—

за Stichting Reinier van Arkel и Stichting Overlast A2 Vught e.o., от L. Bier, advocaat,

—

за нидерландското правителство, от J. Langer и M. K. Bulterman, в качеството на представители,

—

за правителството на Обединеното кралство, от S. Brighouse, в качеството на представител, подпомагана от E. Dixon, barrister,

—

за Европейската комисия, от E. Manhaeve и L. Banciella Rodríguez-Miñón, както и от С. Петрова, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграфи 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“).

2

Запитването е подадено в рамките на спор между г‑н Briels и др. и Minister van Infrastructuur en Milieu (министъра на инфраструктурата и околната среда, наричан по-нататък „Minister“) във връзка с проекта за трасето на автомагистрала A2 „‘s-Hertogenbosch-Eindhoven“ (наричан по-нататък „проектът за трасе на автомагистрала A2“).

3

Член 1 от Директивата за местообитанията гласи:

„По смисъла на настоящата директива:

[…]

[…]

[…]

[…]“.

4

Член 3, параграф 1 от тази директива гласи:

„1. Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.

[…]“.

5

Член 6 от Директивата за местообитанията предвижда:

„1.   Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.

2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.

3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на опазването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху [интегритета на] съответната територия […] и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.

4.   Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.

Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.

6

Член 19g от Закона от 1998 г. относно опазването на природата (Natuurbeschermingswet от 1998 г.) в редакцията му, приложима спрямо фактите по спора в главното производство (наричан по-нататък „Законът от 1998 г“.), предвижда:

„1.   Ако въз основа на член 19f, параграф 1 е предписано изготвянето на подходяща оценка, разрешението по член 19d, параграф 1 може да се издаде само ако местните правителства са се уверили въз основа на тази оценка, че няма да има отрицателно влияние върху територията.

2.   Чрез дерогация от параграф 1 при липса на алтернативни разрешения за даден проект местните правителства не могат да издават разрешението по член 19d, параграф 1 за осъществяването на въпросния проект в територии по „Натура 2000“, в които няма характерни типове естествени местообитания или приоритетни видове, освен поради наложителни причини от по-висш обществен интерес, включително от социален или икономически характер.

3.   Чрез дерогация от параграф 1 при липсата на алтернативни разрешения за проект или друга инициатива местните правителства не могат да издават разрешението по член 19d, параграф 1 за осъществяване на въпросния проект в територии по „Натура 2000“, в които има характерни типове естествени местообитания или приоритетни видове, освен ако:

4.   Посоченото в параграф 3, буква b) становище се изисква от нашия министър“.

7

Съгласно член 19h от Закона от 1998 г.:

„1.   Ако разрешението по член 19d, параграф 1 е издадено поради причини от по-висш обществен интерес за осъществяването на проект, за който не е установено със сигурност, че няма да има отрицателно въздействие върху интегритета на територия по „Натура 2000“, местните правителства обвързват във всеки отделен случай това разрешение със задължението да се приемат компенсаторни мерки.

2.   Местните правителства предоставят на автора на проекта възможността в разумен срок да направи предварително предложения за компенсаторни мерки.

3.   Посочените в параграф 2 предложения за компенсаторни мерки указват във всеки отделен случай по какъв начин и в какъв срок ще бъдат взети компенсаторните мерки.

4.   Ако за постигането на целите, посочени в член 10а, параграф 2, буква a) или b) се налагат компенсаторни мерки, резултатът, към който тези мерки са насочени, трябва да бъде постигнат в момента, в който настъпват значителните последици, посочени в член 19f, параграф 1, освен ако се докаже, че това не е необходимо за гарантиране на приноса на засегнатата територия за „Натура 2000“.

5.   След съгласуване с останалите наши министри нашият отговорен министър може да определи чрез министерска заповед допълнителни условия, на които трябва да отговарят компенсаторните мерки“.

8

Член 19j от Закона от 1998 г. гласи:

„1.   Когато реши да одобри план, който с оглед на целта за запазване на територия по „Натура 2000“, с изключение на целите по член 10a, параграф 3, може да влоши качеството на естествените местообитания и местообитанията на видовете в тази територия или да обезпокои значително видовете, за които е определена тази територия, независимо от ограниченията, наложени от законовия текст, на който се основава, административният орган взема предвид:

2.   За плановете по параграф 1, които не са непосредствено свързани с управлението на територия по „Натура 2000“ или не са необходими за управлението за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние върху засегнатата територия, преди одобряването на плана административният орган извършва подходяща оценка на въздействието върху територията, като държи сметка за целта за опазване на тази територия, с изключение на посочените в член 10a, параграф 3 цели.

3.   В случаите по параграф 2 посоченото в параграф 1 решение се приема само ако са изпълнени изложените в членове 19g и 19h условия.

4.   Подходящата оценка на тези планове е част от проучванията за въздействието върху околната среда, предписани от тези планове.

[…]“.

9

От акта за отправяне на преюдициалното запитване е видно, че на 6 юни 2011 г. Minister приема заповед относно проекта за трасето на автомагистрала A2, който предвижда по-специално разширяването на тази автомагистрала.

10

Проектът засяга територията по „Натура 2000“, наречена „Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek“ (наричана по-нататък „засегнатата територия по „Натура 2000“). Тази територия е определена от нидерландските власти като специална защитена зона, по-конкретно за типа естествено местообитание „ливади с Molinia“, което не е приоритетен тип естествено местообитание.

11

Със заповед за изменение на проекта за трасе на автомагистрала A2 от 25 януари 2012 г. Minister приема определен брой мерки за ограничаване на въздействието на този проект върху околната среда.

12

Първоначално е изготвена „Оценка на въздействието върху околната среда — A“, за да се преценят неблагоприятните последици за околната среда на проекта за трасе на автомагистрала A2 върху засегнатата територия по „Натура 2000“. Заключението на тази оценка е, че не са изключени значителни отрицателни последици за типовете местообитания и защитените видове на тази територия, произтичащи от отлаганията на азот, и че е необходимо да се изготви подходяща оценка по този въпрос. От втора „Оценка на въздействието върху околната среда — Б“ следва, че проектът за трасе на автомагистрала A2 има отрицателно въздействие върху съществуващия район на типа местообитание „ливади с Molinia“. Действително в зоната, наречена „Moerputten“, биха били засегнати 6,7 ha ливади с Molinia в резултат на изсушаването и окисляването на почвата. Освен това тази оценка установява, че не е изключено ливадите с Molinia да претърпят отрицателни последици в зоната, наречена „Bossche Broek“, поради увеличаването на отлаганията на азот, в резултат на разширяването на въпросния път. Проектът за трасе на автомагистралата би довел също така до временно увеличаване на отлаганията на азот в зоната, наречена „Vlijmens Ven“, което въпреки това няма да засегне разпространението на ливадите с Molinia в рамките на тази територия. От тази оценка следва, че запазването и устойчивото развитие на ливадите с Molinia изискват възстановяването на хидроложката система.

13

В това отношение проектът за трасе на автомагистрала A2 предвижда подобряване на хидрологичното състояние в зоната, наречена „Vlijmens Ven“, което би позволило разпространението на ливадите с Molinia в тази територия. Според Minister по този начин съществуващият там район на ливадите с Molinia би могъл да се разшири и качеството му да се подобри. Така целите на опазването на този тип местообитание биха били постигнати чрез създаването на нови ливади с Molinia.

14

Г‑н Briels и др. подават жалба срещу двете министерски заповеди пред запитващата юрисдикция. Те считат, че Minister не може да приеме проекта за трасе на автомагистрала A2 поради отрицателното въздействие на разширяването на автомагистрала A2 върху засегнатата територия по „Натура 2000“.

15

В това отношение г‑н Briels и др. твърдят, че създаването на нови ливади с Molinia в тази територия съгласно предвиденото в оспорените в главното производство министерски заповеди не може да бъде взето предвид при преценката за наличие на отрицателно въздействие върху засегнатата територия. Според жалбоподателите в главното производство една такава мярка не трябва да се квалифицира като смекчаваща мярка, понятие, което впрочем не съществува в Директивата за местообитанията.

16

Raad van State потвърждава, че съгласно позицията на Minister, когато проект има отрицателно въздействие върху съществуващия район на даден тип защитено местообитание в територия по „Натура 2000“, при оценката за наличието на отрицателно въздействие върху интегритета на съответната територия следва да се вземе предвид фактът, че ще бъде създаден район на този тип местообитание с идентична или по-голяма площ от тази на съществуващия район, в същата територия, на място, където посоченият тип местообитание няма да търпи отрицателното въздействие на въпросния проект. Все пак тази юрисдикция счита, че критериите, даващи възможност да се определи дали интегритетът на въпросната територия е засегнат, не следват нито от Директивата за местообитанията, нито от практиката на Съда.

17

При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

18

С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция пита по същество дали член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че план или проект, които не са непосредствено свързани с управлението на ТЗО или не са необходими за него, но имат отрицателно въздействие върху съществуващ в нея тип естествено местообитание и които предвиждат мерки за развитието на район с идентична или по-голяма площ на този тип местообитание в тази територия, засягат интегритета на тази територия и ако е необходимо, дали такива мерки могат да се квалифицират като „компенсаторни мерки“ по смисъла на параграф 4 от този член.

19

В решение Sweetman и др. (C‑258/11, EU:C:2013:220, точка 32) Съдът приема, че разпоредбите на член 6 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкуват като единно цяло с оглед на целите за опазване, въведени с тази директива. Всъщност параграфи 2 и 3 от този член имат за цел да гарантират едно и също равнище на защита на естествените местообитания и на местообитанията на видовете, докато параграф 4 от същия член представлява само изключение по отношение на второто изречение от параграф 3.

20

Съдът уточнява, че когато планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, крият риска да осуетят целите, свързани с опазването ѝ, трябва да се приеме, че те могат да окажат значително влияние върху тази територия. Оценката на тази опасност трябва да бъде извършена именно с оглед на специфичните природни характеристики и условия на територията, до която се отнася подобен план или проект (решение Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 30).

21

Така Съдът приема, че обстоятелството да няма отрицателно въздействие върху интегритета на територия в качеството ѝ на естествено местообитание по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията, предполага тя да остане в благоприятно състояние на запазване, което означава да се запази устойчивостта на конститутивните характеристики на съответната територия, свързани с наличието на тип естествено местообитание, целта за опазването на който обуславя включването на територията в списъка с ТЗО по смисъла на тази директива (решение Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 39).

22

По делото в главното производство е безспорно, че разглежданата територия по „Натура 2000“ е определена от Комисията като ТЗО, а от Кралство Нидерландия — като специална защитена зона именно поради наличието на типа естествено местообитание „ливади с Molinia“, като целта за опазването ѝ се състои в разширяването на площта на това местообитание и подобряване на качеството му.

23

Освен това от представените пред Съда документи е видно, че проектът за трасе на автомагистрала A2 ще има значителни неблагоприятни последици за защитените типове местообитания и видове в тази територия, и по-специално за съществуващия район, както и за качеството на защитения тип естествено местообитание „ливади с Molinia“ в резултат на изсушаването и окисляването на почвата, причинено от увеличаването на отлаганията на азот.

24

Такъв проект крие риска да осуети устойчивото развитие на конститутивните характеристики на разглежданата територия по „Натура 2000“ и в резултат на това, както отбелязва генералният адвокат в точка 41 от заключението си, може да има отрицателно влияние върху интегритета на територията по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

25

В това отношение и противно на позицията на нидерландското правителство, подкрепяно от правителството на Обединеното кралство, предвидените в проекта за трасе на автомагистрала A2 мерки за защита не са от такова естество, че да поставят под въпрос тази преценка.

26

Всъщност следва да се припомни, първо, че след като компетентният национален орган трябва да откаже да одобри разглеждания план или проект при наличие на несигурност относно липсата на отрицателно въздействие върху интегритета на посочената територия, критерият за одобрение, предвиден в член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията, включва принципа за предпазливост и позволява ефикасно да се предотврати отрицателното въздействие върху интегритета на защитените територии, дължащо се на разглежданите планове или проекти. Не толкова стриктен критерий за одобрение не би могъл да гарантира толкова ефикасно постигането на целта да се осигури защитата на териториите, към която се стреми споменатата разпоредба (решение Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, точки 57 и 58, както и решение Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 41).

27

Извършената съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията оценка не може следователно да съдържа пропуски и трябва да включва пълни, точни и окончателни констатации и изводи, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените строителни работи за засегнатата защитена територия (вж. в този смисъл решение Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 44 и цитираната съдебна практика).

28

В резултат на това спазването на принципа за предпазливост при прилагането на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията изисква от компетентния национален орган да извърши оценка на въздействието на проекта върху територията от „Натура 2000“ с оглед на целите на опазването на тази територия и като държи сметка за включените в този проект мерки за защита, насочени към избягване или намаляване на евентуалните преки вредоносни последици за нея, така че да се увери, че той няма да засегне интегритета на тази територия.

29

За сметка на това предвидените в даден проект мерки за защита, които целят да компенсират отрицателните му последици върху територия по „Натура 2000“, не могат да бъдат взети предвид при оценката на въздействието на посочения проект, предвидена в споменатия член 6, параграф 3.

30

Такива биха били обаче разглежданите в главното производство мерки, които, при положение че компетентният национален орган действително е констатирал, че проектът за трасе на автомагистрала A2 може да има значителни вредни последици, евентуално трайни, върху типа защитено местообитание в съответната територия по „Натура 2000“, предвиждат бъдещото развитие на нов район с идентична или по-голяма площ на този тип местообитание на друго място в същата територия, което няма да бъде пряко засегнато от този проект.

31

Действително, задължително трябва да се отбележи, че тези мерки не целят нито да избегнат, нито да намалят значителните преки отрицателни последици върху този тип местообитание в резултат на проекта за трасе на автомагистрала A2, а са насочени към това да компенсират впоследствие тези последици. В този контекст те не могат да гарантират, че проектът няма да засегне интегритета на тази територия по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

32

Освен това следва да се отбележи, че по общо правило евентуалните положителни последици от бъдещото развитие на ново местообитание, което цели да компенсира загубата на площ и на качество на същото местообитание в защитена територия, макар и на по-голяма площ и с по-високо качество, ще бъдат видими едва след няколко години, както следва от точка 87 от акта за отправяне на преюдициалното запитване. В резултат на това те не могат да бъдат съобразени в предвидената в тази разпоредба процедура.

33

Второ, както Комисията с основание отбелязва в писменото си становище, полезното действие на мерките за защита, предвидени в член 6 от Директивата за местообитанията, цели да се избегне възможността чрез така наречените „смекчаващи“ мерки, които в действителност обаче представляват компенсаторни мерки, компетентният национален орган да заобиколи специфичните процедури, предвидени в този член, като одобри въз основа на параграф 3 от него проекти, които засягат интегритета на съответната територия.

34

Когато обаче въпреки негативните изводи от оценяването, осъществено в съответствие с член 6, параграф 3, първо изречение от тази директива, даден план или проект все пак трябва да бъде реализиран поради наложителни причини от по-висш обществен интерес, включително от социален или икономически характер, и когато не съществуват алтернативни решения, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“ в рамките на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията (вж. решения Комисия/Италия, C‑304/05, EU:C:2007:532, точка 81, Solvay и др., C‑182/10, EU:C:2012:82, точка 72 и Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 34).

35

В тази връзка член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията като разпоредба, представляваща изключение от посочения в параграф 3, второ изречение от същия член критерий за предоставяне на разрешение, се прилага едва след като въздействието на даден план или проект е било анализирано в съответствие с посочения параграф 3 (решение Комисия/Португалия, C‑239/04, EU:C:2006:665, точка 35 и Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 35).

36

Всъщност познаването на това въздействие от гледна точка на целите за опазване на въпросния обект представлява задължителна предпоставка за приложението на споменатия член 6, параграф 4, тъй като при липса на посочените елементи не може да бъде преценено нито едно условие за приложение на тази дерогираща разпоредба. Изследването на евентуалните наложителни причини от по-висш обществен интерес и на наличие на увреждащи в по-малка степен алтернативи действително изисква съпоставяне с нанесените на обекта вреди от разглеждания план или проект. Освен това вредите върху посочената територия трябва да бъдат точно установени, за да може да се определи естеството на евентуалните компенсаторни мерки (решение Комисия/Италия, C‑404/09, EU:C:2011:768, точка 109).

37

Компетентните национални органи могат в този контекст да дадат одобрение на основание член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, стига да са изпълнени закрепените в него условия (вж. в този смисъл решение Sweetman и др., EU:C:2013:220, точка 47).

38

Следва да се подчертае в това отношение, че при прилагането на тази разпоредба фактът, че предвидените мерки ще бъдат осъществени в засегнатата територия по „Натура 2000“, е без значение за тяхното евентуално квалифициране като „компенсаторни“ мерки по смисъла на посочената разпоредба. Действително по посочените от генералния адвокат в точка 46 от заключението му съображения член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията се отнася до всяка компенсаторна мярка, която е годна да защити цялостната кохерентност на „Натура 2000“, независимо дали тя се осъществява в засегнатата територия, или в друга част от тази мрежа.

39

Ето защо от изложените по-горе съображения следва, че член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че план или проект, който не е непосредствено свързан с управлението на ТЗО или не е необходим за него, но има отрицателно въздействие върху съществуващ в нея тип естествено местообитание и който предвижда мерки за развитието на район с идентична или по-голяма площ на този тип местообитание в същата територия, засяга интегритета на тази територия. Такива мерки могат, когато е необходимо, да се квалифицират като „компенсаторни мерки“ по смисъла на параграф 4 от този член само ако са изпълнени предвидените в него условия.

40

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Член 6, параграф 3 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна трябва да се тълкува в смисъл, че план или проект, който не е непосредствено свързан с управлението на територия от значение за Общността или не е необходим за него, но има отрицателно въздействие върху съществуващ в нея тип естествено местообитание и който предвижда мерки за развитието на район с идентична или по-голяма площ на този тип местообитание в същата територия, засяга интегритета на тази територия. Такива мерки могат, когато е необходимо, да се квалифицират като „компенсаторни мерки“ по смисъла на параграф 4 от този член само ако са изпълнени предвидените в него условия.