Mnenje Evropskega odbora regij – Evropski okvir za regulativne odzive v zvezi s sodelovalnim gospodarstvom

(2020/C 79/08)

Poročevalec

:

Peter FLORIANSCHÜTZ (AT/PES), poslanec deželnega zbora in član mestnega sveta, Dunaj

POLITIČNA PRIPOROČILA

EVROPSKI ODBOR REGIJ

Splošne ugotovitve

1.

poziva Evropski parlament, Svet in Komisijo, naj sodelovalno gospodarstvo uvrstijo na vrh svojih prednostnih nalog v mandatu 2019–2024;

2.

ugotavlja, da sodelovalno gospodarstvo temelji na tristranskem odnosu med tremi kategorijami udeležencev – stranka, dobavitelj in platforma/posrednik – in se bistveno razlikuje od običajnega modela „verige“ in dvostranskih odnosov med stranko in dobaviteljem, ki so podlaga za sedanji regulativni okvir EU;

3.

zato meni, da konkretna uporaba zakonodaje EU za te nove poslovne modele še zdaleč ni celovita, pogosto jo je celo težko določiti, kot razkrivajo močne polemike in tožbe, ki so jih povzročili;

4.

opozarja na ugotovitve iz svojega mnenja iz leta 2016 (1), da Komisija v sporočilu „Evropska agenda za sodelovalno gospodarstvo“ (2) ni zagotovila celovitih odgovorov na nekatera ključna vprašanja, ki se zastavljajo s sodelovalnim gospodarstvom; meni, da so bile zaradi tega neukrepanja zelo politične odločitve prepuščene v obravnavo sodiščem, namesto da bi jih reševali evropski in regionalni zakonodajalci;

5.

poudarja koristi, ki jih ima lahko sodelovalno gospodarstvo, ko zanj veljajo pošteni in zakonsko določeni enaki konkurenčni pogoji. Te koristi so med drugim večja konkurenca v številnih sektorjih, ki moteče vpliva na uveljavljena podjetja in prinese večjo izbiro za potrošnike in nižje stroške, večje možnosti zaposlovanja ter pozitivni okoljski učinki, ki izvirajo iz učinkovitejše uporabe sredstev in virov;

6.

poudarja, da ima sodelovalno gospodarstvo poleg prednosti tudi negativne posledice za tradicionalna podjetja in lokalne skupnosti; opozarja, da spodkopavanje pravic delavcev in potrošnikov ter standardov varstva okolja na enotnem trgu ni sprejemljivo, in dodaja, da pripravlja ločeno mnenje o zaposlovanju in socialnih vidikih platformnega dela (3);

7.

meni, da bi morali na enotnem trgu veljati enaki konkurenčni pogoji za spletne in nespletne gospodarske dejavnosti. Sodelovalno gospodarstvo potrošnikom ponuja večjo izbiro, podjetnikom pa nove priložnosti. Državljani in podjetja pa se morajo zavedati veljavnih lokalnih predpisov in obveznosti, ne glede na to, katero vrsto platformne dejavnosti so si izbrali (npr. delitev hiš, voženj z avtomobilom in različne storitve na domu, za dobiček ali ne);

8.

globoko obžaluje tudi izrinjanje lokalnih prebivalcev v številnih velikih mestih, kjer so se cene nepremičnin zvišale, ker se veliko stanovanj namenja oddajanju turistom za kratek čas prek spletnih platform;

9.

kljub temu se strinja z željo, ki jo je Komisija zapisala v sporočilu o agendi za sodelovalno gospodarstvo (2016), da se doseže ravnovesje dveh političnih ciljev, po eni strani rešitev sedanjih težav in zagotovitev pravne varnosti s pravnim urejanjem, po drugi strani pa spodbujanje inovacij, novih podjetij in nadaljnjega razvoja sodelovalnega gospodarstva;

10.

meni, da pravna država pomeni oblikovanje in učinkovito izvrševanje zakonodaje in da lokalne in regionalne oblasti ne bi smele biti ovirane pri uporabi in izvrševanju evropskih, nacionalnih ali regionalnih zakonov;

11.

pozdravlja prostovoljne ukrepe platform po Evropi, vendar poudarja, da ti ne morejo nadomestiti okvirnih pravil za dejanski skupni trg;

Evropski okvir s teritorialno razsežnostjo

12.

glede na te pomisleke meni, da je sedanji regulativni okvir EU – uveden pred pojavom platform sodelovalnega gospodarstva – zastarel in se brez korenite posodobitve ne more odzivati na izzive, ki jih prinaša sodelovalno gospodarstvo;

13.

poziva Evropsko komisijo, naj v letu 2020 predstavi predloge v zvezi s tem v širšem okviru „zakona o digitalnih storitvah“, ki ga je v svoj program uvrstila novoizvoljena predsednica Komisije (4). To je potrebno zlasti zato, ker so se glavne tehnične potrošniške naprave (npr. pametni telefoni) in platforme pojavile veliko po sprejetju direktive o elektronskem poslovanju iz leta 2000;

14.

zaznava močno lokalno in regionalno razsežnost sodelovalnega gospodarstva, ki vpliva na vsakdanje življenje, saj se številna področja dejavnosti teh platform, od nastanitve, mestnega prometa in storitev dostave do uporabe javnih prostorov, urejajo ali obdavčijo na lokalni in regionalni ravni;

15.

poziva Komisijo in države članice, naj ustvarijo spodbujevalno regulativno okolje, ki bo manjšim evropskim platformam omogočilo bolje izkoristiti enotni trg in se razširiti, da bodo lahko uspešno izzvale prevladujoče svetovne akterje;

16.

poziva, naj se ta teritorialna razsežnost prizna v prihodnjem evropskem okviru in naj se okrepijo zmogljivosti javnih oblasti za ukrepanje glede urejanja sodelovalnega gospodarstva ob upoštevanju nacionalnih, regionalnih ali lokalnih razmer ter polnem spoštovanju načela subsidiarnosti. Izvrševanje veljavnih sodnih odločb proti platformam za kratkoročni najem nepremičnin v državi njihovega sedeža je za lokalne oblasti velika obremenitev, saj nimajo ne sredstev ne zmogljivosti za pravdne postopke v drugi državi članici EU;

17.

poudarja, da načelo države izvora iz direktive o elektronskem poslovanju povzroča težave mestom in regijam. Močnejše kot je načelo države izvora, jasnejša in učinkovitejša morajo biti tudi pravila za izvrševanje zakona; meni, da obstaja nevarnost izbiranja najboljšega pri vstopanju na enotni trg, kar bo nazadnje povzročilo pravno negotovost in izgubo administrativnega nadzora javnih oblasti v ciljni državi;

18.

izraža prepričanje, da samo ukrepanje na lokalni ali nacionalni ravni ne bo zadostovalo za reševanje nekaterih glavnih pomislekov glede sodelovalnega gospodarstva, zato poleg nacionalnih in regionalnih predpisov potrebujemo jasen evropski okvir;

19.

priporoča, da se za kritične elemente zakona o digitalnih storitvah in evropskega okvira za sodelovalno gospodarstvo opravi ocena teritorialnega učinka;

20.

glede na dinamičnost sodelovalnega gospodarstva tudi predlaga, da se vzpostavi mehanizem za spremljanje izvajanja zakona o digitalnih storitvah in evropskega okvira za sodelovalno gospodarstvo;

21.

poziva Evropsko komisijo, naj redno spremlja, ali se sodelovalne platforme razvijajo skladno s pravili konkurence, saj je na lokalni in regionalni ravni mogoče ugotoviti, da na trgu močno prevladuje zgolj nekaj platform;

Razdrobljenost notranjega trga

22.

poudarja, da je že mogoče zaznati razdrobljenost notranjega trga, saj se je kljub temu, da je ta pojav še razmeroma nov, v številnih državah članicah, mestih in regijah že pojavila množica pravil za sodelovalno gospodarstvo: približno dve tretjini držav članic sta že leta 2017 imeli ali načrtovali pravne in politične pobude, npr. na področju obdavčevanja, stanovanjskih in gradbenih predpisov, prometa, storitev dostave ali javnih površin (5);

23.

poudarja dejstvo, da številnost teh pobud kaže na potrebo po jasni ureditvi EU na enotnem trgu; brez nje bo nastala razdrobljenost, ki lahko tako uporabnike kot ponudnike odvrne od izkoriščanja priložnosti, ki jih ponuja sodelovalno gospodarstvo;

24.

poudarja, da je preprečitev razdrobljenosti trga s harmoniziranimi pravili po vsej EU nujna tudi za spodbujanje rasti manjših podjetij sodelovalnega gospodarstva, saj se lahko obstoječe velike mednarodne platforme zaradi svoje velikosti lažje prilagajajo kompleksni pravni ureditvi in njenim spremembam;

25.

je prepričan, da bi uvedba jasnega okvira EU evropskim zagonskim podjetjem omogočila rast in večjo konkurenčnost na svetovnem prizorišču. Posebne pozornosti morajo biti deležne neevropske sodelovalne platforme, saj je izvrševanje predpisov v tretjih državah v večini primerov skoraj nemogoče;

Status platform sodelovalnega gospodarstva

26.

obžaluje, da je bilo ključno vprašanje statusa platform sodelovalnega gospodarstva – in s tem vprašanje, katera pravila urejajo njihovo delovanje – do sedaj v glavnem prepuščeno sodiščem, čeprav gre za zelo politično vprašanje z daljnosežnimi posledicami, ki ga ne moremo zadovoljivo rešiti zgolj z dosedanjimi predpisi;

27.

poudarja, da se zlasti glede direktive o elektronskem poslovanju (6) in svobode zagotavljanja čezmejnih storitev informacijske družbe, ki jo ta ureja, zdi nujno opraviti revizijo in posodobitev, na kar kažejo tudi spori in sodne tožbe, ki o tem trenutno potekajo (7);

28.

poudarja dejstvo, da bi bilo morda treba dodatno pojasniti tudi opredelitev storitev informacijske družbe (8), da bi lahko razlikovali med različnimi vrstami dejavnosti, in zlasti v povezavi s pojavom t. i. „mešanih storitev“, kot jih je opredelil generalni pravobranilec Sodišča Evropske unije (SEU) Maciej Szpunar in ki vključujejo tako storitev informacijske družbe kot – neločljivo povezano – osnovno storitev, ki se ne opravi elektronsko (9);

29.

meni, da bi morali v evropskem okviru opredeliti status platform sodelovalnega gospodarstva glede na točno stopnjo nadzora, ki ga ima platforma, in da bi bilo torej treba v zakonodaji EU izrecno začrtati merila za opredelitev „odločilnega vpliva“, na katerega se je sklicevalo SEU;

30.

meni, da bi lahko po drugi strani merila „vzdrževalca trga“, na katera se je generalni pravobranilec tudi skliceval, v določeni meri veljala tudi za večino platform sodelovalnega gospodarstva, zato je to veliko manj pomembno pri opredeljevanju njihovega statusa in pravil, ki veljajo za njihovo delovanje;

31.

meni, da morajo biti sodelovalne platforme odgovorne za nezakonito ravnanje ali razširjanje nezakonitih vsebin (npr. ponujanje socialnih stanovanj na platformah za kratkoročni najem), in je prepričan, da se lahko diskriminatorne odločitve platform sprejemajo le v skladu z lokalnimi zakoni ali sodnimi odločbami;

Status uporabnikov platform sodelovalnega gospodarstva in varstvo potrošnikov

32.

poudarja dejstvo, da je za sodelovalno gospodarstvo značilna zabrisana meja med osebnimi in poklicnimi akterji, torej med prodajalci in sorodnimi akterji;

33.

v zvezi s tem meni, da je treba opredelitev „ponudnika storitev“ iz direktive o storitvah (10) revidirati, saj je sedanje besedilo mogoče razumeti, kot da zajema vse gospodarske dejavnosti; meni, da bi to lahko imelo močan odvračilni učinek, saj bi bili nesorazmerno obremenjeni ljudje, ki bi radi občasno delovali kot nepoklicni izvajalci storitev (sorodni akterji) prek platforme sodelovalnega gospodarstva;

34.

zato priporoča, da se položaj pojasni z uvedbo pragov na ravni EU, s katerimi bi določili raven gospodarske dejavnosti, nad katero se šteje, da gre za poklicnega izvajalca, za katerega velja tržna ureditev; meni, da bi morali biti ti pragovi določeni časovno, ne pa v denarju, da bi zagotovili enake konkurenčne pogoje v vsej EU;

Dostop do podatkov

35.

opozarja, da je dostop do podatkov ključno vprašanje za javne oblasti, zlasti na lokalni in regionalni ravni; zagotavljanje ustreznega izvrševanja veljavnih lokalnih predpisov in ohranjanje nadzornih mehanizmov ni mogoče brez dostopa do ustreznih podatkov platform, ki delujejo na določenem območju;

36.

zato meni, da je treba v evropski okvir vključiti zahtevo, da morajo platforme javnim oblastem zagotoviti vse podatke, ki jih te potrebujejo za izvrševanje predpisov, ki veljajo za platforme in/ali sektor njihove dejavnosti na pravni podlagi (11). Javne oblasti pa morajo pri dostopu do teh informacij ustrezno upoštevati podatke platform in njihovo tehnično znanje, kot so algoritmi za iskanje in razvrščanje. Javne oblasti ne smejo biti odvisne od pripravljenosti platform, da jim posredujejo podatke: izkušnje iz več evropskih mest kažejo, da platforme, ki trdijo, da so pripravljene sodelovati, „v praksi tega ne delajo ali pa zgolj prostovoljno“ (12);

37.

priznava, da so nekatere platforme poskusile določena pravila izvrševati same. Čeprav so ti poskusi pohvale vredni, pa lahko uporabniki platforme prostovoljno samourejanje preprosto zaobidejo (ista stanovanjska enota se lahko objavi na več platformah ali celo večkrat na isti platformi); zato je prepričan, da je dostop javnih oblasti do podatkov najboljša rešitev;

38.

ocenjuje, da so velike digitalne platforme vratarji digitalnega gospodarstva: na trgu lahko dosežejo prevladujoč položaj in imajo veliko korist od pozitivnih učinkov omrežja. Za platforme, ki prevladujejo na trgu, bo nujno treba zaostriti sedanjo obveznost iz zakonodaje o varstvu podatkov, da se zagotovi prenosljivost podatkov (npr. prek odprtih vmesnikov);

Vprašanja obdavčitve

39.

kljub temu pozdravlja prakse sodelovanja, ki so jih uvedle nekatere platforme za izvrševanje pravil, kot je pobiranje turističnih taks za občinske oblasti;

40.

vendar meni, da bi zahteva, da tako ravnajo vse platforme v vseh lokalnih in regionalnih oblasteh, lahko pomenila veliko upravno breme. Izmenjava podatkov je veliko manj obremenjujoča;

41.

poudarja, da nekaterim mestom in regijam ni uspelo skleniti sporazumov s platformami v zvezi z davčnimi zadevami, saj nekatere sodelovalne platforme niso pokazale nobenega namena, da bi sprejele nacionalne ali regionalne davčne zakone ali nadzor lokalnih nadzornih organov (npr. računskih sodišč) ali drugih mehanizmov lokalnega nadzora za ustrezno obdavčenje;

42.

opozarja, da lahko dohodek ponudnikov v sodelovalnem gospodarstvu, ki morda delajo prek več platform s sedežem v različnih državah, pade na sivo področje in mu davčni organi težko sledijo: nekateri prejemniki so upravičeno negotovi, kateri davek bi morali plačati, drugi pa se morda z izkoriščanjem nejasnosti zavestno poskusijo izogniti plačilu davkov; poudarja, da bi izmenjava podatkov med platformami in vsemi pristojnimi javnimi oblastmi to odpravila in zagotovila, da so ustrezni davki plačani;

43.

poudarja, da je drugo ključno vprašanje obdavčitev samih platform, saj morajo spletne platforme plačati pravičen delež davkov; opozarja na svoje mnenje „Obdavčitev digitalnega gospodarstva“ (13), v katerem je ugotovil, „da sedanji davčni sistemi ne ustrezajo več sodobnemu gospodarskemu okolju, za katerega so značilni globalizacija, mobilnost, digitalna tehnologija, novi poslovni modeli in zapletena struktura podjetij“, in pozdravlja predloge Komisije na to temo (14);

Vpliv na okolje

44.

meni, da je sodelovalno gospodarstvo dodaten način za to, da se prispeva k različnim ukrepom, ki jih je sprejela EU za doseganje podnebnih ciljev iz Pariškega sporazuma iz leta 2015;

45.

poziva Evropsko komisijo, naj do drugega polletja 2020 pripravi študije o možnih vplivih sodelovalnega gospodarstva na okolje, saj takšnih poglobljenih študij ni;

Stanovanja

46.

meni, da je treba ohraniti manevrski prostor javnega sektorja za ukrepanje, da se zagotovi prost pretok blaga in storitev po elektronski poti, hkrati pa ne omejujeta konkurenca in delovanje lokalnih trgov. V direktivi o elektronskem poslovanju je torej treba določiti in razširiti merilo splošnega interesa. Cenovno dostopna stanovanja so za evropske državljane v vseh državah članicah izjemno pomembna; oddajanje v najem za kratek čas prek platform lahko okrepi negativne težnje na nepremičninskem trgu;

Sklepne ugotovitve

47.

poudarja dejstvo, da se številne regije in mesta soočajo s pojavom dejavnosti platform na svojem ozemlju, ne da bi to vedeli vnaprej; več evropskih mest je leta 2018 podpisalo izjavo delitvenih mest (15);

48.

zato poziva Komisijo, naj predlaga evropski okvir ter z njim uvede obveznost predhodnega obveščanja pristojnih oblasti in spodbudi sodelovanje med oblastmi in platformami, da se zagotovi, da bodo te delovale v skladu z veljavnimi predpisi in ustrezno lokalnim razmeram;

49.

se veseli sodelovanja z Evropsko komisijo, Evropskim parlamentom in Svetom pri oblikovanju evropskega okvira za regulativne odzive v zvezi s sodelovalnim gospodarstvom.

---

(1)  COR-2016-04163, na voljo na povezavi: https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-04163-00-01-ac-tra-sl.docx/content.

(2)  COM(2016) 356 final, na voljo na povezavi: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=COM%3A2016 %3A356 %3AFIN.

(3)  Mnenje OR „Platformno delo – regulativni izzivi na lokalni in regionalni ravni“, poročevalec: Dimitrios BIRMPAS. Dosje SEDEC-VI/051.

(4)  „Bolj ambiciozna Unija: moj načrt za Evropo“, na voljo na povezavi: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_sl.pdf.

(5)  Poročilo o pravni analizi Evropske komisije, GD JUST, 2017, str. 92–101, na voljo na povezavi: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/annex5_task5_reportmay2017.pdf.

(6)  Direktiva 2000/31/ES (direktiva o elektronskem poslovanju), na voljo na povezavi: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/ALL/?uri=CELEX%3A32000L0031.

(7)  Glej zlasti zadeve SEU C-434/15, C-320-16 o platformi Uber in še nerešeno zadevo C390-18 o platformi Airbnb.

(8)  Opredelitev je navedena v Direktivi (EU) 2015/1535, na voljo na povezavi: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX%3A32015L1535.

(9)  SEU, Mnenje generalnega pravobranilca v zadevi C-434/15, na voljo na povezavi: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-05/cp170050en.pdf.

(10)  Direktiva 2006/123/ES, na voljo na povezavi: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123.

(11)  Splošna uredba o varstvu podatkov, člen 6(1)(e).

(12)  The Guardian, junij 2019, na voljo na povezavi: https://www.theguardian.com/cities/2019/jun/20/ten-cities-ask-eu-for-help-to-fight-airbnb-expansion.

(13)  Ref.: COR-2018-02748, na voljo na povezavi: https://webapi2016.COR.europa.eu/v1/documents/cor-2018-02748-00-00-ac-tra-sl.docx/content.

(14)  Ref.: COM(2018) 147 final in COM(2018) 148 final.

(15)  Na voljo na povezavi: http://www.sharingcitiesaction.net/declaration/.