EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 23.12.2025

COM(2025) 806 final

2025/0431(NLE)

Predlog

SKLEP SVETA

o odobritvi okrepljenega sodelovanja pri oblikovanju posojila Ukrajini

2025/0431 (NLE)

Predlog

SKLEP SVETA

o odobritvi okrepljenega sodelovanja pri oblikovanju posojila Ukrajini

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 329(1) Pogodbe,

ob upoštevanju zahtev Kraljevine Belgije, Republike Bolgarije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Republike Estonije, Republike Hrvaške, Irske, Helenske republike, Francoske republike, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Velikega vojvodstva Luksemburg, Republike Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Avstrije, Republike Poljske, Portugalske republike, Romunije, Republike Slovenije, Republike Finske, Kraljevine Španije, Republike Italije in Kraljevine Švedske,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije,

ob upoštevanju odobritve Evropskega parlamenta 1 ,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)Predsednik Ruske federacije je 24. februarja 2022 napovedal vojaško operacijo v Ukrajini, ruske oborožene sile pa so začele neizzvano in neupravičeno vojaško agresijo proti Ukrajini. Ta nezakonita vojna agresija je očitna kršitev ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine ter kršitev prepovedi uporabe sile iz člena 2(4) Ustanovne listine Združenih narodov (ZN), ki je brezpogojno pravilo mednarodnega prava, in drugih načel Ustanovne listine ZN.

(2)Od začetka neizzvane in neupravičene vojne agresije Rusije proti Ukrajini so Unija, njene države članice in evropske finančne institucije mobilizirale podporo brez primere za gospodarsko, družbeno in finančno odpornost Ukrajine. Ta podpora združuje podporo iz proračuna Unije, zlasti makrofinančno pomoč v obliki makrofinančne pomoči + 2 , instrument za Ukrajino 3 in mehanizem sodelovanja pri posojilih za Ukrajino 4 , ter podporo Evropske investicijske banke (EIB) in Evropske banke za obnovo in razvoj (EBRD), za katero v celoti ali delno jamči proračun Unije, ter nadaljnjo finančno podporo držav članic.

(3)Ukrajina je 9. septembra 2025 pri Mednarodnem denarnem skladu (MDS) vložila uradno prošnjo za nov program za kritje dodatnih potreb po financiranju v obdobju 2026–2029. Ta program bi sledil uspešni izvedbi obstoječega programa MDS, v okviru katerega je Ukrajina zaključila osem pregledov, vendar upošteva, da se ruska vojna agresija nadaljuje. Sposobnost MDS, da nadaljuje ta program, je odvisna od prejema zadostnih finančnih zagotovil drugih partnerjev, vključno z Evropsko unijo.

(4)23. oktobra 2025 se je 26 držav članic zavezalo, da bodo obravnavale nujne finančne potrebe Ukrajine za obdobje 2026–2027, tudi za njena vojaška in obrambna prizadevanja. Te države članice so tudi poudarile, da je nujno treba zagotoviti, da Ukrajina ostane odporna ter ima na voljo proračunska in vojaška sredstva za nadaljnje uveljavljanje svoje neodtujljive pravice do samoobrambe in boj proti agresiji Rusije, ter ponovno potrdile, da bo Evropska unija, usklajeno s podobno mislečimi partnerji in zavezniki, Ukrajini in njenemu prebivalstvu še naprej zagotavljala celovito politično, finančno, gospodarsko, humanitarno, vojaško in diplomatsko podporo. Te države članice so nadalje sklenile, da bodo zagotavljale vso vojaško podporo in varnostna jamstva za Ukrajino ob doslednem spoštovanju varnostne in obrambne politike nekaterih držav članic ter ob upoštevanju varnostnih in obrambnih interesov vseh držav članic. Dogovorjeno je bilo, da bi morala sredstva Rusije v skladu s pravom Unije ostati imobilizirana, dokler Rusija ne konča vojne agresije proti Ukrajini in ji izplača odškodnine za škodo, ki jo je povzročila ta vojna, Komisija pa je bila pozvana, naj predstavi možnosti za finančno podporo Ukrajini. Evropski svet je istega dne sklenil, da so vojna agresija Rusije proti Ukrajini ter njene posledice za evropsko in globalno varnost v spreminjajočem se okolju za Evropsko unijo eksistencialni izziv.

(5)Ukrajina zaradi svojega finančnega položaja potrebuje izplačilo finančne podpore Unije najpozneje v drugem četrtletju leta 2026. V ta namen je Komisija 3. decembra 2025 sprejela sveženj različnih predlogov, vključno s predlogom uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o oblikovanju posojila za reparacije 5 in predlogom uredbe o spremembi Uredbe Sveta (EU, Euratom) 2020/2093 z dne 17. decembra 2020 o določitvi večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 6 . Ta predloga sta skupaj ponudila dve različni možnosti za obravnavo nujnih finančnih potreb Ukrajine za obdobje 2026–2027. Predlog o spremembi večletnega finančnega okvira v svežnju je bil podan, da bi omogočil uporabo jamstev v okviru manevrskega prostora v proračunu EU za finančno pomoč Ukrajini nad zgornjimi mejami večletnega finančnega okvira. Brez te spremembe bi pogojno obveznost v zvezi s posojilom za reparacije podprla jamstva, ki bi jih države članice dale prostovoljno.

(6)Svet je 12. decembra 2025 sprejel Uredbo Sveta (EU) 2025/2600 z dne 12. decembra 2025 o izrednih ukrepih za obravnavanje resnih gospodarskih težav, ki jih povzroča delovanje Rusije v okviru vojne agresije proti Ukrajini 7 , ki je bila del svežnja predlogov Komisije z dne 3. decembra 2025.

(7)V Svetu so potekala intenzivna posvetovanja o elementih svežnja, zlasti o predlogu uredbe o oblikovanju posojila za reparacije in predlogu za spremembo uredbe o večletnem finančnem okviru za obdobje 2021 do 2027 (v nadaljnjem besedilu: uredba o večletnem finančnem okviru). Zdelo se je, da je sprememba uredbe o večletnem finančnem okviru, ki omogoča kritje pogojne obveznosti, povezane s podporo Ukrajini iz proračuna Unije, ki presega zgornjo mejo večletnega finančnega okvira, pomemben element za nekatere države članice in pogoj za njihovo podporo posojilu za reparacije. Vendar nekatere druge države članice niso bile naklonjene podpori morebitnim odhodkom in pogojnim obveznostim, povezanim s posojilom za reparacije.

(8)Evropski svet je v sklepih z dne 18. decembra 2025 podprl zagotovitev posojila Ukrajini v višini 90 milijard EUR za obdobje 2026–2027 na podlagi izposojanja EU na kapitalskih trgih, podprtega iz manevrskega prostora proračuna Unije. V sklepih Evropskega sveta je bilo navedeno tudi, da z okrepljenim sodelovanjem (člen 20 PEU) v zvezi z instrumentom, ki temelji na členu 212 PDEU, uporaba sredstev proračuna Unije kot jamstva za to posojilo ne bo vplivala na finančne obveznosti Češke, Madžarske in Slovaške.

(9)Pripravljalna telesa Sveta, vključno s Coreperjem, so se od 3. decembra 2025 večkrat sestala, da bi se dogovorila o svežnju aktov, ki jih je predlagala Komisija, tudi o predlogu uredbe o oblikovanju posojila za reparacije in predlogu za spremembo uredbe o večletnem finančnem okviru. Pripravljalna telesa Sveta (Coreper) so 19. decembra 2025 priznala, da s svežnjem aktov, ki vključujejo Unijo kot celoto, ni mogoče doseči cilja posojila v razumnem času. Pri tej oceni je bila upoštevana nujna potreba po finančni pomoči Ukrajini. V oceni je bilo prav tako ugotovljeno, da se je o instrumentu, s katerim se Ukrajini zagotovi posojilo, in potrebnih spremembah uredbe o večletnem finančnem okviru v skrajnem primeru mogoče dogovoriti s kombinacijo soglasnih odločitev o predlogu spremembe uredbe o večletnem finančnem okviru in o okrepljenem sodelovanju v zvezi s predlogom uredbe o posojilu Ukrajini v skladu s členom 212 PDEU, pri čemer odhodke, ki izhajajo iz izvajanja tega akta, razen upravnih stroškov, ki jih imajo institucije, v skladu s členom 332 PDEU krijejo sodelujoče države članice.

(10)20. decembra 2025 so Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Republika Estonija, Republika Hrvaška, Irska, Helenska republika, Francoska republika, Republika Ciper, Republika Latvija, Republika Litva, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Republika Malta, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Poljska, Portugalska republika, Romunija, Republika Slovenija, Republika Finska, Kraljevina Španija, Republika Italija in Kraljevina Švedska na Komisijo naslovile skupno pismo, v katerem so jo pozvale, naj Svetu predloži predlog sklepa o odobritvi okrepljenega sodelovanja, katerega cilj in obseg sta Ukrajini v letih 2026–2027 zagotoviti posojilo v višini 90 milijard EUR na podlagi posojil EU na kapitalskih trgih, podprtih iz manevrskega prostora proračuna EU, in sicer z izvajanjem odstavkov 3 in 4 sklepov Evropskega sveta (EUCO 24/25) ter odstavka 8 besedila o Ukrajini, ki ga odločno podpira 25 voditeljev držav ali vlad (EUCO 26/25). 

(11)Finančna pomoč tretjim državam, kot je določena v členu 212 PDEU, ni vključena na seznam področij izključne pristojnosti Unije iz člena 3(1) PDEU. Zagotavljanje finančne pomoči Ukrajini je v skladu z načini, ki jih je Evropski svet predvidel v sklepih z dne 18. decembra 2025 (v nadaljnjem besedilu: predvideno okrepljeno sodelovanje), zato spada v okvir neizključne pristojnosti Unije.

(12)Predvideno okrepljeno sodelovanje podpira različne cilje, ki bodo okrepili integracijski proces v skladu s členom 20(1) PEU. Prvič, zagotavljanje finančne pomoči Ukrajini bi prispevalo k ciljem Unije iz člena 3 PEU, zlasti k miru in varnosti v Uniji in po svetu ter k trajnostnemu razvoju Evrope, ki med drugim temelji na uravnoteženi gospodarski rasti in stabilnosti cen. Taka pomoč bi dejansko omogočila ublažitev učinkov ruskega delovanja na varnost in gospodarstvo Unije in njenih sosednjih regij. Poraz Ukrajine bi bil povezan s povečanim tveganjem agresije Rusije proti eni od držav članic ali državi v sosedstvu Ukrajine, vključno z državami kandidatkami, kar bi imelo neposredne in posredne posledice za varnostne in gospodarske razmere v Uniji. Pričakovati je mogoče tudi, da bi bile posledice za gospodarstvo Unije zaradi agresije Rusije še hujše, če Ukrajina ne bi mogla podpirati fiskalnega napora, ki je potreben za nadaljevanje njenih vojnih prizadevanj. Drugič, glede na to, da je Ukrajina tudi kandidatka za pristop k Uniji, je ta podpora strateška naložba Unije v mir, varnost, stabilnost in blaginjo v Evropi ter Unijo postavlja v boljši položaj za obravnavo svetovnih izzivov, hkrati pa prispeva k izvajanju Uredbe (EU) 2024/792 o instrumentu za Ukrajino in njeni osredotočenosti na reforme pravne države, reformo javne uprave in delovanje demokratičnih institucij kot ključnih temeljev za pristop. Tretjič, zagotavljanje pomoči Ukrajini bi koristilo tudi notranjemu trgu ter bi zagotovilo večje gospodarske in trgovinske priložnosti v obojestransko korist Unije in Ukrajine, hkrati pa podprlo postopno preobrazbo države, tudi z izvajanjem načrta za Ukrajino, kakor je bil spremenjen z Izvedbenim sklepom Sveta (EU) 2025/2157. Četrtič, Unija se sooča s hudim poslabšanjem varnostnih razmer, ki ni povezano le z vztrajno grožnjo Rusije in njenim okrepljenim prehodom na vojno gospodarstvo in razvojem vojne v Ukrajini, temveč tudi z negotovostmi, ki izhajajo iz geopolitičnih razmer, zaradi katerih mora Unija znatno okrepiti svoja prizadevanja, da bi lahko samostojno zagotovila svojo obrambo. V teh razmerah bi moralo zagotavljanje finančne pomoči Ukrajini omogočiti tudi podporo ciljem, ki bi bili koristni za okrepitev evropske obrambne tehnološko-industrijske baze (EDTIB), saj več instrumentov in programov Unije, zlasti Uredba Sveta (EU) 2025/1106 z dne 27. maja 2025 o vzpostavitvi instrumenta za varnostne ukrepe za Evropo (SAFE) s krepitvijo evropske obrambne industrije 8 in program za evropsko obrambno industrijo (EDIP) 9 , spodbuja sodelovanje na področju obrambne industrije z Ukrajino. 

(13)Predvideno okrepljeno sodelovanje, ki vključuje skupino držav članic, ki zagotavljajo finančno pomoč Ukrajini, je skladno s Pogodbama in pravom Unije ter mora biti organizirano tako, da ne ogroža notranjega trga ali ekonomske, socialne ali teritorialne kohezije. Prav tako ne bi smelo pomeniti ovire ali diskriminacije v trgovini med državami članicami in ne izkrivlja konkurence med njimi.

(14)Za izvajanje predvidenega okrepljenega sodelovanja so potrebni odhodki, ki niso upravni odhodki institucij (v nadaljnjem besedilu: odhodki za okrepljeno sodelovanje), in pogojne obveznosti iz naslova finančne pomoči, za katere je treba jamčiti nad zgornjo mejo večletnega finančnega okvira (v nadaljnjem besedilu: jamstvo za pogojne obveznosti).

(15)Predvideno okrepljeno sodelovanje spoštuje pristojnosti, pravice in obveznosti nesodelujočih držav članic. Nesodelujoče države članice naj ne bi prispevale niti k financiranju odhodkov za okrepljeno sodelovanje niti h kritju jamstva za pogojne obveznosti. V ta namen bi morale biti države članice, ki ne sodelujejo v okrepljenem sodelovanju za oblikovanje posojila za reparacije, upravičene do popravka v skladu s členom 11 Uredbe Sveta (EU, Euratom) št. 609/2014 10 . Ta popravek bi moral zajemati odhodke za okrepljeno sodelovanje in vse unovčitve jamstva za pogojne obveznosti.

(16)Predvideno okrepljeno sodelovanje je vedno odprto za vse države članice, ki želijo v njem sodelovati pod pogoji, opredeljenimi v tem sklepu. Vsaka država članica, ki se na novo pridruži okrepljenemu sodelovanju, bi morala prispevati k financiranju odhodkov za okrepljeno sodelovanje od datuma začetka svojega sodelovanja v skladu s členom 331(1) PDEU. Vsaka nova sodelujoča država članica bi morala zagotoviti tudi kritje jamstva za pogojne obveznosti, ki jih Unija sklene od začetka okrepljenega sodelovanja, z namenom njegovega izvajanja. V ta namen bi morala ta država članica od datuma, ko se začne njeno sodelovanje v skladu s členom 331(1) PDEU, s svojim sorazmernim deležem prispevati k vsaki unovčitvi jamstva za pogojne obveznosti, vključno z unovčitvami, povezanimi s pogojnimi obveznostmi, ki jih je Unija sprejela zaradi izvajanja tega okrepljenega sodelovanja pred navedenim datumom –

SPREJEL NASLEDNJI SKLEP:

Člen 1

Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Republika Estonija, Republika Hrvaška, Irska, Helenska republika, Francoska republika, Republika Ciper, Republika Latvija, Republika Litva, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Republika Malta, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Poljska, Portugalska republika, Romunija, Republika Slovenija, Republika Finska, Kraljevina Španija, Republika Italija in Kraljevina Švedska so pooblaščene, da med seboj vzpostavijo okrepljeno sodelovanje pri oblikovanju posojila za Ukrajino pod pogoji, opisanimi v tem sklepu, z uporabo ustreznih določb Pogodbe.

Člen 2

Ta sklep začne veljati na dan sprejetja.

V Bruslju,

(1)    UL C […], […], str. […].

(2)    Uredba (EU) 2022/2463 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o vzpostavitvi instrumenta za zagotavljanje podpore Ukrajini za leto 2023 (makrofinančna pomoč +) (UL L 322, 16.12.2022, str. 1)

(3)    Uredba (EU) 2024/792 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. februarja 2024 o vzpostavitvi instrumenta za Ukrajino (UL L, 2024/792, 29.2.2024).

(4)    Uredba (EU) 2024/2773 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 2024 o vzpostavitvi mehanizma sodelovanja pri posojilih za Ukrajino in zagotovitvi izredne makrofinančne pomoči Ukrajini (UL L, 2024/2773, 28.10.2024, str. 1).

(5)    COM(2025) 3502 final, 2025/3502 (COD).

(6)    COM(2025) 3500 final, 2025/3500 (APP).

(7)    Uredba Sveta (EU) 2025/2600 z dne 12. decembra 2025 o izrednih ukrepih za obravnavanje resnih gospodarskih težav, ki jih povzroča delovanje Rusije v okviru vojne agresije proti Ukrajini (OJ L, 2025/2600, 13.12.2025).

(8)    Uredba Sveta (EU) 2025/1106 z dne 27. maja 2025 o vzpostavitvi instrumenta za varnostne ukrepe za Evropo (SAFE) s krepitvijo evropske obrambne industrije (besedilo velja za EGP) (UL L, 2025/1106, 28.5.2025, str. 39).

(9)    COM(2024) 150 final.

(10)    Uredba Sveta (EU, Euratom) št. 609/2014 z dne 26. maja 2014 o načinih in postopkih za dajanje tradicionalnih lastnih sredstev ter lastnih sredstev iz naslovov DDV in BND na razpolago ter ukrepih za zagotavljanje denarnih sredstev (prenovitev) (UL L 168, 7.6.2014, str. 39).