EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 17.8.2021

COM(2021) 478 final

2021/0271(NLE)

Predlog

SKLEP SVETA

o stališču, ki se v imenu Evropske unije sprejme na 15. generalni skupščini Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF)

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.Predmet urejanja predloga

Ta predlog se nanaša na sklep o določitvi stališča, ki se v imenu Unije zastopa na 15. zasedanju generalne skupščine Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF) v zvezi s predvidenim sprejetjem uredbe o volitvah in pogojih opravljanja dela generalnega sekretarja ter drugih sklepov glede: spremembe poslovnika generalne skupščine, predloga dolgoročne strategije za OTIF, spremljanja in ocenjevanja pravnih instrumentov ter dejavnosti skupine strokovnjakov za poenoteno zakonodajo o železnicah pod okriljem Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo (UN/ECE).

2.Ozadje predloga

2.1.Konvencija o mednarodnem železniškem prometu (COTIF)

Konvencija COTIF ureja delovanje OTIF, njene cilje, pristojnosti, odnose z državami članicami in njene dejavnosti na splošno. Konvencija COTIF ima 51 držav pogodbenic, vključno s 25 državami članicami EU (tj. vsemi razen Cipra in Malte). Od 1. julija 2011 je pogodbenica COTIF tudi Evropska unija. COTIF sestavljajo Konvencija in sedem dodatkov, ki so sestavni del Konvencije in vzpostavljajo poenoteno zakonodajo o železnicah, tj. tehnične zahteve za delovanje ter vzorčne pogodbe za prevoz potnikov in blaga (Dodatek A): Pogodba o mednarodnem železniškem prevozu potnikov – CIV; Dodatek B: Pogodba o mednarodnem železniškem prevozu blaga – CIM; Dodatek C: Mednarodni železniški prevoz nevarnega blaga – RID; Dodatek D: Pogodba o uporabi vagonov v mednarodnem železniškem prometu – CUV; Dodatek E: Pogodba o uporabi infrastrukture v mednarodnem železniškem prometu – CUI; Dodatek F: Potrditev tehničnih standardov in sprejetje enotnih tehničnih predpisov za železniški material, namenjen uporabi v mednarodnem prometu – APTU; Dodatek G: Tehnična odobritev železniškega materiala, ki se uporablja v mednarodnem prometu – ATMF).

2.2.Sporazum med Evropsko unijo in Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet (OTIF)

Svet je 16. junija 2011 sprejel Sklep Sveta 2013/103/EU o podpisu in sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet (OTIF) o pristopu Evropske unije h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999. Sporazum je začel veljati 1. julija 2011. Sklep Sveta 2013/103/EU vsebuje izjavo Unije o uveljavljanju pristojnosti (Priloga I) in interni ureditvi Sveta, držav članic in Evropske komisije za postopke v OTIF (Priloga III).

2.3.Generalna skupščina OTIF

Generalna skupščina je najvišji organ odločanja OTIF. Vsaka tri leta ima redno zasedanje. Lahko ima tudi izredna zasedanja. Odloča o predlogih o spreminjanju Konvencije. Odvisno od primera morata sprejete spremembe odobriti dve tretjini ali polovica pogodbenic. Zadnje redno zasedanje generalne skupščine je potekalo septembra 2018.

Unija in/ali njene države članice sodelujejo v tem procesu v skladu s svojimi pristojnostmi, poslovnikom generalne skupščine in določbami Sporazuma o pristopu Unije h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF).

Za sklepčnost zasedanja generalne skupščine je na glasovanju potrebna navzočnost večine (ali dveh tretjin) pogodbenic, ki imajo glasovalno pravico.

2.4.Predvideni akt generalne skupščine OTIF

Generalna skupščina naj bi na 15. zasedanju sprejela nekatere pravne akte in upravne sklepe, ki bi vplivali na delovanje OTIF.

Generalna skupščina:

–bo obravnavala predlog generalnega sekretarja za pripravo dolgoročne strategije za OTIF in lahko odloča o naslednjih korakih in dejavnostih;

–bo upoštevala priložnost in se lahko odloči združiti dejavnosti svetovalne delovne skupine pravnih strokovnjakov in ad hoc odbora za sodelovanje v en ad hoc odbor za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje;

–bo upoštevala in lahko sprejela predlog sklepa o spremljanju in ocenjevanju pravnih instrumentov OTIF;

–se lahko odloči oblikovati stališča OTIF o pobudi UN/ECE za enotno zakonodajo o železnicah, zlasti v zvezi z dvema alternativnima pristopoma k poenotenju zakonodaje o železnicah na globalni ravni;

–naj bi sprejela predlog uredbe o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja;

–bo obravnavala in lahko sprejela predloge za spremembo poslovnika generalne skupščine.

Generalna skupščina bo odločala tudi o izvolitvi generalnega sekretarja OTIF, izvolitvi članov upravnega odbora in proračunskem okviru.

3.Stališče, ki se sprejme v imenu Unije

7. točka dnevnega reda – dolgoročna strategija OTIF

Generalni sekretar bo generalno skupščino obvestil o predlogu za pripravo dolgoročne strategije za OTIF kot dopolnilo dvoletnemu delovnemu programu.

Generalni sekretar je 25. januarja 2021 poslal okrožnico za posvet s članicami OTIF (vključno z EU) o osnutku predloga za dolgoročno strategijo OTIF. Prvotni namen je bil predstaviti bolj revidiran predlog ob upoštevanju rezultatov posvetovanja, ki naj bi bil sprejet na 15. zasedanju generalne skupščine septembra 2021.

Komisija je 17. marca 2021 sekretariatu OTIF predložila prispevek EU. Sekretariat je pozdravil pobudo, vendar je menil, da osnutek strategije ni dovolj razvit in da ni pripravljen za sprejetje na 15. generalni skupščini. Unija je poudarila, da je za pripravo tehtnega, smiselnega in dolgoročno strateškega dokumenta za OTIF potrebnih več analiz ozadja in strokovnih razprav. Izhodišče bi morala biti analiza obstoječega stanja v mednarodnem železniškem prometu, vključno z opredelitvijo sedanjih in nastajajočih izzivov, ter upoštevanjem ustreznih pravnih, gospodarskih, okoljskih in tehnoloških dokazov.

V dokumentu s seje, ki ga je generalni sekretar pripravil za 15. generalno skupščino, so povzeti prispevki posvetovanja. Dokument med drugim navaja, da bi bilo na tej točki prezgodaj sprejeti končno odločitev o osnutku dolgoročne strategije, ter predlaga nadaljevanje in poglobitev razprave znotraj OTIF in zunaj nje. Novi revidirani osnutek predloga dolgoročne strategije bi bil nato predložen v sprejetje na naslednji generalni skupščini, predvideni za jesen 2024.

Predlog sklepa na 15. generalni skupščini je v skladu s splošnimi opombami, ki jih je Unija podala med postopkom posvetovanja, zato bi ga bilo treba podpreti.

Stališče Unije bi moralo v nadaljnjih razpravah v okviru OTIF o tej zadevi zagotoviti, da:

–je dolgoročna strategija OTIF skladna s strategijo EU za povezovanje Evrope in Azije ter ustreznimi cilji politike EU na področju železniškega prometa, tudi kar zadeva trenutni in prihodnji razvoj v železniškem sektorju pod vplivom gospodarskih in družbenih sprememb (npr. zeleni in digitalni prehod, globalizacija) 1 ;

–oblikovanje dolgoročnih strateških ciljev za OTIF ustrezno upošteva cilje organizacije, kot so določeni v členu 2 Konvencije COTIF, in ne vodi k dodajanju novih ciljev OTIF in/ali k razlaganju obstoječih ciljev na način, ki bi pomenil razširitev pristojnosti OTIF;

–se potencialni vpliv dolgoročne strategije na organizacijo in vire OTIF oceni in dokumentira kot del predloga za revidirani osnutek predloga;

–se strategija, ko jo generalna skupščina sprejme, izvaja predvsem z uporabo obstoječih orodij in postopkov, kot je določeno v Konvenciji COTIF (delovni program, proračun, poročila o upravljanju, dejavnosti organov itd.).

8. točka dnevnega reda, podtočka a) – poročilo o dejavnostih ad hoc odbora za sodelovanje in delovne skupine pravnih strokovnjakov

Generalna skupščina bo obveščena o dejavnostih ad hoc odbora za sodelovanje in delovne skupine pravnih strokovnjakov v obdobju 2019–2021 (SG-21018-AG 15/8.1). Obravnavala bo predlog generalnega sekretarja, da se dejavnosti teh dveh organov združijo v en ad hoc odbor za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje.

Institucionalni okvir OTIF je opredeljen v naslovu III Konvencije COTIF (Struktura in delovanje). V členu 13 Konvencije COTIF so opredeljeni organi OTIF, vključno z generalno skupščino, upravnim odborom, revizijskim odborom, strokovnim odborom za prevoz nevarnega blaga (strokovni odbor RID), odborom za lajšanje železniškega prometa, odborom strokovnjakov za tehnična vprašanja in generalnim sekretarjem. Odstavek 2 tega člena določa tudi, da se „generalna skupščina lahko odloči, da začasno ustanovi druge odbore za posebne naloge.“ Iz tega sledi, da predlog generalnega sekretarja o začasni ustanovitvi ad hoc odbora za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje ne bi spremenil institucionalnega okvira OTIF.

V poročilu, ki ga je predstavil generalni sekretar, je navedeno, da sta ad hoc odbor za sodelovanje in delovna skupina pravnih strokovnjakov uspešno izpolnila svoje naloge in dokazala svojo pomembnost za razvoj prava OTIF in krepitev mednarodnega sodelovanja. Organa sta se na 4. zasedanju aprila 2021 dogovorila o skupnem predlogu za reorganizacijo njunega dela v prihodnosti in zmanjšanju upravnega bremena z ustanovitvijo enega ad hoc odbora.

Predlog za reorganizacijo je relevanten in ustrezen. Na štirih zasedanjih, ki sta jih organizirala ad hoc odbor za sodelovanje in delovna skupina pravnih strokovnjakov, je bilo ugotovljeno, da so bili člani običajno isti predstavniki članov OTIF, ki so se udeležili obeh sestankov. Kar zadeva dejavnosti OTIF, ima večina vprašanj, ki zahtevajo sodelovanje na mednarodni ravni, močno pravno razsežnost. Z ustanovitvijo novega ad hoc odbora za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje bi se učinkovito zmanjšalo upravno breme sekretariata OTIF, hkrati pa bi se okrepila zmogljivost OTIF za izboljšanje uporabe Konvencije COTIF in prispevanje k reševanju novih izzivov v zvezi z mednarodnim železniškim prometom na globalni ravni (glej npr. 8. točko dnevnega reda, podtočka d)).

Predlog je zato treba podpreti, pri čemer je treba upoštevati naslednje ugotovitve.

Predlagani mandat novega ad hoc odbora ustrezno upošteva mandat ad hoc odbora za sodelovanje in delovne skupine pravnih strokovnjakov 2 , z izjemo enega elementa. 13. generalna skupščina je sklenila, da mora ad hoc odbor za sodelovanje usklajevati svoje dejavnosti z organi, opredeljenimi v členu 13 § 1 Konvencije COTIF (tj. generalna skupščina, upravni odbor, revizijski odbor, strokovni odbor za prevoz nevarnega blaga, odbor za lajšanje železniškega prometa, odbor strokovnjakov za tehnična vprašanja in generalni sekretar). Ta element v besedilu predloga sklepa manjka. Generalni sekretar predlaga, da se strokovnemu odboru za prevoz nevarnega blaga in odboru strokovnjakov za tehnična vprašanja, izključno v okviru njunih pristojnosti, podeli mandat za sprejemanje odločitev o sodelovanju z drugimi mednarodnimi organizacijami in združenji ter za obveščanje ad hoc odbora za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje o njunih dejavnostih v zvezi z mednarodnim sodelovanjem ter za usklajevanje teh dejavnosti z njim, če je to potrebno. Unija lahko ta element podpre. Pomembno in nujno pa je tudi, da ad hoc odbor za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje svoje dejavnosti usklajuje z drugimi stalnimi organi OTIF.

Ker se lahko ad hoc odbor ustanovi le začasno, je treba določiti časovno obdobje mandata, ki ga podeli 15. generalna skupščina (tri ali šest let). Da bi generalna skupščina lažje spremljala dejavnosti odbora, bi bilo bolje ustanoviti nov ad hoc odbor za prvo obdobje treh let, ki bi ga bilo mogoče po potrebi obnoviti.

Unija bi morala podpreti sprejetje predloga sklepa, če je mandat začasnega odbora za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje določen za prvo obdobje, ki ni daljše od treh let, in vključuje zahtevo po usklajevanju svojih dejavnosti z organi, opredeljeno v prvem odstavku člena 13(1) Konvencije COTIF.

8. točka dnevnega reda, podtočka b) – spremljanje in ocenjevanje pravnih instrumentov

Svetovalna delovna skupina pravnih strokovnjakov je pripravila predlog sklepa o spremljanju in ocenjevanju pravnih instrumentov ter spremne pojasnjevalne opombe. Predlagani sklep določa pravne določbe za organizacijo in izvajanje politike spremljanja in ocenjevanja pravnih instrumentov OTIF (obseg, načrtovanje in določanje prednostnih nalog, sodelovanje, zbiranje podatkov, ocenjevanje in nadaljnje ukrepanje) v skladu s cilji delovnega programa OTIF za obdobje 2020–2021 3 . Delovna skupina pravnih strokovnjakov je v skladu s svojim delovnim načrtom obravnavala različna vprašanja, ki so pomembna za vzpostavitev politike spremljanja in ocenjevanja pravnega okvira COTIF. Pripravila je osnutek pravnih določb na podlagi predloga, ki ga je pripravil sekretariat, in razpravljala o posameznih členih. Na 4. zasedanju je dokončno oblikovala osnutek sklepa in spremne pojasnjevalne opombe, ki bodo predloženi v sprejetje na 15. zasedanju generalne skupščine.

Predlagani sklep formalizira in operacionalizira nalogo OTIF, določeno v členu 2(1)(e) Konvencije COTIF, da spremlja uporabo vseh pravil in priporočil (pravnih instrumentov), sprejetih v organizaciji. V ta namen osnutek sklepa določa posebne zahteve za generalnega sekretarja OTIF in članice OTIF, zlasti da: generalni sekretar sistematično spremlja in ocenjuje izvajanje Konvencije (člen 2(1) osnutka sklepa); imajo organi OTIF pravico, da v okviru svojih pristojnosti ali posebnih določb začnejo spremljati in ocenjevati uporabo določenega pravnega instrumenta. Generalni sekretar lahko začne s spremljanjem in ocenjevanjem katerega koli pravnega instrumenta (člen 1(2) osnutka sklepa); člani OTIF sodelujejo z generalnim sekretarjem in zagotavljajo vse ustrezne informacije za namene spremljanja in ocenjevanja pravnih instrumentov (člen 4(1) osnutka sklepa).

Unija bi morala podpreti sprejetje sklepa generalne skupščine o spremljanju in ocenjevanju pravnih instrumentov ter odobriti pojasnjevalne opombe.

8. točka dnevnega reda, podtočka c) – sprememba poslovnika generalne skupščine v zvezi s sodelovanjem in zastopanjem (poverilnice)

Delovna skupina pravnih strokovnjakov je pripravila predloge za spremembo določb poslovnika generalne skupščine (členi 4 do 7) v zvezi s poverilnicami, da bi jih izboljšali in pojasnili, za obravnavo in sprejetje na generalni skupščini.

Predlagane spremembe so strogo upravne narave in so namenjene izboljšanju postopka v zvezi s poverilnicami in pooblastili za zastopanje in glasovalno pravico članov OTIF, ki sodelujejo v generalni skupščini.

Unija bi morala podpreti sprejetje sprememb členov 4 do 7 svojega poslovnika s strani generalne skupščine in odobriti ustrezne pojasnjevalne opombe.

8. točka dnevnega reda, podtočka d) – pobuda UN/ECE za poenoteno zakonodajo o železnicah

Zadeva se nanaša na uskladitev in poenotenje zakonodaje o železniškem prometu za mednarodni promet v Evraziji, ki se trenutno upravlja z dvema različnima pravnima ureditvama:

–Konvencijo COTIF, ki jo od leta 2011 upravlja Medvladna organizacija za mednarodni železniški promet (OTIF), v katero je vključenih 51 držav, vključno s 25 državami članicami EU, od leta 2011 pa še Evropska unija;

–Sporazumom o mednarodnem železniškem prometu (SMGS), ki ga upravlja Organizacija za sodelovanje železnic (OSJD), ki vključuje 29 držav, vključno z 9 državami članicami EU iz vzhodne Evrope.

Pravila OTIF zajemajo vse vrste pogodb, ki se nanašajo na mednarodni železniški promet, vključno s prevozom blaga, prevozom potnikov, prevozom nevarnega blaga, uporabo infrastrukture in uporabo vozil. Pravila OTIF vključujejo tudi zahteve glede varnosti in interoperabilnosti. Ruska federacija, Kitajska in večina srednjeazijskih držav so članice OSJD, ustanovljene leta 1956, vse pogodbe za mednarodni železniški prevoz blaga prek ene od teh držav pa morajo upoštevati pravila OSJD. Zaradi tega morajo pošiljatelji in železniške družbe, ki opravljajo storitve železniškega tovornega prometa med Evropo in Kitajsko, skleniti dve ločeni pogodbi v okviru dveh različnih pravnih ureditev in ureditev odgovornosti. To velja za oviro za rastoči železniški promet med Evropo in Azijo ter za konkurenčnost železniškega prometa za to vrsto storitev. Cilj pobude UN/ECE za poenoteno zakonodajo o železnicah je rešiti ta vprašanja. Začela se je leta 2011 v obliki skupine strokovnjakov za poenoteno zakonodajo o železnicah (URL), ki je zadolžena za razvoj pristopa k poenotenju zakonodaje o železnicah, z namenom izboljšanja konkurenčnosti storitev železniškega tovornega prometa med Evropo in Azijo. Skupina je zbrala strokovnjake iz: Ruske federacije, Švice, Turčije, več držav članic EU, Evropske komisije (opazovalka) ter ustreznih mednarodnih železniških organizacij, združenj in prevoznikov v železniškem prometu (npr. OTIF, OSJD, CIT, ruske železnice (Rossijskie železnye dorogi), Deutsche Bahn, PKP Cargo).

Skupina strokovnjakov naj bi v svojem zadnjem mandatu (2018–2021) pripravila pravno zavezujoč instrument, pri čemer bi upoštevala osnutek pravnih določb poenotene zakonodaje o železnicah za pogodbo o prevozu blaga, ki je bila pripravljena v prejšnjih mandatih. Vendar skupini ni uspelo doseči soglasja zaradi stalne razlike med dvema različnima in nasprotujočima pristopoma:

Strokovnjaki EU se zavzemajo za pragmatičen in postopen pristop, v okviru katerega bi kot prvi korak sprejeli „Konvencijo za pogodbe o prevozu na podlagi poenotene zakonodaje o železnicah“ (podobno Konvenciji CMR za cestni promet), ki bi lahko obstajala hkrati z zadevnimi predpisi OTIF in OSJD; v podporo temu pristopu je Komisija aprila 2019 4 predložila analitični dokument, ki ga je pozdravila in podprla večina strokovnjakov. Po drugi strani pa Ruska federacija spodbuja sprejetje „globalne okvirne konvencije“, ki bi zajemala celoten spekter zakonodaje o železnicah, tj. celotno trenutno področje uporabe pravil OTIF in več področij pravnega reda EU na področju železniškega prometa; ta pristop predvideva razpustitev OTIF in OSJD v korist nove namenske agencije ZN, ki jo je treba še opredeliti/organizirati.

Skupina strokovnjakov je v poročilu, ki ga bo novembra 2021 predložila svojemu matičnemu organu, delovni skupini za železniški promet (SC.2), izrazila mnenje, da je bil njen mandat zaključen po dveh dodatnih sejah septembra 2020 in januarja 2021.

Skupina strokovnjakov se je strinjala, da bo predložila poseben dokument z naslovom „Konvencija o pogodbi za mednarodni železniški prevoz blaga kot prva konvencija o sistemu poenotene zakonodaje o železnicah“ 5 . Čeprav ta dokument vsebuje določbe iz preambule prek vsebinskih določb do končnih določb, ki skupaj tvorijo osnutek „Konvencije za pogodbe o prevozu na podlagi poenotene zakonodaje o železnicah“, se skupina strokovnjakov ni mogla povsem strinjati s temi določbami in jih tako dokončno oblikovati, ker ni mogla premostiti razlik v pristopih k enotni zakonodaji o železnicah, kot je opisano v nadaljevanju:

“5. (…)

Pristop A – oblikovanje poenotenih pravil za železniški promet na evropsko-azijskih koridorjih na območjih, kjer jih industrija nujno potrebuje – tj. pogodba o prevozu –, pri čemer ne vpliva na dve obstoječi organizaciji za železniški promet in pravne predpise (zlasti CIM in SMGS), ki se uporabljajo za prevoz blaga na njunih ozemljih (povezovalni zakon); ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 vsebuje pravno ureditev za pogodbo o mednarodnem železniškem prevozu blaga, za katero se šteje, da služi svojemu namenu povezovalnega zakona. Lahko bi bila hitro uradno sprejeta kot konvencija, s čimer bi se olajšal prevoz blaga po evropsko-azijskih koridorjih, ki bi ustrezal potrebam prevoznikov v železniškem prometu in zadevne industrije; ter

Pristop B – oblikovanje enega sklopa poenotenih pravnih pravil za kateri koli čezmejni železniški promet v evropsko-azijskem območju, ki bo nadomestil obstoječa sistema CIM in SMGS in bo začel veljati šele po pogajanjih za vse priloge in njihovem sprejetju (npr. infrastruktura, tirna vozila, zakonodaja o tovornih vagonih, prevoz nevarnega blaga itd.). Industrija nima nujnega povpraševanja v tretji pravni ureditvi, saj tovorni list CIM/SMGS zagotavlja nemotene železniške dostave. ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 ne ustreza temu pristopu. (…).

6. Če bi se uporabil pristop A, bi bila Konvencija URLCoC pripravljena na podlagi konvencije ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3, ki bi služila kot povezovalni člen mednarodnega prava za takojšnjo uporabo na podlagi privolitve pogodbenic za prevoz blaga po železnici na evropsko-azijskih prometnih koridorjih, pri čemer bi Konvencija COTIF/CIM in Sporazum SMGS ostala nespremenjena.

7. Če bi se uporabil pristop B, bi lahko razvili poenoteno zakonodajo o železnicah kot en sklop pravnih pravil za evropsko-azijske železniške prevoze, ki bi nadomestil CIM in SMGS po njenem sprejetju. Vendar to ne bi bilo v pristojnosti skupine strokovnjakov, ki poleg dokončanja Konvencije o prevozni pogodbi od skupine zahteva le, da opredeli druga vprašanja v zvezi z mednarodnim železniškim tovornim prometom.

8. Glede na navedeno skupina strokovnjakov poziva delovno skupino za železniški promet (SC.2), naj preuči oba pristopa.“.

Glede na morebiten vpliv na OTIF je 13. generalna skupščina OTIF delovno skupino pravnih strokovnjakov zadolžila za preučitev pobude UN/ECE za enotno zakonodajo o železnicah. Delovna skupina pravnih strokovnjakov se je na 4. seji seznanila s posodobljeno različico poročila o poenotenju zakonodaje o železnicah, ki jo je pripravil sekretariat OTIF 6 . Razpravljala je o dveh zgoraj opisanih pristopih in sklenila:

„Povezovalni zakon med konvencijo COTIF/CIM in sporazumom SMGS ne bi bil v nasprotju s Konvencijo COTIF ali se z njo prekrival, pod pogojem, da je njegov cilj preprečiti kakršno koli navzkrižje z enotnimi pravili CIM in SMGS ter zapolniti vrzel v mednarodnih predpisih za mednarodni prevoz, ko za celotno pot ni mogoče uporabiti niti enotnih pravil CIM niti SMGS (promet med Evropo in Azijo).

En sklop poenotenih pravnih pravil za kateri koli čezmejni železniški promet v evropsko-azijskem območju, ki bo nadomestil obstoječa pravna sistema OTIF in OSJD, bo v nasprotju s Konvencijo COTIF in se prekrival z njo. Takšen enoten režim bi bilo mogoče razviti le z jasno politično zavezo in sodelovanjem OSJD in OTIF ter njunih članov. Ta pristop bi privedel tudi do odpovedi dveh preizkušenih in zanesljivih pravnih ureditev, COTIF/CIM in SMGS, ter razpustitve OTIF in OSJD.“

Na podlagi tega generalni sekretar OTIF predlaga, naj generalna skupščina:

(1)upošteva poročilo generalnega sekretarja in sklepe delovne skupine pravnih strokovnjakov o možnih pristopih k poenotenju zakonodaje o železnicah;

(2)podpre oblikovanje in sprejetje povezovalnega zakona med konvencijo COTIF/CIM in sporazumom SMGS, ki bi olajšal mednarodni železniški tovorni promet med Evropo in Azijo, pod pogojem, da takšen povezovalni zakon ni v nasprotju z enotnimi pravili CIM in SMGS;

(3)naroči generalnemu sekretarju, naj še naprej sodeluje pri delu UN/ECE v zvezi s projektom za poenotenje zakonodaje o železnicah, ad hoc odboru za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje pa naroči, naj spremlja projekt UN/ECE v zvezi s poenotenjem zakonodaje o železnicah;

(4)ponovno poudari sklep, sprejet na 13. zasedanju, v skladu s katerim generalna skupščina priznava, da mora sprejeti predhodno odločitev glede sodelovanja pri pripravi katerega koli novega besedila o mednarodni zakonodaji o železnicah, katerega področje uporabe in cilji so lahko v nasprotju ali delno sovpadajo s področjem uporabe Konvencije COTIF in cilji OTIF.

Glede na 74. zasedanje delovne skupine UN/ECE za železniški promet novembra 2021 je pomembno, da OTIF oblikuje jasno stališče o pobudi za poenoteno zakonodajo o železnicah.

Elementi predlaganega sklepa so usklajeni in podpirajo pristop, ki ga zagovarjajo strokovnjaki držav članic EU v skupini strokovnjakov UN/ECE za poenoteno zakonodajo o železnicah. Zato bi morala Unija podpreti vse štiri zgoraj navedene elemente predlaganega sklepa.

9. točka dnevnega reda – pravilnik o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja

13. generalna skupščina je upravnemu odboru naročila, naj poišče strukturno rešitev za imenovanje začasnega generalnega sekretarja in pripravi podrobna pravila za izvolitev generalnega sekretarja.

Upravni odbor je na 130. zasedanju februarja 2019 pozval delovno skupino pravnih strokovnjakov, naj preuči vprašanje imenovanja začasnega generalnega sekretarja in izvolitve generalnega sekretarja ter predloži predloge za urejanje teh dveh vprašanj. Sekretariat je na podlagi najboljših mednarodnih praks in izkušenj, pridobljenih v okviru OTIF, predlagal sprejetje pravno zavezujočega instrumenta. Takšna pravila bi morala določati in sprejemati generalna skupščina. Delovna skupina pravnih strokovnjakov je skupaj s priloženimi pojasnjevalnimi opombami pripravila predlog uredbe o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja ter predlog za spremembo poslovnika generalne skupščine (v zvezi z izvolitvijo generalnega sekretarja) s pojasnjevalnimi opombami.

Glavni dokument, ki ga je treba obravnavati pod to točko dnevnega reda, je „Predlog uredbe o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja“ (Priloga 1 k dokumentu SG-21022-AG 15/9). Zagotavlja celovit pravni okvir, ki zajema vse glavne vidike predmeta urejanja (volilna načela, merila usposobljenosti, razpis za prijavo, prijave, življenjepis, potrdilo o dobrem zdravstvenem stanju, predložitev in preverjanje prijav, preglednost, volitve, pogoje opravljanja storitve, prosto delovno mesto). Zagotavlja tudi „forum kandidatov“, kar pomeni neformalno srečanje za predstavitev kandidatov. Upravni odbor skliče forum kandidatov najmanj štiri tedne pred zasedanjem generalne skupščine, na kateri bodo potekale volitve. Utemeljitev tega predloga je v pojasnjevalnih opombah: “1. Praviloma se o preferencah držav članic glede kandidatov odloča pred generalno skupščino, zato je treba kandidatom in članom omogočiti, da se sestanejo pred generalno skupščino. (…) 3. Forum kandidatov omogoča vsem kandidatom, da vsaj nekaj tednov pred generalno skupščino pod enakimi pogoji vsem članicam OTIF predstavijo sebe in svojo vizijo. Ne samo, da bi vsem kandidatom povečal prepoznavnost, temveč bi tudi dal članom čas za razmislek in posvetovanja pred volitvami. 4. Forum mora biti sestavljen iz predstavitev vsakega kandidata, ki jim sledi priložnost za vprašanja in odgovore. (…) 7. Zaradi občutljive narave postopka in spoštovanja dostojanstva kandidatov ter zagotavljanja boljše interakcije med kandidati in člani je udeležba omejena na člane.“

Predlagana uredba bi na splošno izboljšala učinkovitost in preglednost volilnega postopka generalnega sekretarja OTIF.

Vendar je med posvetovanji delovne skupine pravnih strokovnjakov potekala intenzivna razprava o določbi o jezikovnih zahtevah, ki je del meril usposobljenosti kandidatov za delovno mesto generalnega sekretarja OTIF (člen 5(c) predloga uredbe), ki navaja:

„Znanje angleščine in vsaj enega od drugih delovnih jezikov OTIF (francoščine ali nemščine). Znanje na ravni učinkovitega uporabnika je potrebno za en jezik, znanje na ravni samostojnega uporabnika pa je potrebno za drug jezik v skladu s skupnim evropskim referenčnim okvirom za jezike (CEFR) na globalni ravni.“

V nasprotju z merili usposobljenosti, ki so se prej uporabljala za kandidate za delovno mesto generalnega sekretarja OTIF (znanje vseh treh delovnih jezikov OTIF, z zmožnostjo enostavnega in tekočega pisanja v enem od delovnih jezikov), predlagana uredba izrecno poudarja znanje angleškega jezika. Poleg tega bi bilo potrebno znanje samo dveh od treh delovnih jezikov OTIF. V pojasnjevalnih opombah je navedeno: „Vendar je znanje drugih jezikov in predvsem tretjega delovnega jezika OTIF prednost. Poleg tega je treba poudariti, da se angleščina večinoma uporablja na zunanjih sejah (v nasprotju z notranjimi sejami OTIF) in pri zunanji komunikaciji.“

Kljub zgornji razlagi se zdi, da zadevna določba ni v skladu s členom 1(6) Konvencije COTIF, ki določa naslednje: „Delovni jeziki organizacije so angleščina, francoščina in nemščina. Generalna skupščina lahko uvede druge delovne jezike.”. Poleg tega, kot je razvidno iz visoke kakovosti in različnih narodnosti petih kandidatov na prejšnjih volitvah leta 2019 (francoščina, nemščina, italijanščina, nizozemščina, avstrijska nemščina), nič ne kaže na to, da doslej uporabljena jezikovna merila – znanje vseh treh delovnih jezikov OTIF z zmožnostjo enostavnega in tekočega pisanja v enem od delovnih jezikov – predstavljajo oviro za prijavo visoko usposobljenih strokovnjakov na delovno mesto generalnega sekretarja OTIF.

Komisija meni, da bi morala Unija podpreti sprejetje „uredbe o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja“, vendar zahteva, da se člen 5 (merila usposobljenosti) spremeni, da bi preprečili vsakršno diskriminacijo med tremi delovnimi jeziki OTIF. Unija bi morala podpreti tudi odobritev pojasnjevalnih opomb, kakor so bile spremenjene na seji v zvezi s predlagano spremembo člena 5 Uredbe. Unija bi morala podpreti tudi sprejetje sprememb členov 10 in 22 poslovnika generalne skupščine, ki se nanašajo na izvolitev in pogoje dela generalnega sekretarja, ter odobritev pojasnjevalnih opomb.

10. točka dnevnega reda – sprememba poslovnika generalne skupščine

Kot je navedeno zgoraj pod točko 8, podtočka c) in točko 9 dnevnega reda, bo generalna skupščina odločala o predlogih za spremembo svojega poslovnika. V skladu s členom 27 poslovnika generalne skupščine je treba v obravnavo in sprejetje na generalni skupščini predložiti prečiščeno besedilo vseh sprememb poslovnika. Prečiščeni predlog za spremembo poslovnika generalne skupščine je predstavljen v Prilogi 1 k sejnemu dokumentu SG-21024-AG 15/10. Vsebuje tudi nekaj redakcijskih popravkov nemškega besedila nekaterih dokumentov (Priloga 4 k SG-21022-AG 15/9) in predlaga, da se člen 28 „Začetek veljavnosti“ poslovnika spremeni, tako da bo začel veljati prvi dan po 15. zasedanju generalne skupščine.

Unija bi morala v skladu s stališči iz točke 8, podtočka c) in točke 9 dnevnega reda podpreti sprejetje sprememb členov od 4 do7, 10, 22 in 28 poslovnika generalne skupščine ter odobritev ustreznih pojasnjevalnih opomb.

4.Pravna podlaga

4.1.Postopkovna pravna podlaga

4.1.1.Načela

V členu 218(9) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) so predvideni sklepi o določitvi „stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma“.

Pojem „akti s pravnim učinkom“ vključuje akte, ki imajo pravni učinek po pravilih mednarodnega prava, ki urejajo zadevni organ. Vključuje tudi instrumente, ki nimajo zavezujočega učinka v mednarodnem pravu, a lahko„odločilno vpliva[jo] na vsebino ureditve, ki jo [sprejme] zakonodajalec Unije“. 7

4.1.2.Uporaba v obravnavanem primeru

Generalna skupščina OTIF je organ, ustanovljen s sporazumom, namreč Konvencijo o mednarodnem železniškem prometu (COTIF). Akti, k sprejetju katerih je pozvana generalna skupščina OTIF, so akti s pravnim učinkom, kot je razloženo v prejšnjem oddelku.

Predvideni akti ne dopolnjujejo ali spreminjajo institucionalnega okvira sporazuma.

Postopkovna pravna podlaga za predlagani sklep je zato člen 218(9) PDEU.

4.2.Materialna pravna podlaga

Materialna pravna podlaga za sklep po členu 218(9) PDEU je odvisna predvsem od cilja in vsebine predvidenega akta, glede katerega naj bi se v imenu Unije zastopalo stališče. Če ima predvideni akt dva cilja ali elementa in je eden od teh ciljev ali elementov glavni, drugi pa postranski, mora sklep po členu 218(9) PDEU temeljiti na samo eni materialni pravni podlagi, in sicer na tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj ali element.

Glavni cilj in vsebina predvidenega akta se nanašata na „železniški promet“.

Materialna pravna podlaga za predlagani sklep je torej člen 91 PDEU.

4.3.Sklepna ugotovitev

Pravna podlaga predlaganega sklepa bi moral biti člen 91 PDEU v povezavi s členom 218(9) PDEU.

5.Objava predvidenega akta

Ker akt 15. generalne skupščine OTIF ne bo spremenil Konvencije COTIF ali njenih dodatkov, ga po sprejetju ni treba objaviti v Uradnem listu Evropske unije.

2021/0271 (NLE)

Predlog

SKLEP SVETA

o stališču, ki se v imenu Evropske unije sprejme na 15. generalni skupščini Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF)

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 91, v povezavi s členom 218(9) Pogodbe,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)Unija je h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (v nadaljnjem besedilu: Konvencija COTIF), pristopila na podlagi Sklepa Sveta 2013/103/EU 8 .

(2)Generalna skupščina OTIF je bila ustanovljena v skladu s točko (a) člena 13(1) Konvencije COTIF (v nadaljnjem besedilu: generalna skupščina).

(3)Unija sodeluje v generalni skupščini v skladu z določbami Konvencije COTIF, poslovnika generalne skupščine in Sporazuma o pristopu Evropske unije h Konvenciji COTIF.

(4)Generalna skupščina naj bi na 15. zasedanju 28. in 29. septembra 2021 odločala o: pripravi dolgoročne strategije za OTIF; predlogu uredbe o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja; predlogu za združitev dejavnosti delovne skupine pravnih strokovnjakov in ad hoc odbora za sodelovanje v en ad hoc odbor za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje; predlogu sklepa o spremljanju in ocenjevanju pravnih instrumentov OTIF; predlogih za spremembo poslovnika generalne skupščine.

(5)Generalna skupščina naj bi na tem zasedanju oblikovala tudi stališča OTIF o pobudi UN/ECE za poenoteno zakonodajo o železnicah, zlasti v zvezi z dvema alternativnima pristopoma k poenotenju zakonodaje o železnicah na globalni ravni.

(6)Primerno je določiti stališče, ki se v imenu Unije zastopa na 15. zasedanju generalne skupščine OTIF, saj je Unija članica OTIF, odločitve, ki jih sprejme generalna skupščina, pa bodo vplivale na delovanje in razvojno strategijo organizacije.

(7)Na 15. zasedanju generalne skupščine bodo preučili možnost sprejetja pravno zavezujočega instrumenta, ki bi urejal izvolitev in pogoje dela generalnega sekretarja, ki je eden od organov OTIF iz člena 13 Konvencije COTIF. Nova uredba bi zagotovila celovit okvir, ki bi zajemal vse glavne vidike predmeta urejanja (volilna načela, merila usposobljenosti, razpis za prijavo, predložitev in pregled prijav, preglednost, glasovanje, pogoje opravljanja storitev itd.).

(8)Kar zadeva strateški razvoj OTIF, generalni sekretar predlaga nadaljevanje in poglobitev razprave o osnutku predloga za dolgoročno strategijo za OTIF po posvetovanju, ki je bilo organizirano v začetku leta 2021. Revidirani osnutek predloga bo nato predložen v obravnavo in sprejetje na generalni skupščini na naslednjem rednem zasedanju. Generalna skupščina bo generalnemu sekretarju naročila, naj v ta namen sprejme potrebne ukrepe.

(9)Generalna skupščina bo preučila možnost združitve dejavnosti ad hoc odbora za sodelovanje in delovne skupine pravnih strokovnjakov v en ad hoc odbor za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje. Poudariti je treba, da je institucionalni okvir OTIF opredeljen v naslovu III Konvencije COTIF. V členu 13 Konvencije COTIF so opredeljeni organi OTIF. V skladu z drugim odstavkom tega člena se generalna skupščina lahko odloči, da začasno ustanovi druge odbore za posebne naloge. Zato je treba predlog generalnega sekretarja o začasni ustanovitvi ad hoc odbora za pravne zadeve in mednarodno sodelovanje obravnavati v okviru obstoječega institucionalnega okvira OTIF.

(10)Za boljše spremljanje in izboljšanje uporabe Konvencije COTIF se pričakuje, da bo generalna skupščina sprejela notranji sklep o spremljanju in ocenjevanju pravnega okvira Konvencije COTIF. Predlagani sklep operacionalizira nalogo OTIF, določeno v členu 2(1)(e) Konvencije COTIF, da spremlja uporabo vseh pravil in priporočil (pravnih instrumentov), sprejetih v organizaciji. V ta namen osnutek sklepa določa posebne zahteve za generalnega sekretarja OTIF in članice OTIF, zlasti da: generalni sekretar sistematično spremlja in ocenjuje izvajanje Konvencije; imajo organi OTIF pravico, da začnejo spremljati in ocenjevati uporabo določenega pravnega instrumenta v okviru svojih pristojnosti ali posebnih določb tega instrumenta; lahko generalni sekretar začne s spremljanjem in ocenjevanjem katerega koli pravnega instrumenta; članice OTIF sodelujejo z generalnim sekretarjem in zagotavljajo vse ustrezne informacije za namene spremljanja in ocenjevanja pravnih instrumentov.

(11)Generalna skupščina bo preučila in sprejela stališče o najnovejšem razvoju pobude Gospodarske komisije Združenih narodov za Evropo (UN/ECE) o poenoteni zakonodaji o železnicah. Generalna skupščina lahko zlasti izrazi svojo podporo oblikovanju in sprejetju povezovalnega zakona, ki bi olajšal mednarodni železniški tovorni promet med Evropo in Azijo, pod pogojem, da takšen povezovalni zakon ni v nasprotju s pravili Konvencije COTIF. To stališče bodo posredovali novembra 2021 na 74. zasedanju delovne skupine UN/ECE za železniški promet, ki je pristojni stalni organ za odločanje o nadaljnjih korakih pobude za poenoteno zakonodajo o železnicah.

(12)Generalna skupščina bo na tem zasedanju odločala tudi o nekaterih spremembah svojega poslovnika. Sprejeto bo prečiščeno besedilo poslovnika, ki naj bi začelo veljati prvi dan po 15. zasedanju generalne skupščine.

(13)Večina predlaganih sprememb je skladna z zakonodajo in strateškimi cilji Evropske unije, zato bi jih Unija morala podpreti –

SPREJEL NASLEDNJI SKLEP:

Člen 1

Stališče, ki se v imenu Unije sprejme na 15. zasedanju generalne skupščine Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF), je določeno v Prilogi.

Predstavniki Unije na generalni skupščini se lahko o manjših spremembah stališč, izraženih v Prilogi k temu sklepu, dogovorijo brez nadaljnjega sklepa Sveta.

Člen 2

Ta sklep je naslovljen na Komisijo.

V Bruslju,

(1)    Zlasti kot je opredeljeno v obvestilu Komisije „Strategija za trajnostno in pametno mobilnost – usmerjanje evropskega prometa na pravo pot za prihodnost“, COM(2020) 789 final, 9. 12. 2020.

(2)    Glej točki 7.5 in 7.17 končnega dokumenta 13. generalne skupščine SG-18088-AG13-e-final-document-Add.pdf (otif.org) .

(3)     https://otif.org/fileadmin/new/5-Media/5D-WorkProgramme/2020-2021/WP_EN_20-21.pdf .

(4)    SWD(2019) 152final, 27. 3. 2019: Prispevek k 19. zasedanju skupine strokovnjakov UN/ECE za poenoteno zakonodajo o železnicah, ki je potekalo od 2. in 4. aprila 2019: Možnosti za pretvorbo poenotene zakonodaje o železnicah v pravno zavezujoč instrument – poenotena zakonodaja o železnicah kot konvencija o pogodbi za prevoz.

(5)    ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 – prečiščen osnutek besedila „Konvencije o pogodbi za mednarodni železniški prevoz blaga kot prve konvencije o sistemu poenotene zakonodaje o železnicah“ (povezovalni zakon).

(6)    LAW-21058-GTEJ 4 „Pobuda UN/ECE za enotno zakonodajo o železnicah – poročilo o poenotenju zakonodaje o železnicah“, Priloga k SG-21021-AG 15/8.4

(7)    Sodba sodišča z dne 7. oktobra 2014, Nemčija proti Svetu, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, točke 61 do 64.

(8)    Sklep Sveta 2013/103/EU z dne 16. junija 2011 o podpisu in sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet o pristopu Evropske unije h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (UL L 51, 23.2.2013, str. 1).

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 17.8.2021

COM(2021) 478 final

PRILOGA

k

predlogu sklepa Sveta

o stališču, ki se v imenu Evropske unije sprejme na 15. generalni skupščini Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF)

PRILOGA

1.Uvod

15. zasedanje generalne skupščine Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF), bo potekalo 28. in 29. septembra 2021. Dokumenti za zasedanje so na voljo na spletni strani organizacije OTIF na naslednji povezavi:

http://extranet.otif.org/fr/?page_id=140

2.Stališče Unije do nekaterih točk dnevnega reda

1. točka dnevnega reda – izvolitev predsednika in podpredsednika

2. točka dnevnega reda – sprejetje dnevnega reda

3. točka dnevnega reda – oblikovanje odbora za poverilnice

4. točka dnevnega reda – organizacija dela in imenovanje odborov, ki se štejejo za potrebne

5. točka dnevnega reda – status Konvencije in članstvo v OTIF

6. točka dnevnega reda – izvolitev generalnega sekretarja za obdobje od 1. januarja 2022 do 31. decembra 2024

7. točka dnevnega reda – dolgoročna strategija OTIF

8. točka dnevnega reda, točka a) – poročilo o dejavnostih ad hoc odbora za sodelovanje in delovne skupine pravnih strokovnjakov

8. točka dnevnega reda, točka b) – spremljanje in ocenjevanje pravnih instrumentov

8. točka dnevnega reda, točka c) – sprememba poslovnika generalne skupščine v zvezi s sodelovanjem in zastopanjem (poverilnice)

8. točka dnevnega reda, točka d) – pobuda UN/ECE za enotno zakonodajo o železnicah

9. točka dnevnega reda – pravilnik o volitvah in pogojih dela generalnega sekretarja

10. točka dnevnega reda – sprememba poslovnika generalne skupščine

11. točka dnevnega reda – proračunski okvir

12. točka dnevnega reda – poročilo o poslovanju upravnega odbora za obdobje od 1. oktobra 2018 do 30. septembra 2021

13. točka dnevnega reda – izvolitev upravnega odbora za obdobje od 1. oktobra 2018 do 30. septembra 2021 (sestava in predsedstvo)

18. točka dnevnega reda – sprejetje sklepov, pooblastil, priporočil in drugih dokumentov generalne skupščine (končni dokument)