MNENJE SODIŠČA 2/94

z dne 28. marca 1996

„Pristop Skupnosti h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin“

Sodišču je bil predložen predlog za izdajo mnenja, vložen v sodnem tajništvu Sodišča 26. aprila 1994, ki ga je oblikoval Svet Evropske unije v skladu s členom 228(6) Pogodbe ES, po katerem :

„Svet, Komisija ali država članica lahko od Sodišča pridobi mnenje, ali je načrtovani sporazum združljiv z določbami te Pogodbe. Kadar je mnenje Sodišča odklonilno, lahko sporazum začne veljati le v skladu s členom N Pogodbe o Evropski uniji.“

Obrazložitev predloga

I – Vsebina predloga za izdajo mnenja

1. Svet, ki ga zastopajo J.-C. Piris, generalni direktor pravne službe, J.-P. Jacqué, direktor pravne službe, in A. Lo Monaco, članica pravne službe, zastopniki, prosi za mnenje Sodišča o naslednjem vprašanju:

„Ali bi bil pristop Evropske skupnosti h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin z dne 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: Konvencija) združljiv s Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti?“

2. Svet razlaga, da načelna odločitev o začetku pogajanj ne bi mogla biti sprejeta prej, preden bi Sodišče pretehtalo združljivost predvidenega pristopa s Pogodbo.

Svet v svojih ustnih navedbah in ob priznanju, da ne obstaja besedilo predvidenega sporazuma, meni, da je predlog dopusten. Svet naj ne bi zlorabil postopka, ampak naj bi se srečal z načelnimi pravnimi in institucionalnimi vprašanji. Poleg tega naj bi bila Konvencija, h kateri bi Skupnost pristopila, znana, pravna vprašanja, ki jih odpira pristop, pa dovolj natančna, kar bi Sodišču omogočilo izdajo mnenja.

3. Svet z obrazložitvijo predmeta in namena predvidenega sporazuma zavzema stališče glede obsega pristopa, sodelovanja Skupnosti pri organih nadzora in sprememb, ki jih je treba vnesti v Konvencijo in v Protokole.

4. Svet glede obsega pristopa poudarja, da bo vsaka Skupnost morala pristopiti h Konvenciji v okviru svojih pristojnosti in v mejah področja uporabe svojega prava. Pristop bi moral temeljiti na Konvenciji in na Protokolih, ki so stopili v veljavo in so jih ratificirale vse države članice Skupnosti. Ta pristop ne bi smel imeti nobenega učinka na pridržke, ki so jih oblikovale države članice kot stranke v Konvenciji in ki bi še naprej ostali v veljavi na pomembnih področjih državne pristojnosti. Skupnost bi sprejela, da se podredi mehanizmu individualne in meddržavne tožbe; vsekakor pa mora biti zaradi spoštovanja monopola, ki ga člen 219 Pogodbe ES v tem pogledu podeljuje Sodišču, izključena tožba med Skupnostjo in njenimi državami članicami.

5. Za sodelovanje Skupnosti v organih nadzora, še posebej v bodočem skupnem sodišču za človekove pravice, bi bile mogoče različne rešitve: odsotnost sodnika Skupnosti, imenovanje stalnega sodnika, ki bi imel enak status, kot ga imajo ostali sodniki, imenovanje posebnega sodnika, katerega glasovalna pravica bi bila omejena na zadeve, ki se tičejo prava Skupnosti. Ta sodnik ne bi mogel biti obenem član Sodišča. Postopek imenovanja takega sodnika bi urejala Konvencija, razumljivo pa je, da bi imenovanje kandidatov, ki jih predlaga Skupnost, ostalo njena notranja stvar. Sodelovanje Skupnosti v Odboru ministrov naj ne bi bilo predvideno, saj ta ne bi smel imeti nobene pristojnosti v bodočem sodnem mehanizmu.

6. Treba bi bilo spremeniti Konvencijo in Protokole, h katerim lahko trenutno pristopijo le države članice Sveta Evrope. Skupnost pa naj ne bi predvidevala pristopa k Svetu Evrope. Prav tako bi bilo treba spremeniti tehnična določila in tako vključiti države članice Sveta Evrope v mehanizme za nadzor Konvencije. V primeru pristopa bi bila Skupnost vezana le v okviru svojih pristojnosti. Predviden bi moral biti mehanizem, ki bi Skupnosti in državam članicam omogočal razčistiti vprašanje porazdelitve pristojnosti pred instancami Konvencije.

7. V okviru analize skladnosti pristopa s Pogodbo Svet preveri pristojnost Skupnosti za sklepanje predvidenega sporazuma in združljivost sodnega sistema Konvencije s členoma 164 in 219 Pogodbe.

8. Svet priznava, da Pogodba Skupnosti ne podeljuje posebnega poblastila za delovanje na področju človekovih pravic. Varstvo teh pravic bi se izvajalo preko splošnih načel prava Skupnosti. Nujnost tega varstva, ki ga potrjuje sodna praksa, bi bila odslej potrjena v členu F Pogodbe o Evropski uniji. Svet meni, da varstvo človekovih pravic izhaja iz horizontalnega načela, ki je sestavni del ciljev Skupnosti. Kolikor ne bi bilo drugega posebnega člena, bi člen 235 Pogodbe ES služil kot podlaga za pristop s pridržkom, da bi bili izpolnjeni pogoji uporabe tega člena.

9. Svet se prav tako sprašuje, če pristop Skupnosti h Konvenciji, še posebej k sodnemu sistemu, ogroža izključno sodno pristojnost, ki je Sodišču podeljena v členih 164 in 219 Pogodbe, ter avtonomnost pravnega reda Skupnosti.

10. Svet poudarja neobstoj neposrednega učinka sodb Evropskega sodišča za človekove pravice. To sodišče v resnici ne bi smelo razveljaviti ali spremeniti določbe nacionalnega prava, temveč pogodbeni strani naložiti le obveznost do rezultatov. Spoštovanje sodb tega Sodišča bi se vsekakor nalagalo Sodišču Evropskih skupnosti v njegovi sodni praksi. Podrejanje individualnih tožb predhodnemu pogoju, da se izčrpajo notranja pravna sredstva, bi sodišča znotraj Skupnosti in še posebej Sodišče Evropskih skupnosti privedlo do tega, da se izrečejo o združljivosti določenega dokumenta Skupnosti s Konvencijo. V mnenju 1/91 z dne 14. decembra 1991 (Recueil, str. I-6079) naj bi Sodišče sprejelo, da se Skupnost podredi sodnemu mehanizmu, ki je bil vzpostavljen z mednarodnim sporazumom, pod pogojem, da se to pristojnost omeji na interpretacijo in uporabo tega sporazuma in da ne posega v avtonomnost pravnega reda Skupnosti. Svet se sprašuje, če ta trditev zadeva izključno primere, kjer sodbe tega sodišča temeljijo le na mednarodnem sporazumu, ali tudi primere, kjer te sodbe lahko temeljijo na združljivosti prava Skupnosti s sporazumom.

II – Postopek

1. V skladu s členom 107(1) Poslovnika Sodišča je bil predlog za izdajo mnenja uradno dostavljen Komisiji Evropskih skupnosti in državam članicam. Pisna stališča so vložili: belgijska vlada, ki jo je zastopal J. Devadder, upravni direktor na Ministrstvu za zunanje zadeve, zunanjo trgovino in za razvojno sodelovanje, zastopnik, danska vlada, ki sta jo zastopala pravna svetovalca na Ministrstvu za zunanje zadeve L. Mikaelsen, veleposlanik, in P. Biering, vodja službe, zastopnika, nemška vlada, ki sta jo zastopala E. Röder, ministrski svetnik pri zveznem Ministrstvu za gospodarstvo, in A. Dittrich, upravni direktor pri zveznem Ministrstvu za pravosodje, zastopnika, grška vlada, ki so jo zastopali V. Rotis, častni predsednik Državnega sveta, S. Zisimopoulos, pravni svetovalec pri Stalnem predstavništvu Republike Grčije, in N. Dafniou, sekretarka pri posebni pravni službi za skupnostni sistem pravnega varstva Ministrstva za zunanje zadeve, zastopniki, španska vlada, ki sta jo zastopala A. Navarro González, generalni direktor pravne in institucionalne koordinacije Skupnosti, in R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, iz službe za skupnostni sistem pravnega varstva, zastopnika, francoska vlada, ki so jo zastopali E. Belliard, pomočnica direktorja na direkciji za pravne zadeve Ministrstva za zunanje zadeve, C. de Salins, namestnica direktorja na isti direkciji, in C. Chavance, sekretar za zunanje zadeve na isti direkciji, zastopniki, nizozemska vlada, ki jo je zastopal A. Bos, pravni svetovalec na Ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik, portugalska vlada, ki sta jo zastopala L. Fernandes, direktor direkcije pravne službe pri splošni direkciji za zadeve Skupnosti na Ministrstvu za zunanje zadeve, in M. L. Duarte, svetovalka na isti direkciji, zastopnika, vlada Združenega kraljestva, ki jo je zastopal J. Collins s pravnega oddelka Ministrstva za finance, zastopnik, skupaj s S. Richardsom in D. Andersonom, barristers, ter Komisija, ki so jo zastopali J. Amphoux, glavni pravni svetovalec, J. Pipkorn, pravni svetovalec, in R. Gosalbo-Bono, član pravne službe, zastopniki.

2. Po pristopu Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske k Evropski uniji je bil tudi njim dostavljen predlog za izdajo mnenja. Pisna stališča sta predložili avstrijska vlada, ki jo je zastopal K. Berchtold, docent na univerzi, zastopnik, in finska vlada, ki jo je zastopal H. Rotkirch, vodja službe na Ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik.

3. Evropski parlament, ki sta ga zastopala G. Garzón Clariana, pravni svetovalec, in E. Perillo, član pravne službe, zastopnika, je na svoj predlog lahko predložil svoja stališča.

4. Belgijska vlada, ki jo je zastopal J. Devadder, danska vlada, ki sta jo zastopala L. Mikaelsen in P. Biering, nemška vlada, ki jo je zastopal A. Dittrich, grška vlada, ki sta jo zastopali A. Samoni-Rantou, pomočnica posebnega pravnega svetovalca iz posebne službe za skupnostni sistem pravnega varstva pri Ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnica, in N. Dafniou, španska vlada, ki jo je zastopala ga. R. Silva de Lapuerta, francoska vlada, ki sta jo zastopala J.-F. Dobelle, pomočnik direktorja na direkciji za pravne zadeve Ministrstva za zunanje zadeve, zastopnik, in C. Chavance, irska vlada, ki sta jo zastopala D. Gleeson, zastopnik, in M. Buckley, italijanska vlada, ki jo je zastopal profesor U. Leanza, vodja službe za diplomatske spore, pogodbe in zakonodajne zadeve pri Ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik, nizozemska vlada, ki jo je zastopal M. Fiestra, pomočnik pravnega svetovalca na Ministrstvu za zunanje zadeve, portugalska vlada, ki sta jo zastopala L. Fernandes in M. L. Duarte, finska vlada, ki jo je zastopal H. Rotkirch, švedska vlada, ki jo je zastopala L. Nordling, svetovalka pravne direkcije za evropske zadeve Ministrstva za zunanje zadeve, vlada Združenega kraljestva, ki jo je zastopal J. E. Collins skupaj s S. Richards in D. Anderson, Svet Evropske unije, ki so ga zastopali J.-C. Piris, J.-P. Jacqué in A. Lo Monaco, Komisija, ki sta jo zastopala J. Pipkorn in R. Gosalbo-Bono ter Evropski parlament, ki sta ga zastopala G. Garzón Clariana in E. Perillo, so se opredelili na obravnavi 7. novembra 1995.

III – Zgodovinski pregled vprašanja spoštovanja človekovih pravic s strani Skupnosti

1. Pogodba ES nič bolj kot Pogodbi ESPJ in ESAE ne vsebuje posebnega sklicevanja na temeljne pravice, razen ko navaja „varstvo miru in svobode“, ki se nahaja v zadnji uvodni izjavi preambule.

2. Sodišče je potrdilo varstvo temeljnih pravic s pomočjo splošnih načel prava Skupnosti, pri čemer se je sklicevalo na skupne ustavne tradicije ter na mednarodne instrumente, še posebej na Konvencijo.

3. Ob upoštevanju te sodne prakse se Enotni evropski akt v svoji preambuli nanaša na spoštovanje temeljnih pravic, ki so priznane v ustavah in zakonih držav članic in v Konvenciji ter v Evropski socialni listini.

4. Pogodba o Evropski uniji v členu F(2) navaja, da „Unija spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja Konvencija [...] in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic“. Člen J.1(2), peta alinea, te Pogodbe se nanaša na spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Člen K.2(1) iste Pogodbe vsebuje izrecno priporočilo za spoštovanje Konvencije v okviru sodelovanja na področju pravosodja in notranjih zadev.

5. Spoštovanje temeljnih pravic je bilo prav tako predvideno v političnih deklaracijah držav članic in institucij Skupnosti. Navedemo lahko skupno deklaracijo Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije o temeljnih pravicah z dne 5. aprila 1977 (Zbirka pogodb 1995, str. 877), skupno deklaracijo Evropskega parlamenta, Sveta, predstavnikov držav članic, zbranih v okviru Sveta, ter Komisije proti rasizmu in ksenofobiji z dne 11. junija 1986 (Zbirka pogodb 1995, str. 889), resolucijo Sveta in predstavnikov vlad držav članic, zbranih v okviru Sveta, z dne 29. maja 1990, ki se nanaša na boj proti rasizmu in ksenofobiji (UL C 157, str. 1), resolucijo o človekovih pravicah, demokraciji in razvoju, ki so jo sprejeli Svet in predstavniki držav članic, zbrani v okviru Sveta 28. novembra 1991 (Bilten Evropskih skupnosti št. 11/91, točka 2.3.1) in zaključke o izvajanju te resolucije, ki so jo sprejeli Svet in države članice 18. novembra 1992. Prav tako se je moč sklicevati na deklaracije različnih Evropskih svetov, kot so deklaracija o evropski identiteti z dne 14. decembra 1973 (Bilten Evropskih skupnosti št. 12/73, točka 2501), deklaracija o demokraciji z dne 8. aprila 1978, deklaracija o mednarodni vlogi Skupnosti z dne 2. in 3. decembra 1988 (Bilten Evropskih skupnosti št. 12/88, točka 1.1.10), deklaracija o človekovih pravicah z dne 29. junija 1991 (Bilten Evropskih skupnosti št. 6/91, Priloga V) in deklaracija o človekovih pravicah z dne 11. decembra 1993 ob 45. obletnici Splošne deklaracije o človekovih pravicah (Bilten Evropskih skupnosti št. 12/93, točka 1.4.12).

6. V poročilu z dne 4. februarja 1976, ki je bilo predano Evropskemu parlamentu in Svetu in nosi naslov „Varstvo temeljnih pravic ob ustanavljanju in razvijanju prava Skupnosti“ (Bilten Evropskih skupnosti, dodatek 5/76), je Komisija izključila nujnost pristopa Skupnosti kot take h Konvenciji.

7. Komisija je prvič predlagala Svetu formalni pristop v „memorandumu, ki zadeva pristop Evropskih skupnosti h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin“ z dne 4. aprila 1979 (Bilten Evropskih skupnosti, dodatek 2/79).

8. Ta predlog je Komisija ponovila v sporočilu, ki se nanaša na pristop Skupnosti k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, z dne 19. novembra 1990.

9. Komisija je 26. oktobra 1993 objavila delovni dokument z naslovom „Pristop Skupnosti k Evropski Konvenciji o človekovih pravicah in pravni red Skupnosti“, v katerem ocenjuje zlasti vprašanja pravne podlage pristopa in monopola Sodišča.

10. Evropski parlament se je večkrat izrekel v korist pristopa, nazadnje z Resolucijo z dne 18. januarja 1994 o pristopu Skupnosti k Evropski Konvenciji o človekovih pravicah, ki je bila sprejeta na podlagi poročila komisije za pravne zadeve in državljanske pravice (UL C 44, str. 32).

IV – Sprejemljivost predloga za izdajo mnenja

1. Vladi Irske in Združenega kraljestva zatrjujeta, da predlog za izdajo mnenja ni sprejemljiv. Danska, finska in švedska vlada prav tako izpostavljajo vprašanje o morebitnem prezgodnjem predlogu.

V svojih ustnih stališčih irska vlada poudarja, da ni posebnega predloga sporazuma o pristopu, o katerem bi Sodišče lahko podalo svoje mnenje. Pojavilo bi se veliko tehničnih težav in predvidena bi bila cela paleta različnih rešitev. Glede določitve strank, ki bodo poklicane k pogajanjem, ni bila sprejeta še nobena opcija.

Po mnenju vlade Združenega kraljestva naj v smislu člena 228(6) Pogodbe ne bi bil „predviden“ noben sporazum. Sodišče bi bilo o osnutku sporazuma seznanjeno šele po poglobljenih pogajanjih. V mnenju 1/78 z dne 4. oktobra 1979 (Recueil, str. 2871) bi bil predlog zagotovo sprejet kljub dejstvu, da bi se bilo še treba pogajati. Vsekakor pa bi v trenutku tega predloga sporazum že obstajal v obliki predloga, pogajanja bi se odvijala med postopkom in Sodišče bi bilo seznanjeno z zadnjo obliko besedila, preden bi podalo svoje mnenje. Nasprotno pa v sedanjem postopku ne bi obstajal osnutek sporazuma in pogajanja ne bi bila predvidena, dokler ne bi bilo izdano mnenje. Predlog za izdajo mnenja 1/78 bi bil ustrezen, pri čemer bi bilo sporno vprašanje pravne podlage sporazuma. V tem primeru bi prevladovalo soglasje o edini mogoči pravni podlagi, namreč členu 235 Pogodbe.

Poleg temeljnih težav, ki jih je izpostavil Svet, se vlada Združenega kraljestva sklicuje še na druge težave. Izpostavlja vprašanje obsega pristopa glede na zadržke držav članic, moč slednjih, da kadarkoli uveljavljajo odstopanja od nekaterih določil Konvencije, in tveganje, da bo prišlo do odstopanja med obveznostmi držav članic in Skupnosti, problem udeležbe Skupnosti v organih Konvencije, zlasti v bodočem skupnem sodišču, porazdelitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, težavnost pristopa Skupnosti h Konvenciji brez predhodnega pristopa k Svetu Evrope, usodo Pogodb ESPJ in ESAE. Glede na število in težo izpostavljenih težav Sodišče v trenutnem stanju ne bi moglo podati veljavnega mnenja.

Člen 235 Pogodbe naj bi kot edina mogoča pravna podlaga zahteval soglasno odločitev Sveta. V kolikor take soglasnosti ne bi bilo, bi to še bolj poudarilo hipotetično in nestvarno naravo predloga za izdajo mnenja. V okviru predhodnega odločanja bi Sodišče v vsakem primeru zavrnilo odločanje o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih.

Danska vlada izpostavlja, da manjka dogovorjeni predlog sporazuma. Poleg tega naj znotraj Sveta ne bi bil dosežen dogovor o začetku pogajanj.

Finska vlada opozarja, da se glede na člen 107(2) Poslovnika in na sodno prakso Sodišča, mnenje lahko nanaša na združljivost predvidenega sporazuma s Pogodbo in na pristojnosti Skupnosti. V tem primeru bi bila dopustnost predloga za izdajo mnenja odvisna od vprašanja, ali dokumenti, ki so priloženi temu predlogu oziroma navedeni v njem, tvorijo celoto, iz katere predvideni sporazum izhaja z zadostno natančnostjo in tako omogoči Sodišču, da izda svoje mnenje. V primeru pritrdilnega odgovora pa morebiten predčasen značaj predloga za Sodišče ne bi bil ovira, da se izreče na splošno in na podlagi načel.

Švedska vlada v svojih ustnih stališčih prav tako ugotavlja, da ne obstaja predlog besedila Konvencije in odločitev Sveta, da začne pogajanja. Tudi če bi Sodišče dopustilo predlog za izdajo mnenja, se po obravnavi pravnih in tehničnih vprašanj v okviru pogajanj ne bi mogli izogniti naknadnemu predlogu.

2. Komisija, Parlament ter belgijska, nemška, francoska, italijanska in portugalska vlada izpostavljajo, da je predlog za izdajo mnenja dopusten, ker se nanaša na predvideni sporazum v smislu člena 228(6) Pogodbe.

Komisija opozarja na spremembo besedila člena 228. Staro besedilo člena 228(1), drugi pododstavek, Pogodbe EGS, ki je omogočal predhodno mnenje Sodišča o združljivosti predvidenega sporazuma, naj bi bilo priključeno prvemu pododstavku, ki se nanaša na sklenitev sporazumov med Skupnostjo in tretjimi državami ali mednarodno organizacijo. Novo besedilo člena 228(6) Pogodbe ES naj bi govorilo le o enem načrtovanem sporazumu in bi izpustilo vse navedbe glede predhodnega mnenja ob sklenitvi danega sporazuma. Že v zgoraj navedenem mnenju 1/78 naj bi Sodišče široko razložilo pojmovanje predvidenega sporazuma; ta sodna praksa bi bila lahko potrjena glede novega besedila. Sodišču bi bilo kot v predlogu za izdajo mnenja 1/78 predloženo vprašanje o pristojnosti in ne bi bilo nevarnosti, da bi bilo treba to ponovno predložiti Sodišču med morebitnimi pogajanji.

Parlament poudarja, da je cilj člena 228, kot izhaja iz mnenja 1/75 z dne 11. novembra 1975 (Recueil, str. 1355), preprečevanje sporov glede združljivosti mednarodnih sporazumov s Pogodbo. V tem primeru bi šlo za preverjanje združljivosti pravnega reda, ki ga vzpostavlja Konvencija, s pravnim redom Skupnosti. Konkretno pravno vprašanje naj bi se nanašalo na združljivost monopola sodne pristojnosti Sodišča z njeno podrejenostjo sodnemu organu zunaj pravnega reda Skupnosti. Sodišče naj bi v prej omenjenem mnenju 1/78 priznalo, da je v interesu vseh prizadetih držav vključno s tretjimi državami, da se vprašanje pristojnosti reši pred začetkom pogajanj.

Belgijska vlada se prav tako sklicuje na precedenčni primer mnenja 1/78 in na novo besedilo člena 228(6) te pogodbe. Vztraja na treh točkah. Države članice naj bi ocenile, da mora biti pred začetkom pogajanj vzpostavljena združljivost pristopa s pravom Skupnosti. Sodišče naj bi že v prej omenjenem mnenju 1/78 in v mnenju 1/92 z dne 10. aprila 1992 (Recueil, str. I-2821) dopustilo, da mora biti predlog za izdajo mnenja dopusten pod pogojem, da je znan predmet predvidenega sporazuma in da je odgovor v interesu avtorja predloga, čeprav podrobnosti vsebine predvidenega sporazuma še niso podrobno določene. Zahtevati od institucije, ki predlaga izdajo mnenja, da se ob predložitvi zadeve Sodišču razprši vsak dvom o združljivosti predvidenega sporazuma s pravom Skupnosti, bi pomenilo kršitev polnega učinka člena 228(6) Pogodbe.

Nemška vlada v svojih ustnih stališčih navaja, da je predlog sprejemljiv, saj je že ob njegovi predložitvi razprava o pristopu napredovala do take stopnje, da se zdi, da je mnenje potrebno in upravičeno. Konvencija, ki je predmet pristopa, in prilagoditve, ki jih zahteva tak pristop, naj bi bile znane. V skladu s tem, kar je Sodišče sprejelo v prej omenjenem mnenju 1/78, naj bi bilo v interesu vseh držav članic, da se vprašanje pristojnosti za Skupnost glede pristopa h Konvenciji uredi še pred pogajanji.

Francoska vlada v svojih ustnih stališčih priznava, da Sodišče ne razpolaga z osnutkom sporazuma, da še naprej ostaja kopica negotovosti glede vsebine pogajanj in da zaenkrat v okviru Sveta ni soglasja o primernosti pristopa. Sodišče pa bi moralo sprejeti predlog za izdajo mnenja, saj so pravna vprašanja o združljivosti pristopa s Pogodbo jasno opredeljena in njihove primernosti ne bi bilo moč izpodbijati.

Italijanska vlada v svojih ustnih stališčih izpostavlja člen 107(2) Poslovnika, iz katerega izhaja, da predlog za izdajo mnenja lahko zadeva združljivost predvidenega sporazuma z določbami Pogodbe ali pristojnost Skupnosti, da sklene tak sporazum. Če bi se predlog kot v tem primeru nanašal na pristojnost, ne bi zahtevali obstoja besedila sporazuma, ki je že dovolj definiran. Dopustno je celo, da se predlog nanaša tudi na združljivost pristopa z materialnimi določbami Pogodbe in ga Sodišče tako ne bi moglo zavrniti, saj Konvencija, h kateri se pristopa, obstaja in so znani njeni splošni vidiki.

Portugalska vlada v svojih ustnih stališčih prav tako poudarja, da sta znana rezultat pogajanj, ki jih je treba voditi, in vsebina Konvencije, h kateri se predlaga pristop Skupnosti.

V – Pravna podlaga predvidenega pristopa

1. Avstrijska vlada, potem ko je spomnila na sodno prakso v zvezi z zunanjimi pristojnostmi Skupnosti, izpostavlja, da spoštovanje temeljnih pravic spada k izvajanju vseh pooblastil Skupnosti. Zagotavljanje pravic, ki jih ščiti Konvencija, bi se izvajalo na podlagi pristojnosti, ki bi na vsakem zadevnem področju predstavljale podlago za ukrepanje institucij Skupnosti. Ta notranja horizontalna uporaba pravic, ki jih zagotavlja Konvencija, bi obenem ustvarila podlago za zunanjo pristojnost Skupnosti za pristop h Konvenciji.

2. Komisija, Parlament in belgijska, danska, nemška, grška, italijanska, finska in švedska vlada ter podredno še avstrijska vlada izpostavljajo, da ob odsotnosti specifičnih določb člen 235 Pogodbe predstavlja pravno podlago za pristop. Pogoji uporabe člena 235, torej nujnost ukrepanja Skupnosti, izvajanje enega od ciljev Skupnosti in povezava z delovanjem skupnega trga, naj bi bili uresničeni.

Komisija se sklicuje na svoj prej navedeni delovni dokument z dne 26. oktobra 1993, v katerem je spoštovanje človekovih pravic označila za glavni cilj, ki je sestavni del ciljev Skupnosti.

Iz sodbe z dne 8. aprila 1976 v zadevi Defrenne (43/75, Recueil, str. 455) naj bi izhajalo, da so naloge v smislu člena 235 Pogodbe lahko natančno določene v preambuli Pogodbe. Torej bi se preambula Enotnega evropskega akta sklicevala na spoštovanje človekovih pravic in na Konvencijo.

Parlament prav tako meni, da varstvo človekovih pravic spada k ciljem Skupnosti. Potrditev državljanstva Unije bi predstavljala nov pravni element v korist te teze. V resnici bi na temelju kombinacije določb iz člena B, tretja alinea, Pogodbe o Evropski uniji in določb iz člena 8 Pogodbe ES bila naloga Skupnosti, da državljanom Unije zagotovi varstvo njihovih temeljnih pravic v enaki meri, kot jo uživajo kot državljani svojih držav glede na državno ravnanje. Parlament poudarja nujnost, da se Skupnost vključno s Sodiščem podredi mednarodnemu pravnemu nadzoru, ki je enak nadzoru, kateremu so podvržene države članice in njihova vrhovna sodišča. Po mnenju Parlamenta bi izbira člena 235 Pogodbe morala biti dopolnjena s podatki iz člena 228(3), drugi pododstavek, Pogodbe, ki za sklenitev določenih mednarodnih sporazumov zahteva tudi privolitev Parlamenta. Nujnost take privolitve bi se razlagala z ratio legis te določbe, kolikor bi šlo za izogibanje temu, da preko mednarodnega sporazuma Parlament v svoji funkciji sozakonodajalca ne bi bil dolžan, da iz naslova mednarodnih obveznosti Skupnosti spremeni akt, sprejet v skladu s postopkom soodločanja.

Belgijska, nemška, grška, italijanska, avstrijska, finska in švedska vlada poudarjajo, da je varstvo človekovih pravic splošno horizontalno načelo, ki je obvezujoče za Skupnost pri izvajanju vseh njenih dejavnosti ter da je to varstvo bistvenega pomena za dobro delovanje skupnega trga.

Po mnenju teh vlad naj bi Sodišče to varstvo uresničevalo preko splošnih načel prava Skupnosti, pri čemer bi upoštevalo skupne ustavne tradicije in mednarodne instrumente, še zlasti Konvencijo. Preambula Enotnega evropskega akta, preambula Pogodbe o Evropski uniji in členi F(2), J.1 in K.2 iste pogodbe naj bi potrjevali spoštovanje človekovih pravic in v tem okviru tudi vlogo Konvencije.

Grška vlada prav tako omenja člen 130 U(2) Pogodbe ES, ki govori o cilju spoštovanja človekovih pravic v razvojnem sodelovanju.

Avstrijska vlada pojasnjuje, da se je pri določitvi ciljev Skupnosti prav tako primerno sklicevati na preambulo Pogodbe, ki predvideva varstvo miru in svobode; ta cilj pa bi združil pravice, ki jih zagotavlja Konvencija.

Finska vlada meni, da v trenutnem stadiju razvoja Skupnosti varstvo človekovih pravic predstavlja resničen cilj Skupnosti.

Po mnenju vseh teh vlad naj bi bila pristop h Konvenciji in zunanji sodni nadzor potrebna zaradi varstva posameznikov pred kršitvami Konvencije s strani institucij Skupnosti.

Belgijska vlada vztraja na nujnosti, da se izogne razhajanju pri tolmačenju med sodno prakso Skupnosti in organi Konvencije. Poudarja, da je sistem pravnih sredstev po pravu Skupnosti, ki izključuje ničnostno tožbo posameznika zoper akt, ki ga neposredno in posamično ne zadeva, manj zaščitniški od sistema iz Konvencije.

V svojih ustnih stališčih italijanska vlada navaja, da so se vse države članice glede svojih pristojnosti prostovoljno podredile mehanizmom mednarodnega nadzora varstva človekovih pravic. Prenos državnih pristojnosti na Skupnost bi zahteval, da se ta podredi enakemu mednarodnemu nadzoru zaradi vzpostavitve ravnovesja, ki so ga sprva želele države članice.

Avstrijska vlada se sklicuje na nujnost enotnega tolmačenja Konvencije, na postopno poglabljanje integracije, ki je predvideno s Pogodbo o Evropski uniji – področje, na katerem varstvo človekovih pravic vzbuja posebno pozornost –, ter na uslužbenske spore Skupnosti.

Finska vlada pojasnjuje, da je pristop potreben zaradi okrepitve socialnega vidika Pogodbe. Nove podlage za pristojnost, ki jih predvideva Enotni evropski akt, in potrditev načela subsidiarnosti pa bi omejili oziroma skrčili področje uporabe člena 235 Pogodbe. Uporaba te določbe bi bila izraz strukture in vsebine sporazuma o pristopu.

3. Španska, francoska, irska in portugalska vlada in vlada Združenega kraljestva izpostavljajo, da niti Pogodba ES niti Pogodba o Evropski uniji ne vsebujeta določbe, ki bi Skupnosti podelila posebne pristojnosti na področju človekovih pravic in bi bila pravna podlaga za predvideni pristop. Člen F(2) Pogodbe o Evropski uniji naj bi uresničeval le en ustavni značaj zakonodajnega vpliva na področju varstva človekovih pravic in naj bi sicer to varstvo upošteval le preko splošnih načel prava Skupnosti.

Francoska in portugalska vlada dodajata, da imata člen J.1(2) Pogodbe o Evropski uniji, ki se nanaša na skupno zunanjo in varnostno politiko, in člen K.2(1) te Pogodbe, ki zadeva pravosodje in notranje zadeve, ki naj sicer ne bi spadala v pristojnost Sodišča, značaj programa in Skupnosti ne podeljujeta posebnih pooblastil. Francoska vlada prav tako navaja člen 130 U Pogodbe ES.

Španska, francoska, irska in portugalska vlada in vlada Združenega kraljestva prav tako nasprotujejo mogoči uporabi člena 235 Pogodbe. V resnici naj spoštovanje človekovih pravic, kot so navedene v členu 2 in 3 te Pogodbe, ne bi bilo med cilji Skupnosti. Vlada Združenega kraljestva dodaja še, da sklicevanje na člen F(2) Pogodbe ne bi moglo vnaprej opravičiti zatekanja k členu 235.

Te vlade ugovarjajo trditvi, da predvideni pristop narekujeta pravna praznina ali pomanjkanje varstva človekovih pravic. Sodišče naj bi izvedlo materialno sprejetje Konvencije v pravni red Skupnosti in njeno polno vključitev v blok zakonitosti Skupnosti. Francoska vlada izpostavlja izvleček temeljnih pravic, ki jih potrjuje Konvencija in varstvo katerih zagotavlja Sodišče.

Portugalska vlada dodaja, da obstaja teoretično tveganje glede različnega tolmačenja določil Konvencije na Sodišču in na Evropskem sodišču za človekove pravice, ki se lahko razlaga s posebnimi cilji gospodarskega in političnega pridruževanja Skupnosti. Ta vlada izpostavlja možnost prenosa predhodnega odločanja razlage Konvencije s Sodišča na Evropsko sodišče za človekove pravice.

Po mnenju vlad naj bi pravo Skupnosti zajemalo celoten sistem pravnih sredstev v korist posameznikov. Pristop ne bi bil obvezen v okviru delovanja skupnega trga.

4. Danska vlada zastopa nekoliko drugačno stališče. Izpostavi vrzel v varstvu človekovih pravic, kar zadeva javne uslužbence Skupnosti, pri čemer priznava, da ta vrzel ni vsebinske, temveč procesne narave. Spoštovanje Konvencije preko neke vrste samoomejevanja, ki ga predlaga Sodišče, bi bilo drugačno od spoštovanja na podlagi mednarodne obveznosti, pa čeprav je razlika teoretična. Prednost pristopa bi bila izključno politična, saj naglaša pomen spoštovanja človekovih pravic. Pristop bi prav tako omogočal Skupnosti, da sama zagotavlja svojo obrambo, če bi pravo Skupnosti izpodbijali pred organi, predvidenimi s Konvencijo. Glede tega vlada poudarja, da se spori na splošno nanašajo na kombinacijo pravil Skupnosti in državnih pravil, v takem primeru pa se načelno izpodbijajo pravila države; v tej situaciji bi lahko institucije, zlasti Komisija, bile v pomoč nacionalnim vladam pred organi Konvencije.

Nasproti tej politični prednosti pa danska vlada postavlja praktične in pravne težave. Trenutno bi bil pristop mogoč le za države, položaj drugih pogodbenih strank pa bi bil negotov; pristop Skupnosti bi izzval težave na ravni izjem, odobrenih državam članicam, pa tudi pri pridržkih s strani slednjih; pristop se najverjetneje ne bi nanašal na Konvencijo v celoti; treba bi bilo vzpostaviti mehanizem za določitev entitete, odgovorne za kršitve Konvencije, pri čemer se razume, da bo a priori izpodbijani dokument nacionalni; to bi prav tako postavilo vprašanje zastopanosti Skupnosti v organih nadzora Konvencije, zlasti v bodočem skupnem sodišču. Glede na težo teh težav danska vlada predlaga sklenitev sporazuma med Skupnostjo in pogodbenimi strankami Konvencije, s čimer bi Sodišču omogočili, da predhodno predloži Evropskemu sodišču za človekove pravice vprašanja, ki zadevajo človekove pravice, in bi Evropsko sodišče za človekove pravice pooblastili, da Sodišče zaprosi za izdajo predhodne odločbe glede prava Skupnosti.

VI – Vprašanje združljivosti pristopa s členoma 164 in 219 Pogodbe

1.      Komisija, Parlament ter belgijska, danska, nemška, grška, italijanska, avstrijska, finska in švedska vlada poudarjajo, da predvideni pristop, zlasti podreditev Skupnosti sodnemu sistemu Konvencije, ni v nasprotju s členoma 164 in 219 Pogodbe.

Komisija poudarja, da se v nasprotju s sporazumom o Evropskem gospodarskem prostoru smotrnost Konvencije in Pogodbe preverja na področju človekovih pravic. Konvencija bi vzpostavila mehanizem klasičnega nadzora v mednarodnem pravu in odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice ne bi imele neposrednega učinka v notranjem pravnem redu. Seveda pa bi Konvencija dopuščala posebnost individualne tožbe. Vsekakor bi šlo samo za en način nadzora poleg tožbe, ki je na voljo pogodbenim strankam; poleg tega bi bilo protislovno sprejeti ta mehanizem preverjanja in zavrniti tožbo posameznika. Evropsko sodišče za človekove pravice naj se ne bi izrekalo o vprašanju porazdelitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, saj to vprašanje ureja sam pravni red Skupnosti. Tako bi morala biti izključena možnost tožbe med Skupnostjo in državami članicami.

Ne bi mogli jasneje potrditi, da mehanizem nadzora Konvencije, kjer se nanaša na celoto pristojnosti Skupnosti, postavlja pod vprašaj avtonomnost pravnega reda Skupnosti. V resnici bi Konvencija določila le minimalne standarde. Nadzorni mehanizem ne bi imel neposrednega učinka v pravnem redu Skupnosti. In končno, ker tega mehanizma ne bi šteli za nasprotnega z ustavnimi načeli držav članic, ga ne bi mogli šteti za nezdružljivega z načeli prava Skupnosti.

Parlament se sklicuje na zgoraj omenjeno mnenje 1/91, v katerem je Sodišče Skupnosti priznalo možnost, da se podredi odločitvam določenega mednarodnega sodišča. Podrejanje Skupnosti pristojnemu sodišču na področju človekovih pravic bi bilo v skladu z razvojem sistema Skupnosti, ki ne bi več obravnaval gospodarskega izvajalca, ampak državljana Unije. Zunanji nadzor na področju človekovih pravic avtonomnosti pravnega reda Skupnosti ne bi prizadel v večji meri kot avtonomnosti pravnega reda držav članic. Parlament navaja svojo zgoraj navedeno resolucijo z dne 18. januarja 1994, v kateri poudarja pomembnost direktne tožbe pred mednarodnim sodiščem zaradi preverjanja združljivosti dokumenta Skupnosti s človekovimi pravicami in pojasnjuje, da predvideni pristop ni take narave, da bi ogrozil pristojnost Sodišča glede vprašanj prava Skupnosti.

Po mnenju belgijske vlade naj bi bilo Sodišče poklicano, da odloči, ali temeljne pravice, ki so vključene v pravni red Skupnosti, ko so zajete v Konvenciji, postanejo pravice po pravu Skupnosti ali ohranijo svojo specifično naravo. Glede na odgovor bi predvideni pristop vplival ali pa ne na avtonomnost prava Skupnosti.

Vlada najprej izpostavlja, da imajo pravice in svoboščine iz Konvencije poseben status v okviru splošnih načel prava Skupnosti. V resnici bi Konvencija vzpostavila minimalni prag varstva in ne bi ogrožala razvoja tega varstva na podlagi drugih virov, ki jih priznava Sodišče, torej pravnega reda Skupnosti in skupnih ustavnih tradicij. Ko se Sodišče sklicuje na Konvencijo, naj bi upoštevalo tolmačenje organov Konvencije, pri čemer naj bi poudarilo posebno mesto pravic, ki jih zagotavlja Konvencija v redu Skupnosti. V takem okviru in v smislu zgoraj navedenih mnenj 1/91 in 1/92 bi bila avtonomnost pravnega reda Skupnosti že zdaj samo relativna.

Belgijska vlada nato izpostavlja še, da predvideni sporazum ščiti avtonomnost pravnega reda Skupnosti. V skladu z možnostjo, ki jo ponuja člen 62 Konvencije, bi bila izključena vsakršna tožba med Skupnostjo in njenimi državami članicami, kar naj bi upošteval člen 219 Pogodbe. Da bi se izognili vsakemu zunanjemu vplivu na porazdelitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, bi te v primeru posamezne tožbe lahko zavzele položaj o odgovornem za navedeno kršitev; mehanizem, ki bi ga bilo treba uvesti, pa bi temeljil na Prilogi IX h Konvenciji Združenih narodov o pomorskem pravu z dne 10. decembra 1982.

Tretjič vlada poudarja, da absolutna avtonomnost pravnega reda Skupnosti na področju pravic in svoboščin, ki jih zagotavlja Konvencija, ni zaželena. Dejansko se ne bi mogli izogniti tveganju glede pristojnosti odločanja organov Konvencije o združljivosti aktov Skupnosti ali vsaj nacionalnih izvedbenih ukrepov s Konvencijo, če je raven varstva človekovih pravic v pravnem redu Skupnosti nižja od tiste v Konvenciji.

Četudi bi Sodišče moralo predlagati uporabnost meril iz prej omenjenih mnenj 1/91 in 1/92 o avtonomnosti pravnega reda Skupnosti, bi se predvideni pristop lahko izvedel.

Glede tega belgijska vlada opozarja na odsotnost vseh osebnih in funkcijskih povezav med Sodiščem in organi Konvencije. Evropsko sodišče za človekove pravice bi lahko le prisililo stranke v postopku, da se uskladijo z njegovimi sodbami, pri čemer pa ne bi moglo izničiti ali razveljaviti nacionalnih izpodbijanih aktov. Kar zadeva učinke sodb tega sodišča, vlada razlikuje dva primera. Če je določilo Konvencije dovolj natančno in popolno, se bo spoštovanje slednjega izvajalo že s samim priznanjem njegove neposredne uporabnosti. Če kršeno določilo ni neposredno uporabno, pa je država tista, ki mora primerno poskrbeti za odpravo kršitev. V nobenem primeru pa avtonomnost pravnega reda Skupnosti ne bo ogrožena.

Sodišče je po mnenju danske, nemške, grške, italijanske, avstrijske in finske vlade v zgoraj navedenem mnenju 1/91 dopustilo, da se Skupnost glede tolmačenja in uporabe tega sporazuma lahko podredi sodišču, ki ga vzpostavlja mednarodni sporazum, pod pogojem, da ne ogroža avtonomnosti pravnega reda Skupnosti. V tem pogledu naj bi Sodišče sicer poudarilo nujnost spoštovanja neodvisnosti sodišč Skupnosti in monopol Sodišča pri tolmačenju prava Skupnosti.

Danska vlada poudarja še, da je bila v sporazumu o Evropskem gospodarskem prostoru težava glede istovetnosti tega prava s pravom Skupnosti. V tem primeru pa naj bi bilo upoštevanje sodne prakse organov Konvencije s strani institucij Skupnosti vključno s Sodiščem omejeno samo na vidik človekovih pravic. Ne da bi hotela dokončno in na hitro rešiti to vprašanje, vlada še poudarja, da že danes obstajajo vplivi sodne prakse Konvencije na prakso Sodišča, kar bi govorilo v prid združljivosti pristopa s Pogodbo.

Nemška vlada prav tako pojasnjuje, da vprašanje porazdelitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami ostaja v pristojnosti Sodišča, saj se Evropsko sodišče za človekove pravice ni izreklo o notranjem pravu pogodbenih strank. Sodišče bi ob sočasnem upoštevanju ustavne tradicije držav članic in Konvencije zagotovilo temeljne pravice, kar bi privedlo do višje stopnje varstva, kot jo dosega Konvencija. Že zdaj ne bi mogli potrditi, da je avtonomnost prava Skupnosti ogrožena, ker se enake določbe tolmačijo na različne načine glede na njihove različne namene. Edina obveznost, ki jo Konvencija nalaga Skupnosti, in sicer spoštovanje najnižje določene ravni, bi ostala v okvirih, ki jih predvideva zgoraj navedeno mnenje 1/91. Poleg tega nemška vlada navaja tudi neobstoj osebnih povezav med obema sodnima organoma.

Grška vlada ocenjuje, da se morebiten poseg Evropskega sodišča za človekove pravice v pravni red Skupnosti omejuje na tolmačenje pravic, ki jih zagotavlja Konvencija. Spoštovanje avtonomnosti pravnega reda Skupnosti ne bi prepovedovalo kakršnih koli zunanjih posegov, ampak bi zahtevalo varstvo temeljnih načel in institucionalnega ravnovesja prava Skupnosti. Upoštevanje posebnosti prava Skupnosti s strani Evropskega sodišča za človekove pravice bi moralo biti zagotovljeno s prisotnostjo sodnika, ki izhaja iz Skupnosti in ki hkrati ne bi bil član Sodišča.

Italijanska vlada v svojih ustnih stališčih omenja, da bo sporazum o pristopu moral upoštevati merila, ki jih je razvilo Sodišče v zgoraj navedenih mnenjih 1/91 in 1/92 glede spoštovanja pravnega reda Skupnosti. Glede tega vlada vztraja na dejstvu, da odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice nimajo neposrednega učinka na notranje pravne rede in ne morejo povzročiti, da bi se notranje akte razglasilo za nezakonite.

Avstrijska vlada izpostavlja razliko glede na sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru. Pristop ne bi ustvaril normativnega bloka, ki bi se nanašal izključno na pravila, ki so že v pravnem redu Skupnosti, in bi moral biti vključena v ta red. Evropsko sodišče za človekove pravice ne bi bilo pristojno za odločanje o vprašanjih prava Skupnosti, ki bi bilo v tem pogledu asimilirano s pravom držav pogodbenic Konvencije.

Švedska vlada ocenjuje, da bi nezdružljivost pristopa s členoma 164 in 219 Pogodbe lahko obstajala le v primeru nepoznavanja značaja odločitev Sodišča in s tem škodovanja avtonomnosti pravnega reda Skupnosti. Da bi se izognili tej nevarnosti, švedska vlada predvideva, da bi s posebnim dogovorom iz urejanja sporov po Konvenciji izključili nesoglasja med samimi državami članicami ali med njimi in Skupnostjo. Prav tako omenja idejo o mehanizmu prenosa predhodnega odločanja Evropskega sodišča za človekove pravice na Sodišče glede vprašanj prava Skupnosti.

Finska vlada ne izključuje, da lahko predvideni pristop in podrejanje institucij Skupnosti Evropskemu sodišču za človekove pravice vplivata na razlago Sodišča glede določb prava Skupnosti, kolikor te določbe zadevajo človekove pravice. Če bi uporabili načela, ki so bila zastavljena v zgoraj navedenem mnenju 1/91, bi bilo vsekakor treba priznati, da človekove pravice, ki jih ščitijo splošna načela prava Skupnosti, ne izvirajo iz gospodarskega in trgovinskega jedra tega prava in da pristop ne ovira njegove avtonomije.

2. Španska, francoska, irska in portugalska vlada in vlada Združenega kraljestva izpostavljajo, da pristop Skupnosti h Konvenciji ni združljiv s Pogodbo, še posebej z njenima členoma 164 in 219. Sklicujoč se na zgoraj navedeni mnenji 1/91 in 1/92 vlade poudarjajo, da predvideni pristop postavlja pod vprašaj avtonomnost pravnega reda Skupnosti in monopol Sodišča.

Španska vlada ob tem navaja člena 24 in 25 Konvencije, ki uvajata meddržavne in posamične tožbe, člen 45, ki Evropskemu sodišču za človekove pravice daje pristojnost, da odloča o tolmačenju in uporabi Konvencije, člena 32 in 46, ki odločitvam organov Konvencije dodeljujeta obvezujoč značaj, člen 52, ki se nanaša na dokončni značaj odločb Evropskega sodišča za človekove pravice, člen 53, ki pogodbene stranke obvezuje, da se uskladijo s sodbami, ter člen 54, ki Svetu ministrov podeljuje funkcijo nadzora izvrševanja sodb. Člen 62 Konvencije, ki vse spore med pogodbenimi strankami glede tolmačenja in uporabe Konvencije podreja načinom urejanja, kot jih predvideva sama Konvencija, naj bi bil nezdružljiv s členom 219 Pogodbe; predvideti bi bilo treba pridržek ali poseben dogovor, da bi izključili spore med samimi državami članicami ali med državami članicami in Skupnostjo. V nasprotju z merili, ki jih vzpostavljata zgoraj navedeni mnenji 1/91 in 1/92, naj se organi nadzora Konvencije ne bi omejevali na tolmačenje Konvencije, ampak naj bi preverjali zakonitost prava Skupnosti glede na Konvencijo, kar bi ogrožalo sodno prakso Sodišča.

Francoska vlada pojasnjuje, da pravni red Skupnosti razpolaga z avtonomno in posebno sodno ureditvijo. V trenutni situaciji naj ne bi bilo ali pa ne bi moglo biti uvedeno nobeno pravno sredstvo za presojanje vprašanj o človekovih pravicah izven upoštevanja določenega prava kot splošnega načela Sodišča.

Francoska vlada prav tako omenja problem predhodnega izčrpanja notranjih pravnih sredstev. V pravnem redu Skupnosti naj bi bila pravna sredstva, ki so na voljo posameznikom, omejena in v večini primerov bi bil Sodišču predložen predlog za predhodno odločanje. Morali bi se vprašati, ali organi Konvencije Skupnosti ne bi prisilili, da razširi dostop do postopka za predhodno odločanje, in obratno, ali ti organi v svojem vrednotenju možnosti izčrpanja notranjih pravnih sredstev ne bi mogli zavrniti tega postopka. V tem primeru bi bilo veliko lažje spremeniti člen 173, drugi pododstavek, Pogodbe z namenom, da se posameznikom omogoči izpodbijanje aktov Skupnosti, ki zadevajo njihove temeljne pravice.

Francoska vlada izpostavlja še tveganje, da bi spore, povezane s pravom Skupnosti, reševali organi Konvencije, sestavljeni iz pripadnikov držav članic Sveta Evrope, vendar nečlanic Skupnosti. Prav tako opozarja na težave sodelovanja sodnikov Skupnosti v organih nadzora Konvencije. V takih pogojih bi bil lahko pristop izpeljan šele po spremembi Pogodbe, vključno s Protokolom o statutu Sodišča.

Irska vlada v svojih ustnih stališčih poudarja, da pristop Skupnosti h Konvenciji zastavlja vprašanje izključne pristojnosti Sodišča po členih 164 in 219 Pogodbe glede odločanja o vseh nesoglasjih, povezanih z uporabo in tolmačenjem Pogodbe.

Portugalska vlada prav tako poudarja, da so organi nadzora Konvencije pristojni za uporabo in tolmačenje določb, ki imajo horizontalno naravo; ta pristojnost bi neizogibno prišla navzkriž z uporabo in tolmačenjem prava Skupnosti. Seveda bi člen 62 Konvencije omogočal izključitev meddržavne tožbe, ki jo predvideva člen 24 Konvencije, da bi spoštovali člen 219 Pogodbe. Ratio legis tega člena pa ne bi mogel biti omejen na domnevo spora med državami članicami, temveč bi pomenil, da je treba preprečiti, da bi se drug način sodnega reševanja sporov od tistega, ki ga izvaja Sodišče, vmešaval v tolmačenje in uporabo Pogodbe. Evropsko sodišče za človekove pravice bi v resnici imelo nalogo tolmačenja prava Skupnosti in sprejemanja odločitev o pristojnosti Skupnosti. Mehanizem, ki bi Skupnosti in državam članicam dovoljeval odločanje o vprašanjih pristojnosti, bi bilo težko uporabljati. Evropsko sodišče za človekove pravice bi za odločitev, ali so bila izčrpana notranja pravna sredstva, celo odločalo o pristojnosti Sodišča; tako bi bilo primorano odločati, ali bi posameznik lahko vložil ničnostno tožbo zoper akt Skupnosti, ki ga neposredno in posamično zadeva.

Španska vlada in vlada Združenega kraljestva prav tako opozorjata na pravne posledice odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice in bodočega skupnega sodišča. Še posebej podčrtata, da je v pristojnosti tega Sodišča, da daje pravično zadoščenje oškodovani stranki, ki je lahko v obliki denarne odškodnine. V primeru pristopa pa bi se Sodišče na področju uporabe Konvencije odreklo svoji vrhovni moči razlagalca prava Skupnosti. Evropsko sodišče za človekove pravice se v nasprotju z merili, ki jih predvideva zgoraj navedeno mnenje 1/91, ne bi omejilo na tolmačenje in uporabo mednarodnega sporazuma. Posegalo bi v tolmačenje in uporabo prava Skupnosti in bi odločalo o pristojnostih Skupnosti in držav članic.

3. Nizozemska vlada se omejuje na izpostavitev težav, ki jih je treba preučiti pred sprejetjem odločitve o primernosti pristopa, ne da bi zavzela jasno stališče. Opozarja zlasti na vprašanje združljivosti odnosov med Sodiščem in organi Konvencije s členom 164 Pogodbe, vprašanje položaja držav članic kot pogodbenih strank Konvencije in članic Skupnosti glede spoštovanja njihovih obveznosti v odnosu do pogodb Skupnosti in do Konvencije ter na težavo glede določitve odgovornosti Skupnosti in držav članic glede spoštovanja Konvencije.

 Stališče Sodišča

Dopustnost predloga za izdajo mnenja

1.        Irska vlada in vlada Združenega kraljestva, pa tudi danska in švedska vlada so trdile, da predlog za izdajo mnenja ni dopusten, ali pa so vsaj izpostavile, da je prehiter. Zatrjevale so, da ne obstaja sporazum, katerega vsebina bi bila dovolj natančna, da bi Sodišču omogočila preverjanje združljivosti pristopa s Pogodbo. Po mnenju teh vlad ne bi mogli upoštevati predvidenega sporazuma, vse dokler Svet ne sprejme načelne odločitve o začetku pogajanj o sporazumu.

2.        V tem pogledu je v skladu s členom 228(6) Pogodbe treba opozoriti, da Svet, Komisija ali ena država članica lahko pridobi mnenje Sodišča o združljivosti predvidenega sporazuma z določili Pogodbe.

3.        Cilj te določbe, kakor je to nazadnje ugotovilo Sodišče v mnenju 3/94 z dne 13. decembra 1995 (Recueil, str. I-4577, točka 16), je, da vnaprej predvidi zaplete, ki bi izhajali iz sodnih sporov, povezanih z združljivostjo Pogodbe z mednarodnimi sporazumi, ki zavezujejo Skupnost.

4.        Sodišče je poleg tega v omenjenem mnenju (točka 17) izpostavilo, da bi sodna odločba, ki bi ugotovila, da je tak sporazum po svoji vsebini in po postopku za njegovo sklenitev nezdružljiv z določili Pogodbe, zagotovo povzročila resne zaplete, ne le na področju Skupnosti, ampak tudi na področju mednarodnih odnosov, in bi s tem tvegala, da povzroči škodo vsem udeleženim stranem vključno s tretjimi državami.

5.        Da bi se izognili takšnim zapletom, je Pogodba uvedla izjemen postopek predhodne predložitve zadeve Sodišču, da se še pred sklenitvijo sporazuma preveri, če je ta združljiv s Pogodbo.

6.        Gre za poseben postopek sodelovanja med Sodiščem na eni strani in drugimi institucijami Skupnosti in državami članicami na drugi strani, ki poziva Sodišče, da v skladu s členom 164 Pogodbe zagotovi spoštovanje prava pri tolmačenju in uporabi Pogodbe v fazi pred sklenitvijo sporazuma, za katerega se meni, da bi lahko povzročil spor glede zakonitosti ravnanja Skupnosti o sklenitvi, izvajanju ali uporabi.

7.        Kar zadeva obstoj osnutka sporazuma, je v tem primeru treba ugotoviti, da se tako v trenutku predložitve zadeve Sodišču kot v trenutku, ko Sodišče izda svoje mnenje, pogajanja še niso pričela ter da še ni določena natančna vsebina sporazuma, s katerim Skupnost namerava pristopiti h Konvenciji.

8.        Da bi presodili, v kolikšni meri ta neobstoj natančne vsebine sporazuma ogroža sprejemljivost predloga, je treba razlikovati glede na predmet tega predloga.

9.        Kakor je razvidno iz stališč, ki so jih predstavile vlade držav članic in institucije Skupnosti, pristop Skupnosti h Konvenciji sproža dve glavni težavi, in sicer na eni strani pristojnost Skupnosti za sklenitev takšnega sporazuma in na drugi strani združljivost z določili Pogodbe, še posebej v tistih točkah, ki se nanašajo na pristojnosti Sodišča.

10.      Kar zadeva vprašanje pristojnosti, je treba spomniti, da je Sodišče v mnenju 1/78 z dne 4. oktobra 1979 (Recueil, str. 2871, točka 35) presodilo, da je v primeru, ko gre za reševanje vprašanja pristojnosti, v interesu institucij Skupnosti in zadevnih držav vključno s tretjimi državami, da se to vprašanje razreši že pred začetkom pogajanj in preden bi se pogajalo o bistvenih elementih sporazuma.

11.      Edini pogoj, ki ga je Skupnost izpostavila v tem mnenju, je, da bo predmet predvidenega sporazuma znan pred začetkom pogajanj.

12.      Po vsem tem torej ne bi smelo biti dvoma, da je v tem predlogu za izdajo mnenja predmet predvidenega sporazuma že znan. V resnici in neodvisno od načina pristopa Skupnosti h Konvenciji so splošni predmet te Konvencije, področje, ki ga obravnava, in institucionalni obseg takega pristopa za Skupnost popolnoma znani.

13.      Dopustnosti predloga za izdajo mnenja ni mogoče izpodbijati na podlagi dejstva, da Svet še naj ne bi sprejel odločitve o začetku pogajanj in da ni bil predviden sporazum v smislu člena 228(6) Pogodbe.

14.      Čeprav taka odločitev ni bila sprejeta, je bil pristop Skupnosti h Konvenciji dejansko predmet različnih študij in predlogov Komisije in je bil v trenutku predložitve zadeve Sodišču na dnevnem redu Sveta. Dejstvo, da je Svet začel postopek iz člena 228(6) Pogodbe, vnaprej predpostavlja, da je predvideval možnost pogajanj in sklenitve takega sporazuma. Predlog za izdajo mnenja zato izgleda kot rezultat upravičene skrbi Sveta, da bi bil obveščen o obsegu svojih pristojnosti pred sprejetjem odločitve o začetku pogajanj.

15.      Razen tega je treba omeniti, da je obseg predloga za izdajo mnenja, kjer se ta nanaša na vprašanje pristojnosti Skupnosti, dovolj jasen in da formalna odločitev Sveta o začetku pogajanj ni bila neizogibna za bolj podrobno določitev tega predmeta.

16.      Nazadnje koristni učinek postopka iz člena 228(6) Pogodbe zahteva možnost, da se zadeva glede vprašanja pristojnosti predloži Sodišču ne šele ob začetku pogajanja (mnenje 1/78, točka 35), ampak prav tako že pred uradnim začetkom takega pogajanja.

17.      V takih okoliščinah, ko je vprašanje pristojnosti Skupnosti glede postopka pristopa bilo predhodno sproženo na ravni Sveta, je v interesu Skupnosti, držav članic in drugih držav pogodbenic Konvencije, da se o tem vprašanju odloči pred začetkom pogajanj.

18.      Iz zgoraj navedenega torej izhaja, da je predlog za izdajo mnenja sprejemljiv, kolikor se nanaša na pristojnost Skupnosti za sklenitev predvidenega sporazuma.

19.      Enako pa ne sledi glede vprašanja združljivosti sporazuma s Pogodbo.

20.      Da bi torej lahko podali natančen odgovor na vprašanje združljivosti pristopa Skupnosti h Konvenciji s pravili Pogodbe, še zlasti s členoma 164 in 219, ki se nanašata na pristojnosti Sodišča, mora slednje razpolagati z zadostnimi elementi glede pogojev, zaradi katerih Skupnost predvideva, da bi se podredila trenutnim in bodočim mehanizmom sodnega nadzora, ki so vzpostavljeni s Konvencijo.

21.      Torej je treba ugotoviti, da Sodišču ni bilo dano nobeno pojasnilo o predvidenih rešitvah glede konkretnega urejanja te podreditve Skupnosti mednarodnemu sodišču.

22.      Iz zgoraj navedenega izhaja, da Sodišče ni v stanju izdati mnenja o združljivosti pristopa h Konvenciji s pravili Pogodbe.

Pristojnost Skupnosti za pristop h Konvenciji

23.      Iz člena 3 B Pogodbe, po katerem Skupnost deluje v okviru pristojnosti in ciljev, ki so ji podeljeni s Pogodbo, izhaja, da Skupnost razpolaga le z omejenimi pristojnostmi.

24.      Spoštovanje tega načela omejene pristojnosti se nalaga tako za notranja ravnanja kakor za mednarodna ravnanja Skupnosti.

25.      Skupnost običajno deluje na podlagi posebnih pristojnosti, ki pa, kot je razsodilo Sodišče, ne izhajajo nujno iz posebnih določb Pogodbe, ampak se prav tako lahko na implicitni način izpeljejo iz teh določb.

26.      Tako na področju mednarodnih odnosov Skupnosti, ki so predmet tega predloga za izdajo mnenja, iz ustaljene sodne prakse sledi, da pristojnost Skupnosti za prevzem mednarodnih obveznosti lahko izhaja tako iz izrecnih kot iz implicitnih določb Pogodbe. Sodišče je sklenilo, da je bila Skupnosti vsakič, ko je pravo Skupnosti institucijam Skupnosti podelilo pristojnosti na notranjem področju z namenom uresničevati zastavljeni cilj, podeljena pristojnost za prevzem mednarodnih obveznosti, potrebnih za uresničevanje tega cilja, tudi v primeru, ko za to ni bilo izrecne določbe (glej mnenje 2/91 z dne 19. marca 1993, Recueil, str. I-1061, točka 7).

27.      Treba je ugotoviti, da nobena določba Pogodbe institucijam Skupnosti na splošno ne podeljuje pooblastil, da bi predpisovale pravila na področju človekovih pravic ali sklepale mednarodne konvencije na tem področju.

28.      V primeru neobstoja posebnih izrecnih ali implicitnih pristojnosti v ta namen je treba preveriti, ali je člen 235 Pogodbe lahko pravna podlaga za pristop.

29.      Cilj člena 235 je, da dopolni neobstoj pooblastil za delovanje, ki so izrecno ali na implicitni način preko posebnih določb Pogodbe podeljena institucijam Skupnosti, kolikor so ta pooblastila nujna, da lahko Skupnost izvaja svoje funkcije z namenom, da doseže enega izmed ciljev, določenih s Pogodbo.

30.      Ta določba je sestavni del institucionalnega reda, ki temelji na načelu omejene pristojnosti, zato ne bi mogla predstavljati podlage za razširitev področja pristojnosti Skupnosti preko splošnega okvira, ki izhaja iz celote določb Pogodbe in zlasti iz tistih, ki določajo naloge in ravnanja Skupnosti. Ta določba vsekakor ne bi mogla služiti kot podlaga za sprejetje določb, ki bi v svojih posledicah vodile k spremembi Pogodbe in se tako izognile postopku, ki ga slednja predvideva v ta namen.

31.      Ob upoštevanju vsega navedenega je treba preučiti, ali pristop Skupnosti h Konvenciji lahko temelji na členu 235.

32.      Najprej je treba opozoriti, da je bil pomen spoštovanja človekovih pravic poudarjen v različnih deklaracijah držav članic in institucij Skupnosti (navedene so v točki III.5 dejanskega stanja). To je prav tako omenjeno v preambuli Enotnega evropskega akta ter v preambuli in členih F(2), J.1(2), peta alinea, in K.2(1) Pogodbe o Evropski uniji. Člen F sicer pojasnjuje, da Unija spoštuje temeljne pravice, kot jih posebej zagotavlja Konvencija. Člen 130 U Pogodbe ES v odstavku 2 predvideva, da politika Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja prispeva k cilju spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

33.      Nato je treba poudariti, da po ustaljeni sodni praksi človekove pravice predstavljajo sestavni del splošnih pravnih načel, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče. Glede tega se Sodišče zgleduje po skupnih ustavnih tradicijah v državah članicah in po informacijah, ki jih dajejo mednarodni instrumenti in ki zadevajo varstvo človekovih pravic, pri katerih so države članice sodelovale ali so k njim pristopile. V tem okviru je Sodišče pojasnilo, da Konvencija zavzema poseben pomen (glej zlasti sodbo z dne 18. junija 1991 v zadevi ERT, C-260/89, Recueil, str. I-2925, točka 41).

34.      Če je torej spoštovanje človekovih pravic pogoj za zakonitost ravnanj Skupnosti, je vsekakor treba ugotoviti, da bi pristop h Konvenciji povzročil bistveno spremembo trenutne ureditve Skupnosti glede varstva človekovih pravic, saj bi dopustil uvrstitev Skupnosti v drugačen mednarodni institucionalni sistem, pa tudi vključitev celote določil Konvencije v pravni red Skupnosti.

35.      Takšna sprememba ureditve varstva človekovih pravic v Skupnosti, katere institucionalne posledice bi bile enako bistvene za Skupnost in za države članice, bi pomenila ustavno razsežnost in bi torej po svoji naravi prekoračila omejitve iz člena 235. Lahko bi bila uresničena izključno s spremembo Pogodbe.

36.      Že zdaj je moč ugotoviti, da Skupnost v trenutnem stanju prava Skupnosti nima pristojnosti za pristop h Konvenciji.

Na tej podlagi je

SODIŠČE,

v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet in G. Hirsch, predsedniki senatov, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (poročevalec), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón in M. Wathelet, sodniki,

po opredelitvi G. Tesaura, prvega generalnega pravobranilca, C. O. Lenza, F. G. Jacobsa, A. La Pergole, G. Cosmasa, P. Légerja, M. B. Elmerja, N. Fennellya in D. Ruiz-Jaraboja Colomerja, generalnih pravobranilcev,

izdalo mnenje:

Skupnost v trenutnem stanju prava Skupnosti nima pristojnosti za pristop h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

V Luxembourgu, 28. marca 1996.