(1)

Da se zagotovi, da države članice izpolnjujejo obveznosti iz Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) na področju proračunske politike, zlasti v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju, so bila z Direktivo Sveta 2011/85/EU (2) določena podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic.

(2)

Na podlagi izkušenj, pridobljenih z ekonomsko in monetarno unijo od začetka veljavnosti Direktive 2011/85/EU, je treba spremeniti njene zahteve v zvezi s pravili in postopki, ki tvorijo proračunske okvire držav članic.

(3)

Evropsko računsko sodišče je leta 2019 objavilo poročilo, v katerem je preučilo zahteve Unije v zvezi z nacionalnimi proračunskimi okviri in Komisiji priporočilo, naj te zahteve pregleda ob upoštevanju mednarodnih standardov in dobrih praks . Evropsko računsko sodišče je predlagalo specifične ukrepe za izboljšanje področja uporabe in učinkovitosti nacionalnih proračunskih okvirov, zlasti v zvezi s srednjeročnimi proračunskimi okviri in neodvisnimi fiskalnimi institucijami (3).

(4)

V sporočilu Komisije z dne 5. februarja 2020 (4) je bil poudarjen znaten, vendar neenakomeren napredek pri razvoju nacionalnih proračunskih okvirov, saj pravo Unije določa le minimalne zahteve, pri izvajanju nacionalnih določb in njihovem upoštevanju pa je prihajalo do precejšnjih razlik. Sporočilo vsebuje tudi razmislek o tem, v kolikšni meri bi okvir podpiral potrebe gospodarske, okoljske in socialne politike, ki so povezane s prehodom na podnebno nevtralno, z viri gospodarno in digitalno evropsko gospodarstvo, in s tem dopolnjeval ključno vlogo zakonodajnega okolja in strukturnih reform.

(5)

Komisija je v sporočilu z dne 11. decembra 2019 o evropskem zelenem dogovoru (5) pozvala k večji uporabi orodij za zeleno proračunsko načrtovanje, da bi se javne naložbe, potrošnja in obdavčitev preusmerile od škodljivih subvencij k zelenim prednostnim nalogam. Evropska podnebna pravila določajo vseunijski cilj podnebne nevtralnosti do leta 2050 ter od institucij Unije in držav članic zahtevajo napredek pri krepitvi prilagoditvene sposobnosti. Komisija se je zavezala, da bo sodelovala z državami članicami pri pregledu in primerjalni analizi praks zelenega proračunskega načrtovanja. V sporočilu Komisije z dne 24. februarja 2021 o novi strategiji EU za prilagajanje podnebnim spremembam (6) sta poudarjena makrofiskalni pomen podnebnih sprememb in potreba po povečanju odpornosti Unije na vplive podnebnih sprememb. Evropski semester zagotavlja dodaten okvir za podporo takim prizadevanjem, Instrument za tehnično podporo pa ponuja praktično pomoč pri njihovem izvajanju.

(6)

V sporočilu Komisije z dne 9. novembra 2022 o usmeritvah za reformo okvira ekonomskega upravljanja EU (7) je bila poudarjena potreba po okrepitvi vzdržnosti dolga in zmanjšanju visokih deležev javnega dolga ob hkratnem spodbujanju trajnostne in vključujoče rasti v vseh državah članicah. Ključni cilji usmeritev so izboljšanje nacionalnega lastništva, poenostavitev okvira in premik k bolj srednjeročni usmeritvi v povezavi z odločnejšim in bolj doslednim izvrševanjem.

(7)

Da bi se izboljšalo spoštovanje določb PDEU in zlasti preprečil pojav čezmernih javnofinančnih primanjkljajev v smislu člena 126 PDEU, bi morale biti v pravu držav članic poleg določb, ki se trenutno zahtevajo na podlagi Direktive 2011/85/EU, tudi specifične določbe za okrepitev nacionalnega lastništva v skladu s Sporočilom Komisije z dne 9. novembra 2022 o usmeritvah za reformo okvira ekonomskega upravljanja EU. Na podlagi zbranih informacij o izvajanju navedene direktive bi morale spremembe zajemati tudi določbe o preglednosti in statistiki, napovedih in srednjeročnem proračunskem načrtovanju, da se odpravijo slabosti, ugotovljene med izvajanjem.

(8)

Ta direktiva je del svežnja, ki ga sestavljata še Uredba (EU) [XXX] (8) Evropskega parlamenta in Sveta, ki nadomešča Uredbo (ES) št. 1466/97 (9) (preventivni del Pakta za stabilnost in rast), in Uredba Sveta [XXX] (10) o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 (11) (korektivni del Pakta za stabilnost in rast). Skupaj vzpostavljajo prenovljen okvir ekonomskega upravljanja Unije, ki v pravo Unije vključuje vsebino naslova III „Fiskalni dogovor“ iz medvladne Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju (PSUU) v ekonomski in monetarni uniji (12) v skladu s členom 16 navedene pogodbe. Sveženj na podlagi izkušenj z izvajanjem PSUU v državah članicah ohranja srednjeročno usmeritev fiskalnega dogovora kot orodja za doseganje proračunske discipline in spodbujanje rasti. Vključuje tudi okrepljeno razsežnost prilagajanja posameznim državam, katere cilj je povečati nacionalno lastništvo, vključno z ohranjanjem vloge neodvisnih fiskalnih institucij, in ki temelji na skupnih načelih fiskalnega dogovora, ki jih je Komisija predlagala (13) v skladu s členom 3(2) PSUU. Analiza odhodkov brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov za splošno oceno skladnosti, ki jo zahteva fiskalni dogovor, je določena v Uredbi [XXX], ki nadomešča Uredbo (ES) št. 1466/97. Tako kot v fiskalnem dogovoru so v Uredbi [XXX], ki nadomešča Uredbo (ES) št. 1466/97, začasni odkloni od srednjeročnega načrta dovoljeni le v izjemnih okoliščinah. Podobno bi bilo treba v primeru znatnih odklonov od srednjeročnega načrta izvesti ukrepe za odpravo odklonov v določenem časovnem obdobju. Sveženj krepi fiskalni nadzor in izvršilne postopke za izpolnitev zaveze glede spodbujanja zdravih in vzdržnih javnih financ ter trajnostne in vključujoče rasti. Reforma okvira ekonomskega upravljanja tako ohranja temeljna cilja proračunske discipline in vzdržnosti dolga, določena v PSUU.

(9)

Predpogoj za pripravo visokokakovostne statistike, ki je primerljiva med državami članicami, so popolne in zanesljive prakse na področju javnega računovodstva za vse podsektorje države. Razpoložljivost in kakovost statistike, ki temelji na Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov (ESR), sta bistvenega pomena za zagotovitev dobrega delovanja okvira Unije za fiskalni nadzor. ESR 2010 sloni na informacijah, zagotovljenih na podlagi nastanka poslovnega dogodka. Zato je zaželeno, da se izboljša zbiranje podatkov in informacij na podlagi nastanka poslovnega dogodka, da bi se tovrstna statistika pripravljala celovito in dosledno v vseh podsektorjih države.

(10)

Razpoložljivost visokofrekvenčnih podatkov lahko razkrije vzorce, ki upravičujejo strožji nadzor, in izboljša kakovost proračunskih napovedi. Države članice in Komisija (Eurostat) bi morale objaviti četrtletne podatke o primanjkljaju in dolgu z uporabo opredelitev iz člena 2 Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji (PEU) in PDEU. Objavo višjefrekvenčnih proračunskih podatkov, prilagojenih nacionalnim proračunskim opredelitvam, bi bilo treba določiti na podlagi nacionalnih zahtev glede preglednosti in potreb uporabnikov, da se izboljša nacionalno lastništvo.

(11)

Pristranske in nestvarne makroekonomske in proračunske napovedi za letno in večletno proračunsko zakonodajo lahko precej zmanjšajo učinkovitost javnofinančnega načrtovanja in posledično oslabijo zavezanost proračunski disciplini. Da bi se izboljšale osnovne predpostavke, bi morale države članice svoje makroekonomske in proračunske napovedi primerjati z najnovejšimi napovedmi Komisije in po potrebi z napovedmi drugih neodvisnih organov.

(12)

Makroekonomske in proračunske napovedi za letno in večletno javnofinančno načrtovanje za sektor država bi morale biti predmet rednih, objektivnih in celovitih naknadnih ocen, ki jih izvaja neodvisen organ ali drugi organi, ki so funkcionalno neodvisni od javnofinančnih organov držav članic in niso organ, ki pripravlja napoved, da bi se izboljšala njihova kakovost. Te ocene bi morale vključevati podroben pregled ekonomskih predpostavk, primerjavo z napovedmi, ki so jih pripravile druge institucije, in oceno natančnosti preteklih napovedi.

(13)

Neodvisni organi, zadolženi za spremljanje javnih financ v državah članicah, so učinkovit element proračunskih okvirov. Uredba (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (14) od držav članic, katerih valuta je euro, zahteva, da imajo neodvisne fiskalne institucije, zadolžene za potrjevanje ali pripravo makroekonomskih napovedi, ter določa posebne zaščitne ukrepe v zvezi z njihovo neodvisnostjo in tehnično zmogljivostjo. Brez poseganja v zahteve iz Uredbe (EU) št. 473/2013 bi bilo treba pri nalogi neodvisnih fiskalnih institucij, da v skladu s členom 8(4) pripravijo, ocenijo ali potrdijo makroekonomske napovedi, upoštevati uveljavljene nacionalne postopke in prakse v državah članicah, vključno s tistimi, ki se nanašajo na trenutek, v katerem se naloga opravi.

(14)

Da bi se dosegla večja odgovornost na področju fiskalne politike, bi morale imeti neodvisne fiskalne institucije visoko stopnjo operativne neodvisnosti, potrebne vire za opravljanje svojih nalog ter obsežen in pravočasen dostop do potrebnih informacij. Države članice lahko ustanovijo več kot eno neodvisno fiskalno institucijo, vsaka od njih pa lahko opravlja eno ali več nalog, določenih v tej direktivi, če je odgovornost jasno razdeljena in se njihove pristojnosti ne prekrivajo. Preprečiti bi bilo treba pretirano institucionalno razdrobljenost nalog spremljanja. Pri sestavi teh organov za spremljanje bi bilo treba upoštevati obstoječe institucionalno okolje ter upravno strukturo v zadevni državi članici.

(15)

Za izboljšanje proračunskega načrtovanja bi bilo treba, kolikor je to mogoče, ustrezno pozornost nameniti makrofiskalnim tveganjem, ki nastajajo zaradi podnebnih sprememb, vključno z njihovimi okoljskimi in distribucijskimi vplivi. Razumevanje tega, kako lahko s podnebjem povezani šoki vplivajo na javne finance, je ključnega pomena za to, da se z nacionalnimi strategijami omejijo in obvladujejo fiskalna tveganja, ki izhajajo iz podnebnih sprememb in z njimi povezanih nesreč.

(16)

Kljub temu, da je sprejetje letne proračunske zakonodaje ključni korak v proračunskem postopku za demokratično odgovornost, je enoletna perspektiva za proračunsko načrtovanje omejena podlaga za zdrave fiskalne politike, saj ima večina ukrepov posledice, ki močno presegajo letni proračunski cikel. Učinkovito srednjeročno javnofinančno načrtovanje samo po sebi krepi verodostojnost fiskalne politike, ob tem pa upošteva tudi vzdržnost dolga. Temeljiti bi moralo na jasni in dosledni opredelitvi nacionalnih proračunskih ciljev v srednjeročnem obdobju za sektor država, ki so predstavljeni v nacionalnih srednjeročnih načrtih. Da bi se okrepila večletna proračunska perspektiva, bi moralo biti načrtovanje letne proračunske zakonodaje skladno z nacionalnimi proračunskimi cilji v srednjeročnem obdobju iz člena 2, točka (e).

(17)

Da bi proračunski okviri učinkovito spodbujali proračunsko disciplino in vzdržnost javnih financ, bi morali celovito pokrivati javne finance. Iz tega razloga bi bilo treba posebno pozornost nameniti delovanju organov in skladov v sektorju država, ki niso vključeni v redne proračune, so pa del sektorja država, vključno s podsektorji, in imajo takojšnje ali srednjeročne posledice za proračunski položaj držav članic. Države članice objavijo tudi vrednosti, ki ustrezajo skupnemu učinku teh organov in skladov na salde in dolgove v sektorju država. Objaviti bi bilo treba podrobne informacije o učinku davčnih izdatkov na prihodke.

▌

(19)

Orodja za zeleno proračunsko načrtovanje lahko pomagajo preusmeriti javne prihodke in odhodke k zelenim prednostnim nalogam. S tega vidika redno sporočanje ustreznih informacij prispeva k boljšemu odločanju v zvezi s proračunom. Države članice bi lahko objavile informacije o tem, kako ustrezni elementi njihovih proračunov prispevajo k doseganju podnebnih in okoljskih nacionalnih in mednarodnih zavez, ter uporabljeno metodologijo. Podatke in opisne informacije bi morale objaviti ločeno za postavke odhodkov, davčnih izdatkov in prihodkov. Države članice bi lahko objavile informacije o distribucijskem vplivu proračunskih politik in pri razvoju zelenega proračunskega načrtovanja upoštevale zaposlitvene, socialne in distribucijske vidike (15).

(20)

Ustrezno pozornost bi bilo treba nameniti obstoju pogojnih obveznosti. Natančneje, pogojne obveznosti zajemajo možne obveznosti, ki so odvisne od nastanka določenega negotovega dogodka v prihodnosti, ali pa trenutne obveznosti, pri katerih plačilo ni verjetno oziroma zneska verjetnega plačila ni mogoče zanesljivo oceniti. Zajemajo na primer državna poroštva, nedonosna posojila, obveznosti, ki izhajajo iz delovanja javnih družb, ter, kolikor je mogoče, pogojne obveznosti, povezane z nesrečami in podnebjem.

(21)

Naravne nesreče in ekstremni vremenski dogodki so prizadeli večino držav članic, s podnebnimi spremembami pa naj bi se pogostost in intenzivnost takih dogodkov povečali. Vlade vlagajo v ukrepe za prilagajanje podnebnim spremembam in posredujejo s kritjem stroškov nesreč za nujno pomoč, okrevanje in obnovo ter v nekaterih primerih delujejo kot zavarovatelji v skrajni sili. Glede na sedanje in prihodnje izzive za vzdržnost javnih financ bi bilo treba posebno pozornost nameniti obveznostim države in tveganjem za javne finance, ki izhajajo iz naravnih nesreč in šokov, povezanih s podnebjem, začenši z zbiranjem in objavljanjem informacij o fiskalnih stroških preteklih dogodkov, kolikor je to mogoče.

(21a)

Poročanje o makrofiskalnih tveganjih, ki nastajajo zaradi podnebnih sprememb, pogojnih obveznostih, povezanih s podnebjem, in fiskalnih stroških nesreč se izboljšuje, vendar je še vedno v zgodnji fazi, metodologije in kazalniki za takšno poročanje pa se še razvijajo. Za prilagoditev temu poročanju bodo potrebna znatna prizadevanja javnih uprav. Ob upoštevanju teh izzivov in kolikor je to mogoče, bi bilo treba poročanje na teh področjih izvajati in razvijati vzporedno s takšnim metodološkim napredkom.

(22)

Komisija bi morala še naprej redno spremljati izvajanje Direktive 2011/85/EU. Opredeliti in izmenjati bi bilo treba dobre prakse v zvezi z izvajanjem določb navedene direktive.

(23)

Direktivo 2011/85/EU bi bilo zato treba ustrezno spremeniti –