EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 17.6.2022

COM(2022) 407 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU SVETU IN SVETU

Mnenje Komisije o prošnji Ukrajine za članstvo v Evropski uniji

A.    UVOD

Prizadevanje za članstvo v Evropski uniji je že vrsto let pomembna prednostna naloga Ukrajine, njenih vlad in državljanov. V zadnjem desetletju je tudi temeljni razlog za demokratične spremembe in gonilo številnih ključnih reform, ki temeljijo na evropskih vrednotah. Odločitev, ki jo je konec leta 2013 sprejel tedanji predsednik, da ne podpiše pridružitvenega sporazuma med EU in Ukrajino, ki je za številne Ukrajince simboliziral pot v Evropsko unijo, je privedla do obsežnih protestov proti oblastem. Pozneje se je Ruska federacija obrnila proti Ukrajini in ni sprejela neodvisne izbire ukrajinskega ljudstva. Ukrajina je izgubila nadzor nad delom svojega ozemlja ter zaradi konflikta na vzhodu države utrpela človeške in gospodarske izgube, vendar je vsa leta vztrajala kot odporna demokracija, ki se približuje Evropski uniji in se postopoma usklajuje s pravnim redom EU.

(a) Prošnja za članstvo

Ukrajina je 28. februarja 2022, pet dni po tem, ko je Rusija brez povoda in neupravičeno začela obsežno agresijo, vložila prošnjo za članstvo v Evropski uniji. Svet Evropske unije je 7. marca 2022 Komisijo pozval, naj predloži mnenje o tej prošnji. Voditelji in voditeljice držav ali vlad EU so to odločitev podprli na neformalnem srečanju voditeljev v Versaillesu 1 .

V členu 49 Pogodbe o Evropski uniji je navedeno: „Vsaka evropska država, ki spoštuje vrednote iz člena 2 in si prizadeva za njihovo spodbujanje, lahko zaprosi za članstvo v Uniji. O tej prošnji se obvestijo Evropski parlament in nacionalni parlamenti. Država prosilka naslovi prošnjo na Svet, ki o tem odloča soglasno po posvetovanju s Komisijo in po odobritvi Evropskega parlamenta, ki odloča z večino svojih članov. Upoštevajo se merila za pristop, o katerih se je dogovoril Evropski svet.“

V členu 2 je navedeno: „Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

To mnenje Komisije je predloženo na podlagi navedenega pravnega okvira.

Evropski svet je junija 1993 v Københavnu sklenil:

„Pristop se bo izvedel, takoj ko bo država sposobna prevzeti obveznosti članstva z izpolnitvijo zahtevanih gospodarskih in političnih meril. 

Zahteve za članstvo so: 

–stabilnost institucij v državi kandidatki, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo, človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin,

– obstoj delujočega tržnega gospodarstva kot tudi sposobnosti za spoprijemanje s konkurenčnimi pritiski in tržnimi silami v Uniji; 

–sposobnost prevzemanja obveznosti članstva, vključno s spoštovanjem ciljev politične, gospodarske in monetarne unije.“

Evropski svet je decembra 1995 na zasedanju v Madridu poudaril potrebo „po oblikovanju razmer za postopno in usklajeno pridruževanje držav [prosilk], zlasti z razvojem tržnega gospodarstva, prilagoditvijo njihovih upravnih struktur ter oblikovanjem stabilnega gospodarskega in monetarnega okolja“.

Evropski svet je decembra 2006 soglašal, da „strategija širitve, ki temelji na utrjevanju zavez, izpolnjevanju pogojev in obveščenosti, skupaj s sposobnostjo EU za vključevanje novih članic predstavlja podlago za novo soglasje o širitvi“.

Komisija v tem mnenju ocenjuje prošnjo Ukrajine na podlagi tega, kako je zmožna izpolnjevati merila, ki jih je Evropski svet določil v Københavnu leta 1993 in v Madridu leta 1995, zlasti glede upravnih zmogljivosti države. V mnenju so upoštevana tudi prizadevanja Ukrajine pri izvajanju obveznosti na podlagi pridružitvenega sporazuma ter poglobljenega in celovitega prostotrgovinskega območja, ki sta začela veljati 1. septembra 2017. Komisija bo učinek pristopa Ukrajine na področja politike EU ocenila pozneje.

To mnenje je bilo pripravljeno na podlagi podobne metodologije kot prejšnja mnenja Komisije. Ukrajina je 8. aprila 2022 prejela vprašalnik o političnih in ekonomskih merilih, 13. aprila pa o poglavjih pravnega reda EU; izpolnjena vprašalnika je predložila 17. aprila oziroma 9. maja. To mnenje je strukturna ocena glede na določena merila, temelji pa na znanju in izkušnjah, pridobljenih z dolgoletnim tesnim sodelovanjem EU z Ukrajino.

(b) Odnosi med Evropsko unijo in Ukrajino

Osem let po nezakoniti priključitvi Krima in destabilizaciji vzhodne Ukrajine leta 2014 je Rusija 24. februarja 2022 začela obsežno vojaško invazijo na celotno državo. Več kot sedem milijonov ljudi je zbežalo v druge države, zlasti v države članice EU in Republiko Moldavijo, v Ukrajini pa je skoraj osem milijonov notranje razseljenih oseb. EU je proti Rusiji sprejela več svežnjev najobsežnejših sankcij doslej 2 . Poleg tega je znatno povečala svojo politično, finančno, humanitarno in vojaško podporo. Evropski državljani so z neštetimi zasebnimi pobudami pokazali solidarnost brez primere. Ukrajinska vlada je med vojno pokazala izjemno institucionalno moč, odločnost in sposobnost delovanja. Mobilizirala se je, da bi hitro izpolnila vprašalnik EU o svoji prošnji za članstvo.

Začetki odnosov med EU in Ukrajino segajo v obdobje po razglasitvi neodvisnosti Ukrajine leta 1991. EU je junija 1994 z Ukrajino podpisala sporazum o partnerstvu in sodelovanju, ki je začel veljati marca 1998. Politično in gospodarsko sodelovanje se je okrepilo leta 2004, ko je Ukrajina postala prednostna partnerica EU v okviru evropske sosedske politike, še bolj pa se je okrepilo z začetkom izvajanja pobude za vzhodno partnerstvo leta 2009.

Povezovanje z Evropsko unijo je že več let pomembna razsežnost zunanje in notranje politike Ukrajine. Namen oranžne revolucije leta 2004 proti volilnim goljufijam in korupciji je bila tudi usmeritev proti Zahodu in povezovanje z EU. EU se je po parlamentarnih volitvah marca 2006 odločila, da začne posvetovanja za pogajanja o novem okrepljenem sporazumu z Ukrajino. Pogajanja so se začela marca 2007. Osnutek pridružitvenega sporazuma je bil parafiran marca 2012. Leta 2014 se je začela t. i. revolucija dostojanstva, ker je takratni ukrajinski predsednik zavrnil podpis pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini.

Rusija si je po revoluciji dostojanstva nezakonito priključila Krim in podprla nezakonite oborožene skupine na vzhodu Ukrajine. EU in mednarodna skupnost sta obsodili te hude kršitve mednarodnega prava, EU pa je nato proti Ruski federaciji uvedla sankcije.

Nova ukrajinska vlada, imenovana po revoluciji dostojanstva, je marca 2014 podpisala politični del pridružitvenega sporazuma. Ekonomski del pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini je bil podpisan po predsedniških volitvah maja 2014. Večji deli sporazuma se začasno uporabljajo od leta 2014. Pridružitveni sporazum/poglobljeni in celoviti sporazum o prosti trgovini je začel v celoti veljati septembra 2017.

Zagotavlja temelje za politično pridruževanje in gospodarsko povezovanje med Evropsko unijo in Ukrajino. EU je v preambuli priznala evropske težnje Ukrajine in pozdravila njeno evropsko izbiro, vključno z zavezanostjo zgraditi trdno in trajnostno demokracijo ter tržno gospodarstvo. Sporazum je trenutno ključni dvostranski pravni instrument, ki je podlaga za poglabljanje političnih vezi, močnejše gospodarske povezave, spodbujanje skupnih vrednot in okrepljeno sodelovanje na področjih skupnega interesa. Ukrajina je na podlagi pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini izvedla številne zahtevne reforme in svojo zakonodajo na več področjih uspešno uskladila z EU.

Eden od organov, ustanovljenih s pridružitvenim sporazumom med Evropsko unijo in Ukrajino, je platforma civilne družbe EU-Ukrajina. Platforma organizacijam civilne družbe na obeh straneh omogoča, da spremljajo proces izvajanja in pripravljajo priporočila za pristojne organe.

Leta 2019 je bilo z ustavno spremembo, ki jo je podprlo 335 od 450 poslancev ukrajinskega parlamenta, kot strateška usmeritev države opredeljeno „polnopravno članstvo Ukrajine v Evropski uniji in Severnoatlantskem zavezništvu“.

Ukrajina je pogodbenica Pogodbe o ustanovitvi Energetske skupnosti in sporazuma o skupnem evropskem zračnem prostoru, ki pomagata pri približevanju ukrajinske zakonodaje pravnemu redu EU. Ukrajina je del razširjenega omrežja TEN-T.

Državljani Ukrajine lahko od 11. junija 2017 v schengensko območje potujejo brez vizumov. Sporazum med Evropsko unijo in Ukrajino o ponovnem sprejemu oseb velja od leta 2007.

EU in Ukrajina se od leta 1997 srečujeta na visoki ravni. Doslej je bilo organiziranih skupno triindvajset vrhov EU-Ukrajina na predsedniški ravni. Od takrat so se odnosi razvijali z večjimi prizadevanji in zagonom. Nova dialoga med EU in Ukrajino o zelenem dogovoru in kibernetski varnosti, ki sta se začela leta 2021, sta dobra primera širjenja sodelovanja na področjih skupnega strateškega interesa. EU se je skupaj s številnimi drugimi mednarodnimi partnerji leta 2021 pridružila mednarodni platformi za Krim, ki jo je za posvetovanje in usklajevanje vzpostavila Ukrajina, da bi se miroljubno končala nezakonita priključitev polotoka k Rusiji.

Ukrajina je polnopravna članica Združenih narodov in Sveta Evrope ter sodelujoča država Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE).

EU je Ukrajini zagotovila znatno finančno pomoč, ki je v obdobju 2014–2021 znašala 1,7 milijarde EUR nepovratnih sredstev v okviru evropskega instrumenta sosedstva, 5,6 milijarde EUR v obliki posojil v okviru petih programov makrofinančne pomoči, 194 milijonov EUR v obliki humanitarne pomoči in 355 milijonov EUR v okviru instrumentov zunanje politike. EU nudi Ukrajini podporo pri razvoju politik in celovitih reformah, pri čemer države članice EU tesno sodelujejo v duhu Ekipe Evropa. Komisija se je v okviru sedanjega večletnega programskega načrtovanja bolj osredotočila na vodilne naložbe in prednostne naloge gospodarskega in naložbenega načrta 3 , s katerim naj bi se za državo sprostilo do 6,5 milijarde EUR javnih in zasebnih naložb ter zagotovila podlaga za obnovo v prihodnosti. Pristop, razvit v okviru gospodarskega in naložbenega načrta, bo dobra podlaga za vse prihodnje načrte za obnovo.

EU je od začetka ruske invazije okrepila svojo podporo in mobilizirala približno 4,1 milijarde EUR za podporo splošni gospodarski, socialni in finančni odpornosti Ukrajine v obliki nujne makrofinančne pomoči, proračunske podpore, nujne pomoči, kriznega odzivanja in humanitarne pomoči. To vključuje tudi ukrepe vojaške pomoči za podporo Ukrajini v okviru evropskega mirovnega instrumenta v višini 2 milijard EUR, ki bodo uporabljeni za povračilo državam članicam EU za njihovo vojaško podporo Ukrajini z vojaško opremo.

EU je skupaj s finančnimi institucijami Ukrajino podpirala že pred vojaško agresijo Rusije in jo podpira tudi med njo. Evropska investicijska banka in Evropska banka za obnovo in razvoj sta od leta 2014 Ukrajini odobrili 9,5 milijarde EUR posojil. Od tega je EIB v zadnjih tednih v ukrajinski proračun izplačala 668 milijonov EUR. EU tesno sodeluje tudi s Svetovno banko in Mednarodnim denarnim skladom, ki sta od leta 2014 ključna partnerja v prizadevanjih Ukrajine.

Z ustanovitvijo podporne skupine za Ukrajino leta 2014 je EU preoblikovala svoje programe pomoči. Od posameznih projektov se je preusmerila k obsežnejšim celovitim svežnjem podpore za ključne reforme in izgradnjo državnih institucij. Ta pomemben premik bo zelo pomemben za povojno obnovo in reformo Ukrajine.

Ukrajina od leta 2016 postopoma širi svoje sodelovanje v programih EU, ki ga delno sofinancira EU. Ukrajina sodeluje zlasti v programih Obzorje 2020 in Obzorje Evropa, programu Euratoma za raziskave in usposabljanje ter programih COSME, Ustvarjalna Evropa in EU4Youth. Organizacije in posamezniki iz Ukrajine lahko koristijo tudi nekatere ukrepe programa Erasmus+ in programa evropske solidarnostne enote. V nekaterih drugih programih, kot je Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo, Ukrajina sodeluje ad hoc v izbranih ukrepih. Ukrajina sodeluje tudi v več programih Interreg in je članica makroregionalne strategije EU za Podonavje.

Ukrajina je sklenila delovne dogovore, sporazume o sodelovanju ali memorandume o soglasju s številnimi agencijami EU, kot so Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex), Agencija Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (CEPOL), Evropski center za spremljanje drog in zasvojenosti z drogami (EMCDDA), Agencija Evropske unije za pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (Eurojust), Agencija Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (Europol), Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), Agencija Evropske unije za varnost v letalstvu (EASA), Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA), Agencija Evropske unije za železnice (ERA), Evropska fundacija za usposabljanje (ETF), Evropska agencija za zdravila (EMA), Evropska agencija za varnost in zdravje pri delu (EU-OSHA), Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC) in druge. Ukrajina sodeluje v uradu Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) brez glasovalnih pravic. Postopkovne ureditve za pridružitev Ukrajine k programu LIFE so zaključene.

Ukrajina sodeluje v vzhodnem partnerstvu. Vzhodno partnerstvo temelji na načelu vključevanja in razlikovanja. Ruska vojna v Ukrajini je pokazala, da sta večstransko sodelovanje in kohezija, tako kot tudi krepitev odpornosti regije, zdaj pomembnejša kot kdaj koli prej. Tudi v prihodnje se bo treba osredotočiti na dvostranske odnose, da se Ukrajini omogoči izvajanje ključnih reform, vključno s področji upravljanja, pravosodja in pravne države.

B.    MERILA ZA ČLANSTVO

1. POLITIČNA MERILA

Ta ocena temelji na københavnskih merilih, v skladu s katerimi mora imeti država stabilne institucije, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo in človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin.

1.1 Demokracija

Ukrajina je v skladu s svojo ustavo parlamentarno-predsedniška demokracija, v kateri zakonodajno oblast izvaja parlamentarna skupščina (vrhovna rada), izvršilno oblast izvaja vlada, predsednik pa ima pomembna izvršilna pooblastila.

Ustava zagotavlja temeljna načela demokratične države, vključno s pravno državo, svobodnimi volitvami in varstvom človekovih pravic. Primarnost mednarodnega prava je izrecno določena z ustavo, ki določa, da so veljavne mednarodne pogodbe zavezujoče in sestavni del nacionalne zakonodaje Ukrajine.

Edini organ, ki lahko razlaga ustavo in ugotavlja, ali je zakonodaja v skladu z njo, je ukrajinsko ustavno sodišče, ki še vedno nujno potrebuje reformo v skladu s priporočili Beneške komisije. Osrednjega pomena za tako reformo je uvedba verodostojnega in preglednega izbirnega postopka za imenovanje sodnikov ukrajinskega ustavnega sodišča, vključno s preverjanjem integritete. Ustrezna zakonodaja je v obravnavi v parlamentu.

Predsednik Ukrajine je v skladu z njeno ustavo vodja države, ki ga državljani neposredno izvolijo za petletni mandat. Formalno je odgovoren za zunanjo politiko ter je tudi vrhovni poveljnik vojske. Predsednik ima pravico, da izbere ministra za obrambo in zunanje zadeve ter imenuje lokalne guvernerje. Izvršilno oblast izvaja vlada, ki jo sestavljajo predsednik vlade, prvi podpredsednik vlade, trije podpredsedniki vlade in 18 ministrov. Vlada ima na splošno ustrezne zmogljivosti za načrtovanje politik. Ukrajinska vlada je med vojno pokazala institucionalno odpornost in sposobnost delovanja ter ostaja zanesljiv mednarodni partner.

Parlament, imenovan vrhovna rada, je ukrajinski zakonodajni organ, ki izvaja učinkovit demokratični nadzor nad izvršilno vejo oblasti. Parlament ima ključno vlogo pri imenovanju in razreševanju vlade ter vodij in članov številnih drugih javnih institucij. Sestavlja ga 450 poslancev, ki so izvoljeni za petletni mandat. V parlamentu je 26 prostih sedežev, saj se v Avtonomni republiki Krim in mestu Sevastopol (Krim), ki ju je nezakonito priključila Ruska federacija, ter v delih pokrajin Doneck in Lugansk, ki niso pod vladnim nadzorom, volitve za te sedeže niso izvedle. Parlament je potrdil predsednikovo odločitev o razglasitvi vojnega stanja zaradi obsežne ruske vojaške agresije februarja 2022, vendar se zakonodajno delo v tem obdobju nadaljuje.

Politično dogajanje v Ukrajini in priporočila ustreznih mednarodnih organizacij so privedli do večkratnih sprememb volilnega sistema, ki se uporablja za parlamentarne volitve. Leta 2019 je bil sprejet nov volilni zakonik, ki ureja vse vrste volitev, da bi se zakonodaja v celoti uskladila z ustreznimi mednarodnimi standardi. Zakonik je med drugim uvedel proporcionalni volilni sistem z odprto strankarsko listo, podelil volilno pravico notranje razseljenim osebam ter okrepil kvote po spolu. Prvič je bil preizkušen na lokalnih volitvah leta 2020, ko se je pokazala potreba po nekaterih dodatnih spremembah, povezanih s preglednostjo financiranja kampanj, uravnoteženim in nepristranskim medijskim poročanjem ter nekaterimi vidiki postopkov obravnavanja volilnih pritožb in prizivov. Januarja 2021 je bil sprejet zakon o državnih referendumih, zakon o lokalnih referendumih pa je še v pripravi. Po ocenah Urada OVSE za demokratične institucije in človekove pravice (ODIHR) so bile zadnje predsedniške volitve, ki so potekale v dveh krogih, in predčasne parlamentarne volitve leta 2019 konkurenčne ter so na splošno spoštovale temeljne pravice in svoboščine. Izdanih je bilo nekaj priporočil, ki se izvajajo.

Uporaba nujnih postopkov za sprejemanje zakonodaje, tudi na področjih, pomembnih za pravni red EU, je razmeroma omejena. Okrepiti je treba celovite ocene učinka predlagane zakonodaje in zakonodajni nadzor nad izvršilno oblastjo, vključno s spremljanjem izvajanja zakonodaje.

Leta 2016 je bilo uvedeno javno financiranje političnih strank, in sicer kot instrument za krepitev njihovih finančnih in institucionalnih zmogljivosti. Parlament mora še odobriti popolno ponovno vzpostavitev obveznosti političnih strank glede finančnega poročanja, ki so bile prekinjene med pandemijo COVID-19. Ukrajinski organi so se po začetku obsežne ruske vojaške agresije februarja 2022 odločili, da prepovejo 11 političnih strank, ki naj bi podpirale ruske interese.

Ukrajina ima dinamično civilno družbo, ki ima dejavno vlogo pri spodbujanju in nadzoru reform. Ukrajinske organizacije civilne družbe so zaradi svojega strokovnega znanja o ključnih sektorskih reformah dragocen partner vladi in pomemben akter pri zagotavljanju storitev na lokalni ravni. Pravni okvir zagotavlja varstvo svobode združevanja, izražanja in mirnega zbiranja. Sprejeti so bili ukrepi za podporo registraciji organizacij civilne družbe ter poenostavitev pravil o poročanju in obdavčitvi. Čeprav je prostor civilne družbe zelo odprt, se je zaradi lokalnih interesov pritiskalo na aktiviste civilne družbe in se jim grozilo, kar je v nekaterih primerih privedlo do nasilja. Organi take napade obsojajo in preiskave so se okrepile, vendar so potrebna dodatna prizadevanja za zagotovitev, da taka kazniva dejanja ne ostanejo nekaznovana.

1.2 Reforma javne uprave

Ukrajina je od leta 2014 napredovala pri izboljšanju javne uprave. Pravni okvir za sodobno javno upravo je večinoma vzpostavljen, vendar se še ne izvaja v celoti.

Ukrajina ima dobro razvit strateški okvir za reformo javne uprave, od leta 2016 pa pripravlja in izvaja strategije za reformo javne uprave v skladu s standardi evropskih načel javne uprave. Da bi se dosegel nadaljnji napredek, bo potrebno intenzivnejše sodelovanje na najvišji politični ravni. Ukrajina si mora še naprej prizadevati za zagotovitev ustreznih upravnih zmogljivosti za izvajanje in izvrševanje zakonodaje, zlasti v zvezi z inšpekcijskimi pregledi.

Učinkovito in uspešno zagotavljanje javnih storitev je od leta 2014 posebna zahteva politike. Vlada je od leta 2019 med drugim uvedla ukrepe za: poenostavitev in spremljanje izvajanja storitev; odpravo podvajanja uradov in izboljšanje povratnih informacij. Poleg tega je pripravila zakon o racionalizaciji upravnih taks, vzpostavila pogoje za e-storitve (spletne portale, spletne upravne storitve in interoperabilnost) ter z zakonom opredelila posebnosti opravljanja javnih (elektronskih) storitev. Ukrajina ima napredno e-upravo, v okviru katere imajo državljani enostaven dostop do javnih storitev prek spletne platforme in aplikacije na mobilnem telefonu, število njenih uporabnikov pa je v manj kot dveh letih zraslo na 14 milijonov. Digitalno upravljanje je povečalo učinkovitost in preglednost vlade ter olajšalo dialog med vlado in državljani.

Ukrajina je od prve strategije upravljanja javnih financ iz leta 2013 bistveno izboljšala upravljanje javnih financ. Strategija in akcijski načrt za upravljanje javnih financ za obdobje 2022–2025 sta bila sprejeta decembra 2021. Ta nova strategija je v skladu z metodologijo javne porabe in finančne odgovornosti, standardi EU in mednarodnimi standardi. Vlada je leta 2018 uvedla srednjeročno proračunsko načrtovanje. Proračunska izjava za obdobje treh let, tj. obdobje 2022–2024, je bila prvič odobrena leta 2021 in uporabljena za proračun za leto 2022. Proračun za leto 2020 je bil izvršen v skladu s kazalniki, predlaganimi v zakonu o proračunu. Ukrajina od leta 2017 še naprej povečuje preglednost proračuna. Zakonodajalec in vrhovna revizijska institucija skupaj zagotavljata več kot ustrezen nadzor med proračunskim postopkom. Proračunski dokumenti zagotavljajo dober pregled nad proračunskimi prihodki in odhodki. V skladu z zavezami iz pridružitvenega sporazuma je bil dosežen napredek pri krepitvi mobilizacije domačih javnofinančnih prihodkov na davčnem in carinskem področju. Nadzor nad zunajproračunskimi računi in uporabo mednarodnih standardov v ukrajinski računovodski zbornici je treba še izboljšati.

Kar zadeva upravljanje na več ravneh, je decentralizacija v Ukrajini od leta 2014 napredovala. To je ena od najuspešnejših reform z največjim učinkom, ki se je izvedla v državi. Postala je ključni spodbujevalec družbenega in gospodarskega razvoja. Ključni vidik reforme je bila združitev več kot 10 000 majhnih in razpršenih lokalnih enot v 1 470 večjih občin (hromade) z večjo upravno in gospodarsko zmogljivostjo, da lahko učinkoviteje upravljajo svoje naloge. Mreža lokalnih centrov upravnih storitev „vse na enem mestu“ po vsej državi zagotavlja kakovostne storitve državljanom in podjetjem. Reforma je bila podprta z davčno decentralizacijo (vključno s 64-odstotnim deležem dohodnine, ki je trenutno namenjen občinam), da bi se zagotovila stabilna sredstva, potrebna za izvajanje novih nalog lokalne samouprave. Od prenosa premoženja so imele koristi tudi občine, ki so dobile priložnost, da uredijo trgovanje z zemljišči na svojem ozemlju. Sektorska decentralizacija je napredovala na področju zdravstva in izobraževanja.

Kar zadeva javne storitve in upravljanje človeških virov, je začel leta 2016 veljati nov zakon o javni upravi. Zakon postavlja temelje za sodobno javno upravo. Vendar bi bilo treba za vzpostavitev strokovne javne uprave z ustreznimi kompetencami izpopolniti pravni okvir in operativno prakso. Dokončati je treba reformo sistema nagrajevanja javnih uslužbencev, da bi lahko zadržali kvalificirane strokovnjake in pritegnili nove talente. Ukrajina je bila tik pred izbruhom vojne že blizu sprejetja ključnega zakona o upravnih postopkih. Institucionalna struktura državne uprave je celovito urejena, vendar bi bilo treba izboljšati njeno organizacijsko zasnovo in usmerjevalne mehanizme, da bi zagotovili učinkovito in uspešno upravljanje, usmerjeno v rezultate.

Razvoj in usklajevanje politik sta na več ministrstvih dosegla dobro raven, na drugih pa ju je treba izboljšati. Posodobiti je treba regulativni okvir za razvoj politik, da se izboljša analitična zmogljivost in da bodo dokumenti o načrtovanju bolj realistični, zlasti z boljšim usklajevanjem z razpoložljivimi proračunskimi sredstvi. Mehanizem za javna in medresorska posvetovanja je treba še izboljšati.

Upravljanje odgovornosti se je izboljšalo na vseh področjih, na primer z uvedbo kazalnikov smotrnosti na vseh ministrstvih. Pravni okvir ne vzpostavlja vedno skladnih linij odgovornosti in ureditev upravljanja med nadzornimi in podrejenimi organi. Neministrski organi se v okviru avtonomije, ki jim je bila dodeljena, ne osredotočajo na to, da bi se od agencij zahtevala odgovornost za rezultate.

1.3 Pravna država

Ukrajina je od revolucije dostojanstva leta 2014 izvedla dva kroga pravosodnih in protikorupcijskih reform (v obdobjih 2014–2016 in 2020–2021), da bi pravosodni sistem uskladila z načeli pravne države, okrepila neodvisnost in odgovornost sodstva ter vzpostavila neodvisne protikorupcijske organe. Cilj teh reform je bil tudi povečati učinkovitost in preglednost sistema. Ta potreba po reformah je nastala zaradi nezadostne neodvisnosti sodstva od izvršilne in zakonodajne veje oblasti, nizke ravni odgovornosti, visoke stopnje korupcije in močnega vpliva oligarhičnih interesov.

(a) Sodstvo

Ukrajina je začela izvajati reformo pravosodnega sektorja in pripravila ustrezen strateški pristop.

Visoki sodni svet je glavni organ, pristojen za samoupravo sodstva. Ustavni in zakonodajni okvir zagotavlja neodvisnost sodstva in njegovo nepristranskost. Vzpostavljeni so etični kodeksi za sodnike in tožilce ter integriran sistem za upravljanje zadev z avtomatiziranim dodeljevanjem zadev. Imenovanje sodnikov in tožilcev načeloma temelji na kompetencah in objektivnih merilih na podlagi javnih natečajev. Vendar so poskusi neprimernega notranjega in zunanjega vmešavanja v sodstvo še vedno zaskrbljujoči.

V prvem krogu reform pravosodja, ki so se leta 2016 zaključile z ustavnimi spremembami, je bil uspešno racionaliziran sodni sistem, tako da ni več štiristopenjski, ampak tristopenjski. Uvedeni so bili tudi novi izpiti in preverjanje integritete za vse sodnike, zaradi česar je odstopila več kot četrtina sodnega zbora, tj. približno 2 000 sodnikov. Sodstvo je trenutno resno kadrovsko podhranjeno, saj je bil organ, pristojen za izbirne postopke, konec leta 2019 razpuščen. Novi člani vrhovnega sodišča so bili imenovani pregledno, vendar so bili imenovani tudi nekateri sodniki z vprašljivo integriteto. Imenovanja v sodstvu so bila odprta za celotno pravniško stroko, uveden pa je bil tudi preglednejši sistem izbiranja sodnikov. Pomemben dodatek k pravosodnemu sistemu je bila ustanovitev višjega protikorupcijskega sodišča leta 2019, k čemur je pripomogla močna angažiranost ukrajinske civilne družbe in mednarodne skupnosti.

Sodstvo še vedno velja za eno najmanj zaupanja vrednih in verodostojnih institucij. Ko je izbruhnila vojna, je bila Ukrajina tik pred zaključkom temeljne reforme pravosodja (2020–2022), ki bi, če bi bila v celoti izvedena, privedla do sistemskih sprememb. Ključni vidiki novih reform so vključeni v novo celovito strategijo za razvoj pravosodnega sistema in ustavnega sodstva za obdobje 2021–2023.

Kar zadeva učinkovitost pravosodnega sistema, je stanje neenotno, s pozitivnim trendom v civilnih in gospodarskih postopkih ter negativnim trendom v upravnih postopkih. Največja težava so nerešene zadeve, ki jih je skupno 578 750 (leta 2018), kar je še posebej velik problem za vrhovno sodišče (trenutno ima 24 000 nerešenih zadev). Čas, potreben za izdajo sodne odločbe, se je leta 2020 skrajšal na 122 dni v primerjavi s 129 dnevi leta 2018, kar ustreza standardni ravni učinkovitosti. Stopnja rešenih zadev se je zvišala na 98 % (97 % leta 2018).

Skupni proračun za leto 2018 je znašal 632,1 milijona EUR (0,56 % BDP). Čeprav se 78 % proračuna sodišč porabi za plače in nadomestila, je bilo za potrebe naložb (0,2 %) in usposabljanja (0,004 %) namenjenih zelo malo sredstev. V Ukrajini je 13 sodnikov in 21 tožilcev na 100 000 prebivalcev, evropsko povprečje pa je 21 sodnikov in 12 tožilcev na 100 000 prebivalcev 4 .

Nova zakonodaja, ki uvaja preverjanje integritete in poklicne etike za ključne organe pravosodnega upravljanja (visoki sodni svet, katerega glavne pristojnosti so imenovanja in razrešitve sodnikov, ter višja kvalifikacijska sodniška komisija, ki vodi postopke izbire novih sodnikov), je bila sprejeta l. julija 2021 in je v celoti v skladu s priporočili Beneške komisije. Ustanovljeni so bili organi, zadolženi za preverjanje integritete, ki so začeli z delom. Po prekinitvi del 24. februarja 2022 zaradi vojne je bilo preverjanje integritete sedanjih članov visokega sodnega sveta končano 7. maja 2022; od 21 članov visokega sodnega sveta so ostali le trije. S temi reformami se lahko vzpostavi neodvisno in odgovorno sodstvo ter zmanjša vpliv osebnih interesov, ki so sedanji sistem upravljanja pravosodja izkoristili za spodkopavanje pravne države v Ukrajini. 

Da bi obravnavala sistemsko težavo v zvezi z neizvrševanjem sodnih odločb domačih sodišč, je vlada leta 2020 sprejela strategijo za reševanje težav v zvezi z neizvrševanjem sodnih odločb, kadar je dolžnik državni subjekt ali podjetje v državni lasti. Parlament je leta 2021 v prvi obravnavi sprejel predlog zakona o reformi izvrševanja sodnih odločb.

Konec leta 2019 se je začela ambiciozna reforma državnega tožilstva. Njen osrednji element je bilo preverjanje vseh 11 700 tožilcev na osrednji, regionalni in lokalni ravni na podlagi meril strokovnosti in integritete. 30 % tožilcev preverjanja ni uspešno opravilo in so morali prenehati opravljati svojo funkcijo. Odprtih je bilo okoli 2 000 sodnih zadev, v katerih se izpodbija izid posameznega preverjanja, sodni postopki v večini teh primerov pa še potekajo. Generalni državni tožilec je leta 2021 uspešno preizkusil nov postopek za pregleden izbor vodstvenih tožilcev na podlagi kompetenc. Leta 2022 so se začela prizadevanja za preoblikovanje tega začasnega postopka v stalnega in za izboljšanje disciplinskega sistema za tožilce.

(b) Boj proti korupciji

Preprečevanje korupcije in boj proti njej sta po revoluciji dostojanstva še posebej visoko na ukrajinskem programu reform. Večja preglednost in preventivni ukrepi so prinesli oprijemljive rezultate pri zmanjševanju prostora za korupcijo v različnih sektorjih. Kljub temu je veliko izzivov še vedno nerešenih. Korupcija ostaja resen izziv, ki mu je treba stalno namenjati pozornost, saj povzroča velike stroške za državni proračun, podjetja in prebivalstvo, odvrača domače in tuje naložbe ter spodkopava pravno državo.

Država je pogodbenica vseh ključnih mednarodnih protikorupcijskih konvencij, vključno s Konvencijo Združenih narodov proti korupciji (UNCAC). Številna priporočila ustreznih mednarodnih protikorupcijskih nadzornih mehanizmov, vključno s skupino GRECO, še vedno niso bila izvedena. Kriminalizirane so vse oblike korupcije, vključno z nezakonito obogatitvijo, zakoni pa urejajo navzkrižje interesov, ščitijo žvižgače in zagotavljajo pregledno financiranje javnih strank. Po vključujočem postopku priprave osnutka je bila oblikovana nova nacionalna protikorupcijska strategija s poudarkom na ustreznih sektorjih, čeprav še čaka na dokončno sprejetje v vrhovni radi. V ključnih delih javne uprave in sodstva so vzpostavljeni načrti zagotavljanja integritete in etični kodeksi, njihovo izvajanje pa se postopoma zagotavlja prek enot za notranji nadzor in ustreznih disciplinskih organov.

Ukrajina je uspešno izvedla pomembne reforme za preprečevanje korupcije in zaščito državnega proračuna, zlasti na področju javnega naročanja, izvajanja javnih storitev, energetike, bančništva in zdravstvenega sektorja. V študijah so dejanski prihranki zaradi teh ukrepov ocenjeni na 6 % BDP letno. Leta 2016 je začel delovati pregleden in celovit elektronski sistem za prijavo premoženjskega stanja javnih uslužbencev. Sistem omogoča samodejno preverjanje in javni dostop do vloženih izjav. Uveden je bil tudi nov, mednarodno nagrajen elektronski sistem za javna naročila Pro-Zorro (in njegova izpeljanka Pro-Zorro Sale), da bi se povečala preglednost prej nepreglednih postopkov javnega naročanja. Po zanesljivih podatkih ti sistemi letno ustvarijo dejanski prihranek v višini 1 % BDP in ga bodo ustvarjali še naprej.

Ukrajinska civilna družba in mednarodna skupnost sta imeli po letu 2014 ključno vlogo pri vzpostavitvi specializiranih protikorupcijskih institucij, in sicer nacionalnega protikorupcijskega urada (NABU), specializiranega protikorupcijskega urada državnega tožilstva (SAPO), nacionalne agencije za preprečevanje korupcije (NAPC), agencije za odvzem premoženjske koristi in njeno upravljanje (ARMA) in višjega protikorupcijskega sodišča (HACC). Te institucije imajo obsežna pooblastila v skladu z mednarodnimi standardi, delujejo vse bolj neodvisno in imajo večinoma zagotovljena potrebna sredstva, usklajevanje med njimi pa bi bilo mogoče izboljšati. Nekatere od teh institucij (npr. NABU, HAAC) so začele uspešno delovati prej kot druge (npr. SAPO, NAPC). Neodvisnost vseh protikorupcijskih institucij ostaja ključnega pomena. Njihovi vodje bi morali biti izbrani na preglednih javnih natečajih na podlagi kompetenc, na katerih se preverja tudi integriteta potencialnih kandidatov. Zlasti je pomembno, da se s potrditvijo izbranega zmagovalca javnega natečaja nemudoma dokonča postopek imenovanja novega vodje urada SAPO ter opravita izbira in imenovanje direktorja urada NABU.

Kar zadeva preprečevanje, je agencija NAPC pooblaščena za navzkrižja interesov, preverjanje prijavljenega premoženja, revizijo porabe političnih strank in zaščito žvižgačev. Kar zadeva kazenski pregon, je urad NABU med najbolj zaupanja vrednimi institucijami ter vse bolj razvija svoje institucionalne zmogljivosti in proaktivni pristop k obravnavanju domnevnih primerov korupcije visokih uradnikov. Urada NABU in SAPO ter sodišče HACC so uvedli sodoben e-sistem za vodenje zadev za olajšanje preiskav in sojenja v primerih korupcije na visoki ravni. Ustanovitev sodišča HACC leta 2019 s preglednim zaposlovanjem sodnikov in osebja na podlagi kompetenc je močno olajšala delo protikorupcijskih institucij in privedla do na splošno učinkovitejšega razsojanja v primerih korupcije.

Ukrajina je na področju preprečevanja korupcije dosegla veliko, vendar je treba znatno okrepiti represivni vidik. Število visokih uradnikov, ki so bili zaradi korupcije privedeni pred sodišče, je še vedno omejeno. Preiskave korupcije včasih niso nepristranske, v delo organov kazenskega pregona pa se vmešava politika.

Kar zadeva dosedanje rezultate v primerih korupcije na visoki ravni, je sodišče HACC od leta 2019 izdalo skupno 72 sodb, od tega 39 pravnomočnih obsodb, med drugim zoper poslance, sodnike, tožilce, člane lokalnih svetov in vodje podjetij v državni lasti.

Novembra 2021 je bil podpisan t. i. zakon proti oligarhom, katerega strateški cilj je omejiti prevelik vpliv oligarhov z zmanjšanjem njihove vloge v gospodarskem, političnem in javnem življenju Ukrajine. Izvajanje ustrezne zakonodaje je ključnega pomena.

(c) Organizirani kriminal

Leta 2019 je bila izvedena obsežna reforma policije. Njen cilj je bil povečati zaupanje javnosti v policijo in okrepiti njeno zmožnost obravnavanja organiziranega kriminala. Vzpostavljene so bile specializirane policijske enote za boj proti terorizmu, kibernetskemu kriminalu in drogam. Ministrstvo za notranje zadeve deluje kot nacionalni koordinator na področju organiziranega kriminala. Vendar ima policija še vedno premalo opreme in strokovnega znanja za izvajanje zapletenih finančnih preiskav. Reformo policije je treba nadaljevati, vključno z uvedbo resnično strokovnega sistema upravljanja.

Ukrajina je ratificirala Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu ter njena protokola o trgovini z ljudmi in o tihotapljenju migrantov. Zakonodaja države o preprečevanju pranja denarja delno odraža standarde Projektne skupine za finančno ukrepanje (FATF) in ustrezno mednarodno zakonodajo, vendar še vedno niso bila izvedena vsa priporočila Odbora strokovnjakov Sveta Evrope za ocenjevanje ukrepov proti pranju denarja in financiranju terorizma (MONEYVAL), zato Ukrajina odboru MONEYVAL poroča v okviru poostrenega postopka spremljanja. Za izboljšanje skladnosti Ukrajine s standardi skupine FATF, zlasti tistimi, ki se nanašajo na virtualna sredstva, končno dejansko lastništvo ter nadzor nad nebančnimi podjetji in poklici, so potrebne nadaljnje reforme. Nadalje bi se morale preiskovati in preganjati velike sheme pranja denarja. Vzpostavitev celovitega okvira za boj proti finančnemu kriminalu in pranju denarja ter zagotavljanje njegovega učinkovitega izvajanja sta ključnega pomena za obravnavanje znatnih tveganj, ki so z njima povezana. Agencija za odvzem premoženjske koristi in njeno upravljanje (ARMA) deluje, vendar od konca leta 2019 nima stalnega vodje. Izboljšati bi bilo treba zakonodajo v zvezi z upravljanjem zaseženega premoženja in sprejeti ustrezno nacionalno strategijo za odvzem premoženjske koristi.

Ukrajina je na nacionalni ravni leta 2020 odobrila strategijo za boj proti organiziranemu kriminalu; akcijski načrt za to strategijo je v pripravi in postopku nadaljnje odobritve. Leta 2022 je bila sprejeta vladna uredba o ocenah ogroženosti zaradi hudih kaznivih dejanj in organiziranega kriminala (SOCTA), po vsej državi pa so začele delovati regionalne delovne skupine za oceno ogroženosti zaradi organiziranega kriminala (ROCTAF).

Ukrajina ima sklenjen delovni dogovor z Agencijo Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (CEPOL), operativni in strateški sporazum z Agencijo Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (Europol) ter memorandum o soglasju z Evropskim centrom za spremljanje drog in zasvojenosti z drogami (EMCDDA). Ukrajina je aktivna udeleženka Evropske večdisciplinarne platforme proti grožnjam kriminala (EMPACT) in članica Interpola. Sodeluje v skupnih preiskovalnih skupinah, ki jih organizira Eurojust.

Država leži na pomembnem križišču tihotapljenja nezakonitega blaga v EU, vključno z orožjem in drogami. Nezakonita sečnja je zelo razširjena in kljub prizadevanjem v zadnjih letih se nedovoljena trgovina z lesom nadaljuje. Ukrajina je tudi izvorna, tranzitna in namembna država za trgovino z ljudmi. Število zaključenih kazenskih preiskav v zvezi s kaznivimi dejanji, ki so jih zagrešile organizirane skupine in hudodelske združbe, se je v zadnjih letih počasi povečevalo, vendar je še vedno razmeroma majhno (leta 2021 – 499 primerov; leta 2020 – 377 primerov; leta 2019 – 293 primerov), pri čemer so povezani zlasti z domnevno trgovino z ljudmi (leta 2021 – 45 primerov; leta 2020 – 57 primerov; leta 2019 – 10 primerov).

Na splošno je treba nadaljevati reformo na področju kazenskega pregona na podlagi krovnega strateškega načrta.

1.4 Temeljne pravice

(a) Mednarodni okvir

Ukrajina je ratificirala glavne mednarodne instrumente o človekovih pravicah, njen domači pravni in institucionalni okvir, ki ureja temeljne pravice, pa na splošno sledi evropskim in mednarodnim standardom. Država ni ratificirala Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima (Istanbulska konvencija).

(b) Pravna in institucionalna ureditev

Pravni in institucionalni okvir, ki ureja temeljne pravice, je vzpostavljen, zakoni pa na splošno sledijo evropskim in mednarodnim standardom. Vendar bi bilo treba izboljšati izvajanje, pri čemer so zmogljivosti institucij, pristojnih za varstvo in uveljavljanje človekovih pravic, ter izvajanje obstoječih strategij in akcijskih načrtov še vedno omejeni. To včasih ovira učinkovito uveljavljanje človekovih pravic.

Ukrajina je leta 2021 sprejela novo nacionalno strategijo na področju človekovih pravic za obdobje 2021–2023 in akcijski načrt, da bi okrepila prizadevanja za uskladitev struktur in postopkov svoje javne uprave z mednarodnim okvirom.

Institucija varuha človekovih pravic – komisar ukrajinskega parlamenta za človekove pravice – je imenovana za nacionalno institucijo za človekove pravice, mednarodni usklajevalni odbor nacionalnih institucij za spodbujanje in zaščito človekovih pravic pa ji je podelil status A, kar pomeni, da večinoma izpolnjuje pariška načela.

(c) Ključna vprašanja na področju temeljnih pravic

Evropsko sodišče za človekove pravice je zoper državo izreklo 501 sodbo, ki so do njihove izvršitve v postopku okrepljenega nadzora. Večina primerov se ponavlja in nanaša na kršitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, trajanje kazenskega postopka, grdo ravnanje, vključno s slabimi pogoji pridržanja, trajanje pripora ter kršitve pravice do svobode in varnosti.

Ukrajinski državljani uživajo svobodo izražanja in vzpostavljen je dinamičen javni prostor civilne družbe. V zadnjih letih se je znatno izboljšala tudi svoboda medijev, zlasti zaradi spletnih medijev. Mediji, ki jih nadzorujejo oligarhi, imajo nesorazmeren vpliv, zlasti v segmentu televizije. Ukrajina je na splošno dosegla dobro ravnovesje med ohranjanjem svobode medijev in ukrepi proti razširjenim ruskim hibridnim in množičnim napadom z dezinformacijami, ki jih širijo nekateri lokalni mediji.

Ukrajinska ustava zagotavlja zaščito pred diskriminacijo, kazenski zakonik in več zakonov s področja kazenske zakonodaje pa vsebuje samostojne določbe o kaznivih dejanjih iz sovraštva. Vendar spolna usmerjenost in spolna identiteta v protidiskriminacijski zakonodaji nista priznani kot razloga za zaščito. Zakonodaja, potrebna za uskladitev s pravnim redom EU, je opredeljena v nacionalni strategiji za človekove pravice za obdobje 2021–2023, vendar jo je treba še izvesti.

Ukrajina postopoma napreduje pri uresničevanju načrta za enakost spolov, saj se je povečala politična zastopanost žensk (leta 2019 je bilo med izvoljenimi poslanci 20,5 % žensk), čeprav še vedno obstaja plačna vrzel med spoloma, saj so ženske leta 2019 v povprečju na splošno zaslužile 23 % manj kot moški. Ukrajina ni ratificirala Istanbulske konvencije, pri čemer je nasilje na podlagi spola še vedno težava. V ukrajinski družbi je vse več strpnosti in sprejemanja lezbijk, gejev, biseksualnih, transspolnih, interspolnih ali queer oseb (LGBTIQ), organi kazenskega pregona pa podpirajo varovanje dogodkov LGBTIQ.

Ukrajina je sprejela različne pravne pobude za izboljšanje otrokovih pravic in ratificirala Konvencijo ZN o otrokovih pravicah ter pristopila k trem izbirnim protokolom h Konvenciji. Podprla je tudi pariške zaveze za zaščito otrok pred nezakonitim novačenjem v oborožene sile ali skupine ali njihovim izkoriščanjem. Hkrati ima eno najvišjih stopenj institucionalizacije otrok na svetu (približno 1,5 % vseh otrok), kar je resna težava, ki jo je treba nujno obravnavati. Tudi za podporo invalidom (približno 6 % prebivalstva) je še vedno premalo sredstev, poleg tega pa je treba izvesti proces deinstitucionalizacije za prehod na oskrbo invalidov v skupnosti.

Pravice pripadnikov manjšin so v Ukrajini zagotovljene z ustavo. Spoštovanje pravic pripadnikov narodnih manjšin na področju izobraževanja in jezika ter njihovo zastopanost v izvoljenih organih na vseh ravneh javnega življenja je treba zagotoviti s popolnim izvajanjem priporočil Beneške komisije Sveta Evrope glede zakona o izobraževanju, izvajanjem priporočil glede zakona o državnem jeziku ter upoštevanjem zadnjega cikla spremljanja Okvirne konvencije za varstvo narodnih manjšin. Ukrajina je sprejela ukrepe za izvajanje priporočil Beneške komisije, vendar mora dokončati reformo pravnega okvira za narodne manjšine in sprejeti učinkovite mehanizme izvajanja.

Da bi se odpravile pretekle pomanjkljivosti organov kazenskega pregona pri preiskovanju in pregonu mučenja in grdega ravnanja, je bil oktobra 2019 pri generalnem državnem tožilstvu v okviru organov kazenskega pregona ustanovljen oddelek za postopkovni nadzor nad kazenskimi zadevami mučenja in drugih hudih kršitev. Sodstvo v Ukrajini je kadrovsko podhranjeno, zaradi česar se sojenja ne zaključujejo v razumnem roku, žrtve hudih kaznivih dejanj pa nimajo na voljo učinkovitih pravnih sredstev. Tudi kazenski sistem ima premalo sredstev, razmere v objektih za odvzem prostosti pa so slabe.

2. GOSPODARSKA MERILA

Ta ocena temelji na københavnskih merilih, ki določajo, da mora država imeti delujoče tržno gospodarstvo in sposobnost spoprijemanja s konkurenčnimi pritiski in tržnimi silami v Uniji 5 .

2.1 Delujoče tržno gospodarstvo

BDP na prebivalca v Ukrajini je leta 2020 znašal 29,8 % povprečja EU. Vlada ima zadovoljive rezultate pri izvajanju na splošno trdnih makroekonomskih politik ob uspešnem srednjeročnem sodelovanju z mednarodnimi partnerji in močni odpornosti od začetka ruske vojne agresije (pri čemer je treba poudariti, da vlada še naprej zagotavlja makroekonomsko stabilnost tudi med vojno). Vendar gospodarski razvoj in razvoj politik zavira nekoliko neenakomerno izvajanje strukturnih reform, kar pogosto kaže na pomanjkanje političnega soglasja in stalno vmešavanje osebnih interesov, zaradi česar se je upočasnilo izvajanje reform, npr. za izboljšanje poslovnega okolja, krepitev odgovornosti v zvezi z javnimi financami ali zakonodajo na področju okolja in podnebnih ukrepov.

Ukrajinski organi so po majdanski revoluciji pokazale močno zavezanost izvajanju makroekonomskih politik, usmerjenih v stabilnost. Vlada je izvedla ambiciozno fiskalno konsolidacijo, s katero se je od leta 2015 prepolovil javni primanjkljaj na povprečno okoli 2 % BDP, in uspela zajeziti negativni učinek recesije zaradi COVID-19 na javne finance. Vzdržnost javnega dolga, ki je bila podprta z močno nominalno rastjo BDP, se je občutno izboljšala, saj se je delež dolga zmanjšal za več kot 30 odstotnih točk na manj kot 50 % BDP v letu 2021. Narodna banka Ukrajine je leta 2016 uvedla in nato uspešno upravljala okvir za ciljno inflacijo, s čimer je ohranila stabilnost ureditve prožnega deviznega tečaja in izboljšala zaupanje v nacionalno valuto. Vendar vojne razmere prinašajo nove izzive v zvezi z inflacijo, ki se je v zadnjih petih letih občutno zmanjšala in leta 2020 znašala 2,7 %, nato pa leta 2021 dosegla 9,4 %. Kronično nizka raven domačih in tujih naložb je razlog za precej skromno realno gospodarsko rast, ki je v štirih letih pred pandemijo znašala približno 3 % na leto, in posledično trajno relativno vrzel v primerjavi z življenjskim standardom v EU.

Glavni vzrok za pomanjkanje naložb so trajne večje pomanjkljivosti v poslovnem okolju. Ukrajina se je leta 2019 uvrstila na 85. mesto indeksa svetovne konkurenčnosti Svetovnega gospodarskega foruma, predvsem zaradi šibkih institucij, velike razširjenosti prevladujočega položaja na trgu in neučinkovite protimonopolne politike. Kljub temu se je s preklicem skoraj petine regulativnih aktov, pregledanih v obdobju 2016–2020, dosegel določen napredek pri deregulaciji. Korupcija je kljub zmernemu regulativnemu bremenu in odsotnosti večjih pravnih ovir za vstop na trg zelo razširjena, v kombinaciji s sodnim sistemom, ki še ni popolnoma reformiran, pa povzroča nizko stopnjo izvrševanja pogodb, kar odvrača od podjetništva in čezmejnih poslovnih odnosov. Kljub precejšnji negotovosti ocen in izboljšavam v zadnjih letih je delež neformalne ekonomije še vedno precejšen in bi lahko obsegal kar tretjino gospodarske dejavnosti v Ukrajini.

Država ima v lasti 3 500 podjetij na ravni centralne države, ki predstavljajo desetino proizvodnje in približno 18 % delovne sile, zato je njen vpliv v Ukrajini velik, podjetja v državni lasti pa so tudi prejemniki državne pomoči. Reforma upravljanja podjetij v državni lasti je dobro napredovala zaradi usklajevanja z mednarodnimi standardi, da bi se zagotovilo neodvisno, strokovno in pregledno upravljanje, usmerjeno v dobiček. V zvezi s tem je bila banka Privatbank leta 2016 nacionalizirana zaradi obsežnih goljufij. Vendar je povprečna donosnost lastniškega kapitala v podjetjih v državni lasti leta 2019 ostala 0,3-odstotna 6 , medtem ko je bila v zasebnem sektorju 8-odstotna. Po uspešni privatizaciji manjših nepremičnin in proizvodnih sredstev, zlasti prek elektronskih dražb, bi bilo treba pospešiti tudi obsežnejšo privatizacijo.

Stabilnost finančnega sektorja je bila okrepljena z regulativno in nadzorno reformo po bančni krizi v obdobju 2014–2016, podpirata pa jo znatno zmanjšanje obsega slabih posojil z 58 % leta 2017 na 30 % leta 2021 in dokapitalizacija bank na zadovoljivo raven. V bančnem sektorju v zadnjih petih letih prevladujejo štiri banke v državni lasti s skoraj 50-odstotnim tržnim deležem. Vendar se finančno posredništvo še vedno izvaja v manjšem obsegu, saj so leta 2021 bančna posojila zasebnemu sektorju znašala le 19 % BDP. Kapitalski trgi in nebančno finančno posredništvo so v zelo zgodnji fazi razvoja in podjetjem ne ponujajo izvedljivih možnosti financiranja. Narodna banka Ukrajine je po ruski vojni agresiji sprejela ustrezne ukrepe za zaščito likvidnosti bank in zaupanja v sistem.

Zakonodaja, ki izhaja iz preteklosti in še ni bila reformirana, ni dovolj prožna, zaradi česar ovira delovanje trga dela. Leta 2021 so bili neformalno zaposleni približno 3 milijoni ljudi ali skoraj 20 % vseh zaposlenih. Stopnja brezposelnosti je v zadnjih letih ostala razmeroma nizka, približno 9-odstotna, gospodarski cikel pa nanjo ni imel večjega vpliva. Stopnja aktivnosti je bila precej višja od nekaterih primerljivih regionalnih stopenj in je od leta 2014 ostala razmeroma nespremenjena pri približno 62 % (56 % za ženske), in sicer ob znatnem odseljevanju delovne sile. Dejansko je po ocenah za leto 2019 v tujini živelo in delalo približno 2,5 milijona Ukrajincev ali skoraj 15 % vseh zaposlenih. To odseljevanje delovne sile je spodbudilo znatne tokove nakazil izseljencev, ki so skoraj štirikrat presegli tokove neposrednih tujih naložb.

2.2 Sposobnost spoprijemanja s konkurenčnimi pritiski in tržnimi silami v EU

Dobro razvit izobraževalni sistem je omogočil skoraj 100-odstotno stopnjo pismenosti in dokaj zadovoljivo povprečno oceno PISA za leto 2018, pri kateri je Ukrajina med 78 državami dosegla 40. mesto. Kljub znatnim javnofinančnim odhodkom v tem sektorju (5,7 % BDP v letu 2021) in več kot 80-odstotnemu deležu bruto vpisa v terciarno izobraževanje bi lahko bili učni načrti in splošna kakovost bolje usklajeni s potrebami trga dela. Izdatki za raziskave in razvoj, ki so večinoma usmerjeni v javni sektor in so se v zadnjih desetih letih zmanjševali, pri čemer so leta 2020 znašali manj kot 0,5 %, še vedno niso zadostovali za trajnostno povečanje človeškega kapitala.

Stanje fizične infrastrukture v Ukrajini je že pred veliko škodo, ki jo je povzročila ruska vojna agresija, odražalo vztrajno nizko raven splošne akumulacije kapitala, pri čemer je delež naložb od majdanske revolucije naprej v povprečju znašal približno 17 % BDP. Uničenje, ki ga je povzročila vojna, je ogromno in znaša na stotine milijard EUR. Po vojni ne bo pomembno le, da se obnovi prejšnje stanje, temveč tudi, da se izvede „boljša obnova“, ki bo jasno povezana z obsežnim programom reform na evropski poti Ukrajine, da bi se omogočil njen zeleni in digitalni prehod. Dolžina cest in proizvodnja električne energije na prebivalca sta leta 2020 predstavljali 48 % oziroma 57 % povprečja EU. Stopnja obrabe distribucijskih omrežij za električno energijo je bila ocenjena na skoraj 50 %. Kljub opazni rasti sektorja IKT v zadnjih letih večina podjetij uporablja le osnovna digitalna orodja in tehnologije.

Pri zmerni stopnji diverzifikacije se je struktura ukrajinskega gospodarstva od leta 2014 le malo spremenila in je še vedno osredotočena na sektorje z majhno dodano vrednostjo. Delež proizvodnje v BDP se je zmanjšal z 12,2 % leta 2014 na 10,3 % leta 2021. Ostali trije najpomembnejši sektorji v letu 2021 so bili trgovina (13,8 % BDP), kmetijstvo (10,8 % BDP) in rudarstvo (6,7 % BDP). Hkrati so sektorji trgovine, kmetijstva in industrije predstavljali skoraj 60 % delovne sile, kar kaže na manjšo produktivnost dela v primerjavi z drugimi deli gospodarstva.

Splošna odprtost gospodarstva se je v zadnjih letih zmanjšala, saj se je delež zunanje trgovine z blagom in storitvami kot delež BDP od leta 2015 zmanjšal za skoraj četrtino na 82,6 % BDP leta 2021. Vendar je gospodarsko povezovanje z EU napredovalo zaradi izvajanja pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini. Obseg ukrajinskega izvoza v EU se je od leta 2015 razširil, tudi kar zadeva število izvoznih podjetij (14 238 izvoznih podjetij leta 2021, tj. 22 % več kot leta 2015). Delež izvoza v EU, ki zajema predvsem kmetijske proizvode, kovine in minerale, se je povečal z 28 % leta 2015 na 36 % leta 2021. Povečal se je tudi delež uvoza iz EU, ki je zajemal predvsem stroje, kemikalije in minerale, in sicer s 36 % leta 2015 na 41 % leta 2021. Ukrajina je od leta 2008 članica STO in ima sorazmerno odprto trgovinsko politiko.

3. SPOSOBNOST PREVZEMANJA OBVEZNOSTI ČLANSTVA

Sposobnost Ukrajine, da prevzame obveznosti članstva, je bila ocenjena na podlagi naslednjih kazalnikov:

–zaveze iz pridružitvenega sporazuma ter poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini in njihovo izvajanje;

–stopnja sprejetja, izvajanja in uveljavljanja pravnega reda EU zunaj pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini.

Pridružitveni sporazum med EU in Ukrajino, vključno s poglobljenim in celovitim prostotrgovinskim območjem, spada v novo generacijo pridružitvenih sporazumov med EU in partnerskimi državami. 21 prilog k navedenemu sporazumu vsebuje sezname posameznih delov pravnega reda EU s podrobnim časovnim razporedom izvajanja, ki zajema obdobje od dveh do desetih let. Sporazum tako zajema znaten del pravnega reda EU. Trdna zavezanost Ukrajine izvajanju pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini je omogočila okrepljeno dvostransko sodelovanje in postopno gospodarsko povezovanje z Evropsko unijo v najrazličnejših sektorjih. Dinamična narava sporazuma je bila izkoriščena s posodobitvijo prilog, da bi se zajel tudi novejši pravni red EU, kot je bil prvotno vključen v sporazum. Nedavno so bile posodobljene naslednje priloge: Priloga XXVII o energetiki, Priloga XXI o javnih naročilih, Priloga V o sanitarnih in fitosanitarnih ukrepih ter Priloga XVII o storitvah v naslednjih treh sektorjih: telekomunikacijske storitve, poštne in kurirske storitve ter storitve mednarodnega pomorskega prevoza. Dosežen je bil predhodni dogovor o Prilogi XXXI o podnebnih ukrepih, Prilogi XV o približevanju carinske zakonodaje in Prilogi XLIV o finančnem sodelovanju in določbah o boju proti goljufijam.

EU in Ukrajina sta leta 2020 v skladu s členom 481 pridružitvenega sporazuma začeli celovit pregled izpolnjevanja ciljev iz sporazuma, da bi v celoti izkoristili potencial pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini.

Pridružitveni sporazum med EU in Ukrajino zagotavlja celovito institucionalno ureditev za dvostranski dialog in spremljanje procesa postopnega približevanja ukrajinske zakonodaje pravnemu redu EU in izvajanja. To vključuje letna srečanja na vrhu na najvišji politični ravni, Pridružitveni svet, Pridružitveni odbor in Pridružitveni odbor v trgovinski sestavi, namenske pododbore na petih področjih ter šest namenskih pododborov za sklope, ki pokrivajo skoraj vsa poglavja pravnega reda EU. Ukrepi, ki jih je ukrajinska vlada sprejela pri izvajanju Sporazuma, potrjujejo tudi, da je zmožna izvajati ustrezni pravni red EU, vključno z vzpostavitvijo ustreznega okvira za medinstitucionalno usklajevanje. Leta 2016 je bilo ustanovljeno delovno mesto podpredsednika vlade za EU in evroatlantsko povezovanje ter preoblikovan vladni urad za usklajevanje evropskega in evroatlantskega povezovanja v okviru kabineta ministrov. V več zaporednih vladah so bili na vseh ministrstvih imenovani namestniki ministrov, pristojni za vprašanja evropskega povezovanja.

Izvajanje pravnega reda EU v Ukrajini je dokumentirano v poročilih o izvajanju pridružitvenega sporazuma, ki jih EU izdaja vsako leto od leta 2016 7 . Ukrajina izdaja tudi svoje poročilo.

Države članice EU so tesno vključene v izvajanje pridružitvenega sporazuma/poglobljenega in celovitega sporazuma o prosti trgovini prek Pridružitvenega sveta in Pridružitvenega odbora. Sprejemajo se skupna stališča za Pridružitveni svet, za Pridružitveni odbor pa se sprejema podroben obrazložen dnevni red. S Pridružitvenim parlamentarnim odborom EU-Ukrajina sta v izvajanje sporazuma vključena Evropski parlament in ukrajinski parlament. Civilna družba spremlja izvajanje prek platforme civilne družbe EU-Ukrajina.

Po sprejetju revidirane metodologije širitve 8 za namene širitvene politike EU je pravni red EU strukturiran na podlagi šestih tematskih sklopov. Pravni red EU iz teh sklopov je v veliki meri zajet v pridružitvenem sporazumu/poglobljenem in celovitem sporazumu o prosti trgovini. Ukrajina se postopoma približuje pravnemu redu EU, vključenemu v pridružitveni sporazum/poglobljeni in celoviti sporazum o prosti trgovini, in ima na splošno zadovoljive rezultate pri izvajanju, čeprav je napredek neenakomeren in pogosto prihaja do zamud pri izpolnjevanju ambicioznih časovnih okvirov v pridružitvenem sporazumu/poglobljenem in celovitem sporazumu o prosti trgovini. Izčrpna analiza vseh poglavij se bo izvedla v poznejši fazi procesa, ta analiza pa vsebuje primere poglavij v sklopih, pri katerih je Ukrajina dosegla posebno dobre rezultate, in izpostavlja področja, na katerih je bilo približevanje pravnemu redu EU omejeno.

Sklop o temeljnih prvinah vključuje poglavja pravnega reda EU o sodstvu in temeljnih pravicah, pravosodju, svobodi in varnosti, javnih naročilih, statistiki in finančnem nadzoru. Ta sklop se ocenjuje zlasti v okviru oddelkov o političnih in gospodarskih merilih.

Sklop o notranjem trgu zajema poglavja pravnega reda EU o prostem pretoku blaga, prostem gibanju delavcev, pravici do ustanavljanja in svobodi opravljanja storitev, prostem pretoku kapitala, pravu gospodarskih družb, pravu intelektualne lastnine, politiki varstva konkurence, finančnih storitvah ter varstvu potrošnikov in zdravja. V tem sklopu so bili posebno dobri rezultati dosežni na primer na področju prostega pretoka blaga. Ukrajina je dosegla dober napredek pri usklajevanju s pravnim redom EU o tehničnih ovirah za trgovino, da bi se uskladila s standardi EU o varnosti proizvodov. To je omogočilo začetek priprav na prihodnji sporazum o ugotavljanju skladnosti in prevzemanju industrijskih izdelkov (ACAA) v treh sektorjih, za katere se izvaja predhodna ocena.

Dobri rezultati so bili doseženi tudi na področju konkurence. Ukrajina ima zakon o konkurenci, ki vsebuje standardni sklop pravil, primerljiv z večino protimonopolnih zakonov v EU. Poleg tega je ukrajinski organ za nadzor konkurence v zadnjih letih znatno izboljšal svoje prakse obravnavanja zadev, da bi se uskladil z zakonodajo in praksami EU na področju konkurence. Sedanji zakon o državnih pomočeh je podlaga za nadzor nad državno pomočjo, vendar ga je treba dodatno uskladiti.

V sklopu so še druga področja, na katerih je približevanje pravnemu redu EU še vedno omejeno; to velja na primer za področje pravic intelektualne lastnine. V letih 2019 in 2020 so bili sprejeti številni novi zakoni: o blagovnih znamkah in modelih, patentih, geografskih označbah in mejnih ukrepih na področju pravic intelektualne lastnine. Več prizadevanj je potrebnih zlasti na področju izvajanja in izvrševanja.

Sklop o konkurenčnosti in vključujoči rasti zajema poglavja pravnega reda EU o informacijski družbi in medijih, obdavčenju, ekonomski in monetarni politiki, socialni politiki in zaposlovanju, podjetniški in industrijski politiki, znanosti in raziskavah, izobraževanju in kulturi ter carinski uniji. V tem sklopu so bili posebno dobri rezultati doseženi na primer na področju informacijske družbe in medijev, kjer je Ukrajina izvedla poglobljeno sektorsko reformo in približevanje pravnemu redu EU na področju enotnega digitalnega trga. Ukrajina je sprejela zakona o elektronskih komunikacijah in regulatorju telekomunikacij ter ju od začetka leta 2022 tudi izvaja. Uskladitev z zakonodajo EU na področju avdiovizualnih medijev je treba še dokončati, zlasti kar zadeva vlogo medijskega regulatorja, preglednost lastništva medijev in enake tržne pogoje.

Dobri rezultati so bili doseženi tudi na področju carine. Ukrajina je sprejela potrebno zakonodajo za izpolnitev zahtev in pridružitev konvencijama o skupnem tranzitnem postopku in o poenostavitvi formalnosti v blagovni trgovini ter za izvajanje programa pooblaščenih gospodarskih subjektov, kar prinaša prednosti pri postopkih carinjenja in olajšuje blagovno menjavo. Pogajanja o posodobitvi Priloge XV v zvezi z izvajanjem zakonodaje iz novega carinskega zakonika Unije so se uspešno zaključila. Pridružitev Ukrajine programu Obzorje Evropa in programu Euratoma za raziskave in usposabljanje je uspešen način za vključevanje v prakse EU na področju raziskav in inovacij.

V sklopu so še druga področja, na katerih je približevanje pravnemu redu EU še vedno omejeno, na primer na področju socialne politike in zaposlovanja.

Sklop o zeleni agendi in trajnostni povezljivosti zajema poglavja pravnega reda EU o prometni politiki, energetiki, vseevropskih omrežjih ter okolju in podnebnih spremembah. V tem sklopu so bili posebno dobri rezultati doseženi na področju energetike, kar zadeva vzpostavitev trgov električne energije in plina, vključno z ločevanjem in certificiranjem operaterjev prenosnega omrežja zemeljskega plina in prenosnega sistema za električno energijo. Ukrajina je na podlagi pravil EU izvedla tudi strukturno preoblikovanje zasnove trga z električno energijo in plinom. Članstvo Ukrajine v Energetski skupnosti je spodbudilo postopek približevanja zakonodaje. Okvirna zakonodaja o energijski učinkovitosti zajema znatne dele pravnega reda EU. Zaradi uspešnega dela na tem področju se je lahko Ukrajina marca 2022 priključila na električno omrežje EU in se dogovorila o postopnem povečanju izvoza električne energije pod jasnimi tehničnimi pogoji, ki jih je treba izpolniti. Ukrajina ima velik potencial za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov in razvoj gospodarstva, ki temelji na čistem vodiku. Vse to bi pomagalo zmanjšati energetsko odvisnost od ruskih fosilnih goriv v skladu z načrtom REPowerEU in ublažiti likvidnostne težave v energetskem sektorju. Delovna skupina na visoki ravni za trg energije bo dodatno pospešila potrebne reforme, hkrati pa zagotovila regionalno zanesljivost oskrbe in utrla pot prihodnji trgovini z električno energijo in obnovljivim vodikom ter obnovi energetskega sistema v okviru pobude REPowerUkraine. Kar zadeva ta sklop, je ukrajinska vlada v okviru strateškega dialoga na visoki ravni z Ukrajino o evropskem zelenem dogovoru 9 in zelenem prehodu Ukrajine, ki se je začel leta 2021, pokazala veliko zanimanje in predanost zeleni agendi. To je potrebno za omogočanje zelenega prehoda države in doseganje njenih novih podnebnih ciljev v skladu s cilji Pariškega sporazuma. Iz dialoga je razvidno tudi, da so potrebna velika prizadevanja za uskladitev zakonodaje, na primer s podnebnim in okoljskim pravnim redom EU, ter za zagotovitev ustreznih upravnih, finančnih in organizacijskih zmogljivosti za njegovo izvajanje in izvrševanje.

V sklopu so še druga področja, na katerih je približevanje pravnemu redu EU še vedno omejeno, na primer na področju prometa, kjer je bila izvedena le približno tretjina zadevnega pravnega reda EU. Pomembni rezultati so bili doseženi le na nekaterih področjih, ki so bistvenega pomena za reformo prometnega sektorja, na primer s sprejetjem zakonodaje o celinskih plovnih poteh in multimodalnem prevozu. Dialog o prometu od leta 2018 pomaga poglabljati povezljivost in podpira približevanje. Z izvajanjem sporazuma o skupnem zračnem prostoru med EU in Ukrajino, podpisanega oktobra 2021, se bo ukrajinska zakonodaja postopno uskladila s pravili in standardi EU v letalstvu.

Sklop o virih, kmetijstvu in koheziji zajema poglavja v pravnem redu EU o kmetijstvu in razvoju podeželja, varnosti hrane, veterinarski in fitosanitarni politiki, ribištvu, regionalni politiki in usklajevanju strukturnih instrumentov ter finančnih in proračunskih določbah. V tem sklopu so bili posebno dobri rezultati doseženi na primer na področju varnosti hrane ter veterinarske in fitosanitarne politike. Sanitarni in fitosanitarni sektor je najobsežnejše in najbolj zapleteno področje v pridružitvenem sporazumu/poglobljenem in celovitem sporazumu o prosti trgovini. Usklajenost zakonodaje Ukrajine na področju varnosti hrane ter veterinarske in fitosanitarne politike je na zelo visoki ravni. Odgovornosti, ki izhajajo iz posodobljene zakonodaje, so jasno razdeljene med javni in zasebni sektor, da se zagotovi, da so izdelki, ki se dajo na trg, ustrezno varni, in sicer tako izdelki na domačem trgu – s čimer se poveča zaupanje ukrajinskih potrošnikov v ukrajinske izdelke – kot tudi izdelki za izvoz, tudi v EU.  Ukrajina tesno sodeluje z regionalnimi organizacijami za upravljanje ribištva, da bi ustrezno zakonodajo uskladila s pravnim redom EU in mednarodnimi standardi. Država je začela izvajati nekatere ključne mehanizme za regionalno politiko. 

Približevanje pravnemu redu EU na področju kmetijstva in razvoja podeželja je omejeno.

Sklop o zunanjih odnosih zajema zunanje odnose ter zunanjo, varnostno in obrambno politiko. Ukrajina se na splošno dobro usklajuje s stališči EU na področju skupne zunanje in varnostne politike. Stopnja usklajenosti z ustreznimi izjavami visokega predstavnika v imenu EU in sklepi Sveta je bila leta 2021 79-odstotna (leta 2020: 81-odstotna; leta 2019: 63-odstotna; leta 2018: 46-odstotna; leta 2017: 80-odstotna). Ukrajina je aktivno prispevala k operaciji EUNAVFOR ATALANTA med novembrom 2010 in novembrom 2011 (zagotovila je mornariškega častnika) ter januarjem in februarjem 2014 (zagotovila je fregato).  V obdobju 2011–2020 je večkrat sodelovala tudi v bojnih skupinah EU in se pripravljala na sodelovanje v misiji EUFOR ALTHEA, ki na koncu ni bilo mogoče zaradi ruske vojne agresije proti Ukrajini. Mogoče bi bilo nadalje okrepiti sodelovanje na področju skupne varnostne in obrambne politike (SVOP) ter povečati približevanje skupni zunanji in varnostni politiki (SZVP), vključno s stališči EU. Ukrajina mora še izpolniti svojo zavezo iz člena 8 Pridružitvenega sporazuma o ratifikaciji Rimskega statuta Mednarodnega kazenskega sodišča.

4. SKLEPI IN PRIPOROČILA

Ukrajina je pomembna parlamentarno-predsedniška demokracija s konkurenčnimi volitvami na nacionalni in lokalni ravni, ki temelji na celovitem ustavnem, zakonodajnem in institucionalnem okviru, ki na splošno ustreza evropskim in mednarodnim standardom. Pravni okvir za sodobno javno upravo je vzpostavljen, vendar se še ne izvaja v celoti. Ukrajina je uspešno izvedla reformo za decentralizacijo, vključno z davčno decentralizacijo. Okrepila se je neodvisnost sodstva in ustanovljeni so bili neodvisni protikorupcijski organi, vključno z dobro delujočim višjim protikorupcijskim sodiščem. Neodvisnost vseh protikorupcijskih institucij ostaja ključnega pomena. Okrepiti je treba odgovornost in učinkovitost sodstva ter odpraviti pomanjkljivosti v delovanju inštitucij kazenskega pregona, zlasti v boju proti korupciji, ki ostaja resen izziv po vsej državi. Pravni in institucionalni okvir, s katerim se zagotavlja spoštovanje temeljnih pravic, je vzpostavljen in se na splošno upošteva, vendar bi bilo treba izvajanje še izboljšati. Ukrajinsko družbo bistveno odlikuje dejavna in opolnomočena civilna družba. Od začetka ruske invazije se je v celoti pokazala odpornost ukrajinskih institucij, saj vlada še naprej deluje na vseh ravneh. Kar zadeva politična merila, Ukrajina na splošno dobro napreduje pri doseganju stabilnosti institucij, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo in človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin.

Kar zadeva gospodarska merila, Ukrajina še naprej dosega dobre rezultate na področju makroekonomske politike, pri čemer izkazuje izjemno odpornost, saj makroekonomsko in finančno stabilnost zagotavlja tudi po ruski invaziji od februarja 2022 naprej. To ne odraža le zelo močne politične volje, ampak tudi razmeroma dobro delujoče institucije. Hkrati je treba v Ukrajini nadaljevati ambiciozne strukturne reforme za odpravo korupcije, zmanjšanje vpliva države in trajnega vpliva oligarhov, krepitev pravic zasebne lastnine in povečanje prožnosti trga dela, da se izboljša delovanje njenega tržnega gospodarstva. Zmožnost države, da se spoprime s konkurenčnimi pritiski v EU, bo odvisna predvsem od tega, kako bodo načrtovane in časovno razporejene povojne naložbe v Ukrajini, namenjene posodobitvi njenega fizičnega kapitala, izboljšanju rezultatov izobraževanja in spodbujanju inovacij.

Kar zadeva zmožnost izpolnjevanja obveznosti članstva, si Ukrajina od leta 2016 prizadeva za izvajanje pridružitvenega sporazuma med EU in Ukrajino, vključno s poglobljenim in celovitim prostotrgovinskim območjem. V teh sporazumih je že zdaj zajeta količina pravnega reda EU brez primere. Ukrajina se v številnih poglavjih postopoma približuje bistvenim elementom pravnega reda EU. Na splošno so njeni rezultati pri izvajanju zadovoljivi, pri čemer je država v nekaterih sektorjih napredovala bolj kot v drugih.

Ukrajina je evropska država, ki je že večkrat dokazala, da spoštuje vrednote, na katerih temelji Evropska unija. Komisija zato priporoča Svetu, naj Ukrajini da možnost, da postane članica Evropske unije.

Ukrajina je dokazala odpornost svojih institucij, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo, človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin.

Komisija zato priporoča, da se Ukrajini podeli status kandidatke, ob dogovoru, da Ukrajina izvede naslednje korake:

–sprejme in izvaja zakonodajo o postopku izbire sodnikov ustavnega sodišča Ukrajine, vključno s postopkom predizbora, ki temelji na oceni njihove integritete in strokovne usposobljenosti, v skladu s priporočili Beneške komisije;

–zaključi preverjanje integritete kandidatov za člane visokega sodnega sveta, ki ga izvaja svet za etična vprašanja, in izbiro kandidata za ustanovitev višje kvalifikacijske sodniške komisije v Ukrajini;

–nadalje krepi boj proti korupciji, zlasti na visoki ravni, in sicer s proaktivnimi in učinkovitimi preiskavami ter zanesljivimi rezultati pri pregonu in obsodbah; zaključi imenovanje novega vodje specializiranega državnega tožilstva za boj proti korupciji s potrditvijo izbranega zmagovalca natečaja ter začne in zaključi postopek izbire in imenovanje novega direktorja nacionalnega protikorupcijskega urada Ukrajine;

–zagotovi, da je zakonodaja o preprečevanju pranja denarja v skladu s standardi projektne skupine za finančno ukrepanje (FATF); sprejme splošni strateški načrt za reformo celotnega sektorja kazenskega pregona kot del varnostnega okolja Ukrajine;

–izvede zakon proti oligarhom, da omeji njihov prekomeren vpliv v gospodarskem, političnem in javnem življenju; to bi bilo treba storiti na pravno neoporečen način ob upoštevanju prihodnjega mnenja Beneške komisije o zadevni zakonodaji;

–obravnava vpliv osebnih interesov s sprejetjem zakona o medijih, s katerim se bo zakonodaja Ukrajine uskladila z direktivo EU o avdiovizualnih medijskih storitvah in se bodo podelila pooblastila neodvisnemu medijskemu regulatorju;

–dokonča reformo pravnega okvira za narodne manjšine, ki je trenutno v pripravi, kot priporoča Beneška komisija, ter sprejme takojšnje in učinkovite mehanizme za izvajanje.

Komisija bo spremljala napredek Ukrajine pri izpolnjevanju teh ukrepov in poročilo o tem skupaj s podrobno oceno države predložila do konca leta 2022.

Pristopni proces še naprej temelji na opredeljenih merilih in pogojih. To vsaki državi v procesu omogoča, da napreduje na podlagi lastnih dosežkov, pomeni pa tudi, da je mogoče korake, storjene v okviru približevanja EU, razveljaviti, če osnovni pogoji niso več izpolnjeni.

(1)

  20220311-versailles-declaration-sl.pdf (europa.eu)

(2)

Zemljevid sankcij EU – https://www.sanctionsmap.eu/#/main.

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Kot je poročala Evropska komisija za učinkovitost pravosodja pri Svetu Evrope.

(5)

Upoštevati je treba, da visoka stopnja negotovosti, povezana z aktualno vojno in njenimi spreminjajočimi se posledicami, vpliva na napovedno moč te ocene, ki v veliki meri temelji na razpoložljivih (predvojnih) podatkih.

(6)

Brez zelo dobičkonosne družbe Naftogaz (največjega podjetja v državni lasti v Ukrajini z nacionalnim monopolom na področju nafte in plina).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM(2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 17.6.2022

COM(2022) 407 final

PRILOGA

k

SPOROČILU KOMISIJE
EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU SVETU IN SVETU

Mnenje Komisije o prošnji Ukrajine za članstvo v Evropski uniji