1. 

Nevarni odpadki, ki izvirajo predvsem iz kemične industrije, količinsko ne pomenijo velikega dela vseh odpadkov, proizvedenih v Uniji, vendar lahko njihov vpliv na okolje postane zelo velik, če se upravljanje z njimi in nadzor nad njimi ne izvajata ustrezno. Zlasti se lahko pojavijo nevarne snovi v odpadkih, ki izvirajo iz mehanske obdelave komunalnih odpadkov, kot se je zgodilo v sporih, ki so povod za te predloge za sprejetje predhodne odločbe.

2. 

Če se ne motim, se mora v tej zadevi Sodišče prvič izreči o razvrščanju odpadkov pod tako imenovane zrcalne oznake ( 2 ) iz Evropskega seznama odpadkov (v nadaljevanju: ESO), določenega v Odločbi 2000/532/ES. ( 3 ) Natančneje je treba določiti smernice, ki jim je treba v ta namen slediti, tako da lahko predložitveno sodišče ugotovi, ali so obtoženi v številnih kazenskih postopkih v Italiji storili kaznivo dejanje nezakonite trgovine z odpadki, ker so odpadke, ki so bili nevarni, obravnavali kot nenevarne.

3.

Člen 3 določa:

„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]“.

4.

Člen 7, naslovljen „Seznam odpadkov“, določa:

„1.   Ukrepi, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te direktive glede posodobitve seznama odpadkov, ki je bil oblikovan z Odločbo 2000/532/ES, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 39(2). Seznam odpadkov vključuje nevarne odpadke in upošteva izvor in sestavo odpadkov ter po potrebi mejne koncentracijske vrednosti nevarnih snovi. Seznam odpadkov je zavezujoč glede določitve odpadkov, ki se obravnavajo kot nevarni odpadki. Vključitev snovi ali predmeta na seznam ne pomeni, da gre v vseh okoliščinah za odpadek. Snov ali predmet je odpadek le, če je izpolnjena opredelitev iz točke (1) člena 3.

2.   Država članica lahko obravnava odpadek kot nevaren odpadek, čeprav ta kot tak ni uvrščen na seznam odpadkov, če ima eno ali več lastnosti iz Priloge III. Država članica o vseh takšnih primerih nemudoma uradno obvesti Komisijo. Zabeleži jih v poročilu iz člena 37(1) in Komisiji predloži vse ustrezne podatke. Seznam se glede na prejeta uradna obvestila pregleda, da se odloči o njegovi prilagoditvi.

3.   Kadar lahko država članica dokaže, da določen odpadek, ki je na seznam uvrščen kot nevaren odpadek, nima nobene izmed lastnosti iz Priloge III, lahko ta odpadek obravnava kot nenevaren odpadek. Država članica o vseh takšnih primerih nemudoma uradno obvesti Komisijo in ji predloži potrebne dokaze. Seznam se glede na prejeta uradna obvestila pregleda, da se odloči o njegovi prilagoditvi.

4.   Razvrstitve nevarnih odpadkov med nenevarne se ne sme doseči z redčenjem ali mešanjem odpadkov, zato da se znižajo začetne koncentracije nevarnih snovi pod raven, pri kateri se odpadek opredeli kot nevaren.

[…]

6.   Države članice lahko odpadke obravnavajo kot nenevarne v skladu s seznamom iz odstavka 1.

[…]“

5.

Priloga III k Direktivi 2008/98, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 1357/2014, ( 5 ) vsebuje seznam različnih lastnosti, ki odpadke spremenijo v nevarne. V zvezi s testnimi metodami določa:

„Metode, ki jih je treba uporabiti, so opisane v Uredbi Komisije (ES) št. 440/2008 in v drugih ustreznih opombah CEN [Evropski odbor za standardizacijo (CEN)] ali drugih mednarodno priznanih testnih metodah in smernicah.“

6.

V oddelku „Vrednotenje in razvrščanje“ v prilogi k navedeni odločbi je točka 2 („Razvrščanje odpadkov kot nevarnih“), ki določa:

„Vsi odpadki na seznamu odpadkov, ki so označeni z zvezdico (*), se štejejo za nevarne odpadke v skladu z Direktivo 2008/98/ES, razen če se uporablja člen 20 navedene direktive.

Za tiste odpadke, katerim se lahko pripišejo oznake za nevarne in nenevarne odpadke, velja naslednje:

7.

Člen 184 zakonske uredbe št. 152/2006 ( 6 ) je urejal razvrščanje odpadkov, pri čemer je glede na izvor ločeval med komunalnimi odpadki in posebnimi odpadki. Zadnji se glede na svojo nevarnost razvrščajo na nevarne in nenevarne odpadke. Za nevarne se štejejo odpadki, ki niso gospodinjski in ki so na seznamu iz priloge D z zvezdico izrecno opredeljeni kot taki.

8.

V prilogi D, ki je bila v četrtem delu, je bilo predvideno, da se sestavi seznam odpadkov v skladu z evropsko zakonodajo.

9.

Člen 184 je v svoji prvotni različici v odstavku 4 določal, da se seznam odpadkov v skladu z Direktivo 75/442/EGS, ( 7 ) Direktivo 91/689/EGS ( 8 ) in Odločbo 2000/532 pripravi z medresorsko uredbo. Poleg tega je bilo v njem navedeno, da se do sprejetja bodoče uredbe še naprej uporabljajo določbe direktive ministra za okolje in varstvo ozemlja z dne 9. aprila 2002, ki so bile v navedeni prilogi D.

10.

Priloga D je bila pozneje večkrat spremenjena:

11.

Ta zadnji zakon je spremenil preambulo k prilogi D in dodal določbe, ki jih bom v nadaljevanju ( 12 ) analiziral.

12.

Člen 9 uredbe-zakona št. 91/2017 z dne 20. junija 2017 (Nujni ukrepi za gospodarsko rast v južni Italiji) ( 13 ), ki velja od 21. junija 2017, vendar na datum sprejetja predložitvene odločbe še ni bila preoblikovana v zakon, je iz Priloge D k četrtemu delu zakonske uredbe št. 152/2006 črtala točke od 1 do 7 in jih nadomestila z naslednjim besedilom:

„Razvrščanje odpadkov izvede povzročitelj, ki jim da ustrezno oznako CER na podlagi določb Sklepa 2014/955/EU in Uredbe Komisije (EU) št. 1357/2014 z dne 18. decembra 2014.“

13.

Vprašanja za predhodno odločanje so se zastavila v okviru treh kazenskih postopkov, ki so se začeli proti približno tridesetim subjektom, ki so obdolženi kaznivega dejanja hudodelskega združevanja za nezakonito trgovanje z odpadki, ki je opredeljeno v členu 260 zakonske uredbe št. 152/2006.

14.

Med temi obdolženci so upravljavci odlagališč odpadkov, družbe, ki skladiščijo odpadke, strokovnjaki in laboratoriji za analize. Državno tožilstvo jih obtožuje, da so z nezakonitimi nameni uvrstili odpadke pod zrcalno oznako kot nenevarne s sklicevanjem na delne, ugodne in neizčrpne analize. Ti odpadki so se obdelovali na odlagališčih nenevarnih odpadkov.

15.

Preiskovalni sodnik v Rimu je 22. novembra 2016 in 16. januarja 2017 na predlog državnega tožilstva odredil, da se zaradi izvedbe dokazov zapečatijo (čeprav z možnostjo uporabe) številna odlagališča, kjer so se predelovali odpadki. Prav tako je odredil začasni zaseg premoženja lastnikov odpadkov in za obdobje šest mesecev imenoval sodnega komisarja za upravljanje odlagališč in krajev, kjer nastajajo in se zbirajo odpadki.

16.

Tribunale di Roma – Sezione per il riesame dei provvedimenti di sequestro (prvostopenjsko sodišče v Rimu, oddelek za ponovni preizkus odredb o zasegu, Italija) je 28. februarja 2017 odločilo o zahtevah za ponovni preizkus, ki so jih vložili nekateri obtoženci. S tremi odločbami je razveljavilo ukrepe, ki jih je odredil sodnik, saj se ni strinjalo z razlago državnega tožilca, ki je temeljila na domnevi, da gre za nevarne odpadke.

17.

Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma - Direzione distrettuale antimafia (državni tožilec pri prvostopenjskem sodišču v Rimu, okrožni urad za boj proti mafiji) je izpodbijal te odločbe pri Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) in trdil, da je prvostopenjsko sodišče s tem, da je sprejelo trditve obrambe, napačno razlagalo nacionalne določbe in določbe prava Unije na področju opredelitve odpadkov z zrcalno oznako.

18.

Predložitveno sodišče ugotavlja, da je treba za to, da bi šlo za kaznivo dejanje, in torej da bi se ugotovilo, ali so bili odpadki s spornimi zrcalnimi oznakami opredeljeni in razvrščeni pravilno, nujno razjasniti področje uporabe Sklepa 2014/955 in Uredbe št. 1357/2014. Samo tako je mogoče pojasniti, katere analize (kemijske, mikrobiološke itd.) so potrebne, da se odkrije prisotnost nevarnih snovi v teh odpadkih z namenom njihove opredelitve in poznejše razvrstitve z dodelitvijo oznake za nevarne odpadke ali oznake za nenevarne odpadke.

19.

Predložitveno sodišče dodaja, da je razvrstitev odpadkov pod zrcalne oznake v Italiji sprožila obsežne razprave:

20.

Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) opozarja na svojo sodno prakso v zvezi s spremembami, ki jih je prinesel zakon št. 116/2014. V tej sodni praksi je sprejelo načelo, po katerem mora povzročitelj ali imetnik v primeru odpadkov z zrcalno oznako za opredelitev odpadka in dodelitev oznake nevarnosti ali nenevarnosti opraviti potrebne analize, s katerimi se ugotavlja prisotnost nevarnih snovi in preseganje mejnih vrednosti koncentracije. Odpadek se lahko razvrsti kot nenevaren samo, če se v konkretnem primeru ugotovi, da nevarne snovi niso prisotne ali da mejne vrednosti koncentracije niso presežene. ( 16 )

21.

Predložitveno sodišče je, da bi razpršilo svoje dvome o predpisih Unije na tem področju, odločilo, da Sodišču predloži tri predloge za sprejetje predhodne odločbe, v katerih je postavilo ta vprašanja, ki so v vseh treh zadevah enaka:

22.

Procuratore generale della Republica presso la Corte suprema di cassazione (državni tožilec pri vrhovnem kasacijskem sodišču), družba Vetreco srl., Francesco Rando, družba MAD Srl., Alfonso Verlezza, Antonio in Enrico Giuliano, vlada Italijanske republike in Evropska komisija so predložili pisna stališča.

23.

Zastopniki Francesca Randa, E. Giovi Srl, družbe Vetreco Srl, družbe MAD Srl, vlade Italijanske republike, Komisije in Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (državni tožilec pri prvostopenjskem sodišču v Rimu) so na obravnavi 6. septembra 2018 predstavili stališča.

24.

Državni tožilec pri vrhovnem sodišču, F. Rando in družba Vetreco srl. so navedli številne argumente, s katerimi so izpodbijali dopustnost vprašanj za predhodno odločanje.

25.

F. Rando meni, da so navedena vprašanja nedopustna, ker temeljijo na uporabi zakona št. 116/2014, ki pa je tehničen predpis v smislu člena 8 Direktive 98/34/ES ( 17 ), ki naj se ne bi uporabljal za fizične osebe, ker Komisija o njem ni bila obveščena.

26.

S tem ugovorom se ne strinjam. Italijanska določba o razvrščanju odpadkov pod zrcalne oznake iz zakona št. 116/2014 je bila sprejeta zaradi izvedbe in uporabe zakonodaje Unije o razvrščanju odpadkov. Ne glede na to, ali je ta zakon tehnični predpis v smislu Direktive 98/34, njena člena 8(1) in 10(1) določata, da Komisiji ni treba sporočiti nacionalnih tehničnih predpisov, sprejetih zaradi izvajanja usklajevalnih predpisov Unije. Ugotavljati, ali je italijanski zakon tehnični predpis, bi vsekakor pomenilo vsebinsko presojo, ki pa je ni mogoče prestaviti na fazo ugotavljanja dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje.

27.

Ostali ugovori se nanašajo na (za njihove zagovornike nezadosten) opis dejanskega in pravnega okvira sporov:

28.

Menim, da nobeden od teh ugovorov ne zadostuje, da bi se ugotovila nedopustnost treh predlogov za sprejetje predhodne odločbe. Sodišče je v svoji sodni praksi večkrat potrdilo, da lahko zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje le, če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore. ( 19 )

29.

Naloga nacionalnega sodišča, in ne strank v postopku, je, da Sodišču postavi vprašanja v zvezi s svojimi dvomi glede razlage. Tako mu ni treba postaviti vprašanja o Direktivi 1999/31 in Odločbi 2003/33 v sporu, ki se nanaša na F. Randa, če meni, da to ni nujno. Prav tako lahko postavi druga vprašanja, če meni, da je mogoče njegovo dosedanjo sodno prakso pojasniti ali potrditi s tem, kar bo izpeljalo iz odgovora na predhodno vprašanje. V vsakem primeru Sodišče uživa svobodo, da se opre na predpise Unije, ki se razlikujejo od omenjenih v predložitveni odločbi, če meni, da je to primerno za odgovor na postavljena vprašanja za predhodno odločanje.

30.

V tej zadevi vprašanja kažejo na nesporno povezavo s predmetom spora, na nujnost razlage predpisov Unije pa je mogoče sklepati iz pojasnil nacionalnega sodišča. Poleg tega je v odločbah v bistvu pojasnjen dejanski in zakonski okvir kazenskega postopka, ki teče, pri čemer vključujejo dovolj popoln opis italijanskih predpisov, ki se uporabijo. Res je, da bi se lahko med dejstvi navedle dodatne informacije o vrsti odpadkov in izvedenih analizah. Vendar ni nič preprečevalo strankam, da podajo stališča, in menim, da ima Sodišče na voljo dovolj elementov, da predložitvenemu sodišču da koristen odgovor.

31.

Nazadnje, zahteve iz člena 94 Poslovnika Sodišča so izpolnjene.

32.

Razvrščanje odpadkov je ključno v vseh fazah njihovega obstoja, od njihovega nastanka do končne predelave. Vpliva tako na odločitve o ravnanju z njimi kot tudi na izplačljivost in ekonomsko izvedljivost zbiranja, izbiro med recikliranjem ali odlaganjem in, odvisno od primera, metodo recikliranja.

33.

Označiti odpadek za nevaren ima nekatere pomembne pravne posledice, ( 20 ) saj Direktiva 2008/98 določa stroge pogoje za ravnanje z njimi. Med drugim zahteva predložitev dokazov za nadzor nad njimi v skladu s sistemom, ki ga vzpostavi država članica (člen 17); prepoveduje mešanje (člen 18); določa posebne obveznosti v zvezi z označevanjem in pakiranjem (člen 19) in določa, da se nevarni odpadki lahko predelujejo samo v posebej določenih napravah, ki so pridobile posebno dovoljenje (podeljeno v skladu s členi od 23 do 25). ( 21 )

34.

Predložitveno sodišče v prvih treh vprašanjih, na katera je mogoče odgovoriti skupaj, sprašuje, kako Direktiva 2008/98 (kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1357/2014) in Odločba 2000/532 (kakor je bila spremenjena s Sklepom 2014/955) urejata postopek razvrščanja odpadkov, ki jim je mogoče dodeliti zrcalne oznake. S četrtim vprašanje sprašuje, ali previdnostno načelo zahteva, da je treba v dvomu ali če ni mogoče z gotovostjo ugotoviti prisotnosti nevarnih snovi v odpadku, tega razvrstiti pod zrcalno oznako za nevaren odpadek.

35.

Vprašanja dobijo smisel glede na trditve v postopkih pred prvostopenjskim sodiščem:

36.

V skladu z informacijami iz spisa v zadevi in stališči strank, ki so jih podale pisno ter na obravnavi, se spori nanašajo samo na odpadke, ki izvirajo iz biomehanske obdelave komunalnih odpadkov, ( 23 ) v zvezi s katerimi obstajajo dvomi glede njihove nevarnosti in ki jih je zato mogoče razvrstiti pod zrcalne oznake. Če so v njih nevarne snovi ali imajo znake nevarnosti, se razvrstijo pod zrcalno oznako za nevarni odpadek 19 12 11*, medtem ko se, če ne obstajajo ti znaki nevarnosti, razvrstijo pod zrcalno oznako za nenevarni odpadek 19 12 12. ( 24 )

37.

Pojasniti je treba, da se predložitveno sodišče ne sprašuje o razvrstitvi mešanih komunalnih odpadkov, za katere velja domneva nenevarnosti na podlagi člena 20 Direktive 2008/98, s katerim so izvzeti iz uporabe glavnih omejitev, ki veljajo za nevarne odpadke. ( 25 )

38.

Dvomi predložitvenega sodišča so torej omejeni na razvrstitev odpadkov, ki nastanejo pri mehanski obdelavi komunalnih odpadkov, ki se jih ne sme zamenjati z mešanimi komunalnimi odpadki, ki pridejo na odlagališča. Ta razlika ima po mojem mnenju dve posledici:

39.

Svojo analizo bom zato omejil na odpadke, v zvezi s katerimi obstajajo dvomi o njihovi nevarnosti in ki jih je zato mogoče razvrstiti pod zrcalne oznake, zlasti pa na tiste, ki izvirajo iz biomehanske obdelave komunalnih odpadkov, ki so sporni v sporu o glavni stvari.

40.

Člen 3 Direktive 2008/98 kot „odpadek“ opredeljuje „vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“; in kot „nevaren odpadek“ odpadek, ki kaže eno ali več lastnosti iz Priloge III k Direktivi 2008/98, ki so se z Uredbo št. 1357/2014, ki velja od 1. junija 2015, prilagodile znanstvenemu napredku. ( 27 )

41.

Težave pri razvrščanju odpadkov in ugotavljanju, kdaj gre za nevarne odpadke, pojasnjujejo, zakaj je zakonodajalec Unije pripravil seznam odpadkov z namenom olajšati odločanje povzročiteljev in imetnikov takega blaga.

42.

Člen 7 Direktive 2008/98 v odstavku 1 določa, da navedeni seznam odpadkov zajema nevarne odpadke in upošteva njihov izvor in sestavo ter po potrebi mejne koncentracijske vrednosti nevarnih snovi. Poleg tega določa, da je seznam načeloma ( 28 ) zavezujoč glede določitve odpadkov, ki se obravnavajo kot nevarni odpadki. Seznam torej zavezuje države članice, vendar ni dokončen niti absoluten, saj harmonizacija, ki se izvaja z Direktivo 2008/98, ni popolna. ( 29 )

43.

ESO je bil oblikovan z Odločbo 2000/532, ( 30 ) kakor je bila v skladu s členom 7(1) Direktive 2008/98 revidirana s Sklepom 2014/955, ( 31 ) da se je prilagodila znanstvenemu napredku in uskladila s spremembami v zakonodaji na področju kemikalij. ( 32 )

44.

Razvrstitev v skladu z ESO pomeni, da se vsakemu odpadku dodeli šestmestna številka, poimenovana „evropska oznaka odpadkov“ (v nadaljevanju: EOO), ( 33 ) iz katere je razvidno, ali je odpadek nevaren ali ne. S tega vidika ESO določa tri vrste oznak:

45.

Če je sestava odpadka znana, ga povzročitelj v skladu z ESO razvrsti z oznako NO ali z oznako NNO. Vendar je razvrščanje zapletenejše, če gre za odpadke, ki spadajo pod zrcalne oznake, saj mora njihov povzročitelj ali imetnik izvesti dodatno vrednotenje, da jim na koncu dodeli oznako ZNO ali oznako ZNNO. S tem zadnjim primerom se ukvarja predložitveno sodišče.

46.

Corte Suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) mora glede na svoje navedbe namreč uporabiti točke 4, 5 in 6 priloge D k četrtemu delu zakonske uredbe št. 152/2006, kakor je bila spremenjena z zakonom št. 116/2014, s katerimi je bil v Italiji uveden postopek za določanje nevarnosti odpadkov, ki jih je mogoče razvrstiti pod zrcalno oznako. Navedeno nevarnost je bilo treba ugotavljati v teh treh fazah (po kronološkem vrstnem redu):

47.

Poleg tega je ta zakonodaja določala, da če na podlagi kemijskih analiz ni mogoče odkriti vseh konkretnih sestavin odpadka, je treba v skladu s previdnostnim načelom za izračun nevarnosti za referenco vzeti najbolj škodljive sestavine. Če se ne ravna v skladu s tem postopkom ali če ni mogoče ugotoviti sestavin odpadka ali njegove nevarnosti, je treba odpadek opredeliti kot nevaren, in sicer z zrcalno oznako za nevarni odpadek (ZNO) (z zvezdico (*)).

48.

Predložitveno sodišče želi skratka izvedeti, ali je taka nacionalna zakonodaja v skladu z Direktivo 2008/98 in z Odločbo 2000/532, kakor sta bili spremenjeni z Uredbo št. 1357/2014 oziroma Sklepom 2014/955.

49.

V osnovi se mi zdi italijanska zakonodaja skladna s pravom Unije iz razlogov, ki jih bom pojasnil.

50.

V skladu s členom 3, točka 2, Direktive 2008/98 ocena nevarnosti najprej zahteva poznavanje sestave odpadka, da se ugotovijo nevarne snovi, ki jih vsebuje in zaradi katerih bi lahko imel eno ali več od petnajstih nevarnih lastnosti (od HP 1 do HP 15) iz Priloge III. Naloga povzročitelja ali imetnika odpadka je, da opravi potrebne preiskave, če sestava odpadka ni znana.

51.

Pri preiskovanju sestave odpadka je treba upoštevati, da ESO predvideva določeno razvrstitev glede na izvor nastanka odpadka (poseben postopek ali dejavnost, pri kateri nastane) in „vrsto odpadka“ (ali vrste v primeru zmesi). Na podlagi preiskav za ugotovitev njegove sestave mora biti mogoče določiti izvor in/ali vrsto odpadka, s čimer se olajša njegova razvrstitev pod eno od oznak ESO.

52.

Obstaja več metod, s katerimi bi povzročitelj ali imetnik odpadka lahko pridobil informacije o njegovi sestavi, o nevarnih snoveh, iz katerih je sestavljen, in njegovih potencialnih nevarnih lastnostih. Med njimi so: ( 34 )

53.

Ko povzročitelj zbere podatke o sestavi odpadka, mora ugotoviti, ali gre za snov, ki je opredeljena kot nevarna (kar ni običajno), ali snov vsebuje snovi z nevarnimi lastnostmi (to je običajni primer in za to gre v teh zadevah). Razvrstitev snovi se izvede v skladu z Uredbo (ES) št. 1272/2008, ( 36 ) medtem ko se prisotnost nevarnih snovi v odpadkih ocenjuje v skladu s Prilogo III k Direktivi 2008/98. ( 37 )

54.

Uredba št. 1272/2008, ki za Unijo prilagaja mednarodni sistem OZN za razvrščanje kemikalij (globalno usklajeni sistem (GHS)), določa podrobna merila za ocenjevanje snovi in ugotavljanje njihove razvrstitve glede na nevarnost.

55.

Glede na člen 1(3) te uredbe odpadki ne pomenijo snovi, zmesi ali izdelka; zato obveznosti, ki jih nalaga, ne veljajo za povzročitelje ali imetnike odpadkov. Vendar njena Priloga VI določa skupek usklajenih razvrstitev nevarnih snovi, ki ga je treba uporabiti pri razvrščanju odpadkov glede na to, da se veliko zrcalnih oznak sklicuje zlasti na „nevarne snovi“. ( 38 )

56.

Prisotnost nevarnih snovi mora oceniti povzročitelj ali imetnik odpadka v skladu s Prilogo III k Direktivi 2008/98, ki – kot sem že poudaril – opisuje petnajst lastnosti odpadkov, zaradi katerih so ti nevarni. ( 39 ) Navedeno oceno je mogoče opraviti: (a) z izračunom, in sicer se izračuna, ali so snovi, prisotne v odpadku, dosegle ali prekoračile mejne vrednosti, ki temeljijo na oznakah za stavke o nevarnosti (posamezno glede na lastnosti od HP 4 do HP 14), in (b) z neposrednim testiranjem, s katerim se določi, ali ima nevarne lastnosti (zelo primerno za lastnosti od HP 1 do HP 4). ( 40 )

57.

V prilogi k Odločbi 2000/532 pod naslovom „Vrednotenje nevarnih lastnosti odpadka“ (točka 1 in fine) je navedeno: „[k]adar je nevarna lastnost odpadka ovrednotena s testom in na podlagi koncentracij nevarnih snovi, kot so navedene v Prilogi III k Direktivi 2008/98/ES, prevladajo rezultati testa“.

58.

Če ima odpadek eno ali več od petnajstih nevarnih lastnosti, ga mora povzročitelj ali imetnik razvrstiti pod zrcalno oznako za nevarni odpadek (ZNO). Če teh lastnosti nima, bi ga bilo prav tako mogoče opredeliti tako, če bi hkrati imel katero od obstojnih organskih onesnaževal ( 41 ), omenjenih v prilogi k ESO (točka 2, alinea 3), in bi to onesnaževalo presegalo mejne vrednosti, določene v Prilogi IV k Uredbi (ES) št. 850/2004. ( 42 )

59.

Na podlagi zgornjih premislekov lahko zavržem to, kar je predložitveno sodišče poimenovalo teorija verjetnosti, v skladu s katero bi moral povzročitelj odpadka imeti diskrecijo pri razvrščanju odpadkov, ki jih je mogoče označiti z zrcalnimi oznakami kot nevarne ali kot nenevarne, saj ne bi bilo mogoče izvesti testov za določitev vseh snovi, ki so v odpadku, in bi na koncu vse razvrstili z oznakami ZNO.

60.

Kot sem že pojasnil, zakonodaja Unije zahteva, da povzročitelj ali imetnik ustrezno identificira sestavo odpadka in da naknadno preveri morebitno nevarnost identificiranih snovi ter glede na njihove vrednosti koncentracije določi, ali spadajo v Prilogo III k Direktivi 2008/98 ali v Prilogo IV k Uredbi št. 850/2004. Tako se izključi tudi „teorija gotovosti ali domneva nevarnosti“, ki jo omenja predložitveno sodišče in ki bi nalagala izčrpno določanje sestave odpadka in vseh mogočih nevarnih snovi ter njihovo stopnjo koncentracije kot edini način, da se odpadek opredeli kot nevaren.

61.

Predložitveno sodišče dvomi o razlagi dveh izrazov iz točke 2 postavke „Vrednotenje in razvrščanje“ iz Priloge k Odločbi 2000/532, kakor sta bila spremenjena s Sklepom 2014/955. V italijanski različici te določbe je navedeno: „[…] l'iscrizione di una voce nell'elenco armonizzato di rifiuti contrassegnata come pericolosa, con un riferimento specifico o generico a“sostanze pericolose”, è opportuna solo quando questo rifiuto contiene sostanze pericolose pertinenti che determinano nel rifiuto una o più delle caratteristiche di pericolo […]“. Predložitveno sodišče navaja, da naj bi uporaba izrazov „opportuna“ in „pertinenti“ v zvezi z zrcalnimi oznakami v skladu z nekaterimi razlagami potrdila, da obstaja mogoča diskrecija pri oceni in da bi bilo ugotavljanje nevarnosti omejeno na zadevne sestavine odpadka glede na njihovo nevarnost.

62.

V skladu s sodno prakso Sodišča ( 43 ) si je treba pomagati z drugimi jezikovnimi različicami te določbe, da se ugotovijo razlike in, če se ugotovijo, da se jo razlaga glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je.

63.

Tako se španska ( 44 ), portugalska ( 45 ), francoska ( 46 ) in angleška ( 47 ) različica določbe ujemajo v tem, da če gre za odpadke z zrcalnimi oznakami, je njihova vključitev na usklajen seznam odpadkov z oznako nevarnosti ustrezna oziroma primerna le, če „odpadek […] vsebuje zadevne nevarne snovi, zaradi katerih ta odpadek kaže eno ali več nevarnih lastnosti […]“. Odpadek, za katerega se uporabi zrcalna oznaka, se razvrsti z oznako ZNO samo, če vsebuje snovi, zaradi katerih kaže eno ali več od petnajstih nevarnih lastnosti, določenih v Prilogi III k Direktivi 2008/98. Torej ni nobene diskrecijske pravice ali možnosti presoje ustreznosti v zvezi s tem. Menim, da so te jezikovne različice zveste namenu in splošni sistematiki predpisa.

64.

V zvezi z metodami analize in testnimi metodami, ki jih lahko uporabi povzročitelj ali imetnik, da oceni strupenost ali nevarnost odpadka in ga razvrsti pod zrcalno oznako (drugo vprašanje za predhodno odločanje), niti Direktiva 2008/98 niti Odločba 2000/532 ne vsebujeta konkretnih in neposrednih navodil, saj metode niso bile usklajene na ravni prava Unije. Vendar je na koncu Priloge III k Direktivi 2008/98, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1357/2014, v zvezi s testnimi metodami pojasnjeno, da je treba uporabiti metode, „ki […] so opisane v Uredbi Komisije (ES) št. 440/2008 in v drugih ustreznih opombah CEN ali drugih mednarodno priznanih testnih metodah in smernicah“.

65.

Priloga k Odločbi 2000/532, postavka „Vrednotenje in razvrščanje“, točka 2, prav tako vsebuje določena dodatna pojasnila v zvezi z analizami in testnimi metodami:

66.

Obe referenci vsebujeta namig glede vrst testov in kemijskih analiz, ( 49 ) ki jih povzročitelji ali imetniki odpadkov lahko uporabijo pri analiziranju nevarnosti snovi, ki jih vsebujejo. Torej veljajo testne metode, ki se uporabljajo za kemikalije v okviru Uredbe REACH in so določene z Uredbo št. 440/2008. Prav tako so veljavne testne metode in metode izračuna nevarnih lastnosti odpadkov, ki jih je Komisija navedla v Prilogi III k svojemu Obvestilu iz leta 2018. ( 50 )

67.

Priloga 4 k navedenemu obvestilu pa našteva metode in standarde CEN za opredelitev odpadkov na podlagi različnih vrst kemijskih analiz. ( 51 )

68.

Vendar menim, da bi bil tudi kateri koli drugi test, ki je sprejet v mednarodnih standardih, standardih Unije ali nacionalnih standardih, ( 52 ) veljaven za ugotovitev nevarnosti ali neobstoja nevarnosti snovi, ki so prisotne v odpadku. Tako Priloga III, in fine, k Direktivi 2008/98, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1357/2014, kot tudi Priloga k Odločbi 2000/532, postavka „Vrednotenje in razvrščanje“, točka 2, druga alinea, določata, da se lahko uporabijo „drug[e] mednarodno priznan[e] testn[e] metod[e] in smernic[e]“. Naj ponovno spomnim, da rezultati testa prevladajo nad metodo izračuna teh nevarnih snovi v skladu s Prilogo k Odločbi 2000/523, „Vrednotenje in razvrščanje“, točka 1 in fine.

69.

V zvezi z obsegom testov in kemijskih analiz v skladu z do zdaj predstavljenim menim, da se lahko te analize izvedejo z vzorčenjem, vendar tako, da sta v celoti zajamčeni učinkovitost in reprezentativnost. Ta jamstva so dosežena, na primer, z uporabo standardov in tehničnih specifikacij, ki jih pripravlja CEN o „karakterizaciji odpadkov – vzorčenje odpadkov“. ( 53 )

70.

Ob upoštevanju zgornjih premislekov bi bilo treba člen 7 in Prilogo III k Direktivi 2008/98 in Prilogo k Odločbi 2000/532, oddelek „Vrednotenje in razvrščanje“, točka 2 „Razvrščanje odpadkov kot nevarnih“, razlagati tako, da mora povzročitelj ali imetnik odpadka z zrcalno oznako ugotoviti njegovo sestavo in naknadno z izračunom ali testom preveriti, ali vsebuje katero od nevarnih snovi ali katero od snovi, ki imajo nevarne lastnosti, naštetih v Prilogi III k Direktivi 2008/98 ali v Prilogi IV k Uredbi št. 850/2004. V ta namen je treba uporabiti vzorčenje, kemijske analize in teste, določene v Uredbi št. 440/2008, ali katere koli, ki so priznani na mednarodni ravni ali sprejeti v nacionalnem pravu države članice.

71.

Predložitveno sodišče s četrtim vprašanje sprašuje, ali previdnostno načelo zahteva, da je treba v dvomu ali če ni mogoče z gotovostjo ugotoviti prisotnosti nevarnih snovi v odpadku, tega razvrstiti pod zrcalno oznako za nevaren odpadek (ZNO).

72.

Previdnostno načelo je v skladu s členom 191(2) PDEU eno od načel, po katerih se zgleduje okoljska politika Unije, poleg načela preventive, načela odpravljanja škode pri viru in načela, da „mora plačati povzročitelj obremenitve“. Previdnostno načelo je instrument obvladovanja tveganja, na katerega se je mogoče sklicevati v primeru znanstvene negotovosti glede domnevnega tveganja za zdravje ljudi ali za okolje, na njegovi podlagi pa je mogoče sprejeti preventivne ukrepe, da se navedena negotovost odpravi. ( 54 )

73.

Previdnostno načelo je skupaj z drugimi načeli omenjeno v členu 4(2), zadnji pododstavek, Direktive 2008/98, ( 55 ) člena 1 in 13 iste direktive pa omenjata obveznost držav članic, da sprejmejo potrebne ukrepe, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju.

74.

Razvrstitev odpadka pod zrcalno oznako ZNO ima, kot sem že opozoril, nekatere pomembne posledice za poznejše ravnanje z odpadkom (ponovna uporaba, recikliranje, mogoča predelava in odstranjevanje). Kot trdi Komisija, previdnostno načelo ne nalaga te razvrstitve avtomatično, kadar obstaja zgolj dvom o obstoju snovi z nevarnimi lastnostmi, ki so navedene v Prilogi III k Direktivi 2008/98 ali v Prilogi IV k Uredbi št. 850/2004.

75.

Da bi se ugotovilo, ali jih je treba označiti z oznako ZNO ali oznako ZNNO, mora povzročitelj ali imetnik odpadka uporabiti postopek razvrščanja odpadkov z zrcalnimi oznakami, pri čemer mora pred tem ugotoviti njihovo sestavo in, če odkrije snovi z nevarnimi lastnostmi, izračunati njihovo vrednost ali izvesti ustrezne teste.

76.

Vendar se povzročitelj ali imetnik odpadka ne more sklicevati na previdnostno načelo kot izgovor, da ne uporabi postopka razvrščanja odpadkov pod zrcalno oznako, določenega v Direktivi 2008/98 in Odločbi 2000/532. Države članice lahko v skladu s členom 7(2) in (3) Direktive 2008/98 spremenijo razvrstitev odpadka, tako da ga spremenijo v nevarni odpadek ali v nasprotnem primeru v nenevarni odpadek, vendar morajo o tem obvestiti Komisijo, tako da ta po potrebi spremeni ESO. Če obstaja taka omejitev za države članice, omenjeno načelo ne daje pravice posameznikom, da razvrščajo odpadke zunaj postopka, ki je določen v navedenih predpisih Unije.

77.

Menim, da je to sprejeto tudi v sodni praksi Sodišča. ( 56 ) In sicer je treba „za pravilno uporabo previdnostnega načela prvič, opredeliti mogoče negativne posledice zadevnih snovi ali živil za zdravje, in drugič, podati celovito oceno nevarnosti za zdravje, ki temelji na najzanesljivejših razpoložljivih znanstvenih podatkih in najnovejših mednarodnih raziskavah“. ( 57 ) Zato „varnostni ukrepi […] ne morejo biti veljavno utemeljeni s povsem hipotetičnim [pojmovanjem tveganja], ki temelji na preprostih, še nepreverjenih znanstvenih domnevah. Nasprotno, takšni varnostni ukrepi se ne glede na njihovo začasnost in preventivnost lahko sprejmejo le, če temeljijo na čim popolnejši oceni nevarnosti ob upoštevanju posebnih okoliščin obravnavanega primera, ki pokažejo, da so ti ukrepi nujni“. ( 58 )

78.

Prav tako sam dvom o nevarnosti odpadka ne zadostuje, da se s sklicevanjem na previdnostno načelo opredeli z oznako ZNO. Če bi bilo tako, bi vse zrcalne oznake pripeljale do razvrstitve odpadka kot nevarnega. Vendar naj ponovim, da navedena razvrstitev zahteva ločeno analizo sestave odpadka in naknadno preverjanje morebitne nevarnosti snovi, ki jih vsebuje. Postopek iz Direktive 2008/98 in Odločbe 2000/532 določa nekatere podobne zahteve, ki so po mnenju Sodišča potrebne za sklicevanje na previdnostno načelo.

79.

Strinjam se z italijansko vlado, da povzročitelj ali imetnik odpadka ni dolžan analizirati odpadka izčrpno, da bi identificiral vse nevarne snovi v skladu z Uredbo št. 1272/2008, ki bi lahko bile prisotne v tem odpadku, in vse nevarne lastnosti, ki bi jih lahko imel na podlagi Priloge III k Direktivi 2008/98. To stališče zastopa tudi predložitveno sodišče, po mnenju katerega ni nujna nediskriminatorna raziskava vseh snovi, ki bi jih navedeni odpadki teoretično lahko vsebovali, temveč njihova ustrezna identifikacija, ki temelji na ugotovitvi njihove natančne sestave in na preizkusu nevarnosti tako opredeljenih snovi.

80.

Načelo tehnične izvedljivosti in ekonomske smiselnosti, določeno v členu 4(2), zadnji pododstavek, Direktive 2008/98 poleg tega nasprotuje temu, da bi se povzročitelju naložila izčrpna analiza sestave odpadka in vseh nevarnih lastnosti snovi, iz katerih je sestavljen. Taka obveznost bi bila tudi nesorazmerna.

81.

Menim, da bi previdnostno načelo sicer utemeljilo razvrstitev odpadka pod zrcalno oznako ZNO, če bi se analiza njegove sestave in/ali nevarnih lastnosti njegovih sestavin izkazala za nemogočo iz razlogov, ki jih ne bi bilo mogoče pripisati povzročitelju ali imetniku odpadka. V tem primeru bi obstajalo resnično tveganje za javno zdravje ali za okolje, ki bi podprlo razvrstitev odpadka pod zrcalno oznako ZNO kot omejevalni ukrep za „nevtralizacijo“ njegove nevarnosti. ( 59 )

82.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija), odgovori:

Člen 7 in Priloga III k Direktivi 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, kakor sta bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 1357/2014, in točko 2 („Razvrščanje odpadkov kot nevarnih“), oddelek „Vrednotenje in razvrščanje“ Priloge k Odločbi Komisije z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih (2000/532/ES), kakor je bila spremenjena s Sklepom 2014/955/EU, je treba razlagati tako, da: