1.

Na ravni Unije zelo pogosto prihaja do sporov v zvezi s tem, ali lahko Evropska unija nastopa v mednarodnih organih z namenom sodelovanja v razpravah in sprejemanja sklepov samostojno ali samo skupaj s svojimi državami članicami. Ti spori vedno nastanejo zaradi vprašanja, na kateri pravni podlagi bi moralo temeljiti zunanje delovanje Unije v skladu z njenimi temeljnimi pogodbami.

2.

Taka vprašanja pristojnosti vprašanja moči, o katerih že desetletja potekajo vročični spori. Po eni strani gre za to, kako zapleten mora biti notranji proces odločanja na evropski strani, po drugi strani pa za to, kdo na evropski strani lahko sede za mednarodno pogajalsko mizo. Zdi se, da so se stališča v zvezi s tem po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe še znatno zaostrila.

3.

V obravnavani zadevi gre za ukrepe za varstvo antarktičnih morij, zlasti za ustanovitev različnih zavarovanih morskih območij, o katerih se že nekaj let razpravlja v okviru letnih zasedanj Komisije za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki (CCAMLR).

4.

Na vsebinski ravni se Evropska komisija, Svet in Evropska unija ter države članice strinjajo, da hočejo dejavno prispevati k varstvu antarktičnih morij. Vendar na vsebinski ravni Svet in države članice vztrajajo, da je treba ukrepe za varstvo morij uvrstiti v okoljsko politiko in s tem na področje deljenih pristojnosti (člen 4(2)(e) PDEU), zaradi česar je po njihovem mnenju nujno potrebno skupno nastopanje Unije in držav članic na mednarodnem prizorišču. Komisija nasprotno zavzema stališče, da gre za ukrep za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike (člen 3(1)(d) PDEU), ki spada med izključne pristojnosti Unije, in da zato ni dopustno zunanje nastopanje držav članic na strani organov Unije. Poleg tega poteka razprava, ali je Unija na tem področju po načelu AETR ( 2 ) pridobila implicitno izključno zunanjo pristojnost (člen 3(2) PDEU) in koliko je v obravnavanem primeru pomembna raziskovalna politika, ki spada med podporne pristojnosti Unije (člen 4(3) PDEU).

5.

Komisija v obravnavani zadevi konkretno graja dva sklepa Sveta o nastopanju Unije na 34. in 35. letnem zasedanju CCAMLR v letih 2015 in 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana sklepa):

6.

Sodba Sodišča v teh dveh zadevah bo še en delček mozaika v kompleksni celostni sliki zunanjih pristojnosti Unije in njenih držav članic, kot jo je zarisala Lizbonska pogodba. Obravnavani primer je zlasti priložnost za pojasnitev, ali obstoj deljene pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami nujno zahteva skupno („mešano“) nastopanje Unije in njenih držav članic v mednarodnih organih ali pa lahko Unija navzven deluje ali celo mora delovati tudi samostojno. V zadevi C‑626/16 je poleg tega treba najprej ugotoviti, v katerih okoliščinah so sklepi Coreperja izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU. V postopku glede sporazuma o partnerstvu s Kazahstanom (C‑244/17), v katerem tudi danes predstavljam svoje sklepne predloge, gre za povsem drugačna vprašanja glede večine, potrebne v zvezi s sklepi Sveta, ki imajo določene povezave s skupno zunanjo in varnostno politiko.

7.

Okvir prava Unije v tem primeru opredeljujejo prvenstveno členi 2, 3 in 4 PDEU ter člena 4(1) in 5(2) PEU. Poleg tega sta upoštevna člena 191 in 192 PDEU. Prav tako je treba upoštevati temeljne predpise o skupni ribiški politiki, kot so določeni v Uredbi (EU) št. 1380/2013. ( 5 )

8.

V členu 1 Uredbe št. 1380/2013 je opredeljeno področje uporabe skupne ribiške politike:

„1.   Skupna ribiška politika zajema:

[…]

2.   Skupna ribiška politika zajema dejavnosti iz odstavka 1, kadar:

[…]

9.

Cilji skupne ribiške politike so v členu 2 Uredbe št. 1380/2013 opisani tako:

„1.   Skupna ribiška politika zagotavlja, da so ribolovne dejavnosti in dejavnosti ribogojstva okoljsko dolgoročno trajnostne […]

2.   Skupna ribiška politika uporablja previdnostni pristop k upravljanju ribištva; njen cilj je zagotoviti, da se izkoriščanje živih morskih bioloških virov izvaja na način, ki dovoljuje obnavljanje in ohranjanje populacij lovljenih vrst nad ravnmi, ki omogočajo največji trajnostni donos.

[…]

3.   Skupna ribiška politika izvaja ekosistemski pristop k upravljanju ribištva, s čimer se zagotavlja, da se čim bolj zmanjšajo negativni vplivi ribolovnih dejavnosti na morski ekosistem, in skuša zagotoviti, da dejavnosti ribogojstva in ribolovne dejavnosti ne poslabšujejo morskega okolja.

[…]

5.   Skupna ribiška politika zlasti:

[…]

10.

Glede ciljev zunanje ribiške politike Unije vsebuje člen 28(1) Uredbe št. 1380/2013 to določbo:

„Za zagotovitev trajnostnega izkoriščanja, upravljanja in ohranjanja morskih bioloških virov in morskega okolja Unija vodi zunanje odnose na področju ribištva v skladu z mednarodnimi obveznostmi in cilji politike ter cilji in načeli iz členov 2 in 3.“

11.

V okviru mednarodnega prava so upoštevne določbe Konvencije iz Canberre; poleg tega je treba navesti Antarktični sporazum.

12.

Konvencija o ohranjanju živih morskih virov na Antarktiki ( 6 ) (Konvencija iz Canberre) je bila podpisana 20. maja 1980 v Canberri (Avstralija), veljati pa je začela 7. aprila 1982. Poleg Unije je k njej pristopilo tudi 12 držav članic ( 7 ) ter 23 tretjih držav.

13.

Člen I Konvencije iz Canberre določa:

„1.   Ta konvencija se uporablja za antarktične žive morske vire na območju južno od 60° južne zemljepisne širine in za antarktične žive morske vire na območju med to zemljepisno širino in antarktično konvergenco, ki so del antarktičnega morskega ekosistema.

2.   Antarktični živi morski viri pomenijo populacije rib kostnic, mehkužcev, rakov in drugih vrst živih organizmov, vključno s pticami na jugu Antarktike.

3.   Antarktični morski ekosistem pomeni sklop razmerij med antarktičnimi živimi morskimi viri in njihovega razmerja z njihovim fizičnim okoljem.

[…]“

14.

Člen II Konvencije iz Canberre določa:

„1.   Cilj te konvencije je ohranjanje antarktičnih živih morskih virov.

2.   Za namene te konvencije izraz ‚ohranjanje‘ vključuje racionalno izkoriščanje.

3.   Vse ribolovne in sorodne dejavnosti na območju, za katerega se uporablja ta konvencija, se izvajajo v skladu z določbami te konvencije in z naslednjimi načeli ohranjanja:

[…]“

15.

V členu III Konvencije iz Canberre je urejeno razmerje med to konvencijo in Antarktičnim sporazumom:

„Vse pogodbenice, ne glede na to[,] ali so pogodbenice Antarktičnega sporazuma ali ne, se strinjajo, da ne bodo sodelovale pri dejavnostih na območju Antarktičnega sporazuma, ki so v nasprotju z načeli in nameni te pogodbe […]“

16.

Poleg tega člen V Konvencije iz Canberre določa:

„1.   Pogodbenice, ki niso pogodbenice Antarktičnega sporazuma, priznavajo posebne obveznosti in odgovornosti posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma o varstvu in ohranjanju okolja na območju Antarktičnega sporazuma.

2.   Pogodbenice, ki niso pogodbenice Antarktičnega sporazuma, se strinjajo, da bodo pri svojih dejavnostih na območju Antarktičnega sporazuma upoštevale, kot in kadar je to primerno, dogovorjene ukrepe za ohranjanje živalstva in rastlinstva na Antarktiki in tudi druge ukrepe, ki so jih priporočile posvetovalne članice Antarktičnega sporazuma za izpolnjevanje svoje odgovornosti do varovanja antarktičnega okolja pred vsemi oblikami škodljivega človeškega poseganja.

[…]“

17.

S členom VII Konvencije iz Canberre je ustanovljena Komisija za ohranjanje antarktičnih živih morskih virov (CCAMLR), ki ji je s členom IX Konvencije dodeljena med drugim ta naloga:

„1.   Naloga Komisije je uveljaviti cilje in načela, predstavljene v členu II te konvencije. V ta namen Komisija:

[…]

[…]

2.   Ohranitveni ukrepi, navedeni v odstavku 1(f) zgoraj, vključujejo naslednje:

[…]

[…]“

18.

Poleg Evropske unije je trenutno osem njenih držav članic članic CCAMLR. ( 8 )

19.

Antarktični sporazum je bil podpisan 1. decembra 1959 v Washingtonu, DC (Združene države Amerike). Tri države članice Evropske unije imajo kot podpisnice Antarktičnega sporazuma status pogodbenice. ( 9 ) Devet držav članic Unije ima status posvetovalne članice, ( 10 ) osem pa status neposvetovalne članice. ( 11 )

20.

Člen IX(1) Antarktičnega sporazuma določa:

„Predstavniki […] pogodbenic […] v primernih časovnih razmikih in na ustreznih krajih organizirajo zasedanja, namenjena izmenjavi informacij, posvetovanju o vprašanjih v skupnem interesu v zvezi z Antarktiko in pripravi ukrepov, o katerih razpravljajo in jih priporočijo svojim vladam ter s katerimi se spodbujajo načela in cilji Sporazuma, med drugim ukrepe

[…]

21.

Člen VI Antarktičnega sporazuma opredeljuje njegovo ozemeljsko področje uporabe tako:

„Ta sporazum se uporablja za območje južno od 60° južne zemljepisne širine vključno z vsemi ledenimi policami […]“

22.

CCAMLR si je za cilj zadala vzpostaviti mrežo zavarovanih morskih območij na Antarktiki. Evropska unija ta cilj izrecno podpira.

23.

Na podlagi tega je Svet leta 2014 za pripravo na sodelovanje Unije na prihodnjih letnih zasedanjih CCAMLR na podlagi člena 218(9) PDEU oblikoval „večletno stališče“, s katerim je med drugim vzpostavil „poenostavljen postopek“ za sprejemanje sklepov Sveta o stališču glede vprašanj na področju skupne ribiške politike, ki naj se v okviru CCAMLR zastopa v imenu Unije. ( 12 ) V skladu s tem postopkom službe Komisije pripravljalnim organom Sveta pred vsakim letnim zasedanjem CCAMLR predložijo ustrezne dokumente. Službe Komisije v praksi te dokumente predložijo bodisi delovni skupini Sveta za ribištvo bodisi Coreperju.

24.

Službe Komisije so 31. avgusta 2015 delovni skupini Sveta za ribištvo po poenostavljenem postopku predložile neuradni dokument („non-paper“), ki mu je bil priložen osnutek „dokumenta za razpravo v zvezi s prihodnjim predlogom za ustanovitev zavarovanega morskega območja v Weddellovem morju“ ( 13 ).

25.

Službe Komisije so predlagale, da se ta dokument za razpravo predloži CCAMLR (natančneje Znanstvenemu odboru CCAMLR ( 14 )) samo v imenu Unije, ker se po njihovem mnenju uvršča v skupno ribiško politiko.

26.

Delovna skupina Sveta je na srečanju 5. septembra 2015 odobrila vsebino dokumenta za razpravo, ki pa ga je uvrstila v okoljsko politiko, zato je menila, da bi ga bilo treba Znanstvenemu odboru CCAMLR predložiti v imenu Unije in njenih držav članic. Zadeva je bila posredovana Coreperju.

27.

Ta jo je obravnaval na seji 11. septembra 2015. Po izmenjavi mnenj je predsednik Coreperja ugotovil, da je bilo doseženo soglasje o vsebini dokumenta za razpravo in da bi bilo treba ta dokument predložiti CCAMLR na njenem 34. letnem zasedanju leta 2015. Ugotovil je tudi, da je bilo sklenjeno, da se dokument za razpravo predloži CCAMLR v imenu Unije in njenih držav članic.

28.

Komisija je v izjavi, priloženi zapisniku, zadnjemu sklepu ugovarjala. Izrazila je sicer pripravljenost, da bo dokument za razpravo v skladu s sklepom Coreperja predložila CCAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, vendar si je izrecno pridržala pravico do uporabe pravnih sredstev.

29.

Službe Komisije so delovni skupini Sveta za ribištvo 30. avgusta 2016, prav tako po poenostavljenem postopku, predložile neuradni dokument („non-paper“). Ta dokument je bil 6. septembra 2016 dopolnjen s štirimi osnutki predlogov za ustanovitev ali podporo ustanovitvi zavarovanih morskih območij na Antarktiki, in sicer zavarovanega morskega območja v Weddellovem morju, o katerem je potekala razprava že leta 2015, ( 15 ) zavarovanega morskega območja v Rossovem morju ( 16 ), zavarovanega morskega območja za vzhodno Antarktiko ter nazadnje sklopa posebnih raziskovalnih območij za raziskovanje nazadovanja ledenikov. ( 17 )

30.

Službe Komisije so predlagale, da se ti dokumenti predložijo CCAMLR samo v imenu Unije, ker se po njihovem mnenju uvrščajo v skupno ribiško politiko. Da bi upoštevala veljavne roke za predložitev predlogov za obravnavo na letnih zasedanjih CCAMLR, je Komisija zadevne dokumente takoj predložila tudi sekretariatu CCAMLR, in sicer samo v imenu Unije.

31.

Delovna skupina Sveta je na srečanjih 15. in 22. septembra 2016 obravnavala vsebino dokumentov za razpravo in štirih predlogov ter jo 22. septembra 2016 odobrila, vendar je zadevne dokumente uvrstila v okoljsko politiko, zato je menila, da jih je treba CCAMLR predložiti v imenu Unije in njenih držav članic. Delovna skupina je menila tudi, da v tem primeru ni mogoče uporabiti poenostavljenega postopka, ker je ta po svojem predmetu omejen na vprašanja skupne ribiške politike. Zadeva je bila tako najprej predložena Coreperju, nato pa Svetu.

32.

Svet je 10. oktobra 2016 na svojem 3487. zasedanju v Luksemburgu sprejel namero Komisije, da dokument za razpravo in štiri predloge predloži CCAMLR v imenu Unije. Navedel je tudi, da je iz teh dokumentov razvidno stališče, ki naj bi se v imenu Unije zastopalo na 35. letnem zasedanju CCAMLR.

33.

Komisija je v izjavi, priloženi zapisniku, vztrajala pri tem, da omenjeni dokumenti zadevajo področje ohranjanja morskih bioloških virov, ki je v izključni pristojnosti Unije. Izrazila je sicer svojo pripravljenost, da sekretariatu CCAMLR pojasni, da te dokumente predlaga v imenu Unije in njenih držav članic, ( 18 ) vendar si je izrecno pridržala pravico do uporabe pravnih sredstev.

34.

Nato je CCAMLR na 35. letnem zasedanju leta 2016 sklenila, da bo sprejela dva predloga, ki sta bila predložena oziroma podprta v imenu Unije, in sicer o ustanovitvi zavarovanega morskega območja v Rossovem morju in več posebnih raziskovalnih območij. Sklenila je tudi, da se bo o drugih dveh predlogih Unije – nenazadnje o morebitni ustanovitvi zavarovanega morskega območja v Weddellovem morju – nadalje posvetovala.

35.

Pred Sodiščem v zvezi z zadevama C‑626/15 in C‑659/16 tečeta dva postopka v zvezi z ničnostnima tožbama na podlagi člena 263, drugi odstavek, PDEU, v katerih Komisija in Svet nastopata kot nasprotni stranki. Svet pri tem podpira več držav članic.

36.

V zadevi C‑626/15 je Komisija z dopisom z dne 23. novembra 2015 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa iz leta 2015.

37.

Predsednik Sodišča je v tej zadevi v skladu s členom 131(2) Poslovnika dovolil intervencijo Zvezne republike Nemčije, Helenske republike, Kraljevine Španije, Francoske republike, Kraljevine Nizozemske, Portugalske republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo Svetu.

38.

Komisija v zadevi C‑626/15 predlaga, naj se:

39.

Na drugi strani Svet ob podpori devetih intervenientov predlaga, naj se:

40.

V zadevi C‑659/16 je Komisija z dopisom z dne 20. decembra 2016 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa iz leta 2016.

41.

Predsednik Sodišča je v tej zadevi v skladu s členom 131(2) Poslovnika dovolil intervencijo Kraljevine Belgije, Zvezne republike Nemčije, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Portugalske republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo Svetu.

42.

Komisija v zadevi C‑659/16 predlaga, naj se:

43.

Na drugi strani Svet ob podpori desetih intervenientov predlaga, naj se:

44.

V zvezi z obema pritožbama Komisije je pred Sodiščem potekal pisni postopek. Predsednik Sodišča je 10. januarja 2017 Svetu odobril predložitev novih dokazov v zadevi C‑626/15. S sklepom z dne 10. februarja 2017 je predsednik tudi prekinil postopek v zadevi C‑626/15 do konca pisnega postopka v zadevi C‑659/16. Poleg tega je predsednik s sklepom z istega dne zadevi C‑626/15 in C‑659/16 združil za ustni postopek in izdajo sodbe.

45.

Skupna ustna obravnava, ki so se je udeležili Komisija, Svet ter intervenienti, ki ga podpirajo, z izjemo Kraljevine Belgije, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske in Republike Finske, je potekala 13. marca 2018.

46.

Na zahtevo Sveta, vloženo v zadevi C‑626/15, Sodišče v tem postopku v skladu s členom 16, tretji odstavek, Statuta zaseda v velikem senatu. V skladu s členom 29(1) Poslovnika je Sodišče odločilo, da se združeni zadevi C‑626/15 in C‑659/16 dodelita isti sestavi.

47.

V zadevi C‑626/15 ima pomembno vlogo vprašanje dopustnosti tožbe Komisije. Za razliko od zadeve C‑659/16 namreč Svet in številni intervenienti, ki ga podpirajo, močno nasprotujejo temu, da je sklep iz leta 2015, ki ga Komisija izpodbija v zadevi C‑626/15, lahko predmet ničnostne tožbe v smislu člena 263 PDEU. To v bistvu utemeljujejo z dvema argumentoma: prvič, šlo naj bi zgolj za sklep Coreperja, in ne za sklep Sveta. Drugič, ta sklep naj ne bi imel zavezujočih pravnih učinkov.

48.

Coreper kot tak nedvomno ni organ Unije, ki bi mu bila na podlagi Pogodb dodeljena pooblastila, temveč je pomožni organ Sveta, ki zanj prevzema nalogi priprave in izvajanja ( 22 ) (člen 240(1), prvi stavek, PDEU).

49.

Vendar okoliščina, da sme Coreper sprejemati samo določene postopkovne sklepe (člen 240(1), drugi stavek, PDEU in člen 19(7) poslovnika Sveta), drugače pa ni upravičen do izvajanja pristojnosti odločanja, ki je Svetu podeljena na podlagi Pogodb, ( 23 ) nikakor ne izključuje preveritve njegovih aktov s strani sodišč Unije. Nasprotno bi bilo treba akte Coreperja pripisati Svetu. Če so akti Coreperja nezakoniti, mora Svet zanje odgovarjati pred sodišči Unije. To stališče je podprto s pojmom popolnega sodnega varstva in popolnega sodnega nadzora v zvezi z vsemi akti institucij, organov, uradov in agencij Unije, na katerem temelji člen 263 PDEU.

50.

Priznati je treba, da v veliko primerih obstaja poseben pravni akt Sveta, ki ga je Coreper samo pripravil. V takih primerih se sodni nadzor nanaša na ta pravni akt Sveta, pripravljalnih aktov Coreperja pa ni mogoče samostojno izpodbijati pred sodiščem.

51.

Drugače pa je v primeru, ko izjemoma ukrepa samo Coreper, medtem ko Svet na ministrski ravni sploh ne ukrepa. V tem primeru se namreč zadevni postopek zaključi že z aktom Coreperja, ( 24 ) s tem aktom pa se tudi dokončno določi stališče Sveta kot organa Unije. ( 25 ) Tako je bilo pri postopkih iz leta 2015, na katere se nanaša zadeva C‑626/15. Zato mora biti sklep iz leta 2015 kot pravni akt, ki ga je treba pripisati Svetu, na voljo sodišču Unije za sodni nadzor.

52.

Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da se kot „izpodbojni akti“ v smislu člena 263 PDEU štejejo vse določbe, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke. ( 26 )

53.

Za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt take učinke (ali naj bi jih imel), se je treba osredotočiti na njegovo vsebino, ( 27 ) ki jo je treba presojati glede na objektivna merila. Mednje sodi v prvi vrsti vsebina akta, upoštevati pa je treba tudi okoliščine, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti avtorja akta. ( 28 ) Pomemben je tudi namen avtorja akta, ( 29 ) vendar pod pogojem, da ga je mogoče objektivno ugotoviti.

54.

Drugače kot meni Svet, pri vsem tem ne gre za vprašanje, ali je dokument za razpravo, ki je bil predložen CCAMLR, kot tak izpodbojen. Treba pa je preučiti, ali ima sklep Coreperja iz leta 2015, da se ta dokument za razpravo predloži CCAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, zavezujoče pravne učinke in ga je tako mogoče šteti za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.

55.

V zvezi z vsebino sklepa iz leta 2015 je treba najprej ugotoviti, da ta določa, da se dokument za razpravo glede ustanovitve zavarovanega morskega območja v Weddellovem morju predloži skupno CCAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, in ne samo v imenu Unije. Ta ugotovitev močno kaže na to, da je imel sklep iz leta 2015 pravne učinke, saj je omejil možne načine ravnanja Komisije v zvezi z njenim nastopanjem na 34. letnem zasedanju CCAMLR leta 2015. Ta sklep je Komisiji zlasti preprečil, da bi pristojnost za zastopanje Unije navzven (člen 17(1), šesti stavek, PEU) izvajala drugače kot s skupnim mednarodnim nastopanjem s predstavniki držav članic.

56.

Kar zadeva okvir, v katerega je umeščen sklep iz leta 2015, je treba opozoriti na večletno stališče, ki ga je Svet sprejel leta 2014. ( 30 ) V tem stališču je „pripravljalnim organom“ Sveta izrecno dodeljena pristojnost preverjanja in odločanja, katere namen je v „poenostavljenem postopku“ konkretizirati stališče Unije do določenih predmetov, ki jih je treba obravnavati na letnih zasedanjih CCAMLR. Sporni dokument za razpravo iz zadeve C‑626/15 je bil Coreperju predložen posebej v okviru tega poenostavljenega postopka. Tudi na podlagi te okoliščine je mogoče sklepati, da je imel sklep iz leta 2015 zavezujoče pravne učinke.

57.

Enako velja nazadnje za namen vpletenih akterjev: med strankama ni sporno, da je Coreper s svojim sklepom iz leta 2015 želel določiti, kako naj predstavniki Unije v okviru 34. letnega zasedanja CCAMLR konkretno nastopajo na mednarodnem prizorišču.

58.

Glede na navedeno je treba ugotoviti, da sklep iz leta 2015 naj bi in je imel zavezujoče pravne učinke.

59.

Svet in nekateri intervenienti, ki ga podpirajo, poskušajo predpostavki o izpodbojnem pravnem aktu v zadevi C‑626/15 v bistvu ugovarjati z dvema nasprotnima argumentoma.

60.

Prvič, te stranke v postopku opozarjajo, da Svet v skladu s členom 16(1), drugi stavek, PEU oblikuje politiko Unije, in sicer tudi in ravno v zvezi z njenim zunanjim delovanjem in zastopanjem Unije navzven v smislu člena 17(1), šesti stavek, PEU, ki ga zagotavlja Komisija. ( 31 )

61.

Vendar pa ta ugovor ni upošteven. Popolnoma nesporen obstoj pristojnosti Sveta v skladu s členom 16(1), drugi stavek, PEU namreč nikakor ne izključuje, da imajo določitve v zvezi z zunanjim delovanjem Unije, ki jih Svet oblikuje na tej podlagi, pravne učinke in da jih je mogoče izpodbijati pred sodišči Unije. Prav nasprotno je očitno, da imajo take določitve za posledico, da ima zadevni sklep pravne učinke in se šteje za izpodbojni akt v skladu s členom 263 PDEU.

62.

Drugič, Svet in nekatere države članice ugovarjajo, da sklep iz leta 2015 nima pravnih učinkov, ker v njem ni določeno nobeno stališče Unije v smislu člena 218(9) PDEU. Svoje mnenje utemeljujejo z okoliščino, da na 34. letnem zasedanju CCAMLR še ni bil sprejet uradni sklep o zavarovanem morskem območju v Weddellovem morju, temveč naj bi se CCAMLR predložil samo sporni dokument za razpravo o pripravi na morebitno prihodnje sprejetje sklepa.

63.

Tudi ta ugovor ni prepričljiv, in sicer iz dveh razlogov.

64.

Na eni strani je treba člen 218(9) PDEU razlagati široko. ( 32 ) Stališče Unije v smislu te določbe se ne določi samo neposredno pred tem, ko se v mednarodnem organu sprejema sklep o aktu s pravnim učinkom, temveč tudi takrat, ko želi Unija v tem mednarodnem organu sprožiti razpravo, ki bi lahko prispevala k sprejetju akta s pravnim učinkom, ali se je udeležiti. ( 33 ) Cilj člena 218(9) PDEU je namreč zagotoviti, da Unija v celotnem procesu odločanja zadevnega mednarodnega organa nastopa enotno in da njene prispevke v okviru tega procesa odobrijo njeni pristojni organi.

65.

Po drugi strani lahko Svet meni, da je zaželeno, da – tako rekoč prostovoljno – določi skupno stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v mednarodnem organu, tudi zunaj področij, urejenih v členu 218(9) PDEU. Če to stori, je to stališče zavezujoče ter od drugih organov Unije (člen 13(2), drugi stavek, PEU) in tudi držav članic zahteva lojalno sodelovanje (člen 4(3) PEU in člen 191(4), prvi stavek, PDEU).

66.

Tudi če iz sklepa iz leta 2015 ni razvidna določitev stališča Unije, ki je v skladu s členom 218(9) PDEU zavezujoča, temveč le prostovoljna določitev skupnega stališča zunaj področja uporabe člena 218(9) PDEU, povezana z razpravo, ki je bila sprožena v mednarodnem organu, ni mogoče zanikati pravnih učinkov tega sklepa. To velja še toliko bolj, ker so CCAMLR in druge države pogodbenice Konvencije iz Canberre zaradi skupne predložitve dokumenta za razpravo v imenu Unije in njenih držav članic dobile vtis, da morebitna ustanovitev zavarovanega morskega območja v Weddellovem morju ne spada v izključno pristojnost Unije oziroma da Unija v zvezi s tem ne bi mogla nastopati sama. To zadošča za predpostavko o pravnih učinkih v smislu člena 263 PDEU. ( 34 )

67.

Glede na zgoraj navedeno gre v primeru sklepa iz leta 2015 za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU. Tožba Komisije v zadevi C‑626/15 je zato dopustna.

68.

Tožbi v zadevah C‑626/15 in C‑659/16 sta utemeljeni, če se izkaže, da je Svet Komisijo v izpodbijanih sklepih iz leta 2015 in 2016 neupravičeno spodbujal k temu, da je zadevne dokumente in stališča o načrtovanih zavarovanih morskih območjih predložila CCAMLR v imenu Unije in njenih držav članic. Povedano drugače, pojasniti je treba, ali bi Unija, kot je predlagala Komisija, lahko sodelovala pri razpravah in sprejemanju sklepov CCAMLR tudi samostojno v lastnem imenu – to je brez sodelovanja držav članic.

69.

Komisija Svetu očita, da je kršil izključno pristojnost Unije za nastopanje na mednarodnem prizorišču, ko je vztrajal pri skupnem delovanju Unije in njenih držav članic. V zvezi s tem tako v zadevi C‑626/15 kot tudi v zadevi C‑659/16 navaja dva tožbena razloga. Po eni strani naj Svet ne bi upošteval izključne pristojnosti Unije za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike v skladu s členom 3(1)(d) PDEU (prvi tožbeni razlog), po drugi strani pa naj bi spregledal obstoj izključne pristojnosti Unije v skladu s členom 3(2), tretji primer, PDEU zaradi nevarnosti vplivanja na skupna pravila ali spreminjanja njihovega področja uporabe (načelo AETR, drugi tožbeni razlog).

70.

Usoda obeh tožbenih razlogov je nazadnje odvisna od vprašanja, katera materialnopravna podlaga je bila upoštevna za sklepa iz let 2015 in 2016 ter ali ta pravna podlaga dovoljuje ali celo zahteva samostojno nastopanje Unije v okviru CCAMLR. V skladu z načelom prenosa pristojnosti (člen 5(1), prvi stavek, in člen 2 PEU v povezavi s členom 4(1) PEU)) je taka pravna podlaga potrebna ne le za notranje delovanje Unije, temveč tudi za njeno mednarodno delovanje. ( 35 ) Izbira pravilne pravne podlage ima ustavnopraven pomen. ( 36 )

71.

Komisija s prvim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je bila za dokumente, ki jih je bilo treba predložiti CCAMLR, in za vprašanja o načrtovanih zavarovanih morskih območjih, obravnavana na letnih zasedanjih tega organa v letih 2015 in 2016, pristojna samo Unija, saj so vsi zadevali ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike in tako spadali na področje uporabe izključne pristojnosti Unije v skladu s členom 3(1)(d) PDEU.

72.

Dejansko so v okviru skupne ribiške politike določeni ukrepi za ohranjanje morskih bioloških virov (člen 1(1)(a) Uredbe št. 1380/2013). Ni nujno, da so taki ohranitveni ukrepi omejeni na vode Unije, temveč se lahko v okviru zunanje ribiške politike uporabljajo tudi zunaj teh voda, če zadevajo dejavnosti ribiških plovil Unije ali državljanov držav članic (člen 1(2), točki (c) in (d), ter člen 28 Uredbe št. 1380/2013). ( 37 )

73.

Vendar skupna ribiška politika nikakor ni edina možna referenčna točka za ukrepe Unije za ohranjanje morskih bioloških virov. V preteklosti je bila sicer pogosto sedes materiae za ohranitvene ukrepe, ki se sprejmejo na evropski ravni. ( 38 ) Vendar – kot je razvidno iz člena 3(1)(d) PDEU ( 39 ) – Pogodbi danes izrecno razlikujeta med ukrepi za ohranjanje morskih bioloških virov, ki se sprejmejo v okviru skupne ribiške politike, in ukrepi za ohranjanje morskih bioloških virov, ki se sprejmejo v okviru drugih politik Unije.

74.

Tako ni presenetljivo, da po mnenju Sveta in intervenientov, ki ga podpirajo, načrtovana zavarovana morska območja v okviru CCAMLR ne zadevajo skupne ribiške politike, temveč okoljsko politiko in morda raziskave, pri katerih si Unija deli pristojnost z državami članicami (člen 4(1) v povezavi s členom 4(2)(e) in (3) PDEU).

75.

Obe strani podajata argumente s presenetljivo vnemo. Svet in nekateri intervenienti, ki ga podpirajo, Komisiji implicitno očitajo, da želi po svojih najboljših močeh preprečiti mednarodno nastopanje držav članic, medtem ko Komisija Svetu očita, da skuša na vsak način najti pravne podlage, ki vedno omogočajo sodelovanje držav članic na strani Unije.

76.

V zvezi s tem si bom dovolila spomniti, da se je treba pri izbiri pravne podlage ravnati le po objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata zlasti cilj in vsebina izpodbijanega sklepa, ( 40 ) pa tudi okoliščine, v katere je ta sklep umeščen. ( 41 )

77.

Nasprotno so subjektivna presoja in splošne politične namere vpletenih akterjev pri izbiri pravne podlage brez vsakršnega pomena. ( 42 ) Če bi Svet pri določitvi pravne podlage za pravni akt Unije na področju zunanjega delovanja nameraval preprečiti samostojno nastopanje Unije in državam članicam omogočiti udeležbo na strani Unije, bi to lahko celo pomenilo zlorabo pooblastil v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU.

78.

Prav tako ne more igrati nikakršne vloge, katera pravna podlaga je bila uporabljena za sprejetje drugih aktov Unije, ki imajo, odvisno od primera, podobne značilnosti ali so z izpodbijanimi sklepi tesno povezani ( 43 ) (na primer odobritev Konvencije iz Canberre v imenu Evropske gospodarske skupnosti in sodelovanje Skupnosti oziroma Unije pri dosedanjih sklepih CCAMLR). V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč sama praksa Sveta ne sme odstopati od pravil Pogodb in zato ne more ustvariti precedenčnega primera, ki bi zavezoval institucije Unije. ( 44 )

79.

Obravnavani primer še posebno nazorno prikazuje, da je načrtovana ustanovitev zavarovanih morskih območij na Antarktiki povezana tako z ohranjanjem morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike kot tudi s področjema okolja in raziskav, ki sta urejena v PDEU. Po eni strani so namreč zavarovana morska območja, načrtovana v okviru CCAMLR, namenjena ohranjanju in preučevanju antarktičnih živih morskih virov (člen II(1) Konvencije iz Canberre), to je uresničevanju cilja okoljske in, če je ustrezno, raziskovalne politike, po drugi strani pa naj bi omogočila racionalno izkoriščanje teh virov (člen II(2) Konvencije iz Canberre), to je zlasti trajnostni ribolov.

80.

Unija bi se torej glede sodelovanja pri ustanavljanju načrtovanih zavarovanih morskih območij teoretično lahko oprla tako na svoje pristojnosti v okviru okoljske politike (naslov XX Pogodbe DEU ( 45 )) in, če je ustrezno, v okviru raziskovalne politike (naslov XIX Pogodbe DEU), kot tudi na pristojnosti za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike (naslov III Pogodbe DEU), pri čemer pa je treba zadnjo pristojnost izvajati v skladu s horizontalno klavzulo iz člena 11 PDEU ob ustreznem upoštevanju zahtev varstva okolja in v skladu z ekosistemskim pristopom (člen 2(3) Uredbe št. 1380/2013).

81.

V takem položaju, ko pride v poštev več pravnih podlag, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso, ki je bila razvita v zvezi z notranjim in zunanjim delovanjem Unije, opraviti analizo glede na glavni namen. Če ima namreč akt – tako kot v obravnavani zadevi – dvojni cilj ali zajema dva sestavna dela, pri čemer je en glavni, drugi pa stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavni del. Le izjemoma mora ukrep temeljiti na več pravnih podlagah istočasno, in sicer, kadar hkrati sledi več ciljem ali ima več sestavnih delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim le stranski. ( 46 )

82.

Kot sem že navedla na drugem mestu, ( 47 ) ta analiza glede na glavni namen v vertikalnem razmerju sicer ne sme povzročiti razširitve pristojnosti Unije glede na države članice; v nasprotnem primeru bi spodkopala načelo prenosa pristojnosti (člen 5(1), prvi stavek, in (2) PEU v povezavi s členom 4(1) PEU). Brez nadaljnjega pa se ta analiza glede na glavni namen uporablja v horizontalnem razmerju, torej tam, kjer je znano, da je Unija pristojna za vse sestavne dele predvidenega akta in gre zgolj za pravilno izbiro med temi pristojnostmi.

83.

V obravnavani zadevi gre za to: Uniji so popolnoma nesporno podeljene pristojnosti na področjih okolja, raziskav in ohranjanja morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike, ki, gledano kot celota, zagotovo zadostujejo, da bi v okviru CCAMLR lahko sodelovala pri vseh ukrepih, ki so bili predmet izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016 – torej pri razpravi in sprejemanju sklepov o ustanovitvi različnih zavarovanih morskih območij na Antarktiki. Med udeleženci postopka je sporno zgolj, katero od teh pristojnosti Unije je bilo treba glede na glavni namen uporabiti, z vsemi posledicami, ki jih je to morda imelo za vprašanje samostojnega nastopanja držav članic na mednarodnem prizorišču na strani Unije.

84.

Po mojem mnenju je imel vidik raziskav pri vseh načrtovanih ukrepih CCAMLR, ki so bili predmet izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016, zgolj podrejeno vlogo.

85.

Drži sicer, da naj bi bila biti načrtovana zavarovana morska območja na Antarktiki namenjena tudi boljšemu raziskovanju tamkajšnjih morskih ekosistemov. Raziskave so namreč v spornih dokumentih večkrat omenjene. ( 48 ) Predvidene raziskovalne dejavnosti pa niso same sebi namen, temveč služijo nadrejenemu cilju ohranjanja antarktičnih živih morskih virov, ki si ga je CCAMLR zastavila v skladu z zahtevami Konvencije iz Canberre in Antarktičnega sporazuma. Raziskave v okviru načrtovanih zavarovanih morskih območij imajo torej v resnici okoljsko usmeritev in jih je tako mogoče šteti zgolj za pomožni ukrep, namenjen varstvu okolja.

86.

Enako velja za načrtovana posebna območja za raziskovanje umikanja ledenikov v okviru izpodbijanega sklepa iz leta 2016. Priznati je treba, da bi lahko izrecna označba teh območij kot „raziskovalnih območij“ na prvi pogled kazala, da bi tam vsekakor lahko prevladoval vidik raziskav. Podrobnejši pogled pa pokaže, da so tudi ta posebna območja bolj namenjena raziskovanju ekosistemov in naravnih sil, da bi učinkoviteje blažili podnebne spremembe in bolje varovali rastlinstvo in živalstvo na Antarktiki. Torej je tudi tu poudarek na varstvu okolja, in ne na samih raziskavah.

87.

Raziskovalne sestavne dele izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016 je torej na splošno treba obravnavati kot stranske, tako da za sprejetje teh sklepov ni bilo treba uporabiti pravne podlage s področja raziskovalne politike, tudi ne v kombinaciji z drugimi pravnimi podlagami.

88.

V obravnavanem primeru je osrednjega pomena razmejitev med okoljsko in ribiško politiko. Ta vidik, na katerega se stranke v postopku v zadevah C‑626/15 in C‑659/16 upravičeno osredotočajo, je bil doslej v sodni praksi obravnavan zgolj obrobno, ( 49 ) zato še ni bilo mogoče razviti jasnih in praktičnih meril. Sodišče je ugotovilo le, da ukrepa ni mogoče šteti za akt s področja okolja zgolj zato, ker upošteva zahteve varstva okolja, saj je treba te zahteve na podlagi horizontalne klavzule iz obstoječega člena 11 PDEU upoštevati na vseh področjih politike. ( 50 ) Poleg tega je Sodišče opozorilo, da določbe Pogodb o okoljski politiki ne posegajo v pristojnosti, ki jih ima Unija na podlagi drugih določb Pogodb. ( 51 )

89.

Sodišče je doslej mnogo pogosteje obravnavalo vprašanje, kako je treba razmejiti pristojnosti organov Unije na področju skupne trgovinske politike (člen 207(1) PDEU) od njihovih pristojnosti na drugih področjih politike, nenazadnje od okoljske politike (člen 192 PDEU). ( 52 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso zgolj okoliščina, da ima lahko akt Unije nekatere posledice za trgovino z eno ali več tretjimi državami, ne zadostuje za to, da bi ta akt spadal v skupno trgovinsko politiko; takšen akt pa ima trgovinskopolitično naravo, če se nanaša posebej na to trgovino, ker je namenjen njenemu spodbujanju, olajševanju ali urejanju ter ima neposreden in takojšen učinek nanjo. ( 53 )

90.

Ta merila se lahko kot smernice mutatis mutandis uporabljajo tudi za v tej zadevi obravnavano razmejitev med ribiško in okoljsko politiko. Če upoštevamo ta merila, pravni akt Unije ne spada v skupno ribiško politiko zgolj zato, ker lahko v določeni meri vpliva na ribištvo. Tak pravni akt lahko kot pristen ukrep ribiške politike obravnavamo le, kadar

91.

Nasprotno za pravni akt Unije ni mogoče šteti, da spada v okoljsko politiko zgolj zato, ker upošteva zahteve varstva okolja, saj bi jih moral v skladu s členom 11 PDEU upoštevati v vsakem primeru, temveč le takrat, ko je osredotočen na varstvo okolja.

92.

Če cilje, vsebino in okvir ( 54 ) izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016 obravnavamo z vidika teh meril, je jasno, da imajo načrtovana zavarovana morska območja na Antarktiki zaradi svojih prepovedi in omejitev ribolova neposreden in takojšen učinek na ribolovno dejavnost. Vendar pa pri nobenem od teh zavarovanih morskih območij ni v ospredju spodbujanje, olajševanje ali tudi samo urejanje ribolova, temveč je ribolov v določenih delih teh območij zaradi cele vrste ukrepov okoljske politike za več desetletij v celoti prepovedan, v drugih delih pa se v najboljšem primeru v določeni meri dopušča.

93.

Glavni cilj načrtovanih zavarovanih morskih območij je ohraniti, raziskati in ščititi ekosisteme, biotsko raznovrstnost in habitate na Antarktiki ter preprečevati škodljive vplive podnebnih sprememb na tem območju, ki je za svetovno podnebje še posebno pomembno. ( 55 ) Živalske vrste, ki jih je treba zaščititi, niso le tiste, ki so predmet komercialnega ribolova, temveč tudi na primer ptice (vključno s pingvini) in morski sesalci (kot so tjulnji in kiti).

94.

Priznati je treba, da načrtovane določbe CCAMLR o ustanovitvi različnih zavarovanih morskih območij vsebinsko sicer intenzivno obravnavajo ureditev dejavnosti ribiških plovil, vendar v smislu, da je ribolov na teh območjih pretežno prepovedan ter je zgolj izjemoma in pod strogimi pogoji dovoljen v nekaterih manjših delih. ( 56 ) Prav tako je treba poudariti, da omenjene določbe nikakor niso omejene na ribolovne dejavnosti, temveč tudi na primer prepovedujejo odlaganje odpadkov ali njihovo metanje v morje. ( 57 ) Poleg tega je predvideno raziskovanje, kako se ekosistemi razvijajo v delih zavarovanih morskih območij, kjer potekajo ribolovne dejavnosti, in v delih brez teh dejavnosti, ( 58 ) kar ni pristen ukrep ribiške politike.

95.

Okvira, v katerega so umeščena načrtovana zavarovana morska območja, prav tako ne zaznamuje samo ribiška politika, temveč vključuje tudi splošne okoljevarstvene vidike. Ribolov ima sicer v Konvenciji iz Canberre precej pomembnejšo vlogo kot v drugih mednarodnih sporazumih v povezavi z Antarktičnim sporazumom, na primer v madridskem Protokolu o varstvu okolja ( 59 ). Kot Komisija pravilno opozarja, ima ureditev ribolova, namenjena racionalnemu izkoriščanju antarktičnih živih morskih virov – tudi kot izvora beljakovin – v okviru Konvencije iz Canberre vlogo, ki se ne sme podcenjevati (glej člen II(2) in (3) te konvencije ( 60 )). Vendar pa morajo pogodbenice – in s tem članice CCAMLR, ki odločajo o ustanovitvi zavarovanih morskih območij na Antarktiki – tudi v okviru Konvencije iz Canberre izpolnjevati odgovornost za varovanje antarktičnega okolja pred vsemi oblikami škodljivega človekovega poseganja, ki presega zgolj gospodarski vidik (glej člen V(2) Konvencije iz Canberre v povezavi s členom IX(1)(f) Antarktičnega sporazuma ( 61 )). Tako človekovo poseganje je nedvomno možno tudi zunaj ribolova: Svet popolnoma upravičeno opozarja na možna vrtanja za izkoriščanje mineralnih virov. Poleg tega je po mojem mnenju mogoče pričakovati, da se bo prej ali slej razpravljalo o postavitvi vetrnih elektrarn.

96.

Glede na navedeno so načrtovana zavarovana morska območja na Antarktiki, ki so bila obravnavana v izpodbijanih sklepih iz let 2015 in 2016, pristni projekti okoljske politike, in ne ohranitveni ukrepi v okviru skupne ribiške politike.

97.

Možno je, da imajo zahteve v zvezi z varstvom okolja, kot poudarja Komisija, pomembno vlogo tudi v okviru skupne ribiške politike in da so na tem področju prispevale k izvajanju ekosistemskega pristopa, usmerjenega v trajnost (člen 2 Uredbe št. 1380/2013), kot je zahtevano v horizontalni klavzuli iz člena 11 PDEU. Vendar antarktična zavarovana morska območja, ki sta jim bila posvečena tu izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016, glede na njihov glavni namen niso ukrepi ribiške politike z okoljskopolitično naravnanostjo, temveč ukrepi za varstvo okolja z – zelo pomembnim – vplivom na ribolov.

98.

Svet zato izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016 upravičeno ni utemeljil na pristojnosti Unije za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike, temveč zgolj na okoljski politiki.

99.

Obravnavani primer je torej bistveno drugačen kot v še nerešeni zadevi Deutscher Naturschutzring, ( 62 ) v kateri ni sporna ustanovitev zavarovanega morskega območja v celoti, temveč zgolj specifični ukrepi za izvajanje zahtev, povezanih s tem zavarovanim območjem, na področju ribolova. Smiselno je, da taki konkretni izvedbeni ukrepi temeljijo na pravnih podlagah s področja ribiške politike, drugi izvedbeni ukrepi z močnejšo okoljskopolitično naravo pa na okoljski politiki.

100.

Na podlagi mojih zgornjih ugotovitev navedbe Komisije, v skladu s katero je materialnopravna podlaga za izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016 pristojnost Unije za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike, torej ni mogoče sprejeti; nasprotno pa se kot pravilno kaže mnenje Sveta in intervenientov, ki ga podpirajo, v skladu s katerim se je bilo treba sklicevati na pristojnosti Unije na področju okoljske politike.

101.

Vendar bi bilo prenagljeno, če bi prvi tožbeni razlog v zadevah C‑626/15 in C‑659/16 zavrnili zgolj zato, ker se Komisija v njem zmotno sklicuje na izključno pristojnost Unije za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike (člen 3(1)(d) PDEU). Dejansko in precej bolj načelno vprašanje, ki ga Komisija izraža s svojim prvim tožbenim razlogom, je drugačno: kot je razvidno že iz njenih pisnih in ustnih trditev pred Sodiščem, Komisija očita, da jo je Svet v izpodbijanih sklepih iz let 2015 in 2016 prisilil, da je CCAMLR sporne dokumente predložila v skupnem imenu Unije in njenih držav članic, čeprav bi bilo mogoče in zadostno nastopanje zgolj v imenu Unije.

102.

Kot bom pojasnila v nadaljevanju, je ta osrednji očitek Komisije veljaven tudi, če je treba izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016 v skladu s pravnim mnenjem Sveta in intervenientov, ki ga podpirajo, uvrstiti pod okoljsko politiko, in ne pod skupno ribiško politiko, za katero se zavzema Komisija. V okviru okoljske politike namreč sodelovanje držav članic na strani Unije z mešanim nastopanjem v organih CCAMLR ni bilo pravno nujno (glej v zvezi s tem oddelek a) spodaj), prav tako pa ni bilo mogoče prostovoljno sodelovanje držav članic (glej v zvezi s tem oddelek b) spodaj).

103.

Načelo ne ultra petita Sodišču ne preprečuje, da prvemu tožbenemu razlogu v zadevah C‑626/15 in C‑659/16 ugodi z drugačno obrazložitvijo, kot jo je navedla Komisija. Sodišče namreč ni „usta strank“. ( 63 ) V skladu s tem ne more biti zavezano upoštevati samo argumentov, ki so jih stranke navedle v podporo svojim predlogom, saj bi sicer morda moralo svojo odločitev opreti na napačne pravne preudarke. ( 64 )

104.

Okoljska politika v skladu s členom 4(1) v povezavi s členom 4(2)(e) PDEU sicer spada med deljene pristojnosti, ki niso bile dodeljene v izključno izvajanje niti Uniji niti državam članicam. Vendar obstoj deljene pristojnosti ne pomeni nujno, da mora biti nastopanje Unije in njenih držav članic navzven vedno mešano, tako da bi bila Unija pri zunanjem delovanju nujno odvisna od sodelovanja držav članic na njeni strani.

105.

Generalni pravobranilec M. Szpunar je zadevo zelo točno opredelil tako: ( 65 )„deljena pristojnost“ in „mešani sporazum“ (ali, preneseno na obravnavani primer, „mešano nastopanje navzven“) sta različni vprašanji. ( 66 )

106.

Možno je, da ima Unija v večini primerov, v katerih nastopa na mednarodnem prizorišču sama, izključno zunanjo pristojnost v skladu s členom 3(1) ali (2) PDEU. Vendar pa obstoj take izključne pristojnosti ni nujni pogoj za to, da lahko Unija sama – to je brez držav članic na njeni strani – sklepa mednarodne sporazume s tretjimi državami ali deluje v mednarodnih organih.

107.

Popolnoma v tem smislu je Sodišče nedavno v sodbi o mednarodnem železniškem prometu, tako imenovani sodbi COTIF, izrecno zavrnilo zamisel, da na področju, na katerem si Unija in njene države članice delijo pristojnosti, zunanja pristojnost Unije ne more obstajati, razen če bi te deljene pristojnosti v skladu z mehanizmom iz člena 3(2) PDEU (torej v bistvu po načelu AETR) postale izključne pristojnosti. ( 67 ) Iz te sodbe izhaja tudi, da lahko Unija sama odobri mednarodne sporazume, tudi če spadajo na področje deljene pristojnosti, pod pogojem, da se v Svetu lahko doseže večina, ki se zahteva za to. ( 68 )

108.

Unija in njene države članice morajo na mednarodnem prizorišču nastopati mešano samo takrat, ko sama Unija nima zadostnih izključnih ali deljenih pristojnosti, da bi v odnosu do tretjih držav ali v mednarodnih odborih delovala sama. Na mednarodnem prizorišču je sodelovanje držav članic na strani Unije nujno samo, kadar Unija nima lastnih pristojnosti. ( 69 )

109.

V obravnavani zadevi pa to ni bilo nujno: nikakor ni sporno, da je imela Unija na podlagi svojih pooblastil na področju okoljske politike zadostne lastne pristojnosti, da bi lahko v okviru CCAMLR sama sodelovala pri razpravi in sprejemanju sklepov o ustanovitvi zavarovanih morskih območij na Antarktiki. Svet in intervenienti, ki ga podpirajo, tudi ob dodatnem vprašanju niso mogli navesti nobenega ukrepa v zvezi z obravnavanimi zavarovanimi morskimi območji, za katerega Unija v obravnavanem primeru ne bi imela potrebne pristojnosti.

110.

Zato Komisija upravičeno trdi, da tudi če bi izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016 spadala pod deljene pristojnosti na področju okoljske politike, ni bilo pravno nujno, da se sporni dokumenti in stališča predložijo CCAMLR v skupnem imenu Unije in njenih držav članic.

111.

Preučiti je treba še, ali je bilo glede na uporabo pristojnosti Unije na področju okoljske politike mogoče prostovoljno nastopanje držav članic na strani Unije v okviru CCAMLR. Vendar pa se to razumljivo ne more nanašati na vse države članice, temveč samo na tiste, ki so same članice CCAMLR, ( 70 ) saj samo te sodelujejo pri razpravah in sprejemanju sklepov CCAMLR.

112.

Izhodišče za premisleke v zvezi s tem bi moral biti člen 2(2) PDEU, v katerem je opisano izvajanje pristojnosti, ki si jih delijo Unija in njene države članice. Kot je razvidno iz njenega besedila, ta določba ne velja samo za zakonodajno dejavnost, temveč na splošno za sprejemanje zavezujočih pravnih aktov, zato jo je mogoče uporabiti tudi za sklepe v zvezi z zunanjim delovanjem Unije, kakršna sta izpodbijana sklepa.

113.

V skladu s členom 2(2) PDEU je za deljene pristojnosti značilno to, da lahko države članice svojo pristojnost izvajajo le, kolikor Unija svoje pristojnosti ne izvaja (člen 2(2), drugi stavek, PDEU); države članice lahko ponovno izvajajo svojo pristojnost, kolikor se je Unija odločila, da bo svojo pristojnost prenehala izvajati (člen 2(2), tretji stavek, PDEU).

114.

V obravnavani zadevi – kljub drugačnim trditvam nekaterih udeležencev v postopku na ustni obravnavi pred Sodiščem – ne obstajajo objektivni in dokazljivi indici za to, da Svet ni želel izvajati obstoječih pristojnosti Unije na področju okoljske politike. ( 71 ) Prav nasprotno: izpodbijani sklep iz leta 2015 Komisijo ob sklicevanju na okoljsko politiko izrecno pooblašča, da CCAMLR na njenem 34. letnem zasedanju leta 2015 predloži dokument za razpravo (tudi) v imenu Unije. Izpodbijani sklep iz leta 2016, prav tako ob sklicevanju na okoljsko politiko, formalno določa stališče, ki naj se na 35. letnem zasedanju CCAMLR leta 2016 zastopa v imenu Unije. Torej nikakor ni mogoče trditi, da Svet v izpodbijanih sklepih ni uporabil okoljske pristojnosti Unije.

115.

Prav tako v obravnavani zadevi ni objektivnih in dokazljivih indicev, da naj bi Svet v izpodbijanih sklepih iz let 2015 in 2016 okoljske pristojnosti Unije iz političnih razlogov izvajal samo delno. Svet bi sicer glede na neobstoj pravne obveznosti ukrepanja v obravnavani zadevi vsekakor lahko določil, da Unija ne bo v celoti izkoristila svojih pristojnosti na področju okolja. Vendar pa tega očitno ni storil. Prav nasprotno je bil predmet obeh izpodbijanih sklepov celotni sklop ukrepov v zvezi z ustanovitvijo obravnavanih zavarovanih morskih območij, o katerih naj bi se razpravljalo ali ki naj bi bili sprejeti v okviru letnih zasedanj CCAMLR v letih 2015 in 2016. Iz izpodbijanih sklepov nikakor ni mogoče razbrati, da se je Unija odpovedala izvajanju pristojnosti na področju okoljske politike v zvezi s konkretnim delom ukrepov, načrtovanih v okviru CCAMLR, ( 72 ) in da je odgovornost za te ukrepe želela prenesti na države članice.

116.

Okoliščino, da je Svet v izpodbijanih sklepih iz let 2015 in 2016 konec koncev zagovarjal skupno nastopanje v CCAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, je po mojem mnenju mogoče razlagati samo tako, da je Svet deljene pristojnosti in mešano nastopanje zmotno ( 73 ) preprosto enačil, ne pa tako, da Unija za konkretne dele ukrepov, o katerih naj bi se razpravljalo ali ki naj bi se sprejeli v okviru CCAMLR, ni imela pristojnosti ali pa posameznih vidikov pristojnosti zavestno ni hotela izvajati.

117.

Glede na navedeno je treba šteti ne le, da je bila Unija na področju okoljske politike pristojna za vse ukrepe, o katerih naj bi se razpravljalo ali ki naj bi se sprejeli v okviru CCAMLR, temveč tudi, da je to pristojnost v celoti izvajala. S tem je državam članicam v skladu s členom 2(2), drugi stavek, PDEU preprečila izvajanje njihovih lastnih pristojnosti na istih področjih, čeprav samo z nastopanjem v okviru CCAMLR na strani Unije.

118.

Nič drugega ne izhaja niti iz člena 191(4) PDEU.

119.

Člen 191(4), drugi pododstavek, PDEU sicer določa, da se ne posega v pristojnost držav članic glede pogajanj v mednarodnih organih in glede sklepanja mednarodnih sporazumov. Vendar kot pojasnjuje besedilo te klavzule („Prejšnji pododstavek ne posega v pristojnost držav članic […]“ ( 74 )), je preostala zunanja pristojnost na okoljskem področju državam članicam zagotovljena zgolj v zvezi s tistim, kar je urejeno v členu 191(4), prvi pododstavek, PDEU, torej v zvezi s „podrobnostmi sodelovanja“ s pristojnimi mednarodnimi organizacijami in tretjimi državami. Vendar v obravnavanem primeru ne gre za to. Predmet izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016 namreč niso „podrobnosti sodelovanja“ med Unijo in CCAMLR, temveč konkretni materialnopravni ukrepi za ustanovitev zavarovanih morskih območij na Antarktiki.

120.

Širšega splošnega pridržka pristojnosti na področju okolja v prid državam članicam iz člena 191(4), drugi pododstavek, PDEU ni mogoče razbrati. V nasprotnem primeru bi okoljske pristojnosti izgubile svoj značaj deljenih pristojnosti Unije in držav članic v smislu člena 2(2) PDEU in člena 4(1) v povezavi s členom 4(2)(e) PDEU ter se spremenile v zgolj vzporedne pristojnosti, ki jih lahko kadar koli izvajajo tako Unija kot države članice in – če je potrebno – vse skupaj. To pa ni v skladu z voljo avtorjev Pogodb, da člen 191(4), drugi pododstavek, PDEU (prejšnji člen 130r(4), drugi pododstavek, PES) izrecno ne posega v načela sodne prakse v zadevi AETR ( 75 ), kar bi bilo pri vzporednih pristojnostih nemogoče.

121.

Možno bi bilo, da bi si posamezne države članice v skladu s členom 193 PDEU prizadevale za to, da bi se na mednarodni ravni zavezale k strožjim okoljskim standardom kot Unija, in bi želele s tem ciljem v lastnem imenu sodelovati pri razpravah in sprejemanju sklepov v mednarodnih organih. ( 76 ) Vendar v obravnavanem primeru tudi za to ni objektivnih in dokazljivih indicev. Nasprotno je med organi Unije in državami članicami obstajalo soglasje o vsebini ukrepov za ustanovitev zavarovanih morskih območij, načrtovanih v okviru CCAMLR.

122.

Prav tako v obravnavani zadevi ni dopustno prostovoljno sodelovanje posameznih držav članic na strani Unije ob sklicevanju na člen 4(3) PDEU. Ta določba sicer pojasnjuje, da tudi če Unija med drugim na področju raziskav sprejme svoje ukrepe, to držav članic ne ovira pri izvajanju njihovih pristojnosti. Kot pa je že bilo pojasnjeno, ( 77 ) obravnavanih konkretnih razprav in ukrepov za ustanovitev zavarovanih morskih območij v okviru CCAMLR ni mogoče uvrstiti na področje raziskav. To seveda državam članicam ne preprečuje, da same ali na strani Unije sodelujejo pri drugih ukrepih, o katerih naj bi se razpravljalo ali ki naj bi se sprejeli v okviru CCAMLR ter ki so usmerjeni predvsem v raziskave.

123.

Na koncu je treba opozoriti še, da imajo posamezne države članice na Antarktiki teritorialne interese zunaj področja uporabe temeljnih pogodb Evropske unije in politik Unije. ( 78 ) Sodelovanje zadevnih držav članic pri razpravi in sprejemanju sklepov v okviru CCAMLR za zaščito takih interesov, in sicer v lastnem imenu na strani Unije, ni izključeno, vendar morajo biti ti interesi konkretno navedeni. V obravnavani zadevi pa za to ni nobenih objektivnih in dokazljivih indicev. Poleg tega izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016, ki sodelovanje v CCAMLR na strani Unije omogočata vsem, in ne le posameznim državam članicam, povsem očitno presegata to, kar bi bilo potrebno za zaščito omenjenih teritorialnih interesov.

124.

Ob upoštevanju navedenega je torej treba glede na prvi tožbeni razlog Komisije v zadevah C‑626/15 in C‑659/16 izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016 razglasiti za nična v delu, v katerem je v njiju določeno, da Unija CCAMLR zadevne dokumente za razpravo oziroma stališča ne predloži sama, temveč le v skupnem imenu Unije in njenih držav članic.

125.

Komisija s svojim drugim tožbenim razlogom Svetu očita, da ni upošteval izključne zunanje pristojnosti Unije, določene v členu 3(2) PDEU. Po njenem mnenju sta izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016 privedla do vplivov na skupna pravila in spremenila njihovo področje uporabe v smislu zadnjega dela stavka člena 3(2) PDEU, s katerim je bila kodificirana doktrina AETR. ( 79 )

126.

Ta drugi tožbeni razlog je naveden zgolj podredno. Ker v skladu z mojimi zgornjimi navedbami že prvi tožbeni razlog Komisije zadostuje za razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016, obravnavam drugega na kratko zgolj zaradi izčrpnosti.

127.

Komisija po eni strani navaja, da bi lahko ukrepi za ustanovitev zavarovanih morskih območij, načrtovani v okviru CCAMLR, vplivali na večletno stališče Sveta iz leta 2014 o nastopanju Unije v okviru CCAMLR. ( 80 )

128.

V zvezi s tem je dovolj navesti, da to večletno stališče že glede na njegovo besedilo velja samo za vprašanja na področju skupne ribiške politike. Ker pa izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016, kot je že bilo pojasnjeno, ( 81 ) ne spadata pod skupno ribiško politiko, temveč pod okoljsko politiko, je vplivanje na večletno stališče iz leta 2014 že vnaprej izključeno.

129.

Po drugi strani Komisija navaja, da bi lahko ukrepi za ustanovitev zavarovanih morskih območij, načrtovani v okviru CCAMLR, vplivali na uredbi (ES) št. 600/2004 ( 82 ) in št. 601/2004 ( 83 ).

130.

Dejansko ureja prva od navedenih uredb tehnične ukrepe, druga pa nadzorne ukrepe, ki se uporabljajo za ribolovne dejavnosti na območju, zajetem v Konvenciji o ohranjanju živih morskih virov na Antarktiki (Konvencija iz Canberre). Očitno je torej, da bi lahko morebitne prepovedi in omejitve ribolova, ki so bile kot del načrtovanih zavarovanih morskih območij na Antarktiki predmet izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016, vplivale na zadevni uredbi ali spremenile njuno področje uporabe. Kot je znano, v skladu z upoštevno sodno prakso za nevarnost takega vplivanja ali spremembe področja uporabe zadostuje že to, da ukrepi, o katerih naj bi se razpravljalo in ki naj bi se sprejeli na mednarodni ravni, spadajo na področje uporabe skupnih pravil, ki veljajo na ravni Unije, ( 84 ) pri čemer ni nujno, da so vsebinsko v nasprotju z zadnjenavedenimi. ( 85 )

131.

Vendar je treba opozoriti, da je ureditev ribolova v okviru izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016 zgolj podrednega pomena in le del načrtovanih ukrepov CCAMLR za ustanovitev zavarovanih morskih območij na Antarktiki.

132.

Tudi če bi Unija v skladu z zadnjim delom stavka člena 3(2) PDEU imela izključno zunanjo pristojnost v zvezi z ukrepi, urejenimi v uredbah št. 600/2004 in št. 601/2004, bi se ta izključna pristojnost kot pravna podlaga tako lahko uporabljala samo selektivno za posamezne dele izpodbijanih sklepov iz let 2015 in 2016, ne bi pa bila primerna za celotni sklop ukrepov, predvidenih v teh sklepih.

133.

Če bi bilo torej treba upoštevati drugi tožbeni razlog v zadevah C‑626/15 in C‑659/16, bi ga bilo treba zavrniti kot neutemeljenega.

134.

Če bo Sodišče izpodbijana sklepa iz let 2015 in 2016 razglasilo za delno nična, kot sem predlagala v okviru prvega tožbenega razloga, se bo postavilo vprašanje, ali bi bilo treba v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU ohraniti učinke delov teh sklepov, ki so bili razglašeni za nične.

135.

Komisija v zvezi s tem pravilno opozarja, da taka razglasitev delne ničnosti izpodbijana sklepa zadeva le v delu, v katerem določata mešano nastopanje Unije in njenih držav članic v okviru CCAMLR. Niti se ne odvzema pravna podlaga nastopanju Unije v okviru 34. in 35. letnega zasedanja CCAMLR niti se ne posega v vsebino dokumentov za razpravo, ki jih je Unija predložila na teh zasedanjih, in stališč, ki jih je Unija zastopala.

136.

Vendar razglasitev delne ničnosti izpodbijanih sklepov nastopanju držav članic na strani Unije v okviru 34. in 35. letnega zasedanja CCAMLR z vidika prava Unije odvzema legitimnost. Ker so nekatere države članice Unije dejansko sodelovale pri sprejemanju sklepov CCAMLR v okviru navedenih letnih zasedanj, nenazadnje pri sklepu o ustanovitvi zavarovanega morskega območja v Rossovem morju, bi se lahko na mednarodnem prizorišču pojavili dvomi glede obsega mednarodnih zavez, ki so jih prevzele Unija in njene države članice.

137.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj v izogib morebitni pravni negotovosti v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU ohrani učinke za nične razglašenih delov izpodbijanih sklepov.

138.

Na podlagi člena 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker v skladu z rešitvijo, ki jo predlagam, Svet s svojimi trditvami v nobeni od zadev ni uspel, Komisija pa je podala ustrezna predloga, je treba plačilo stroškov postopka v obeh zadevah naložiti Svetu. Ne glede na to nosijo države članice, ki so se postopka udeležile kot intervenienti v podporo Svetu, v skladu s členom 140(1) Poslovnika v vsaki od zadev, katere so se udeležile, svoje stroške.

139.

Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj odloči tako: