EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 20.5.2020

COM(2020) 540 final

POROČILO KOMISIJE

Finska

Poročilo, pripravljeno v skladu s členom 126(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije

POROČILO KOMISIJE

Finska

Poročilo, pripravljeno v skladu s členom 126(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije

1.    Uvod

Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule Pakta za stabilnost in rast. Klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. Komisija se je v svojem sporočilu strinjala s Svetom, da glede na pričakovani resni upad gospodarske aktivnosti zaradi izbruha COVID-19 sedanje razmere dovoljujejo uporabo klavzule. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Uporaba splošne odstopne klavzule omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Poleg tega se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči, da za korektivni del sprejme revidirano fiskalno usmeritev. Splošna odstopna klavzula ne pomeni začasne prekinitve postopkov Pakta za stabilnost in rast. Državam članicam omogoča, da odstopajo od proračunskih zahtev, ki bi se sicer uporabljale, Komisiji in Svetu pa, da sprejmeta potrebne ukrepe za usklajevanje politik v okviru Pakta.

Podatki, ki so jih finski organi sporočili 31. marca 2020 in jih je nato potrdil Eurostat 1 , kažejo, da je primanjkljaj sektorja država na Finskem leta 2019 dosegel 1,1 % BDP, bruto dolg sektorja država pa je znašal 59,4 % BDP. V skladu s programom stabilnosti za leto 2020 Finska v letu 2020 načrtuje primanjkljaj v višini 7,2 % BDP, dolg pa naj bi znašal 69,1 % BDP.

Načrtovani primanjkljaj za leto 2020 predstavlja prima facie dokaz o obstoju čezmernega primanjkljaja, kot ga opredeljuje Pakt za stabilnost in rast.

Ob upoštevanju navedenega je Komisija zato pripravila to poročilo, v katerem je analizirano, kako Finska izpolnjuje merilo glede primanjkljaja iz Pogodbe. Merilo glede dolga se lahko šteje za izpolnjeno, ker je bil delež dolga v letu 2019 pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Poročilo upošteva vse pomembne dejavnike ter ustrezno upošteva velik gospodarski šok, povezan s pandemijo COVID-19.

Tabela 1. Primanjkljaj in dolg sektorja država (v % BDP)

Vir: Eurostat, program stabilnosti za leto 2020, pomladanska napoved Komisije 2020

2.Merilo glede primanjkljaja

Na podlagi programa stabilnosti za leto 2020 naj bi primanjkljaj sektorja država Finske v letu 2020 dosegel 7,2 % BDP, kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in ni blizu nje.

Preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe v letu 2020 je izjemno, saj je posledica resnega upada gospodarske aktivnosti. Ob upoštevanju vpliva pandemije COVID-19 na finsko gospodarstvo pomladanska napoved Komisije v letu 2020 predvideva zmanjšanje realnega BDP za 6,3 %.

Preseganje referenčne vrednosti iz Pogodbe glede na pomladansko napoved Komisije 2020 ni začasno, saj naj bi primanjkljaj v letu 2021 ostal nad referenčno vrednostjo 3 % BDP.

Če povzamemo, načrtovani primanjkljaj za leto 2020 presega referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe in ni blizu nje. Preseganje, kot ga opredeljujeta Pogodba in Pakt za stabilnost in rast, se šteje za izjemno, ne pa za začasno. Zato analiza kaže, da merilo glede primanjkljaja, kot je opredeljeno v Pogodbi in Uredbi (ES) št. 1467/97, prima facie ni izpolnjeno.

3.    Pomembni dejavniki

V skladu s členom 126(3) Pogodbe mora Komisija pripraviti poročilo, če država članica ne izpolnjuje zahtev enega ali obeh navedenih meril. V tem poročilu je treba upoštevati „tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke, in vse druge pomembne dejavnike, tudi srednjeročno gospodarsko in proračunsko stanje države članice“.

Ti dejavniki so podrobneje pojasnjeni v členu 2(3) Uredbe (ES) št. 1467/97, ki določa tudi, da je treba upoštevati „vse druge dejavnike, ki so po mnenju zadevne države članice pomembni za izčrpno oceno izpolnjevanja meril primanjkljaja in dolga ter jih je država članica predložila Svetu in Komisiji“. Kot je določeno v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 v zvezi z merilom glede primanjkljaja, ker razmerje med javnim dolgom in BDP presega 60 % referenčne vrednosti in ni izpolnjen dvojni pogoj – tj. da primanjkljaj ostaja blizu referenčne vrednosti in da je referenčna vrednost presežena le začasno – navedenih pomembnih dejavnikov v korakih, ki so podlaga za sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja na Finskem na podlagi merila glede primanjkljaja, ni mogoče upoštevati. Vendar Komisija priznava izjemnost okoliščin, ki so privedle do ocene skladnosti z merilom glede primanjkljaja v letu 2020.

V trenutnih razmerah je ključni dodatni dejavnik, ki ga je treba upoštevati v zvezi z letom 2020, nedavna uporaba splošne odstopne klavzule zaradi gospodarskih učinkov pandemije COVID-19, ki zelo močno vplivajo na proračunsko stanje in pomenijo veliko negotovost glede prihodnjih obetov. Pandemija je povzročila tudi uporabo splošne odstopne klavzule.

3.1.        Pandemija COVID-19

Pandemija COVID-19 je povzročila velik gospodarski šok, ki ima izrazito negativen vpliv po vsej Evropski uniji. Posledice za rast BDP bodo odvisne od trajanja pandemije in ukrepov, ki so bili sprejeti s strani nacionalnih organov ter na evropski in svetovni ravni za upočasnitev njenega širjenja, zaščito proizvodnih zmogljivosti in podporo skupnemu povpraševanju. Države članice so že sprejele ali sprejemajo proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenih sistemov in zagotavljanje pomoči posameznikom in sektorjem, ki jih je kriza še posebej prizadela. Sprejeti so bili tudi znatni ukrepi likvidnostne podpore in druga jamstva. Ko bodo na voljo podrobnejše informacije, bi morali pristojni statistični organi preučiti, ali imajo navedeni ukrepi neposreden učinek na saldo sektorja država ali ne. Skupaj z upadom gospodarske aktivnosti bodo ti ukrepi prispevali k znatno višjim stanjem javnofinančnega primanjkljaja in dolga.

3.2    Srednjeročni gospodarski položaj

Gospodarska rast Finske se je upočasnjevala že pred krizo. Nanjo je močno vplivala pandemija COVID-19 in ukrepi za njeno zajezitev. Realni BDP naj bi se po napovedih močno skrčil, in sicer za približno 6,3 % v letu 2020, nato pa naj bi se v letu 2021 ponovno povečal na 3,7 %. Zasebna potrošnja in zasebne naložbe bodo po pričakovanjih glavni dejavniki upočasnitve v letu 2020, medtem ko bodo državna potrošnja in naložbe podpirale gospodarstvo. V makroekonomski napovedi, na kateri temelji program stabilnosti, je predpostavljeno, da se bo bruto domači proizvod Finske v letu 2020 skrčil za 5,5 %, v letu 2021 pa naj bi se povečal za 1,3 %, kar je posledica iste kombinacije dejavnikov. Izrazit padec BDP v letu 2020 je olajševalni dejavnik pri oceni, kako Finska v letu 2020 izpolnjuje merilo glede primanjkljaja.

Zaradi velike negotovosti in naraščajoče brezposelnosti naj bi se domače povpraševanje v letu 2020 zmanjšalo. Pričakuje se, da bodo gospodinjstva povečala previdnostno varčevanje ter s tem odložila diskrecijsko porabo in zmanjšala potrošnjo. Zaradi negotovih obetov tako na trgu stanovanjskih nepremičnin kot v poslovnem sektorju naj bi se zasebne naložbe močno skrčile. Prispevek neto izvoza bo negativen. Trg dela, ki je pred krizo stagniral, bo predvidoma močno prizadet. Brezposelnost naj bi se do sredine leta 2020 znatno povečala.

Obstaja izjemno visoka stopnja negotovosti v zvezi z razvojem pandemije in časovnim načrtom sproščanja omejitev ter njunim vplivom na gospodarsko aktivnost. Negativna tveganja za scenarije v napovedi so večinoma povezana s trajanjem in resnostjo šoka v domačem in tujem povpraševanju, ki ga je povzročila pandemija. Daljša kriza v nekaterih panogah, povezanih s prostočasnimi dejavnostmi, kot je industrija potniških ladij za križarjenje, bi lahko povzročila znaten dodaten šok za finske javne finance. Po drugi strani se zdi, da glavne trgovinske partnerice Finske v obdobje okrevanja vstopajo hitreje, kot je bilo prvotno pričakovano.

3.3        Srednjeročni proračunski položaj

Finski je bilo 13. julija 2018 priporočeno, naj zagotovi, da nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov v letu 2019 ne bo presegla 2,9 % (merilo rasti odhodkov), kar ustreza strukturni prilagoditvi v višini –0,2 % BDP 2 . Na podlagi podatkov o realizaciji in napovedi Komisije je rast primarnih javnofinančnih odhodkov v letu 2019 povzročila določen odklon od priporočene prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Tudi strukturni saldo v letu 2019 kaže na določen odklon. Zato celovita ocena v letu 2019 kaže na določen odklon od priporočene prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja.

Upočasnitev gospodarstva in ukrepi, ki jih je vlada sprejela za zajezitev širjenja COVID-19, bodo po pričakovanjih močno obremenili javne finance. V prvem rebalansu proračuna za leto 2020 je vlada uvedla številne ukrepe za določen čas in ciljno usmerjene ukrepe za boj proti učinkom pandemije koronavirusa na zdravje ljudi in gospodarstvo. Ukrepi vključujejo diskrecijske naložbe v skupni vrednosti približno 4,1 milijarde EUR v obdobju 2020–2024. Obremenili bodo zlasti proračun za leto 2020, v katerem je bil načrtovan večji del odhodkov v zvezi z izvajanjem vladnega programa za obdobje 2019–2023.

Ukrepi pomoči v zvezi s pandemijo, ki so bili sprejeti do sredine aprila 2020, v letu 2020 pomenijo javnofinančne stroške v višini 1,7 % BDP. Večina ukrepov je sestavljena iz subvencij za najbolj prizadete sektorje gospodarstva, ki pomagajo malim in srednjim podjetjem ter samozaposlenim premostiti obdobje zapore. Vlada je sklenila tudi začasno znižati prispevke za socialno varnost. Vključeni so tudi odhodki za zdravstveno varstvo in medicinsko opremo, javni red in varovanje meja. Poleg tega bo javne finance dodatno obremenil učinek avtomatskih stabilizatorjev, tj. nižjih davčnih prihodkov in višjih odhodkov za socialno varnost, in sicer v obsegu 3 % do 4 % BDP. Trenutno se predvideva, da bo skupni učinek krize v letu 2020 poslabšal saldo sektorja država na –7,2 % BDP.

Čeprav se v letu 2021 pričakuje okrevanje gospodarstva, bodo javnofinančni prihodki ob predpostavki nespremenjenih politik predvidoma ostali pod ravnmi, napovedanimi pred krizo. Večina odhodkov, povezanih s pandemijo, naj bi bila v celoti ukinjena do konca leta 2020, nekateri programi za podporo podjetjem pa se bodo predvidoma nadaljevali. Pričakovati je tudi, da bo imela vlada nekaj izgub zaradi posojil in naložb, zavarovanih z njenimi poroštvi. Zato je v napovedi Komisije predviden saldo sektorja država za leto 2021 v višini –3,4 % BDP.

Fiskalne projekcije so povezane z visoko stopnjo negotovosti, ki izhaja iz makroekonomskih gibanj, zneska unovčenih poroštev, proračunskih stroškov ukrepov pomoči, sprejetih za omilitev posledic pandemije COVID-19, ter potrebe po sprejetju dodatnih ukrepov.

3.4.    Srednjeročno stanje javnega dolga

V skladu s pomladansko napovedjo Komisije 2020 naj bi se dolg sektorja država povečal s 59,4 % BDP, kolikor je znašal v letu 2019, na 69,6 % BDP do leta 2021. Ocena vzdržnosti dolga kaže, da je stanje dolga kljub nekaterim tveganjem srednjeročno še vedno vzdržno, pri čemer so upoštevani tudi pomembni olajševalni dejavniki (vključno s profilom dolga). Stanje dolga se zaradi krize ob izbruhu COVID-19 sicer poslabšuje, vendar se pričakuje, da bo delež javnega dolga po osnovnem scenariju srednjeročno ostal na vzdržni poti (zniževanja) 3 .

Graf 1: Delež javnega dolga v BDP, Finska, v % BDP

Vir: službe Komisije.

3.5    Drugi dejavniki, ki jih je izpostavila država članica

Finski organi so 11. maja 2020 poslali dopis, v katerem so navedli pomembne dejavnike v skladu s členom 2(3) Uredbe (ES) št. 1467/97. Analiza, predstavljena v predhodnih oddelkih tega poročila, že širše obravnava ključne dejavnike, ki so jih navedli nacionalni organi. Dodatni dejavniki, ki prej še niso bili navedeni, so načrti vlade za strukturne reforme in krepitev dolgoročne trajnostnosti. Vključujejo zlasti priprave za reformo socialnih in zdravstvenih storitev ter časovni načrt za zmanjšanje vrzeli v vzdržnosti javnih financ. Poleg tega je v dopisu poudarjeno, da ima Finska močno neto pozicijo sredstev, ki se lahko uporabi za spodbujanje prihodnje rasti in izboljšanje dolgoročne trajnostnosti gospodarstva. Vlada tudi potrjuje, da bo na proračunski seji jeseni 2020 pripravila opis svežnja ukrepov ekonomske politike. Pripravila bo tudi celovit program stabilnosti, vključno z večletnimi cilji za finance sektorja država. V dopisu je poudarjeno, da so v programu stabilnosti, predloženem 30. aprila 2020, predstavljene le neodvisne makroekonomske in fiskalne napovedi za obdobje 2020–2022 in ne uradno sprejeti fiskalni cilji vlade.

4.    Zaključek

V skladu s programom stabilnosti za leto 2020 naj bi nominalni primanjkljaj sektorja država na Finskem v letu 2020 dosegel 7,2 % BDP, kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 3 % BDP, in ni blizu nje. Načrtovano preseganje referenčne vrednosti se šteje za izjemno, vendar ne za začasno.

V skladu s Pogodbo ter Paktom za stabilnost in rast so v tem poročilu obravnavani tudi pomembni dejavniki. Kot je določeno v členu 2(4) Uredbe (ES) št. 1467/97, pa kar zadeva izpolnjevanje merila glede primanjkljaja v letu 2020, ker razmerje med javnim dolgom in BDP presega 60 % referenčne vrednosti in ni izpolnjen dvojni pogoj – tj. da primanjkljaj ostaja blizu referenčne vrednosti in da je referenčna vrednost presežena le začasno – navedenih pomembnih dejavnikov v korakih, ki so podlaga za sklep o obstoju čezmernega primanjkljaja na Finskem na podlagi merila glede primanjkljaja, ni mogoče upoštevati.

V celoti gledano analiza kaže, da merilo glede primanjkljaja, kakor je opredeljeno v Pogodbi in Uredbi (ES) št. 1467/1997, ni izpolnjeno.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f.

(2) Priporočilo Sveta z dne 13. julija 2018 v zvezi z nacionalnim programom reform Finske za leto 2018 in mnenje Sveta o programu stabilnosti Finske za leto 2018, UL C 320, 10.9.2018, str. 112.

(3) Osnovni scenarij temelji na pomladanski napovedi Komisije 2020. Po letu 2021 se predpostavlja postopno prilagajanje fiskalne politike v skladu z okvirom EU za ekonomsko in fiskalno usklajevanje ter nadzor. Projekcija realne rasti BDP je izračunana v skladu s tako imenovano metodologijo EPC/OGWG T+10. (Realna) dejanska rast BDP temelji zlasti na potencialni rasti, poleg tega pa nanjo vpliva vsaka dodatna fiskalna prilagoditev, ki se upošteva (z uporabo fiskalnega multiplikatorja). Predpostavljeno je, da se bo inflacija postopoma približevala ravni 2 %. Predpostavke o obrestnih merah so določene v skladu s pričakovanji na finančnih trgih. Pri neugodnem scenariju se v primerjavi z osnovnim scenarijem predpostavljajo višje obrestne mere (za 500 bazičnih točk) in nižja rast BDP (za –0,5 odstotne točke) (v celotnem obdobju, ki ga zajema napoved).