Povzetek

Ocena učinka predloga za posodobitev obstoječega sodelovanja na področju kazenskega pregona znotraj EU z oblikovanjem kodeksa EU o policijskem sodelovanju v zvezi z izmenjavo informacij in komunikacijo

A. Potreba po ukrepanju

Zakaj? V čem je težava? 

Varnost in čezmejni kriminal (vključno z davčnimi kaznivimi dejanji) sta že po definiciji mednarodno vprašanje. Kot je navedeno v strategiji EU za varnostno unijo iz leta 2020, se Evropa sooča z nenehno spreminjajočo se varnostno krajino, v kateri nastajajo nove in vse bolj kompleksne varnostne grožnje. Te grožnje se širijo prek meja ter se manifestirajo v organiziranih kriminalnih združbah, ki se ukvarjajo z najrazličnejšimi kriminalnimi dejavnostmi. Tudi navidezno najbolj lokalni kriminal je lahko povezan z drugimi kaznivimi dejanji, ki jih po vsej Evropi storijo isti storilci kaznivih dejanj. Poleg tega vse večja mobilnost znotraj EU prinaša dodatne izzive za preprečevanje vseh oblik groženj kriminala in boj proti njim.

Hitro spreminjajoča se krajina kriminalnih dejavnosti in povečana mobilnost ljudi kažeta, da bo čezmejno sodelovanje med organi kazenskega pregona v EU ključno za obravnavanje kaznivih dejanj, državljankam in državljanom EU pa bo omogočilo, da bodo varno uveljavljali svoje pravice do prostega gibanja v prihodnosti.

Vendar še vedno obstajajo meje in ovire pri izmenjavi podatkov med organi kazenskega pregona, kar vodi do pomanjkljivosti in vrzeli, ki jih izkoriščajo številni storilci kaznivih dejanj in teroristi, dejavni v več kot eni državi članici. Države članice se morajo zaradi čezmejne narave boja proti kriminalu in krepitve varnosti zanašati druga na drugo, da bi odpravile informacijsko vrzel.

Organi kazenskega pregona v EU sodelujejo in si izmenjujejo informacije, zlasti na podlagi Okvirnega sklepa (2006/960/PNZ) o poenostavitvi izmenjave informacij in obveščevalnih podatkov med organi kazenskega pregona držav članic Evropske unije (švedski okvirni sklep), vendar obstajajo pomembne pomanjkljivosti.

Organi kazenskega pregona pri izmenjavi informacij s svojimi partnerji v drugih državah članicah niso uspešni in učinkoviti zaradi treh pravnih, strukturnih in tehničnih težav:

1)pravila na nacionalni ravni ovirajo uspešen in učinkovit pretok informacij. Dejansko se švedski okvirni sklep iz leta 2006 ne izvaja v celoti, kar organom kazenskega pregona iz drugih držav članic preprečuje uspešno in učinkovito prejemanje takih informacij;

2)strukture na nacionalni ravni niso vedno vzpostavljene in opremljene dovolj učinkovito in uspešno. Dejansko države članice nimajo vedno vzpostavljenih potrebnih struktur za prejemanje zaprosil za informacije drugih držav članic, njihovo posredovanje ustreznim organom na nacionalni ravni in ustrezno zagotavljanje zahtevanih informacij;

3)svobodna izbira komunikacijskih kanalov med državami članicami vedno znova povzroča podvajanje zaprosil. Dejansko organi kazenskega pregona držav članic uporabljajo različne kanale za pošiljanje zaprosil za informacije drugim državam članicam in odzivanje nanje, kar ovira uspešno in učinkovito izmenjavo informacij.

Te tri težave so med seboj povezane. Za reševanje vseh treh težav je treba sprejeti pomembne odločitve na ravni politike, ki morajo temeljiti na podrobni oceni vzrokov za težave, povezanih ciljev, možnosti politike, ki so na voljo, in njihovih učinkov.

Kaj naj bi prinesla ta pobuda?

Pričakuje se, da bo ta pobuda v bistvu države članice podprla pri izpolnjevanju njihove zaveze sodelovanju na področju kazenskega pregona. Je odgovor na nujne operativne potrebe in pozive Sveta k razmisleku o „konsolidaciji pravnega okvira EU za nadaljnjo okrepitev čezmejnega sodelovanja na področju kazenskega pregona, podpiranju razvoja nemotene in hitre izmenjave informacij ter nadaljnjem razvoju ustreznih struktur in platform“. 

Cilj pobude je doseči naslednje cilje:

1)cilj I: organom kazenskega pregona olajšati enakovreden dostop do informacij, ki se hranijo v drugi državi članici (podobno odobrenemu dostopu do informacij znotraj države članice), ob hkratnem spoštovanju temeljnih pravic in izpolnjevanju zahtev glede varstva podatkov;

2)cilj II: zagotoviti, da imajo vse države članice učinkovito delujočo enotno kontaktno točko, tudi kadar se za zagotavljanje podatkov na zahtevo druge države članice zahteva sodna odobritev, in zagotavljati njeno učinkovito sodelovanje s centri za policijsko in carinsko sodelovanje;

3)cilj III: vzpostaviti obvezni privzeti komunikacijski kanal za izmenjavo informacij s področja kazenskega pregona med državami članicami (po potrebi).

Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU? 

Pričakuje se, da bo ukrepanje EU s krepitvijo splošne varnosti in zaupanja med državami članicami koristilo celotni EU in imelo verižni učinek na pridružene schengenske države. S tem naj bi se podprlo schengensko temeljno načelo (območje brez nadzora na notranjih mejah).

Skupna pravila, minimalni standardi in zahteve na ravni EU bodo močno izboljšali pretok informacij v skladu s standardi varnosti in varstva podatkov na visoki ravni.

Poleg tega skupni standardi omogočajo določeno raven avtomatizacije delovnih procesov izmenjave informacij, s čimer se uslužbencem organov kazenskega pregona prihranijo nekatere delovno intenzivne/zamudne ročne dejavnosti.

B. Rešitve

Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so se upoštevale? Ali ima katera od njih prednost? Zakaj? 

Upoštevanih je bilo več zakonodajnih možnosti politike. Po predizboru so bile nekatere možnosti hitro zavrnjene. Druge možnosti politike so bile podrobneje proučene:

1)Možnost politike za dosego cilja I („olajšati enakovreden dostop do informacij“):

·možnost politike 1.1: zakonodajni predlog o posodobitvi švedskega okvirnega sklepa iz leta 2006, da bi se zagotovila njegova uskladitev z direktivo o varstvu podatkov pri preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj iz leta 2016 + spremljevalni mehki ukrepi (usposabljanje, smernice Komisije);

·možnost politike 1.2: možnost 1.1 + poenostavitev v uporabi švedskega okvirnega sklepa + izboljšanje jasnosti glede nacionalnih sklopov podatkov, ki so na voljo za morebitno izmenjavo;

·možnost politike 1.3: možnost 1.2 + določbe, ki zagotavljajo izpolnjevanje zahtev v zvezi z rokom, do katerega je treba podatke dati na voljo drugi državi članici (tudi kadar se zahteva sodna odobritev).

2)Možnost politike za dosego cilja II („zagotoviti, da imajo vse države članice učinkovito delujočo enotno kontaktno točko, tudi kadar se za zagotavljanje podatkov na zahtevo druge države članice zahteva sodna odobritev, in zagotavljati njeno učinkovito sodelovanje s centri za policijsko in carinsko sodelovanje“):

·možnost politike 2.1: nadaljnja uporaba nezavezujočih smernic Sveta o nacionalnih enotnih kontaktnih točkah + spremljevalni mehki ukrepi (usposabljanje, finančna podpora, usmerjanje);

·možnost politike 2.2: približevanje minimalnih standardov o sestavi enotnih kontaktnih točk (vključno z obvezno prisotnostjo pravosodnega organa), njihovih funkcijah, osebju in informacijskih sistemih ter njihovo sodelovanje z regionalnimi strukturami, kot so centri za policijsko in carinsko sodelovanje + spremljevalni mehki ukrepi (usposabljanje, finančna podpora, usmerjanje);

·možnost politike 2.3: harmonizacija pravil o sestavi enotnih kontaktnih točk (vključno z obvezno prisotnostjo pravosodnega organa), njihovih funkcijah, osebju in informacijskih sistemih ter njihovo sodelovanje z regionalnimi strukturami, kot so centri za policijsko in carinsko sodelovanje + spremljevalni mehki ukrepi (usposabljanje, finančna podpora, usmerjanje).

3)Možnosti politike za dosego cilja III („vzpostaviti obvezni privzeti komunikacijski kanal za izmenjavo informacij s področja kazenskega pregona med državami članicami (po potrebi)“):

·možnost politike 3.1: nadaljnja uporaba nezavezujočih smernic in priporočil Sveta, da je Europol med uporabo aplikacije SIENA 1 v zadevah, za katere je pristojen, vključen med prejemnike v kopiji + spremljevalni mehki ukrepi (usposabljanje, finančna podpora);

·možnost politike 3.2: obveznost uporabe istega komunikacijskega kanala za isti namen (po potrebi z določitvijo Europolove aplikacije SIENA za prednostni komunikacijski kanal) + obveznost, da je Europol med uporabo aplikacije SIENA v zadevah, za katere je pristojen, vključen med prejemnike v kopiji, + spremljevalni mehki ukrepi (kot pri možnosti 3.1);

·možnost politike 3.3: obveznost privzete uporabe aplikacije SIENA za vse dvostranske izmenjave informacij (razen če pravo EU ne določa drugače) + obveznost, da je Europol v zadevah, za katere je pristojen, vključen med prejemnike v kopiji, in sicer po koncu prehodnega obdobja in s podporo iz Sklada za notranjo varnost za uvedbo aplikacije SIENA + spremljevalni ukrepi (kot pri možnosti 3.1).

Po podrobni oceni učinkov glavnih možnosti politike sveženj prednostnih možnosti politike vključuje možnost politike 1.3, možnost politike 2.2 in možnost politike 3.3.

Kdo podpira katero možnost? 

Deležniki na splošno podpirajo razvoj nemotene in pravočasne izmenjave informacij ter nadaljnji razvoj ustreznih struktur in platform.

Pričakuje se, da bodo države članice podprle večino ukrepov, predvidenih v okviru prednostne možnosti. Hkrati se države članice zavedajo pomena svoje nacionalne suverenosti na področju kazenskega pregona z operativnega in postopkovnega vidika. Pozitivna stališča, izražena na strokovni ravni, morda ne bodo nadalje podprta na politični ravni.

Glavna verjetna tema razprave zadeva možnost 3.3 (določitev Europolove aplikacije SIENA za obvezni komunikacijski kanal med državami članicami (razen če pravo EU ne določa drugače)). Vendar so to možnost zagovarjale tudi države članice v Svetu: „uporaba aplikacije SIENA kot privzetega komunikacijskega kanala bi prispevala k racionalizaciji izmenjave informacij s področja kazenskega pregona ter povečala raven varnosti v okviru policijskega sodelovanja v Uniji. Prav tako bi omogočila, da so prizadevanja osredotočena na razvoj ene same rešitve namesto številnih rešitev, s čimer se spodbuja cilj doseganja okrepljene notranje varnosti EU.“

Evropski parlament naj bi preveril obstoj strogih zaščitnih ukrepov za varstvo podatkov. Razprave z vsemi deležniki so pokazale, kako pomembni so ustrezni zaščitni ukrepi za zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic, zlasti pravice do varstva osebnih podatkov.

C. Učinki prednostne možnosti

Kakšne so koristi prednostnih možnosti (če obstajajo, sicer glavnih možnosti)? 

Prednostna možnost politike, ki prinaša spremembe, bi pomenila učinkovit odgovor na opredeljene težave, hkrati pa okrepila Europolovo podporo državam članicam s končnim ciljem preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, ob polnem spoštovanju temeljnih pravic.

Končni upravičenci prednostne možnosti so državljanke in državljani. Imeli bodo neposredne in posredne koristi od boljšega boja proti kriminalu in nižjih stopenj kriminala. Kar zadeva učinkovitost, so glavni upravičenci nacionalni organi kazenskega pregona.

Kakšni so stroški prednostnih možnosti (če obstajajo, sicer glavnih možnosti)?

Za prednostno možnost politike so potrebne naložbe na ravni EU in ravni držav članic. Ti stroški bi se nanašali predvsem na nadgradnje IT in usposabljanja. Med državami članicami bi se zelo razlikovali glede na učinkovitost in uspešnost njihove enotne kontaktne točke in centrov za policijsko in carinsko sodelovanje (če obstajajo).

Prednostna možnost politike zagotavlja učinkovite rešitve za izzive, ki bi jih bilo treba sicer obravnavati z višjimi stroški ali pa bi se take rešitve izkazale za slabo združljive ali pa bi bile manj učinkovite.

Nekatere možnosti politike pa je težko količinsko opredeliti. Po podatkih Europola ocenjeni stroški v zvezi z vključevanjem Europolove aplikacije SIENA v sisteme vodenja zadev dvajsetih držav članic in razvojem sistemov vodenja zadev desetih držav članic znašajo 2,5 milijona EUR (potrebna bo enkratna naložba). Koristi zaradi učinkovitosti bi te stroške izravnale (potrebnih bi bilo manj sredstev za vodenje zadev, tj. več sredstev bi se porabilo za „reševanje zadev“).

Prednostna možnost politike ne vsebuje regulativnih obveznosti za državljanke in državljane/potrošnike in zato tudi ne ustvarja dodatnih stroškov za te deležnike.

Kakšen bo vpliv na podjetja, MSP ter mikropodjetja?

Prednostna možnost politike bi lahko v majhnem obsegu pozitivno vplivala na mala in srednja podjetja glede na vse večje povpraševanje po proizvodih in storitvah IT.

Ali bo prišlo do znatnih učinkov na nacionalne proračune in uprave? 

Kot je navedeno zgoraj, so za prednostno možnost politike potrebne naložbe na ravni držav članic. Ti stroški bi se nanašali predvsem na nadgradnje IT in usposabljanja. Nekatere možnosti politike pa je težko količinsko opredeliti. Ti stroški bi se med državami članicami zelo razlikovali glede na učinkovitost in uspešnost njihove enotne kontaktne točke in centrov za policijsko in carinsko sodelovanje (če obstajajo).

Po podatkih Europola bi lahko (enkratni) stroški razvoja sistemov vodenja zadev na nacionalni ravni znašali 150 000 EUR na državo članico. Koristi zaradi učinkovitosti bi te stroške izravnale (potrebnih bi bilo manj sredstev za vodenje zadev, tj. več sredstev bi se porabilo za „reševanje zadev“).

Potrebne nadgradnje IT v enotnih kontaktnih točkah in centrih za policijsko in carinsko sodelovanje bi skupaj znašale največ 11,5 milijona EUR (2,5 milijona EUR za enotne kontaktne točke + 9 milijonov EUR za centre za policijsko in carinsko sodelovanje).

Ti stroški (enkratna naložba), ki se štejejo za sprejemljive, so sorazmerni z opredeljenimi težavami in ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego specifičnega cilja. Sklad EU za notranjo varnost bo zagotovil podporo (predvsem prek nacionalnih programov).

Ali bo imela pobuda druge pomembnejše učinke? 

Prednostna možnost politike opolnomoča nacionalna in regionalna informacijska vozlišča držav članic za uspešnejši in učinkovitejši dostop do obstoječih podatkov in njihovo izmenjavo.

Prednostna možnost politike prav tako zagotavlja popolno uskladitev nove direktive o izmenjavi informacij in komunikaciji z direktivo o varstvu podatkov pri preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj iz leta 2016. Taka uskladitev zagotavlja izrecno spoštovanje temeljnih pravic, kar trenutno ne velja za švedski okvirni sklep iz leta 2006.

Prednostna možnost politike izpolnjuje cilj splošnega interesa in je strogo omejena na tisto, kar je potrebno in sorazmerno za doseganje takega cilja.

D. Spremljanje

Kdaj se bo politika pregledala?

Komisija bi morala [dve] leti po roku za prenos in nato vsaka [štiri] leta Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti dve poročili. V prvem oceni, v kolikšni meri so države članice sprejele potrebne ukrepe za uskladitev s to direktivo, v drugem pa oceni njene rezultate glede na njene cilje ter nadaljnjo veljavnost temeljnih razlogov in morebitne posledice za prihodnje možnosti.