EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 61994CV0002

Domstolens Udtalelse af 28. marts 1996.
Fællesskabets tiltrædelse af konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
Udtalelse 2/94.

European Court Reports 1996 I-01759

ECLI identifier: ECLI:EU:C:1996:140

DOMSTOLENS UDTALELSE 2/94

28. marts 1996

Ved begæring indgivet til Domstolens Justitskontor den 26. april 1994 har Rådet for Den Europæiske Union i medfør af EF-traktatens artikel 228, stk. 6, anmodet Domstolen om en udtalelse. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

»Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat kan forud indhente udtalelse fra Domstolen om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i denne traktat. Hvis Domstolens udtalelse er benægtende, kan aftalen kun træde i kraft på de betingelser, der er fastsat i artikel N i traktaten om Den Europæiske Union.«

Redegørelse for begæringen

I — Begæringens indhold

1.

Rådet ved generaldirektør J.-C. Piris, direktør J.-P. Jacqué og A. Lo Monaco, Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, har anmodet Domstolen om en udtalelse om følgende spørgsmål:

»Vil Det Europæiske Fællesskabs tiltrædelse af konventionen af 4. november 1950 til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter ’konventionen’) være forenelig med traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab?«

2.

Rådet har anført, at der ikke kan træffes principiel afgørelse om indledning af forhandlinger, før Domstolen har undersøgt, om den påtænkte tiltrædelse er forenelig med traktaten.

I de mundtlige bemærkninger har Rådet, der anerkender, at der ikke foreligger en påtænkt aftale, anført, at begæringen kan antages til realitetsbehandling. Der foreligger ikke en procedurefordrejning fra Rådets side, men Rådet skal derimod tage stilling til principielle spørgsmål af retlig og institutionel karakter. Endvidere er den konvention, som Fællesskabet i givet fald skal tiltræde, kendt, og de retlige spørgsmål, som en tiltrædelse rejser, er tilstrækkelig præcise til, at Domstolen kan afgive en udtalelse.

3.

På grundlag af en redegørelse for den påtænkte aftales formål og sigte har Rådet taget stilling til tiltrædelsens rækkevidde, til Fællesskabets deltagelse i kontrolorganerne og til de ændringer, der skal foretages i konventionen og protokollerne.

4.

Hvad angår tiltrædelsens rækkevidde har Rådet anført, at hvert enkelt Fællesskab skal tiltræde konventionen på de områder, hvor det har kompetence, og hvor dets retsorden er gældende. Tiltrædelsen skal omfatte konventionen og de protokoller, som er trådt i kraft, og som er ratificeret af alle Fællesskabets medlemsstater. Tiltrædelsen skal ikke have nogen virkning for de forbehold, medlemsstaterne som parter i konventionen har taget. Disse forbehold skal fortsat være gældende på de områder, der henhører under medlemsstaternes kompetence. Det er tanken, at Fællesskabet skal acceptere klageordningen både med hensyn til individuelle Idager og klager mellem stater. Klager mellem Fællesskabet og dets medlemsstater skal dog være udelukket af hensyn til det monopol, der på dette punkt tillægges Domstolen ved EF-traktatens artikel 219.

5.

Med hensyn til Fællesskabets deltagelse i kontrolorganerne, navnlig den fremtidige Menneskerettighedsdomstol, der skal erstatte de bestående organer, er der flere muligheder: Fællesskabet udpeger ikke en dommer, der udpeges en fast dommer med samme status som de øvrige dommere, der udpeges en dommer med en særlig status, hvis stemmeret vil være begrænset til sager vedrørende fællesskabsretten. Denne dommer kan ikke samtidig være medlem af Domstolen. Reglerne for udpegelse af dommeren skal fastsættes i konventionen, mens udpegelsen af de kandidater, som Fællesskabet indstiller, er et internt fællesskabsanliggende. Det er ikke forudsat, at Fællesskabet skal deltage i Ministerkomitéen, som i øvrigt vil miste enhver funktion i den fremtidige domstolsordning.

6.

Konventionen og protokollerne må ændres, da de på nuværende tidspunkt kun kan tiltrædes af Europarådets medlemsstater. Fællesskabet påregner ikke at blive medlem af Europarådet. På samme måde må de tekniske bestemmelser, hvorefter Europarådets medlemsstater deltager i den ved konventionen fastlagte kontrolordning, ændres. Såfremt Fællesskabet tiltræder konventionen, vil det kun blive forpligtet på de områder, hvor det har kompetence. Der må indføres en ordning, hvorefter Fællesskabet og medlemsstaterne kan løse spørgsmål om fordelingen af kompetencen over for de ved konventionen oprettede organer.

7.

I forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt med traktaten, at Fællesskabet tiltræder konventionen, undersøger Rådet, om Fællesskabet har kompetence til at indgå den påtænkte aftale, og om den ved konventionen fastlagte domstolsordning er forenelig med traktatens artikel 164 og 219.

8.

Rådet erkender, at der ikke i traktaten tillægges Fællesskabet en specifik kompetence med hensyn til menneskerettigheder. Beskyttelsen af disse rettigheder sker med støtte i fællesskabsrettens almindelige principper. Det fremgår af retspraksis og er nu fastslået i artikel F i traktaten om Den Europæiske Union, at Fællesskabet skal respektere menneskerettighederne. Ifølge Rådet kan beskyttelsen af menneskerettighederne ses som en følge af et horisontalt princip, der er en integrerende del af Fællesskabets mål. Da der ikke findes en specifik bestemmelse, skal EF-traktatens artikel 235 være hjemmel for tiltrædelsen, forudsat at betingelserne i denne artikel er opfyldt.

9.

Rådet rejser ligeledes spørgsmålet, om Fællesskabets tiltrædelse af konventionen, navnlig den heri fastlagte domstolsordning, vil få betydning for den enekompetence, som er tillagt Domstolen i traktatens artikel 164og 219, og fællesskabsretsordenens autonomi.

10.

Rådet har henvist til, at Menneskerettighedsdomstolens domme ikke har nogen direkte virkning. Menneskerettighedsdomstolen kan således ikke ophæve eller ændre en bestemmelse i national ret, men kan kun pålægge en kontraherende part en forpligtelse med hensyn til resultatet. Domstolen skal imidlertid i sin egen praksis overholde Menneskerettighedsdomstolens domme. Da en individuel klage kun kan optages til behandling, når alle internretlige retsmidler er blevet udtømt, skal Fællesskabets interne retsinstanser, herunder Domstolen, tage stilling til, om en fællesskabsretsakt er forenelig med konventionen. I udtalelse 1/91 af 14. december 1991 (Sml. I, s. 6079) accepterede Domstolen, at Fællesskabet kan forpligte sig til at respektere afgørelser fra en retsinstans, der oprettes ved en international aftale, såfremt retsinstansen kun fortolker og anvender denne aftale og ikke bringer fællesskabsrets-ordenens autonomi i fare. Rådet er i tvivl, om dette kun gælder, når dommene fra denne retsinstans alene vedrører den internationale aftale, eller også gælder, når dommene kan vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt fællesskabsretten er forenelig med aftalen.

II — Retsforhandlinger

1.

I henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement er begæringen om udtalelse blevet forkyndt for Kommissionen og medlemsstaterne. Der er fremsat skriftlige bemærkninger af den belgiske regering ved directeur d'administration J. Devadder, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget, den danske regering ved ambassadør L. Mikaelsen og kontorchef P. Biering, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, den tyske regering ved Ministerialrat E. Röder, Forbundsøkonomiministeriet, og Regierungsdirektor A. Dittrich, Forbundsjustitsministeriet, som befuldmægtigede, den græske regering ved V. Rotis, honorær formand for Den Hellenske Republiks Statsråd, juridisk konsulent S. Zisimopoulos, Den Hellenske Republiks Faste Repræsentation, og N. Dafniou, Udenrigsministeriets Særlige Juridiske Kontor for EF-spørgsmål, som befuldmægtigede, den spanske regering ved Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria A. Navarro González og Abogado del Estado R. Silva de Lapuerta, Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia, som befuldmægtigede, den franske regering ved directeur adjoint E. Belliard, sousdirecteur C. de Salins og secrétaire des affaires étrangères C. Chavance, alle direction des affaires juridiques, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, den nederlandske regering ved juridisch adviseur A. Bos, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, den portugisiske regering ved director L. Fernandes og consultora jurídica M. L. Duarte, Serviço Jurídico, Direcção-Geral das Comunidades Europeias, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, Det Forenede Kongerige ved J. Collins, Treasury Solicitor's Department, som befuldmægtiget, bistået af Barristers S. Richards og D. Anderson, og af Kommissionen ved ledende juridisk konsulent J. Amphoux, juridisk konsulent J. Pipkorn og R. Gosalbo-Bono, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede.

2.

Efter Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse af Den Europæiske Union er begæringen om udtalelse ligeledes blevet forkyndt for disse medlemsstater. Der er fremsat skriftlige bemærkninger af den østrigske regering ved Universitätsdozent K. Berchtold, som befuldmægtiget, og den finske regering ved afdelingschef H. Rotkirch, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget.

3.

Efter begæring har Europa-Parlamentet ved juridisk konsulent G. Garzón Clariana og E. Perillo, Parlamentets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, fået tilladelse til at fremsætte sine bemærkninger.

4.

I retsmødet den 7. november 1995 er der afgivet mundtlige indlæg af den belgiske regering ved J. Devadder, den danske regering ved L. Mikaelsen og P. Biering, den tyske regering ved A. Dittrich, den græske regering ved assisterende juridisk konsulent A. Samoni-Rantou, Udenrigsministeriets Særlige Juridiske Kontor for EF-spørgsmål, som befuldmægtiget, og N. Dafniou, den spanske regering ved R. Silva de Lapuerta, den franske regering ved directeur adjoint J.-F. Dobelle, direction des affaires juridiques, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, og C. Chavance, den irske regering ved D. Gleeson, SC, som befuldmægtiget, og M. Buckley, den italienske regering ved professor U. Leanza, chef for servizio del contenzioso diplomatico, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, den nederlandske regering ved adjunct-juridisch adviseur M. Fiestra, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, den portugisiske regering ved L. Fernandes og M. L. Duarte, den finske regering ved H. Rotkirch, den svenske regering ved konsulent L. Nordling, Udenrigsministeriets Juridiske Afdeling, Det Forenede Kongerige ved J.E. Collins, bistået af S. Richards og D. Anderson, Rådet for Den Europæiske Union ved J.-C. Piris, J.-P. Jacqué og A. Lo Monaco, Kommissionen ved J. Pipkorn og R. Gosalbo-Bono og Europa-Parlamentet ved G. Garzón Clariana og E. Perillo.

III — Historisk redegørelse for spørgsmålet om Fællesskabets overholdelse af menneskerettighederne

1.

Der er hverken i EF-traktaten eller EKSF-eller Euratom-traktaterne en specifik henvisning til de grundlæggende rettigheder, bortset fra, at det anføres i sidste betragtning i præamblen, at medlemsstaterne har sat sig for »at bevare og styrke freden og friheden«.

2.

Domstolen har fastslået, at respekten for de grundlæggende rettigheder er en del af de almindelige retsgrundsætninger, og har i denne forbindelse henvist til de fælles forfatningsmæssige traditioner og internationale aftaler, navnlig konventionen.

3.

Med udgangspunkt i denne praksis henvises i præamblen til den europæiske fælles akt til de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i medlemsstaternes forfatninger og love, i konventionen og i den europæiske socialpagt.

4.

I artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union fastslås det, at »Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved [konventionen] ... og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten.« I trakatens artikel J.1, stk. 2, femte led, omtales respekten for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder. I artikel K.2, stk. 1, nævnes overholdelsen af konventionen udtrykkeligt i forbindelse med samarbejdet om retlige og indre anliggender.

5.

Respekten for de grundlæggende rettigheder er ligeledes omhandlet i medlemsstaternes og fællesskabsinstitutionernes politiske erklæringer. I denne forbindelse kan nævnes fælleserklæring fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen af 5. april 1977 om de grundlæggende rettigheder (Traktatsamlingen 1995, s. 877), fælles erklæring fra Europa-Parlamentet, repræsentanterne for medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, og Kommissionen af 11. juni 1986 om bekæmpelse af racisme og fremmedhad (Traktatsamlingen 1995, s. 889), resolution vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, af 29. maj 1990 om bekæmpelse af racisme og fremmedhad (EFT C 157, s. 1), resolution vedtaget af Rådet og medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, den 28. november 1991 om menneskerettigheder, demokrati og udvikling (Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, nr. 11/91, punkt 2.3.1) og konklusioner vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer den 18. november 1992 om gennemførelse af denne resolution. Endvidere kan nævnes erklæringer fra forskellige møder i Det Europæiske Råd, herunder erklæring af 14. december 1973 om europæisk identitet (Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, nr. 12/73, punkt 2501), erklæring af 8. april 1978 om demokratiet, erklæring af 2.-3. december 1988 om Fællesskabets internationale rolle (Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, nr. 12/88, punkt 1.1.10), erklæring af 29. juni 1991 om menneskerettighederne (Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, nr. 6/91, bilag V) og erklæring af 11. december 1993 om menneskerettighederne i anledning af 45-årsdagen for Verdenserklæringen om menneskerettighederne (Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, nr. 12/93, punkt 1.4.12).

6.

I en beretning af 4. februar 1976, som blev fremsendt til Europa-Parlamentet og Rådet, med overskriften »Beskyttelsen af grundrettighederne ved skabelsen og videreudviklingen af fællesskabsretten«(Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, supplement 5/76) afviste Kommissionen, at det var nødvendigt, at Fællesskabet som sådant tiltrådte konventionen.

7.

Kommissionen foreslog første gang Rådet formelt at tiltræde konventionen i »memorandum vedrørende De Europæiske Fællesskabers tiltrædelse af konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder« af 4. april 1979(Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, supplement 2/79).

8.

Forslaget blev på ny fremsat ved Kommissionens meddelelse af 19. november 1990 vedrørende Fællesskabets tiltrædelse af deneuropæiske konvention om menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.

9.

Den 26. oktober 1993 offentliggjorde Kommissionen et arbejdsdokument med overskriften »L'adhésion de la Communauté à la convention européenne des droits de l'homme et l'ordre juridique communautaire«, hvori den bl.a. undersøgte spørgsmålene om hjemmelen for Fællesskabets tiltrædelse og Domstolens jurisdiktionsmonopol.

10.

Europa-Parlamentet har flere gange udtalt sig til støtte for Fællesskabets tiltrædelse, senest ved beslutning af 18. januar 1994 om Fællesskabets tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention, der blev vedtaget på grundlag af en betænkning fra Udvalget om Retlige Anliggender og Borgernes Rettigheder (EFT C 44, s. 32).

IV — Formaliteten

1.

Den irske regering og Det Forenede Kongerige har anført, at begæringen om udtalelse ikke kan antages til realitetsbehandling. Den danske, den finske og den svenske regering har ligeledes rejst spørgsmålet, om begæringen er fremsat for tidligt.

I de mundtlige bemærkninger har den irske regering anført, at der ikke foreligger et specifikt forslag til en tiltrædelsesaftale, som Domstolen kan udtale sig om. Der er mange tekniske problemer, og der kan tænkes forskellige løsninger herpå. Endvidere eider endnu ikke taget stilling til, hvem der skal forhandle.

Ifølge Det Forenede Kongerige er der ikke »påtænkt« en aftale i den i traktatens artikel 228, stk. 6, forudsatte betydning. Der kan først indhentes en udtalelse fra Domstolen efter indgående forhandlinger om udkastet til aftale. I udtalelse 1/78 af 4. oktober 1979 (Sml. s. 2871) blev begæringen om udtalelse ganske vist antaget til realitetsbehandling, selv om der stadig skulle finde forhandlinger sted. Da begæringen blev indgivet, forelå der imidlertid et udkast til aftale, forhandlingerne pågik, mens begæringen blev behandlet, og Domstolen blev orienteret om den seneste udvikling i teksterne, inden den afgav sin udtalelse. I dette tilfælde er der derimod ikke noget udkast til aftale, og der er ikke påtænkt forhandlinger, inden udtalelsen skal afgives. Det var relevant at fremsætte begæring 1/78, fordi der var forskellige opfattelser af, hvad der var den rette hjemmel for aftalen. I dette tilfælde er der enighed om, at der kun er en mulig hjemmel, nemlig traktatens artikel 235.

Ud over de grundlæggende problemer, som Rådet har nævnt, har Det Forenede Kongerige omtalt andre vanskeligheder. Det Forenede Kongerige har nævnt spørgsmålet om rækkevidden af tiltrædelsen, når henses til de forbehold, medlemsstaterne har taget, medlemsstaternes ret til på et hvilket som helst tidspunkt at fravige visse bestemmelser i konventionen og faren for forskelle i medlemsstaternes og Fællesskabets forpligtelser, problemet med Fællesskabets deltagelse i de ved konventionen oprettede organer, navnlig den fremtidige enhedsdomstol, kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, vanskelighederne ved, at Fællesskabet tiltræder konventionen uden forinden at have tiltrådt Europarådet, og spørgsmålet om, hvad der skal ske i relation til EKSF-og Euratom-traktaterne. Når henses til antallet og omfanget af problemer, kan Domstolen ikke på nuværende tidspunkt afgive en udtalelse af værdi.

Traktatens artikel 235, der er eneste mulige hjemmel, forudsætter en enstemmig vedtagelse i Rådet. Der er ikke en sådan enighed, hvilket yderligere underbygger, at begæringen om udtalelse er hypotetisk og urealistisk. Domstolen har i relation til præjudicielle forelæggelser altid nægtet at udtale sig om generelle og hypotetiske spørgsmål.

Den danske regering har anført, at der ikke foreligger et udkast til en aftale. Endvidere er der endnu ikke opnået tilslutning i Rådet til, at der skal indledes forhandlinger.

Den finske regering har henvist til, at udtalelsen ifølge procesreglementets artikel 107, stk. 2, og Domstolens praksis kan angå såvel den påtænkte aftales forenelighed med traktaten som Fællesskabets kompetence. Afgørende for, om begæringen skal antages til realitetsbehandling, er i dette tilfælde, om de dokumenter, der er vedlagt begæringen eller citeret heri, udgør et hele, hvoraf den påtænkte aftale kan udledes med tilstrækkelig sikkerhed, således at Domstolen kan afgive en udtalelse. Er det tilfældet, er det forhold, at begæringen måtte være indgivet for tidligt, ikke til hinder for, at Domstolen kan udtale sig generelt vedrørende de principielle spørgsmål.

Den svenske regering har i sine mundtlige bemærkninger ligeledes anført, at der endnu ikke foreligger et udkast til aftale eller endda et forslag til afgørelse fra Rådet om indledning af forhandlinger. Selv om Domstolen måtte antage begæringen om en udtalelse til realitetsbehandling, kan man ikke undgå en senere anmodning, når de juridiske og tekniske spørgsmål er blevet rejst under forhandlingerne.

2.

Kommissionen, Parlamentet og den belgiske, den tyske, den franske, den italienske og den portugisiske regering har anført, at begæringen om udtalelse kan antages til realitetsbehandling, idet den vedrører en påtænkt aftale i den i traktatens artikel 228, stk. 6, forudsatte betydning.

Kommissionen har henvist til ændringen af ordlyden af artikel 228. Den tidligere bestemmelse i EØF-traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit, hvorefter der forud kunne indhentes en udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med traktaten, måtte ses i sammenhæng med første afsnit, som vedrørte indgåelsen af aftaler mellem Fællesskabet og tredjelande eller en international organisation. I den nye bestemmelse i EF-traktatens artikel 228, stk. 6, tales der nu kun om en påtænkt aftale, men det fremgår ikke, at udtalelsen skal indhentes forud for en bestemt aftales indgåelse (O.a.: I den danske version af EF-traktatens artikel 228, stk. 6, findes ordet »forud« stadig). Domstolen anvendte allerede i udtalelse 1/78, a.st., en vid fortolkning af begrebet påtænkt aftale, og denne praksis underbygges af den nye affattelse af bestemmelsen. Som det var tilfældet med hensyn til udtalelse 1/78, a.st., er Domstolen forelagt et spørgsmål om kompetence, og der er ikke fare for, at Domstolen på ny vil blive inddraget under eventuelle forhandlinger.

Parlamentet har anført, at som det fremgår af udtalelse 1/75 af 11. november 1975 (Sml. s. 1355), er formålet med artikel 228 at undgå, at det senere gøres gældende, at internationale aftaler ikke er forenelige med traktaten. I denne sag skal det undersøges, om den retsorden, der er indført ved konventionen, er forenelig med Fællesskabets retsorden. Det retlige spørgsmål, der konkret foreligger, er, om det er foreneligt med Domstolens Jurisdiktionsmonopol, at den undergives en retsinstans uden for Fællesskabets retsorden. Domstolen anerkendte i udtalelse 1/78, a.st., at det er i alle de pågældende staters, herunder tredjelandenes interesse, at spørgsmålet om kompetence er løst, når forhandlingerne indledes.

Den belgiske regering har ligeledes henvist til, hvad der er fastslået i udtalelse 1/78, a.st., og til den nye affattelse af traktatens artikel 228, stk. 6. Regeringen har fremhævet tre punkter. Medlemsstaterne var af den opfattelse, at det må afklares, om tiltrædelsen er forenelig med fællesskabsretten, inden forhandlingerne indledes. Domstolen anerkendte i udtalelse 1/78, a.st., og udtalelse 1/92 af 10. april 1992 (Sml. I, s. 2821), at en begæring om udtalelse kan antages til realitetsbehandling, såfremt genstanden for den påtænkte aftale er kendt, og såfremt den, der fremsætter begæringen, har en interesse i udtalelsen, selv om den påtænkte aftales indhold endnu ikke i alle detaljer ligger fast. Såfremt det krævedes af den institution, som fremsætter begæringen om udtalelse, at der på det tidspunkt, hvor begæringen forelægges Domstolen, ikke længere var nogen tvivl om den påtænkte aftales forenelighed med fællesskabsretten, ville traktatens artikel 228, stk. 6, ikke få den tilsigtede virkning.

Den tyske regering har i sine mundtlige bemærkninger anført, at begæringen kan antages til realitetsbehandling, idet drøftelserne vedrørende tiltrædelsen var så fremskredne, da begæringen blev indgivet, at en udtalelse blev anset for nødvendig og berettiget. Konventionen, som vil være genstand for en tiltrædelse, og de tilpasninger, som en tiltrædelse vil nødvendiggøre, er kendte. I overensstemmelse med, hvad Domstolen fastslog i udtalelse 1/78, a.st., vil det være i alle medlemsstaternes interesse, at spørgsmålet om Fællesskabets kompetence til at tiltræde konventionen bliver afgjort inden forhandlingerne.

Den franske regering har i sine mundtlige bemærkninger erkendt, at Domstolen ikke er forelagt et udkast til aftale, at der er betydelig usikkerhed med hensyn til indholdet af forhandlingerne, og at der ikke på nuværende tidspunkt er enighed i Rådet om det hensigtsmæssige i at tiltræde konventionen. Domstolen bør imidlertid antage begæringen om en udtalelse til realitetsbehandling, idet de retlige spørgsmål med hensyn til, om en tiltrædelse er forenelig med traktaten, er klart afgrænsede, og det kan ikke bestrides, at spørgsmålene er relevante.

Den italienske regering har i sine mundtlige bemærkninger henvist til procesreglementets artikel 107, stk. 2, hvoraf fremgår, at begæringen om en udtalelse kan angå den påtænkte aftales forenelighed med traktatens bestemmelser eller Fællesskabets kompetence til at indgå aftalen. Når aftalen som i dette tilfælde vedrører kompetencen, er det ikke påkrævet, at der foreligger en i det væsentlige fastlagt aftale. Selv om begæringen også måtte omfatte tiltrædelsens forenelighed med traktatens materielle bestemmelser, kan Domstolen ikke afvise den, da den konvention, som der kan blive tale om at tiltræde, og de generelle spørgsmål allerede er kendte.

Den portugisiske regering har i sine mundtlige bemærkninger ligeledes anført, at resultatet af de forhandlinger, der skal indledes, og indholdet af den konvention, som Fællesskabet påtænker at tiltræde, er kendt.

V — Hjemmelen for den påtænkte tiltrædelse

1.

Oen østrigske regering har henvist til retspraksis vedrørende Fællesskabets eksterne kompetence og har anført, at respekten for de grundlæggende rettigheder indgår i udøvelsen af alle Fællesskabets beføjelser. Beskyttelsen af de rettigheder, der er garanteret ved konventionen, sker med hjemmel i den kompetence, der på det enkelte område er tillagt Fællesskabets institutioner til at træffe foranstaltninger. Når de rettigheder, der er garanteret ved konventionen, på denne måde internt anvendes horisontalt, skabes der samtidig en ekstern kompetence for Fællesskabet til at tiltræde konventionen.

2.

Kommissionen, Parlamentet og den belgiske, den danske, den tyske, den græske, den italienske, den finske og den svenske regering har anført, og det er samtidig den østrigske regerings subsidiære synspunkt, at da der ikke findes specifikke bestemmelser, er hjemmelen for tiltrædelsen traktatens artikel 235. Betingelserne for at anvende artikel 235, nemlig at en handling fra Fællesskabets side er påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, er opfyldt.

Kommissionen har henvist til det nævnte arbejdsdokument af 26. oktober 1993, hvori den betegnede beskyttelsen af menneskerettigheder som et tværgående mål, der er en integrerende del af Fællesskabets mål.

Ifølge Kommissionen fremgår det af dom af 8. april 1976, sag 43/75, Defrenne (Smi. s. 455), at de i artikel 235 omhandlede mål også kan fremgå af traktatens præambel. I præamblen til den europæiske fælles akt henvises der til respekten for menneskerettigheder og konventionen.

Parlamentet har ligeledes anført, at beskyttelsen af menneskerettighederne er omfattet af Fællesskabets mål. Anerkendelsen af unionsborgerskabet er et nyt retligt element, som støtter denne opfattelse. I henhold til artikel B, tredje led, i traktaten om Den Europæiske Union, jf. EF-traktatens artikel 8, skal Fællesskabet sikre Unionens borgere en beskyttelse af de grundlæggende rettigheder svarende til den, de har som statsborgere i deres medlemsstat i forhold til indgreb fra statens side. Parlamentet har understreget, at Fællesskabet, herunder Domstolen, må undergives en international retlig kontrol svarende til den, medlemsstaterne og deres højeste domstole er undergivet. Ifølge Parlamentet må valget af traktatens artikel 235 suppleres med en henvisning til traktatens artikel 228, stk. 3, andet afsnit, hvorefter der for indgåelse af visse aftaler kræves samstemmende udtalelse fra Parlamentet. En sådan udtalelse er nødvendig, når henses til formålet med denne bestemmelse, nemlig at undgå, at Parlamentet som »medlovgiver« gennem en international aftale bliver tvunget til at ændre en retsakt, som er vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure, for at opfylde Fællesskabets internationale forpligtelser.

Den belgiske, den tyske, den græske, den italienske, den østrigske, den finske og den svenske regering har anført, at beskyttelsen af menneskerettighederne er et generelt, horisontalt princip, som gælder for Fællesskabet, når det udøver enhver form for virksomhed, og at beskyttelsen er af væsentlig betydning for, at det fælles marked kan fungere.

De nævnte regeringer har videre anført, at Domstolen har sikret denne beskyttelse med støtte i almindelige retsgrundsætninger og har i denne forbindelse ladet sig inspirere af de fælles forfatningsmæssige traditioner og internationale aftaler, navnlig konventionen. I præamblen til den europæiske fælles akt, i præamblen til traktaten om Den Europæiske Union og i artikel F, stk. 2, artikel J.1 og K.2 i traktaten om Den Europæiske Union fastslås princippet om respekten for menneskerettighederne og konventionens betydning i denne forbindelse.

Den græske regering har ligeledes henvist til EF-traktatens artikel 130 U, stk. 2, hvori målsætningen om respekt for menneskerettighederne i forbindelse med udviklingssamarbejde nævnes.

Den østrigske regering har anført, at man ved fastlæggelsen af Fællesskabets mål ligeledes må inddrage præamblen til traktaten, hvorefter freden og sikkerheden skal bevares og styrkes. Dette mål omfatter også de rettigheder, som er garanteret ved konventionen.

Efter den finske regerings opfattelse er beskyttelsen af menneskerettighederne på Fællesskabets nuværende udviklingstrin et egentligt mål for Fællesskabet.

Ifølge alle de nævnte regeringer er det nødvendigt at tiltræde konventionen og underkaste sig den eksterne judicielle kontrol for at beskytte borgerne mod tilsidesættelse af konventionen fra fællesskabsinstitutionernes side.

Den belgiske regering har understreget nødvendigheden af at undgå forskelle i fortolkningen i Fællesskabets retspraksis og i praksis ved de ved konventionen oprettede organer. Fællesskabsrettens søgmålsordning, hvorefter annullationssøgsmål ikke kan anlægges af en borger til prøvelse af en retsakt, som ikke berører ham umiddelbart og individuelt, yder mindre beskyttelse end den ordning, der er fastlagt i konventionen.

Den italienske regering har i sine mundtlige bemærkninger anført, at alle medlemsstaterne med hensyn til deres kompetenceområder frivilligt har undergivet sig en international kontrol med overholdelsen af menneskerettighederne. Da der er overført kompetence fra staterne til Fællesskabet, må også dette undergives den samme internationale kontrol med henblik på at genetablere den ligevægt, medlemsstaterne fra starten ønskede.

Den østrigske regering har henvist til nødvendigheden af en ensartet fortolkning af konventionen, til den stadig snævrere integration, som er forudsat i traktaten om Den Europæiske Union, og i hvilken forbindelse beskyttelsen af menneskerettighederne er af særlig betydning, og til sager anlagt af Fællesskabets ansatte.

Den finske regering har anført, at tiltrædelsen er nødvendig af hensyn til styrkelsen af traktatens sociale aspekt. Anvendelsesområdet for traktatens artikel 235 er imidlertid blevet begrænset ved de nye hjemmelsbestemmelser, der er fastsat i den europæiske fælles akt, og ved knæsætteisen af subsidiaritetsprincippet. Anvendelsen af denne bestemmelse vil afhænge af strukturen i og indholdet af tiltrædelsesaftalen.

3.

Den spanske, den franske, den irske og den portugisiske regering samt Det Forenede Kongerige har anført, at hverken EF-traktaten eller traktaten om Den Europæiske Union indeholder en bestemmelse, hvorved Fællesskabet specifikt tillægges kompetence med hensyn til menneskerettigheder, og som vil kunne være hjemmel for den påtænkte tiltrædelse. Med artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union er der kun sket det, at det, der på menneske-rettighedsområdet allerede var fastslået i retspraksis, er gjort til forfatningsret, og i øvrigt skal beskyttelsen af disse rettigheder efter bestemmelsen alene ske med støtte i almindelige retsgrundsætninger.

Den franske og den portugisiske regering har tilføjet, at artikel J.l, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende den fælles udenrigs-og sikkerhedspolitik og traktatens artikel K.2, stk. 1, vedrørende retlige og indre anliggender, som i øvrigt ikke er omfattet af Domstolens kompetence, har karakter af programerklæringer, og der tillægges ikke herved Fællesskabet specifikke beføjelser. Den franske regering afviser også, at EF-traktatens artikel 130 U kan anvendes.

Den spanske, den franske, den irske og den portugisiske regering samt Det Forenede Kongerige modsætter sig endvidere, at traktatens artikel 235 eventuelt anvendes som hjemmel. Beskyttelsen af menneskerettigheder er ikke et af Fællesskabets mål, således som disse er fastlagt i traktatens artikel 2 og 3. Det Forenede Kongerige har endvidere anført, at en henvisning til artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union heller ikke kan begrunde, at artikel 235 anvendes.

Disse regeringer bestrider, at den påtænkte tiltrædelse er nødvendig på grund af et retligt tomrum eller en mangel med hensyn til beskyttelsen af menneskerettighederne. Domstolen har materielt set inddraget konventionen i Fællesskabets retsorden og har fuldt ud gjort denne til en bestanddel af fællesskabsretten. Den franske regering har opregnet de af konventionens grundlæggende rettigheder, hvis overholdelse Domstolen sikrer.

Ifølge den portugisiske regering er risikoen for, at Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fortolker konventionen forskelligt, teoretisk og kan forklares med Fællesskabets særlige mål om økonomisk og politisk integration. Regeringen henviser til muligheden af, at Domstolen forelægger spørgsmål om fortolkning af konventionen præjudicielt for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Regeringerne har videre anført, at borgerne efter fællesskabsretten har adgang til en fuldstændig søgsmålsordning. En tiltrædelse er ikke påkrævet inden for fællesmarkedets rammer.

4.

Den danske regering har en nuanceret opfattelse. Den har anført, at der eksisterer en lakune i menneskerettighedsbeskyttelsen for så vidt angår EF-ansatte, men den er ikke af materiel, men proceduremæssig karakter. Det gør en vis forskel, om konventionen efterleves af Domstolen ved selvbåndlæggelse eller i kraft af en egentlig folkeretlig forpligtelse, selv om forskellen er teoretisk. Fordelen ved en tiltrædelse er væsentligst af politisk karakter, idet det vil understrege den betydning, der tillægges beskyttelsen af menneskerettighederne. Endvidere er det en fordel, at Fællesskabet selv kan stå til ansvar, hvis anvendelsen af fællesskabsretten skulle give anledning til en sag ved konventionens kontrolorganer. Regeringen peger dog på, at konkrete sager sædvanligvis vedrører en kombination af EF-regler og nationale regler, og i så fald er det normalt de nationale regler, der anfægtes. I en sådan situation vil institutionerne, navnlig Kommissionen, kunne bistå den nationale regering ved sagens førelse ved konventionens kontrolorganer.

Over for denne politiske fordel påpeger den danske regering en række praktiske og juridiske problemer. Med den europæiske menneskerettighedskonventions nuværende udformning er tiltrædelse kun mulig for stater. Det er uafklaret, hvordan de øvrige kontraherende parter vil stille sig. En tiltrædelse vil give problemer i relation til opretholdelsen af medlemsstaternes eksisterende undtagelser og forbehold. Fællesskabet vil formentlig ikke tiltræde hele konventionen. Der må etableres en mekanisme, som klart fastlægger, hvem der er ansvarlig for en overtrædelse af konventionen, hvorved bemærkes, at det typisk vil være en national retsakt, der anfægtes. Endelig skal der tages stilling til, hvorledes Fællesskabet repræsenteres i sager ved konventionens kontrolorganer, navnlig den fremtidige enhedsdomstol. På grund af disse alvorlige problemer har den danske regering foreslået, at der indgås en aftale mellem Fællesskabet og de kontraherende parter i konventionen om etablering af en præjudiciel forelæggelsesadgang for Domstolen ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol omfattende menneskerettighedsspørgsmål og for Menneskerettighedsdomstolen ved Domstolen omfattende spørgsmål om fællesskabsretten.

VI — Spørgsmålet, om en tiltrædelse er forenelig med traktatens artikel 164 og 219

1.

Kommissionen, Parlamentet og den belgiske, den danske, den tyske, den græske, den italienske, den østrigske, den finske og de svenske regering har anført, at det ikke er i strid med traktatens artikel 164 og 219, at Fællesskabet tiltræder konventionen, herunder at det undergives den heri fastlagte domstolsordning.

Kommissionen har anført, at i modsætning til, hvad der var tilfældet med hensyn til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, er formålet med konventionen og traktaten sammenfaldende med hensyn til menneskerettigheder. Ved konventionen fastlægges der en i folkeretten klassisk kontrolordning, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme har ikke direkte virkning i den interne retsorden. Ganske vist er det særegent, at der efter konventionen kan indgives individuelle klager. Der er imidlertid kun tale om en kontrolforanstaltning ved siden af den klageadgang, de kontraherende parter har. Det ville være selvmodsigende at acceptere denne kontrolordning og ikke acceptere klager iværksat af en enkeltperson. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil ikke udtale sig om kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, der alene er reguleret i fællesskabsretten. Det kan således udelukkes, at Menneskerettighedsdomstolen vil blive forelagt sager mellem Fællesskabet og medlemsstaterne.

Det kan heller ikke gøres gældende, at kontrolordningen i konventionen bringer fællesskabsretsordenens autonomi i fare, fordi den omfatter alle Fællesskabets beføjelser. Ved konventionen fastlægges der således kun mindstestandarder. Kontrolordningen har ikke direkte virkning i Fællesskabets retsorden. Da ordningen ikke er anset for at være i strid med medlemsstaternes forfatningsmæssige principper, kan den næppe anses for uforenelig med de fællesskabsretlige principper.

Parlamentet har henvist til udtalelse 1/91, a.st., hvori Domstolen anerkendte, at Fællesskabet kan forpligte sig til at respektere afgørelser fra en international retsinstans. Det er i overensstemmelse med udviklingen i fællesskabssystemet, der ikke længere er rettet mod virksomheder, men Unionens borgere, at Fællesskabet kan forpligte sig til at respektere afgørelser fra en retsinstans, der er kompetent med hensyn til menneskerettighedsspørgsmål. En ekstern kontrol med menneskerettigheder vil påvirke fællesskabs-retsordenens autonomi lige så lidt, som den har skadet medlemsstaternes autonomi. Parlamentet har henvist til den nævnte beslutning af 18. januar 1994, hvori det understregede betydningen af, at der kan indgives Idager direkte til en international retsinstans for at få afklaret, om en fællesskabsretsakt er forenelig med menneskerettighederne, og har fremhævet, at den påtænkte tiltrædelse ikke kan bringe Domstolens kompetence med hensyn til fællesskabsretlige spørgsmål i fare.

Ifølge den belgiske regering skal Domstolen tage stilling til, om de grundlæggende rettigheder, som er en del af fællesskabsretten, bliver en del af fællesskabsretten, når de hentes fra konventionen, eller bevarer deres selvstændige karakter. Afhængigt af svaret vil den påtænkte tiltrædelse kunne øve indflydelse på autonomien i fællesskabsretten.

Regeringen har for det første anført, at de rettigheder, som følger af konventionen, har en særskilt status blandt fællesskabsrettens almindelige principper. I konventionen fastlægges der kun en mindstestandard for beskyttelsen, og konventionen påvirker ikke udviklingen i denne beskyttelse på grundlag af de andre kilder, Domstolen anerkender, dvs. selve fællesskabsretten og de fælles forfatningsmæssige traditioner. Når Domstolen henviser til konventionen, tager den hensyn til den fortolkning, som konventionens kontrolorganer har foretaget, og den understreger dermed den særlige plads, som de ved konventionen garanterede rettigheder indtager i fællesskabsretten. På denne måde er fællesskabsrettens autonomi, således som dette udtryk anvendes i udtalelse 1/91 og 1/92, a.st., kun relativ.

Endvidere har den belgiske regering anført, at fællesskabsrettens autonomi bevares i den påtænkte aftale. I overensstemmelse med den mulighed, der findes i konventionens artikel 62, vil enhver sag mellem Fællesskabet og dets medlemsstater være udelukket, således at traktatens artikel 219 overholdes. For at undgå enhver indflydelse udefra på kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne vil disse i tilfælde af en individuel klage selv kunne tage stilling til, hvem der er ansvarlig for den påståede overtrædelse. Den ordning, der skal indføres, er inspireret af bilag IX til De Forenede Nationers havretskonvention af 10. december 1982.

For det tredje har den belgiske regering anført, at det ikke er ønskeligt, at fællesskabsretsordenen har en absolut autonomi med hensyn til de ved konventionen garanterede rettigheder. Det kan ikke udelukkes, at konventionens kontrolorganer anser sig for kompetente til at tage stilling til om ikke fællesskabsretsakters så dog nationale gennemførelsesforanstaltningers forenelighed med konventionen, hvis beskyttelsen af menneskerettighederne i fællesskabsretsordenen er mindre end efter konventionen.

Selv om Domstolen måtte fastslå, at de kriterier, der kan udledes af udtalelse 1/91 og 1/92, a.st., vedrørende fællesskabsretsordenens autonomi, ikke finder anvendelse, vil den påtænkte tiltrædelse kunne gennemføres.

Den belgiske regering har i denne forbindelse henvist til, at der ikke er nogen personel eller funktionel forbindelse mellem Domstolen og konventionens kontrolorganer. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kan alene pålægge en part at efterkomme dens domme, men kan ikke annullere den anfægtede nationale retsakt eller erklære den ugyldig. For så vidt angår virkningerne af denne domstols domme sondrer regeringen mellem to tilfælde. Hvis bestemmelsen i konventionen er tilstrækkelig præcis og fuldstændig, sikres overholdelsen heraf blot ved, at dens direkte anvendelighed anerkendes. Hvis den tilsidesatte bestemmelse ikke er direkte anvendelig, må staten træffe de nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe overtrædelsen. I ingen af tilfældene bringes fællesskabsretsordenens autonomi i fare.

Ifølge den danske, den tyske, den græske, den italienske, den østrigske og den finske regering har Domstolen i udtalelse 1/91, a.st., fastslået, at Fællesskabet kan undergives en retsinstans, der oprettes ved en international aftale, for så vidt angår fortolkningen og anvendelsen af denne aftale under forudsætning af, at fællesskabsretsordenens autonomi ikke påvirkes. Domstolen har i denne forbindelse navnlig understreget, at Fællesskabets retsinstansers uafhængighed og Domstolens monopol med hensyn til fortolkning af fællesskabsretten skal respekteres.

Den danske regering har anført, at med hensyn til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde var problemet, at denne aftale i stort omfang svarede til fællesskabsretten. I dette tilfælde skal Fællesskabets institutioner, herunder Domstolen, kun tage hensyn til konventionens kontrolorganers fortolkning af konventionsbestemmelserne for så vidt angår menneskerettigheds-aspektet. Regeringen tager ikke endeligt stilling til spørgsmålet, men finder dog, at det forhold, at Domstolens praksis allerede i dag påvirkes af retspraksis vedrørende konventionen, taler for, at tiltrædelse er forenelig med traktaten.

Den tyske regering har ligeledes anført, at spørgsmålet om kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne stadig vil skulle afgøres af Domstolen, idet Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke udtaler sig om de kontraherende parters interne ret. Domstolen sikrer overholdelsen af de grundlæggende rettigheder med henvisning dels til medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner, dels til konventionen og sikrer dermed et beskyttelsesniveau, der er højere end konventionens. Man kan derfor ikke hævde, at fællesskabsrettens autonomi bringes i fare, fordi identiske bestemmelser fortolkes forskelligt, idet de har forskellige formål. Den eneste forpligtelse, som ved konventionen pålægges Fællesskabet, nemlig at sikre et vist minimumsniveau, ligger inden for de rammer, der er fastlagt i udtalelse 1/91, a.st. Den tyske regering har også henvist til, at der ikke er en personel forbindelse mellem de to retsinstanser.

Den græske regering har anført, at en eventuel indgriben i Fællesskabets retsorden fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil være begrænset til en fortolkning af de rettigheder, som er sikret ved konventionen. Hensynet til fællesskabsretsordenens autonomi udelukker ikke enhver indblanding udefra, men indebærer, at de grundlæggende principper og den institutionelle ligevægt i fællesskabsretten respekteres. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols hensyntagen til de særlige forhold i fællesskabsretten må sikres ved deltagelse af en dommer fra Fællesskabet, som ikke samtidig er medlem af Domstolen.

Den italienske regering har i sine mundtlige bemærkninger anført, at tiltrædelsesaftalen må være i overensstemmelse med de kriterier, Domstolen har opstillet i udtalelse 1/91 og 1/92, a.st., med hensyn til beskyttelsen af Fællesskabets retsorden. Regeringen har i denne forbindelse henvist til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme ikke har direkte virkning i national ret, og nationale retsakter vil ikke i sådanne domme kunne erklæres ugyldige.

Den østrigske regering har ligeledes påpeget forskellen mellem den påtænkte tiltrædelse og aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Ved tiltrædelsen skabes der ikke et kompleks af retsnormer, som i det væsentlige indeholder grundlæggende fællesskabsretlige bestemmelser, og som skal integreres i Fællesskabets retsorden. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kan ikke tage stilling til spørgsmål om fællesskabsretten, som i denne sammenhæng må ligestilles med konventionens kontraherende parters retssystemer.

Den svenske regering har anført, at en tiltrædelse kun vil kunne være uforenelig med traktatens artikel 164 og 219, hvis der er risiko for, at den bindende virkning af Domstolens afgørelser ikke respekteres, og dermed for, at autonomien i Fællesskabets retsorden bringes i fare. For at denne risiko kan undgås, foreslår den svenske regering, at tvister mellem medlemsstater og mellem dem og Fællesskabet ved en særskilt aftale holdes ude fra den søgsmålsordning, der er fastlagt i konventionen. Den svenske regering har også henvist til forslaget om en ordning, hvorefter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kan forelægge præjudicielle spørgsmål vedrørende fællesskabsretten for Domstolen.

Den finske regering afviser ikke, at den påtænkte tiltrædelse og det forhold, at Fællesskabets institutioner undergives Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols jurisdiktion, kan have betydning for Domstolens fortolkning af fællesskabsretlige bestemmelser, for så vidt de vedrører menneskerettighederne. Selv om man anvender de principper, Domstolen fastslog i udtalelse 1/91, a.st., må det erkendes, at menneskerettighederne, som er beskyttet efter fællesskabsrettens almindelige principper, ikke henhører under dette retssystems økonomiske og handelsmæssige kerneområde, og at tiltrædelsen ikke påvirker autonomien i systemet.

2.

Den spanske, den franske, den irske og den portugisiske regering samt Det Forenede Kongerige har anført, at Fællesskabets tiltrædelse af konventionen er uforenelig med traktaten, navnlig artikel 164 og 219. Med henvisning til udtalelse 1/91 og 1/92, a.st., har regeringerne gjort gældende, at den påtænkte tiltrædelse bringer fællesskabsrets-ordenens autonomi og Domstolens Jurisdiktionsmonopol i fare.

Den spanske regering har i denne forbindelse henvist til konventionens artikel 24 og 25, hvorefter der kan indgives klager mellem stater og individuelle klager, artikel 45, hvorefter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har kompetence til at tage stilling til fortolkningen og anvendelsen af konventionen, artikel 32 og 46, hvorefter konventionens kontrolorganers afgørelser er bindende, artikel 52, hvorefter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme er endelige, artikel 53, hvorefter de kontraherende parter skal rette sig efter dommene, og artikel 54, hvorefter Ministerkomitéen skal overvåge dommenes fuldbyrdelse. Konventionens artikel 62, hvorefter enhver uoverensstemmelse mellem de kontraherende parter om fortolkning eller anvendelse af konventionen skal afgøres på den i konventionen fastsatte måde, er uforenelig med traktatens artikel 219. Der må tages forbehold eller indgås en særlig aftale, hvorved sager mellem medlemsstaterne eller mellem dem og Fællesskabet udelukkes. I modsætning til de kriterier, der er opstillet i udtalelse 1/91 og 1/92, a.st., vil konventionens kontrolorganer ikke kun fortolke denne, men også undersøge, om fællesskabsretten er lovlig i henhold til konventionen, hvilket vil påvirke Domstolens praksis.

Den franske regering har anført, at der i fællesskabsretsordenen er en autonom og specifik domstolsordning. Der er ikke med henblik på afgørelse af menneskerettighedsspørgsmål indført, og kan ikke på det nuværende udviklingstrin indføres, retsmidler, som ikke er i overensstemmelse med den ret, der som et generelt princip tilkommer Domstolen.

Den franske regering har ligeledes behandlet problemet med, at alle interne retsmidler skal være udtømt. Efter fællesskabsretten er borgernes søgsmålsret begrænset, og de fleste sager indbringes for Domstolen i form af en præjudiciel forelæggelse. Det er et spørgsmål, om konventionens kontrolorganer ikke vil pålægge Fællesskabet at udvide adgangen til præjudiciel forelæggelse, eller modsat nægte at inddrage denne forelæggelsesmulighed ved afgørelsen af, om de interne retsmidler skal være udtømt. Det ville i øvrigt være lettere at ændre traktatens artikel 173, stk. 2, således at borgerne kan anfægte fællesskabsretsakter, der krænker deres grundlæggende rettigheder.

Endvidere har den franske regering henvist til risikoen for, at tvister vedrørende fællesskabsretten undergives konventionens kontrolorganer, som består af borgere fra stater, som er medlemmer af Europarådet, men ikke Fællesskabet. På samme måde har regeringen henvist til vanskelighederne ved, at dommere fra Fællesskabet deltager i konventionens kontrolorganer. En tiltrædelse vil derfor først kunne ske efter en ændring af traktaten, herunder protokollen vedrørende statutten for Domstolen.

Den irske regering har i sine skriftlige bemærkninger anført, at den enekompetence, Domstolen i henhold til traktatens artikel 164 og 219 har til at afgøre tvister vedrørende fortolkningen og anvendelsen af traktaten, vil blive bragt i fare ved Fællesskabets tiltrædelse af konventionen.

Den portugisiske regering har ligeledes anført, at konventionens kontrolorganer har kompetence til at anvende og fortolke bestemmelser, som har horisontal betydning. Denne kompetence vil uundgåeligt have indvirkning på anvendelsen og fortolkningen af fællesskabsretten. Ganske vist åbner konventionens artikel 62 mulighed for, at de i konventionens artikel 24 omhandlede klager mellem stater kan udelukkes, således at traktatens artikel 219 kan overholdes. Imidlertid er denne bestemmelse efter sit formål ikke begrænset til sager mellem medlemsstater, men formålet hermed er at undgå, at fortolkningen og anvendelsen af traktaten påvirkes af, at der anvendes en anden fremgangsmåde til retslig bilæggelse af konflikter end den, der anvendes af Domstolen. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil skulle fortolke fællesskabsretten og træffe afgørelse om Fællesskabets kompetence. En ordning, hvorefter Fællesskabet og medlemsstaterne skal løse kompetencespørgsmål, vil vanskeligt kunne gennemføres. Ved afgørelsen af, om de interne retsmidler er udtømt, vil Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol endog kunne tage stilling til Domstolens kompetence. Menneskerettighedsdomstolen vil således skulle tage stilling til, om en borger kunne have anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af en fællesskabsretsakt, fordi den berører ham umiddelbart og individuelt.

Den spanske regering og Det Forenede Kongerige har ligeledes omtalt retsvirkningerne af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols og den fremtidige enhedsdomstols afgørelser. De har navnlig fremhævet, at Menneskerettighedsdomstolen kan tilkende den forurettede part en passende erstatning, der kan have form af en økonomisk godtgørelse. I tilfælde af en tiltrædelse må Domstolen inden for konventionens anvendelsesområde give afkald på sin kompetence som endelig fortolker af fællesskabsretten. I modsætning til de kriterier, der er fastsat i udtalelse 1/91, a.st., begrænser Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol sig ikke til at fortolke og anvende en international aftale. Den vil have betydning for fortolkningen og anvendelsen af fællesskabsretten og skal træffe afgørelse om Fællesskabets og medlemsstaternes kompetence.

3.

Den nederlandske regering har alene henvist til de problemer, der skal undersøges, inden der træffes en afgørelse om det hensigtsmæssige i en tiltrædelse, men har ikke klart taget stilling hertil. Regeringen har bl.a. nævnt spørgsmålet om, hvorvidt forholdet mellem Domstolen og konventionens kontrolorganer er foreneligt med traktatens artikel 164, spørgsmålet om medlemsstaternes stilling som kontraherende parter i konventionen og medlemmer af Fællesskabet for så vidt angår overholdelsen af deres forpligtelser efter fællesskabstraktaterne, hhv. konventionen, og problemet med at fastlægge Fællesskabets og medlemsstaternes ansvar for så vidt angår overholdelsen af konventionen.

Top

Domstolens stillingtagen

Formaliteten

1

Irland og Det Forenede Kongerige, men også den danske og den svenske regering har anført, at begæringen om udtalelse ikke kan antages til realitetsbehandling, eller har i det mindste henvist til, at den er fremsat for tidligt. De har påpeget, at der ikke foreligger en aftale med et indhold, der er tilstrækkelig præcist til, at Domstolen kan efterprøve, om tiltrædelsen er forenelig med traktaten. Ifølge disse regeringer kan det ikke gøres gældende, at der er tale om en påtænkt aftale, da Rådet endnu ikke har truffet en principbeslutning om at indlede forhandlinger om aftalen.

2

Det bemærkes i denne forbindelse, at Rådet, Kommissionen og en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 228, stk. 6, kan indhente en udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med traktatens bestemmelser.

3

Som Domstolen senest har fastslået i udtalelse 3/94 af 13. december 1995 (Sml. I, s. 4577, præmis 16) er hensigten med denne bestemmelse at forhindre de forviklinger, der ville opstå, hvis det ad rettens vej blev gjort gældende, at Fællesskabets bindende internationale aftaler var uforenelige med traktaten.

4

Domstolen har desuden i samme udtalelse (præmis 17) anført, at en retsafgørelse, der eventuelt fastslog, at en sådan aftale var uforenelig med traktatens bestemmelser, enten på grund af dens indhold eller på grund af den ved dens indgåelse fulgte fremgangsmåde, uundgåeligt ville skabe alvorlige vanskeligheder ikke alene på fællesskabsplan, men også for internationale relationer, og fremkalde fare for, at alle berørte parter, herunder tredjelande, blev skadet.

5

Med henblik på at undgå sådanne forviklinger har traktaten hjemlet den ekstraordinære procedure med en forudgående forelæggelse for Domstolen, for at det før aftalens indgåelse kan klarlægges, om denne er forenelig med traktaten.

6

Der er tale om en særlig procedure, der indebærer et samarbejde mellem Domstolen på den ene side og Fællesskabets øvrige institutioner og medlemsstaterne på den anden side, hvorunder Domstolen i overensstemmelse med traktatens artikel 164 skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten på et tidspunkt, der ligger forud for indgåelsen af en aftale, som vil kunne medføre, at der senere rejses indsigelser vedrørende lovligheden af en fællesskabsretsakt om indgåelse, gennemførelse eller anvendelse af en sådan aftale.

7

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et udkast til aftale, må det i dette tilfælde fastslås, at hverken ved indgivelsen af begæringen til Domstolen eller på det tidspunkt, hvor Domstolen afgiver sin udtalelse, er der indledt forhandlinger, og det præcise indhold af den aftale, hvorved Fællesskabet påtænker at tiltræde konventionen, er ikke fastlagt.

8

Ved vurderingen af, hvilken betydning de manglende oplysninger om aftalens indhold har for spørgsmålet om, hvorvidt begæringen skal antages til realitetsbehandling, må der foretages en sondring på grundlag af begæringens genstand.

9

Som det fremgår af de indlæg, der er afgivet af medlemsstaternes regeringer og Fællesskabets institutioner, rejser spørgsmålet om Fællesskabets tiltrædelse af konventionen to hovedproblemer, nemlig dels om Fællesskabet har kompetence til at indgå en sådan aftale, dels om aftalen vil være forenelig med traktatens bestemmelser, navnlig bestemmelserne om Domstolens beføjelser.

10

Hvad angår kompetencespørgsmålet bemærkes, at Domstolen i udtalelse 1/78 af 4. oktober 1979 (Sml. s. 2871, præmis 35) fastslog, at når der er tale om at afgøre et kompetencespørgsmål, er det i fællesskabsinstitutionernes og de pågældende staters, herunder tredjelandenes, interesse, at dette spørgsmål er løst, straks når den pågældende forhandling påbegyndes, og inden de væsentligste elementer i aftalen er forhandlet.

11

Den eneste betingelse, Domstolen opstillede i udtalelsen, er, at den påtænkte aftales genstand skal være kendt, inden forhandlingerne påbegyndes.

12

Der kan for så vidt angår den foreliggende begæring om udtalelse ikke være nogen tvivl om, at den påtænkte aftales genstand er kendt. Uanset de nærmere vilkår for Fællesskabets tiltrædelse af konventionen er konventionens almindelige indhold, det område, den regulerer, og den institutionelle betydning for Fællesskabet af en sådan tiltrædelse fuldt ud kendt.

13

Det kan ikke gøres gældende, at begæringen ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at Rådet endnu ikke har truffet afgørelse om at indlede forhandlinger, og der dermed ikke forelå en påtænkt aftale som omhandlet i traktatens artikel 228, stk. 6.

14

Selv om der ikke er truffet en sådan afgørelse, har Kommissionen foretaget forskellige undersøgelser og fremsat forskellige forslag om Fællesskabets tiltrædelse af konventionen, og spørgsmålet var genstand for drøftelser i Rådet, da begæringen blev indgivet til Domstolen. Det forhold, at Rådet har indledt proceduren i henhold til traktatens artikel 228, stk. 6, må i øvrigt forudsætte, at det påtænkte at forhandle og indgå en sådan aftale. Begæringen om udtalelse synes således at være begrundet i et legitimt ønske fra Rådet om at opnå klarhed over omfanget af sin kompetence, inden det træffer afgørelse om indledning af forhandlinger.

15

Det bemærkes endvidere, at rækkevidden af begæringen om udtalelse, for så vidt den vedrører spørgsmålet om Fællesskabets kompetence, er tilstrækkelig klar, og at en formel afgørelse fra Rådet om at indlede forhandlinger ikke var nødvendig for yderligere at fastlægge genstanden herfor.

16

Endelig bemærkes, at det er en forudsætning for den effektive virkning af traktatens artikel 228, stk. 6, at kompetencespørgsmålet kan forelægges Domstolen, ikke kun fra det tidspunkt, hvor der er indledt forhandlinger (udtalelse 1/78, præmis 35), men også inden sådanne forhandlinger formelt er indledt.

17

Under disse omstændigheder, og da spørgsmålet om Fællesskabets kompetence til at tiltræde konventionen er rejst som et indledende spørgsmål i Rådet, har Fællesskabet, medlemsstaterne og de øvrige stater, der er parter i konventionen, interesse i at få afklaret dette spørgsmål, inden forhandlingerne indledes.

18

Begæringen om udtalelse må herefter antages til realitetsbehandling, for så vidt den vedrører Fællesskabets kompetence til at indgå en aftale af den påtænkte karakter.

19

Det samme gælder imidlertid ikke med hensyn til spørgsmålet om aftalens forenelighed med traktaten.

20

For at Domstolen kan give en fyldestgørende besvarelse af spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabets tiltrædelse af konventionen er forenelig med bestemmelserne i traktaten, navnlig artikel 164 og 219 vedrørende Domstolens kompetence, må den have tilstrækkelige oplysninger om, på hvilken måde det er tanken, at Fællesskabet skal undergives den nuværende og fremtidige judicielle kontrol, der fastlægges ved konventionen.

21

Det må imidlertid fastslås, at der ikke er forelagt Domstolen nærmere oplysning om, hvilke løsninger der påtænkes med hensyn til den måde, hvorpå Fællesskabet konkret skal undergives en sådan international domsmyndighed.

22

Domstolen er derfor ikke i stand til at afgive en udtalelse om, hvorvidt tiltrædelsen af konventionen vil være forenelig med traktatens bestemmelser.

Fællesskabets kompetence til at tiltræde konventionen

23

Det fremgår af traktatens artikel 3 B, hvorefter Fællesskabet handler inden for rammerne af de beføjelser og mål, der er tillagt det ved traktaten, at det kun råder over tildelte kompetencer.

24

Overholdelsen af princippet om tildelte kompetencer gælder både, når Fællesskabet optræder internt, og når det optræder på internationalt plan.

25

Fællesskabet handler normalt på grundlag af en specifik kompetence, der — som Domstolen har fastslået — ikke nødvendigvis skal fremgå udtrykkeligt af særlige bestemmelser i traktaten, men også kan udledes forudsætningsvis af disse bestemmelser.

26

På området for Fællesskabets internationale forbindelser, som nærværende begæring om udtalelse vedrører, følger det således af fast retspraksis, at Fællesskabets kompetence til at indgå internationale forpligtelser ikke blot kan fremgå udtrykkeligt af traktaten, men også kan udledes forudsætningsvis af bestemmelserne heri. Domstolen har navnlig fastslået, at såfremt der med henblik på virkeliggørelse af et bestemt mål ved fællesskabsretten er tillagt Fællesskabets institutioner kompetence internt, har Fællesskabet kompetence til at påtage sig de nødvendige internationale forpligtelser til virkeliggørelse af dette mål, også selv om der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom (jf. udtalelse 2/91 af 19.3.1993, Sml. I, s. 1061, præmis 7).

27

Det må fastslås, at ingen bestemmelse i traktaten på generel måde tillægger Fællesskabets institutioner beføjelse til at fastsætte regler om menneskerettigheder eller indgå internationale aftaler på dette område.

28

Da der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis er tillagt nogen specifik kompetence hertil, må det undersøges, om traktatens artikel 235 kan være hjemmel for tiltrædelsen.

29

Artikel 235 tilsigter at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i traktaten er tillagt Fællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang, sådanne beføjelser alligevel viser sig at være nødvendige, for at Fællesskabet kan udøve sine funktioner med henblik på at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaten.

30

Da denne bestemmelse er en del af et institutionelt system, der bygger på princippet om tildelte kompetencer, kan den ikke anvendes som hjemmel for en udvidelse af Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger af traktatbestemmelserne som helhed, navnlig de bestemmelser, hvori Fællesskabets opgaver og virke fastlægges. Artiklen kan under ingen omstændigheder anvendes som hjemmel for fastsættelse af bestemmelser, der reelt har som konsekvens, at traktaten ændres, uden at den herfor foreskrevne fremgangsmåde følges.

31

På grundlag af det anførte må det undersøges, om Fællesskabets tiltrædelse af konventionen kan ske med hjemmel i artikel 235.

32

Det bemærkes indledningsvis, at det i forskellige erklæringer fra medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner er understreget, hvilken betydning der tillægges overholdelsen af menneskerettighederne (jf. ovenfor i punkt III.5 i redegørelsen for begæringen). Der henvises også hertil i præamblen til den europæiske fælles akt samt i præamblen til traktaten om Den Europæiske Union og i denne traktats artikel F, stk. 2, artikel J.1, stk. 2, femte led, og artikel K.2, stk. 1. Det præciseres i øvrigt i artikel F, at Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de navnlig garanteres ved konventionen. I EF-traktatens artikel 130 U, stk. 2, bestemmes det, at Fællesskabets politik på området for udviklingssamarbejde skal bidrage til målsætningen om respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder.

33

Endvidere bemærkes, at grundrettighederne ifølge fast retspraksis hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte. I den forbindelse lægger Domstolen de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt. Domstolen har i denne forbindelse understreget, at konventionen er af særlig betydning (jf. bl.a. dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Smi. I, s. 2925, præmis 41).

34

Selv om overholdelsen af menneskerettighederne således er en betingelse for, at Fællesskabets retsakter er lovlige, må det imidlertid fastslås, at en tiltrædelse af konventionen vil medføre en væsentlig ændring i den gældende fællesskabsordning for beskyttelse af menneskerettighederne, idet den vil medføre, at Fællesskabet inddrages i et særskilt, internationalt institutionelt system, og at alle bestemmelserne i konventionen vil blive en del af Fællesskabets retsorden.

35

En sådan ændring af ordningen for beskyttelsen af menneskerettighederne i Fællesskabet, hvis institutionelle følger ligeledes ville være grundlæggende, både for Fællesskabet og for medlemsstaterne, ville have forfatningsmæssig rækkevidde og ligger derfor efter sin karakter uden for rammerne af artikel 235. Ændringen vil derfor kun kunne gennemføres ved en ændring af traktaten.

36

Det må herefter fastslås, at Fællesskabet på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin ikke har kompetence til at tiltræde konventionen.

På grundlag heraf

afgiver

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón og M. Wathelet,

efter at have hørt førstegeneraladvokaten, G. Tesauro, og generaladvokaterne C.O. Lenz, EG. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M.B. Elmer, N. Fennelly og D. Ruiz-Jarabo Colomer,

følgende udtalelse:

På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin har Fællesskabet ikke kompetence til at tiltræde konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.

Rodríguez Iglesias

Kakouris

Edward

Puissochet

Hirsch

Mancini

Schockweiler

Moitinho de Almeida

Kapteyn

Gulmann

Murray

Jann

Ragnemalm

Sevón

Wathelet

Således bestemt i Luxembourg den 28. marts 1996.

R. Grass

Justitssekretær

G.C. Rodríguez Iglesias

Præsident

Top