—

za Stichting Reinier van Arkel in Stichting Overlast A2 Vught in druge L. Bier, odvetnik,

—

za nizozemsko vlado J. Langer in M. K. Bulterman, agenta,

—

za vlado Združenega kraljestva S. Brighouse, agentka, skupaj z E. Dixon, barrister,

—

za Evropsko komisijo E. Manhaeve, L. Banciella Rodríguez-Miñón in S. Petrova, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6(3) in (4) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102, v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).

2

Ta predlog je bil predložen v okviru spora med T. C. Brielsom in drugimi ter Minister van Infrastructuur en Milieu (minister za infrastrukturo in okolje, v nadaljevanju: minister) v zvezi s projektom trase avtoceste A2 „'s-Hertogenbosch-Eindhoven“ (v nadaljevanju: projekt trase avtoceste A2).

3

Člen 1 Direktive o habitatih določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]

[…]

[…]“

4

Člen 3(1) te direktive določa:

„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

[…]“

5

Člen 6 Direktive o habitatih določa:

„1.   Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.

2.   Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

3.   Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

4.   Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.

Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“

6

Člen 19g zakona o varstvu narave iz leta 1998 (Natuurbeschermingswet iz leta 1998), kot se uporabi za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon iz leta 1998), določa:

„1.   Če se zahteva ustrezna presoja v skladu s členom 19f(1), je mogoče soglasje iz člena 19d(1) izdati, le če so se vlade provinc na podlagi ustrezne presoje prepričale, da celovitost območja ne bo prizadeta.

2.   Ne glede na odstavek 1 – če za projekt ni nadomestnih rešitev – lahko vlade provinc za izvedbo zadevnega projekta na območju Natura 2000, na katerih ni prednostnega naravnega habitatnega tipa ali prednostne vrste, izdajo soglasje iz člena 19d(1) le iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave.

3.   Ne glede na odstavek 1 – če ni nadomestnih rešitev za projekt ali drugo pobudo – lahko vlade provinc za izvedbo zadevnega projekta na območju Natura 2000, na katerih je prednostni naravni habitatni tip ali prednostna vrsta, izdajo soglasje iz člena 19d(1) le:

4.   Za mnenje iz odstavka 3(b) zaprosi minister.“

7

Člen 19h zakona iz leta 1998 določa:

„1.   Če se za izvedbo projekta, za katerega ni bilo z gotovostjo ugotovljeno, da ne bo škodoval celovitosti območja Natura 2000, izda soglasje iz člena 19d(1) iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vlade provinc za to soglasje v vsakem primeru določijo obveznost sprejetja izravnalnih ukrepov.

2.   Vlade provinc avtorju projekta pravočasno omogočijo, da predhodno predloži predloge izravnalnih ukrepov.

3.   S predlogi izravnalnih ukrepov iz odstavka 2 se v vsakem primeru navedeta način in rok sprejetja izravnalnih ukrepov.

4.   Če se izravnalni ukrepi določijo zaradi ciljev iz člena 10a(2)(a) ali (b), mora biti izid, ki se ga želi doseči s temi ukrepi, dosežen, ko nastanejo pomembne posledice iz člena 19f(1), razen če se lahko dokaže, da ta rok ni potreben za zagotovitev tega, da zadevno območje koristi Naturi 2000.

5.   Pristojni minister lahko po dogovoru s ostalimi ministri z ministrskim sklepom določi dodatne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni z izravnalnimi ukrepi.“

8

Člen 19j zakona iz leta 1998 določa:

„1.   Upravni organ – kadar se odloči izdati načrt, zaradi katerega se lahko ob upoštevanju ciljev ohranitve, razen ciljev iz člena 10a(3), za območje Natura 2000 poslabša kakovost naravnih habitatov in habitatov vrst na tem območju ali ki lahko pomembno vpliva na vrste, za katere je bilo to območje določeno, ne glede na omejitve, ki so v zvezi s tem določene s pravnim besedilom, na katerem temelji – upošteva:

2.   Upravni organ za načrte iz odstavka 1, ki niso neposredno povezani z upravljanjem območja Natura 2000, niti zanj niso potrebni, vendar lahko imajo sami ali v povezavi z drugimi načrti in projekti pomembne posledice za zadevno območje, pred izdajo načrta izvede ustrezno presojo posledic za območje, pri čemer upošteva cilj ohranitve za to območje, razen ciljev iz člena 10a(3).

3.   V primerih iz odstavka 2 se odločba iz odstavka 1 izda, le če so izpolnjeni pogoji iz členov 19g in 19h.

4.   Ustrezna presoja teh načrtov je del presoje vplivov na okolje, določene za te načrte.

[…]“

9

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je minister 6. junija 2011 izdal sklep o projektu trase avtoceste A2, s katerim je bila med drugim predvidena širitev navedene avtoceste.

10

Ta projekt vpliva na območje Natura 2000, imenovano „Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek“ (v nadaljevanju: zadevno območje Natura 2000). Nizozemski organi so to območje določili za posebno ohranitveno območje, med drugim za habitatni tip „travniki s prevladujočo stožko“, ki je neprednostni habitatni tip.

11

Minister je s sklepom o spremembi projekta trase avtoceste A2 z dne 25. januarja 2012 sprejel nekaj ukrepov za zmanjšanje vplivov tega projekta na okolje.

12

Najprej je bila izvedena „Analiza okolja A“, da bi se presodili okolju škodljivi učinki projekta trase avtoceste A2 za zadevno območje Natura 2000. V tem poročilu je bilo ugotovljeno, da ni mogoče izključiti pomembnih negativnih učinkov za habitatne tipe in varovane vrste na tem območju zaradi nalaganja dušika in da je treba v zvezi s tem opraviti ustrezno presojo. Iz nadaljnje analize, „Analiza okolja B“, je razvidno, da ima projekt trase avtoceste A2 negativne posledice za obstoječo površino habitatnega tipa „travniki s prevladujočo stožko“. Na območju, imenovanem „Moerputten“, naj bi bilo prizadetih 6,7 hektarjev „travnikov s prevladujočo stožko“ zaradi izsuševanja in kisanja zemlje. Poleg tega je iz te analize razvidno, da ni izključeno, da bodo „travniki s prevladujočo stožko“ na območju, imenovanem „Bossche Broek“, utrpeli negativne učinke zaradi večjega nalaganja dušika zaradi širitve zadevne ceste. Projekt trase avtoceste A2 naj bi prav tako povzročil začasno povečanje nalaganja dušika na območju, imenovanem „Vlijmens Ven“, ki pa naj ne bi oviral širitve „travnikov s prevladujočo stožko“ na tem območju. Iz te analize izhaja, da je treba za ohranitev in trajni razvoj travnikov s prevladujočo stožko obnoviti hidrološki sistem.

13

V zvezi s tem je s projektom trase avtoceste A2 predvidena izboljšava hidrološkega položaja na območju, imenovanem „Vlijmens Ven“, kar naj bi na tem območju omogočilo širitev „travnikov s prevladujočo stožko“. Po mnenju ministra bo mogoče s tem na tem območju ustvariti večjo površino „travnikov s prevladujočo stožko“, ki bo boljše kakovosti od obstoječe površine. Tako naj bi bili cilji ohranjanja za ta habitatni tip ohranjeni z ustvarjanjem novih „travnikov s prevladujočo stožko“.

14

T. C. Briels in drugi so pri predložitvenem sodišču vložili tožbo proti ministrskima sklepoma. Menijo, da minister zaradi negativnih posledic širitve avtoceste A2 na zadevno območje Natura 2000 ne bi smel sprejeti projekta trase avtoceste A2.

15

T. C. Briels in drugi v zvezi s tem zatrjujejo, da razvoja novih „travnikov s prevladujočo stožko“ na tem območju, kot je določen v ministrskih sklepih iz postopka v glavni stvari, ni mogoče upoštevati za ugotovitev, ali se je vplivalo na celovitost navedenega območja. Po mnenju tožečih strank v postopku v glavni stvari se tak ukrep ne sme opredeliti kot „ukrep za ublažitev“, ki je pojem, ki ga v Direktivi o habitatih sploh ni.

16

Raad van State ugotavlja, da iz položaja ministra izhaja, da je treba, če ima projekt negativne posledice za obstoječo površino varovanega habitatnega tipa na območju Natura 2000, za presojo, ali se škoduje celovitosti tega območja, upoštevati okoliščino, da bo na istem območju, na mestu, na katerem ta habitatni tip ne bo utrpel negativnih posledic zadevnega projekta, ustvarjena površina tega habitatnega tipa, ki bo enako velika ali večja od obstoječe površine. Vendar to sodišče meni, da merila za ugotavljanje, ali se škoduje celovitosti zadevnega območja, ne izhajajo niti iz Direktive o habitatih niti iz sodne prakse Sodišča.

17

V teh okoliščinah je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

18

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(3) Direktive o habitatih razlagati tako, da načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem OPS ali zanj ni potreben, ki ima negativne posledice za naravni habitatni tip na tem območju in ki določa ukrepe za ustvaritev enako velike ali večje površine tega habitatnega tipa na tem območju, škodi celovitosti navedenega območja, in – če je potrebno – ali se taki ukrepi lahko opredelijo kot „izravnalni ukrepi“ v smislu odstavka 4 tega člena.

19

Sodišče je v sodbi Sweetman in drugi (C‑258/11, EU:C:2013:220, točka 32) presodilo, da je treba določbe člena 6 Direktive o habitatih, razlagati kot skladno celoto glede na cilje ohranjanja iz te direktive. Namen odstavkov 2 in 3 tega člena je namreč zagotovitev enake ravni varstva naravnih habitatov in habitatov vrst, medtem ko je odstavek 4 navedenega člena le določba o izjemi od drugega stavka navedenega odstavka 3.

20

Sodišče je pojasnilo, da je treba načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj ni potreben, če lahko škoduje ciljem ohranjanja tega območja, šteti za takega, da lahko pomembno vpliva na to območje. Presojo tega tveganja je treba izvesti zlasti glede na značilnosti in posebne okoljske razmere območja, na katero se tak načrt ali projekt nanaša (sodba Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 30).

21

Sodišče je tako presodilo, da je treba sklepati, da neškodovanje celovitosti območja kot naravnega habitata v smislu člena 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih zahteva vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti tega območja, kar pomeni trajno ohranitev značilnosti, ki opredeljujejo zadevno območje in so povezane s prisotnostjo naravnega habitatnega tipa, pri čemer je cilj ohranitve tega tipa upravičil uvrstitev tega območja na seznam OPS v smislu te direktive (sodba Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 39).

22

V postopku v glavni stvari ni sporno, da je Komisija zadevno območje Natura 2000 določila za OPS, Kraljevina Nizozemska pa za posebno ohranitveno območje, zaradi prisotnosti zlasti habitatnega tipa „travniki s prevladujočo stožko“, pri čemer je cilj njegovega ohranjanja povečanje površine tega habitata in izboljšanje njegove kakovosti.

23

Poleg tega je iz spisa, posredovanega Sodišču, razvidno, da bo imel projekt trase avtoceste A2 pomembne negativne učinke za habitatne tipe in varovane vrste na tem območju ter natančneje na obstoječo površino in kakovost varovanega naravnega habitatnega tipa „travniki s prevladujočo stožko“ zaradi izsuševanja in kisanja zemlje, ki je posledica povečanega nalaganja dušika.

24

Tak projekt lahko škoduje trajni ohranitvi značilnosti, ki opredeljujejo zadevno območje Natura 2000, in zato lahko, kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 41 sklepnih predlogov, vpliva na celovitost tega območja v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih.

25

V zvezi s tem in nasprotno od stališča nizozemske vlade, ki ga podpira vlada Združenega kraljestva, z varstvenimi ukrepi, predvidenimi s projektom trase avtoceste A2, ni mogoče izpodbiti take presoje.

26

Opozoriti je namreč treba, prvič, ker mora pristojni nacionalni organ zavrniti izdajo soglasja k obravnavanemu načrtu ali projektu, kadar ni gotovo, da ni škodljivih učinkov za celovitost zadevnega območja, merilo za izdajo soglasja iz člena 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih vključuje previdnostno načelo in omogoča, da se učinkovito preprečijo škodljivi vplivi predvidenih načrtov ali projektov na celovitost varovanih območij. Manj strogo merilo za izdajo soglasja ne bi moglo tako učinkovito zagotoviti uresničitve cilja varstva območij, h kateremu stremi navedena določba (sodbi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, točki 57 in 58, in Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 41).

27

Presoja, opravljena na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih, zato ne sme biti pomanjkljiva in mora obsegati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, ki lahko odstranijo vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so bila predvidena na zadevnem varovanem območju (glej v tem smislu sodbo Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 44 in navedena sodna praksa).

28

Uporaba previdnostnega načela v okviru izvajanja člena 6(3) Direktive o habitatih zato od pristojnega nacionalnega organa zahteva, da presodi posledice projekta za zadevno območje Natura 2000 glede na cilje ohranjanja za to območje in ob upoštevanju varstvenih ukrepov, ki jih vsebuje navedeni projekt, s katerimi se želi izogniti ali zmanjšati morebitne škodljive učinke, ki se neposredno povzročijo za to območje, da bi se zagotovilo, da ta projekt ne škodi celovitosti navedenega območja.

29

Nasprotno pa v okviru presoje posledic projekta, določene v navedenem členu 6(3), ni mogoče upoštevati varstvenih ukrepov, ki jih določa projekt in s katerimi se želi izravnati negativne učinke tega projekta na območje Natura 2000.

30

To pa bi veljalo za zadevne ukrepe v postopku v glavni stvari, s katerimi se v položaju, v katerem je pristojni nacionalni organ dejansko ugotovil, da ima projekt trase avtoceste A2 lahko pomembne negativne – morda trajne – učinke za varovani habitatni tip zadevnega območja Natura 2000, namerava razviti nova, enako velika ali večja površina tega habitatnega tipa na drugem delu tega območja, na katerega ta projekt ne bi neposredno vplival.

31

Ugotoviti je namreč treba, da namen teh ukrepov ni ta, da bi se izognilo ali zmanjšalo pomembne negativne učinke, ki bi jih projekt trase avtoceste A2 neposredno povzročil temu habitatnemu tipu, temveč je njihov namen ta, da se ti učinki pozneje izravnajo. V tem okviru z njimi ni mogoče zagotoviti, da projekt ne bo škodil celovitosti navedenega območja v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih.

32

Poleg tega je treba poudariti, da se načeloma morebitni pozitivni učinki prihodnjega razvoja novega habitata – s katerim se želi izravnati izgubo kakovostne površine istega habitatnega tipa na varovanem območju – tudi če bi imel ta večjo površino in bil kakovostnejši, le težko predvidijo z gotovostjo in so ti v vsakem primeru vidni šele čez nekaj let, kot je to razvidno iz točke 87 predložitvene odločbe. Zato jih v okviru postopka, določenega v tej določbi, ni mogoče upoštevati.

33

Drugič, kot to Komisija pravilno navaja v pisnih stališčih, se s polnim učinkom varstvenih ukrepov, določenih v členu 6 Direktive o habitatih, želi izogniti temu, da bi se pristojni nacionalni organ z ukrepi, imenovanimi „za ublažitev“, ki dejansko ustrezajo izravnalnim ukrepom, izognil posebnim postopkom, določenim v tem členu, s tem ko bi na podlagi odstavka 3 navedenega člena odobril projekt, ki škodi celovitosti zadevnega območja.

34

Šele če je treba kljub negativni presoji, opravljeni v skladu s členom 6(3), prvi stavek, navedene direktive, izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in če ni drugih ustreznih rešitev, pa država članica v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000 (glej sodbe Komisija/Italija, C‑304/05, EU:C:2007:532, točka 81; Solvay in drugi, C‑182/10, EU:C:2012:82, točka 72, in Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 34).

35

V zvezi s tem se člen 6(4) Direktive o habitatih kot določba, ki odstopa od merila za izdajo soglasja iz člena 6(3), drugi stavek, te direktive, lahko uporabi šele po tem, ko so bile posledice načrta ali projekta analizirane v skladu z določbami omenjenega odstavka 3 (sodbi Komisija/Portugalska, C‑239/04, EU:C:2006:665, točka 35, in Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 35).

36

Poznavanje teh posledic glede na cilje ohranjanja zadevnega območja je namreč nujna predpostavka za uporabo navedenega člena 6(4), ker se ob neobstoju teh elementov ne sme presojati nobenega pogoja za uporabo te določbe o odstopanju. Presoja morebitnih nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa in presoja obstoja manj škodljivih ustreznih rešitev namreč zahtevata uravnoteženje glede na škodo, ki jo za območje predstavlja zadevni načrt ali projekt. Poleg tega je treba za določitev narave morebitnih izravnalnih ukrepov škodo na tem območju opredeliti zelo natančno (sodba Komisija/Španija, C‑404/09, EU:C:2011:768, točka 109).

37

Pristojni nacionalni organi lahko v takem položaju izdajo soglasje na podlagi člena 6(4) Direktive o habitatih, če so izpolnjeni pogoji, ki so navedeni v tej določbi (glej v tem smislu sodbo Sweetman in drugi, EU:C:2013:220, točka 47).

38

V zvezi s tem je treba poudariti, da pri uporabi te določbe to, da bi se nameravani ukrepi izvedli na zadevnem območju Natura 2000, ne vpliva na njihovo morebitno opredelitev kot „izravnalni“ ukrepi v smislu navedene določbe. Iz razlogov, ki jih je navedla generalna pravobranilka v točki 46 sklepnih predlogov, se člen 6(4) Direktive o habitatih namreč nanaša na vse izravnalne ukrepe, ki lahko varujejo celovito usklajenost Nature 2000, ne glede na to, ali se izvajajo na zadevnem območju ali na drugem območju tega omrežja.

39

Iz zgoraj navedenega zato izhaja, da je treba člen 6(3) Direktive o habitatih razlagati tako, da načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem OPS ali zanj ni potreben, ki ima negativne posledice za naravni habitatni tip na tem območju in ki določa ukrepe za ustvaritev enako velike ali večje površine tega habitatnega tipa na tem območju, škodi celovitosti navedenega območja. Taki ukrepi se lahko, če je potrebno, opredelijo kot „izravnalni ukrepi“ v smislu odstavka 4 tega člena, le če so izpolnjeni pogoji iz te določbe.

40

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 6(3) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst je treba razlagati tako, da načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja, pomembnega za Skupnost, ali zanj ni potreben, ki ima negativne posledice za naravni habitatni tip na tem območju in ki določa ukrepe za ustvaritev enako velike ali večje površine tega habitatnega tipa na tem območju, škodi celovitosti navedenega območja. Taki ukrepi se lahko, če je potrebno, opredelijo kot „izravnalni ukrepi“ v smislu odstavka 4 tega člena, le če so izpolnjeni pogoji iz te določbe.