EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
o izvajanju zakonodaje EU o odpadkih, vključno s poročilom za zgodnje opozarjanje za države članice, ki tvegajo neizpolnitev cilja glede priprave za ponovno uporabo/recikliranje v zvezi s komunalnimi odpadki do leta 2020
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.Uvod
Dobro ravnanje z odpadki je temelj krožnega gospodarstva in pomaga preprečevati negativen vpliv odpadkov na okolje in zdravje. Z ustreznim izvajanjem zakonodaje EU o odpadkih bo prehod na krožno gospodarstvo hitrejši. Lokalni akterji imajo ključno vlogo pri ravnanju z odpadki, zato sta potrebni njihova vključenost v oblikovanje in izvajanje politik ter podpora njihovim dejavnostim, da se zagotovi skladnost z zakonodajo EU.
V tem poročilu je podan pregled izvajanja ključnih elementov te zakonodaje v državah članicah, ugotovljeni so izzivi, ki preprečujejo popolno skladnost, in podana priporočila o načinih za izboljšanje ravnanja z nekaterimi tokovi odpadkov.
Poročilo temelji na informacijah iz nacionalnih poročil o izvajanju za obdobje 2013–2015 v zvezi z:
-Direktivo 2008/98/ES o odpadkih („okvirna direktiva o odpadkih“),
-Direktivo 2002/96/ES in Direktiva 2012/19/EU o odpadni električni in elektronski opremi („direktiva OEEO“),
-Direktivo 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži („direktiva o embalaži“),
-Direktivo 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih („direktiva o odlagališčih“) in
-Direktivo 86/278/EGS o blatu iz čistilnih naprav („direktiva o blatu iz čistilnih naprav“).
Te informacije so dopolnjene z nedavnimi poglobljenimi študijami o številnih tokovih odpadkov, in sicer o komunalnih odpadkih (študija za zgodnje opozarjanje), gradbenih odpadkih in odpadkih pri rušenju objektov, nevarnih odpadkih ter odpadni električni in elektronski opremi.
2.Komunalni odpadki – poročilo za zgodnje opozarjanje
Evropejci so leta 2016 v povprečju ustvarili 480 kg komunalnih odpadkov na osebo; od tega je bilo 46 % odpadkov recikliranih ali kompostiranih, četrtina pa je bila odložena na odlagališča. Komunalni odpadki predstavljalo le približno 10 % vseh odpadkov, ustvarjenih v EU, zaradi svoje različne sestave, velikega števila proizvajalcev in razdrobitve odgovornosti pa spadajo med tokove, s katerimi je najbolj kompleksno ravnati.
Pravne obveznosti ravnanja s komunalnimi odpadki (odpadki iz gospodinjstev in podobnimi odpadki) so določene v okvirni direktivi o odpadkih. Med njimi je cilj, da se do leta 2020 50 % komunalnih odpadkov pripravi za ponovno uporabo/recikliranje. V Direktivo so bili po nedavni reviziji vključeni novi in ambicioznejši cilji: doseči 55 % do leta 2025, 60 % do leta 2030 in 65 % do leta 2035. Obenem se z revidirano Direktivo uvaja sistem poročil za zgodnje opozarjanje, da bi se tri leta pred ustreznimi roki ocenil napredek držav članic pri doseganju teh ciljev.
Komisija je v pričakovanju tega izvajanja in da bi državam članicam pomagala izpolniti cilj za leto 2020, že izvedla prvo študijo za zgodnje opozarjanje. Na podlagi poglobljenega pregleda učinkovitosti držav članic pri recikliranju in njihovih politik na področju odpadkov je bilo za 14 držav članic ugotovljeno tveganje, da ne bodo dosegle cilja za leto 2020, ki znaša 50 %. Te države so: Bolgarija, Ciper, Estonija, Finska, Grčija, Hrvaška, Latvija, Madžarska, Malta, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška in Španija.
Z modeliranjem scenarijev, izvedenim za to izvajanje, je bilo to potrjeno, ugotovljeno pa je bilo tudi, da brez sprejetja dodatnih ukrepov politike nekatere od zadevnih držav članic verjetno niti do leta 2025 ne bodo izpolnile cilja 50 %.
Glede na posebne težave in potrebe posameznih držav članic in njihovo oddaljenost od cilja za leto 2020 so bili s postopkom, v katerega so bili tesno vključeni nacionalni organi, opredeljeni ukrepi za zapolnitev vrzeli, ki so se nanašali na vsako državo posebej. Ocenjevanje za zgodnje opozarjanje v tem poročilu temelji tudi na preteklih dejavnostih za spodbujanje skladnosti, ki jih je Komisija izvedla v sodelovanju z državami članicami. Če bodo nacionalni in lokalni organi hitro izvedli te predlagane ukrepe, se bo tako bistveno zmanjšalo tveganje neizpolnitve ciljev. Ti ukrepi so opredeljeni v delovnih dokumentih služb, priloženih temu poročilu. Opredeliti je mogoče tudi številne pomembne skupne prednostne naloge.
|
Okvir 1: Ravnanje s komunalnimi odpadki
§Nacionalne cilje recikliranja prenesti na občinsko raven z določitvijo odgovornosti za sisteme zbiranja odpadkov in zagotoviti posledice za občine, ki ne izpolnijo ciljev.
§Uvesti ukrepe (vključno z davki) za postopno odpravo odlaganja na odlagališčih in drugih oblik obdelave ostalih odpadkov (npr. mehansko-biološka obdelava in sežiganje), da se zagotovijo gospodarske spodbude v podporo hierarhiji odpadkov.
§Z lokalnimi in regionalnimi organi oblikovati smernice za občine v obliki minimalnega standarda storitev za ločeno zbiranje. Na nacionalni ravni organizirati programe tehnične podpore in gradnje zmogljivosti za občine.
§Uvesti obvezne zahteve za sortiranje bioloških odpadkov in zagotoviti, da bo načrtovana ali obstoječa infrastruktura za obdelavo odpadkov skladna s sistemi zbiranja.
§Spodbujati sodelovanje med občinami pri načrtovanju infrastrukture in/ali javnem naročanju storitev, da se zagotovita učinkovitost zaradi obsega in porazdelitev finančnega bremena.
§Izboljšati sheme razširjene odgovornosti proizvajalca, in to najmanj v skladu s splošnimi minimalnimi zahtevami iz revidirane okvirne direktive o odpadkih.
§Uvesti ukrepe za spodbujanje gospodinjstev k sortiranju odpadkov, vključno z večjo pogostostjo zbiranja za ločene tokove v primerjavi s tisto pri mešanih odpadkih.
§Izboljšati spremljanje in poročanje, vključno z zagotavljanjem, da se podatki zajemajo na občinski ravni.
§Učinkoviteje porabljati sredstva EU za razvoj infrastrukture za ravnanje z odpadki z zagotavljanjem, da se s sofinanciranjem podpirajo preprečevanje, ponovna uporaba in učinkovitost recikliranja.
|
3.Gradbeni odpadki in odpadki pri rušenju objektov
Gradbeni odpadki in odpadki pri rušenju objektov so v EU največji tok odpadkov po teži in jih je na leto več kot 800 milijonov ton, tj. približno 32 % vseh ustvarjenih odpadkov.
Potencial za izboljšanje učinkovite rabe virov pri ravnanju s tem tokom odpadkov je velik. Ta tok sestavljajo najrazličnejši materiali, vključno z inertnimi, neinertnimi, nenevarnimi in nevarnimi odpadki. Večinoma pa ga sestavljajo mineralne frakcije (zidaki, opeke, beton itd.), ki so razmeroma težke in jih je enostavno reciklirati, vendar imajo nizko vrednost. Hkrati pa ta tok vsebuje materiale, ki imajo pozitivno tržno vrednost (kovine) ali morebitno vrednost, če bi se zbirali ločeno v čistih frakcijah (npr. plastika).
Okvirna direktiva o odpadkih za ta tok odpadkov določa cilj 70-odstotne priprave za ponovno uporabo, recikliranje in materialno predelavo do leta 2020. Med državami članicami so glede učinkovitosti velike razlike, pri čemer jih več kot polovica poroča, da so v obdobju 2013–2015 že izpolnile cilj za leto 2020, nekatere pa so celo dosegle več kot 90-odstotno predelavo. Vendar Ciper, Grčija, Slovaška in Švedska še ostajajo pod 60 %. V zvezi s podatki, ki so jih sporočile nekatere države članice, so še nekatere nejasnosti.
V nedavni študiji o načinih ravnanja z gradbenimi odpadki in odpadki pri rušenju objektov po vsej EU so bili opredeljeni naslednji ključni ukrepi.
|
Okvir 2: Ravnanje z gradbenimi odpadki in odpadki pri rušenju objektov
§Spodbujati preprečevanje nastajanja odpadkov s pametno zasnovo, s čimer se podaljša življenjska doba zgradb, ponovno uporabo ter izboljšanim načrtovanjem in logistiko na gradbiščih.
§Spodbujati selektivno rušenje in sortiranje pri viru.
§Uporabljati smernice EU (presoje pred rušenjem in protokol za ravnanje z odpadki).
§Uporabiti ekonomske instrumente za preusmeritev tega toka odpadkov z odlagališč.
§Omejiti dejavnosti zasipanja na tiste, ki so skladne z opredelitvijo iz okvirne direktive o odpadkih.
§Spodbujati uporabo recikliranih proizvodov s certifikati kakovosti in/ali merili za prenehanje statusa odpadka.
§Razširiti uporabo zelenih javnih naročil, pri katerih se zahteva reciklirani material.
§Izboljšati kakovost statistik.
|
4.Nevarni odpadki
Nevarni odpadki so razmeroma majhen tok odpadkov (manj kot 4 % vseh odpadkov), vendar je ustrezno ravnanje z njimi ključno, da se prepreči njihov resni negativni vpliv na okolje in zdravje ljudi.
Okvirna direktiva o odpadkih vključuje zahteve o označevanju, vodenju evidenc, sledljivosti in obveznostih nadzora od proizvodnje do končnega cilja ter prepoved mešanja nevarnih odpadkov z drugimi odpadki, snovmi ali materiali.
Iz analize ravnanja z nevarnimi odpadki po vsej EU, vključno s PCB/PCT, je mogoče sklepati, da so v izvajanju ključnih pravnih obveznosti resne vrzeli. Med njimi so nezadostno načrtovanje, neskladja med podatki in statistične vrzeli med nastajanjem odpadkov in njihovo obdelavo ter napačno razvrščanje odpadkov. Študija vsebuje podrobna priporočila za posamezne države, ki jih je mogoče povzeti v splošnejši seznam prednostnih ukrepov.
|
Okvir 3: Ravnanje z nevarnimi odpadki
§Izboljšati kakovost načrtov ravnanja z odpadki na podlagi zanesljivih in primerljivih informacij, da bi bili celoviteje zajeti nevarni odpadki in da bi bile vključene informacije o zmogljivostih za obdelavo.
§Sprejeti popolne, zanesljive in interoperabilne elektronske sisteme vodenja evidenc in sledenja, vključene v nacionalne statistične sisteme in podatke EU o pošiljkah odpadkov.
§V nacionalni zakonodaji upoštevati hierarhijo ravnanja z odpadki in prepoved mešanja, zagotoviti smernice o možnostih obdelave odpadkov in pogojih za dovoljenje ter zagotoviti njihovo izvajanje.
§Oblikovati, objaviti, širiti in uporabljati jasne in usklajene smernice o razvrščanju odpadkov in ravnanju z njimi, vključno s hierarhijo ravnanja z odpadki. Uporabiti tehnične smernice Komisije o razvrščanju odpadkov.
§Vzpostaviti celovit sistem nenapovedanih in usklajenih inšpekcijskih pregledov. Ukrepati proti nepooblaščenim izvajalcem dejavnosti na vseh ravneh.
§Določiti in v celoti uveljaviti skupno odgovornost proizvajalcev odpadkov in drugih izvajalcev dejavnosti v verigi za ravnanje z nevarnimi odpadki.
§Nadaljevati prizadevanja za odstranitev PCB/PCT iz zaprtih in odprtih načinov uporabe.
|
5.Odpadna električna in elektronska oprema (OEEO)
Leta 2014 je v EU po ocenah nastalo približno 10 milijonov ton (0,4 % vseh proizvedenih odpadkov) odpadne električne in elektronske opreme (OEEO), številka pa naj bi se do leta 2020 povzpela na več kot 12 milijonov ton. Ta tok odpadkov sestavlja kompleksna mešanica materialov in sestavin, vključno z različnimi snovmi, ki lahko ob neustreznem ravnanju resno ogrožajo okolje in zdravje ljudi. Proizvodnja sodobne elektronike hkrati zahteva uporabo redkih in dragocenih virov.
Cilj Direktive 2012/19/EU je izboljšati zbiranje, obdelavo in recikliranje OEEO. V obdobju 2013–2015 se je količina odpadne opreme, zbrane iz zasebnih gospodinjstev v EU-28, povečala za 8 %. Leta 2014 je bilo iz zasebnih gospodinjstev v povprečju zbranega 6,21 kg odpadne opreme na osebo.Leta 2015 je 23 držav članic izpolnilo minimalni cilj zbiranja 4 kg gospodinjske OEEO na osebo, pri čemer sta Švedska in Danska zbrali 12 kg, Ciper, Latvija, Malta in Romunija pa so bili bistveno pod ciljno vrednostjo.
Od leta 2016 mora vsaka država članica izpolniti cilj zbiranja 45 % prodane opreme, od leta 2019 pa bo zadevni cilj znašal 65 % prodane opreme ali 85 % letno ustvarjenih elektronskih odpadkov. Države članice bodo lahko izbrale enega od obeh enakovrednih načinov merjenja cilja.
Komisija je izvedla spodbujanje skladnosti v zvezi z OEEO, da bi ugotovila glavne vrzeli pri izvajanju in delila dobre prakse. Študija vsebuje tako priporočila, ki veljajo za vse države članice, kot prilagojene nasvete za posamezne države članice.
|
Okvir 4: Ravnanje z odpadno električno in elektronsko opremo
§Vključiti vse ustrezne ravni uprave (občinske, regionalne, nacionalne).
§Uvesti (ali okrepiti) nadzor na vseh stopnjah verige ravnanja z odpadki in organizirati inšpekcijske preglede, usmerjene na nezakonite ali neskladne dejavnosti.
§Izboljšati kakovost podatkov, vključno s preverjanjem kakovosti in okrepitvijo postopkov sledljivosti, da bi se upoštevala vsa odpadna oprema.
§Izboljšati sheme razširjene odgovornosti proizvajalca, in to najmanj v skladu s splošnimi minimalnimi zahtevami iz revidirane okvirne direktive o odpadkih.
§Izboljšati zbiranje z:
orazširitvijo infrastrukture za zbiranje;
oizboljšanjem ozaveščenosti potrošnikov;
opojasnitvijo prenosa lastništva nad odpadno opremo v verigi ravnanja z odpadki in
ozahtevanjem, naj vsi zbiralci sodelujejo s shemo skladnosti.
§Uveljaviti ustrezne zahteve za obdelavo odpadkov, določene v Direktivi; razmisliti o uvedbi minimalnih standardov kakovosti za obdelavo OEEO.
§Izvajati/razviti mehanizme za izmenjavo informacij o proizvodih, ki so med proizvajalci in izvajalci recikliranja pomembne za recikliranje ali pripravo za ponovno uporabo (npr. I4R – Informacije za izvajalce recikliranja – platforma).
§Vzpostaviti omrežje za „pripravo za ponovno uporabo“ z registriranimi in pooblaščenimi/certificiranimi izvajalci na nacionalni ravni.
§Razmisliti o uvedbi ločenega cilja „priprave za ponovno uporabo“ na nacionalni ravni.
|
6.Odpadna embalaža
Leta 2015 je skupna količina ustvarjene odpadne embalaže v EU znašala približno 85 milijonov ton, kar je približno 3,4 % vseh ustvarjenih odpadkov. Količina ustvarjenih odpadkov se v zadnjih letih počasi zmanjšuje.
Direktiva o embalaži določa posebne cilje za odpadno embalažo, ki so morali biti izpolnjeni do konca leta 2008 (za nekatere države članice so bili podaljšani – vsa podaljšanja rokov so se leta 2015 iztekla): skupne cilje glede predelave in recikliranja (60 % oziroma 55 %) poleg ciljev glede recikliranja določenih materialov (60 % za papir in karton, 60 % za steklo, 50 % za kovino, 22,5 % za plastiko in 15 % za les).
Od leta 2005 se povprečna skupna stopnja recikliranja embalaže v EU nenehno zvišuje (na 65,8 % leta 2015). Vendar se je med letoma 2013 in 2015 količina ustvarjene odpadne embalaže po vsej EU povečala za 6 %, kar pomeni, da je potrebnega več dela za preprečevanje nastajanja odpadkov. V študiji za zgodnje opozarjanje so bila obenem poudarjena neskladja med podatki o embalaži za številne države članice, kar kaže, da so bile morda sporočene premajhne količine embalaže, dane na trg.
Z revidirano direktivo o embalaži so bili uvedeni ambicioznejši skupni cilji glede recikliranja embalaže (65 % v letu 2025 in 70 % v letu 2030) ter višji cilji za posamezne materiale (na primer 55 % v letu 2030 za plastiko). Zato bo po vsej EU treba povečati prizadevanja za učinkovitejše organiziranje ločenih sistemov zbiranja, da bi se vključilo več proizvodov, ki jih je mogoče reciklirati, vključno z izboljšanimi shemami razširjene odgovornosti proizvajalca.
Večina držav članic izpolnjuje sedanje skupne cilje recikliranja, vendar sta bili Madžarska (od leta 2012) in Malta (od leta 2013) od izpolnitve ciljev zelo oddaljeni. Številne države članice niso izpolnile enega ali več ciljev za posamezne materiale: za papir in karton (Malta), les (Hrvaška, Malta, Ciper, Finska), kovino (Hrvaška, Malta) in steklo (Grčija, Malta, Ciper, Madžarska, Portugalska, Poljska in Romunija). Komisija se je povezala z zadevnimi državami članicami ter je prek spodbujanja skladnosti in drugih dejavnosti oblikovala ciljno usmerjene nasvete za izboljšanje učinkovitosti.
7.Odlaganje odpadkov na odlagališčih
Odlaganje na odlagališčih je najmanj zaželena možnost obdelave odpadkov. Čeprav količine odloženih komunalnih odpadkov po vsej EU nenehno upadajo (v obdobju 2013–2016 so se zmanjšale za 18 %), je povprečna stopnja odlaganja odpadkov na odlagališčih v EU leta 2016 še vedno znašala 24 %. Po vsej EU so še vedno velike razlike: leta 2016 je 10 držav članic še vedno več kot 50 % komunalnih odpadkov odložilo na odlagališčih, pet držav članic pa je poročalo, da je to storilo z več kot 70 % tovrstnih odpadkov.
Z direktivo o odlaganju odpadkov na odlagališčih je bila za države članice določena obveznost, da zmanjšajo odlaganje komunalnih biološko razgradljivih odpadkov na odlagališčih na največ 75 % do leta 2006, na 50 % do leta 2009 in na 35 % do leta 2016 v primerjavi z izhodiščno vrednostjo iz leta 1995. Z revidirano direktivo se od držav članic zahteva, naj do leta 2035 odlaganje komunalnih odpadkov na odlagališčih zmanjšajo na največ 10 %, hkrati pa je uvedena prepoved, da se na odlagališčih odlagajo ločeno zbrani odpadki, vključno z biološko razgradljivimi odpadki.
Kar zadeva izpolnjevanje ciljev za zmanjšanje biološko razgradljivih odpadkov, se popolnost podatkov, ki so jih zagotovile države članice, razlikuje. Po sporočenih podatkih je leta 2015 polovica držav članic že izpolnila 35-odstotni cilj za leto 2016. Hrvaška ni izpolnila svojega 75-odstotnega cilja za leto 2013. Tudi Ciper, Češka, Grčija, Latvija in Slovaška niso dosegle 50-odstotnega cilja, ki bi ga prav tako morale izpolniti v letu 2013. Malta, ki ima visoko skupno stopnjo odlaganja komunalnih odpadkov na odlagališčih, najnovejših podatkov ni sporočila. Komisija se je povezala z zadevnimi državami članicami ter je prek spodbujanja skladnosti in drugih dejavnosti oblikovala ciljno usmerjene nasvete za izboljšanje učinkovitosti.
V nedavni študiji, opravljeni za Komisijo, je bilo ugotovljeno, da 15 držav članic ni v celoti izpolnjevalo obveze iz Direktive o obdelavi odpadkov pred odlaganjem na odlagališčih.
Kljub zaprtjem neskladnih odlagališč, o katerih so poročale države članice, število objektov, ki niso skladni z zahtevami Direktive, še vedno vzbuja zaskrbljenost.
8.Blato iz čistilnih naprav
Namen direktive o blatu iz čistilnih naprav je nadzorovati uporabo blata iz čistilnih naprav v kmetijstvu. Direktiva določa mejne vrednosti za koncentracije težkih kovin v blatu, namenjenem za uporabo v kmetijstvu in tretiranje tal.
Direktiva velja že več kot 30 let in se po vsej EU dobro izvaja. Vse države članice so določile mejne vrednosti koncentracij težkih kovin v tleh, ki so skladne z zahtevami iz Direktive ali pa so celo precej strožje.
9.Sklepi
Zakonodaja EU o odpadkih je gonilo znatnih izboljšav na področju ravnanja z odpadki. Polno izvajanje navedene zakonodaje je sicer ključnega pomena, če želi EU žeti okoljske in gospodarske koristi krožnega gospodarstva ter tekmovati v svetu, v katerem vlada vse večje pomanjkanje virov.
Poročila za zgodnje opozarjanje v zvezi s komunalnimi odpadki in prizadevanja Komisije za spodbujanje skladnosti, opisana v tem poročilu, kažejo na stalen napredek v državah članicah, a tudi na resne vrzeli in izzive, ki jih je treba hitro rešiti.
Dober napredek je mogoč, če bodo zadevne države članice hitro ukrepale in začele izvajati ukrepe, opredeljene v tem poročilu in priloženih poročilih za posamezne države. Ključnega pomena za zagotovitev skladnosti z zakonodajo EU o odpadkih zdaj in v prihodnje so učinkovitejše ločeno zbiranje, učinkovitejše sheme razširjene odgovornosti proizvajalca, ekonomski instrumenti, kot so davki na odlaganje odpadkov na odlagališčih in sežiganje, ter izboljšana kakovost podatkov.
Pri nadaljnjih ukrepih na podlagi tega poročila bo Komisija opravila obiske na visoki ravni v zvezi s krožnim gospodarstvom/odpadki v državah članicah, ki tvegajo neizpolnitev ciljev v zvezi s komunalnimi odpadki do leta 2020. V zvezi s tem bo Komisija sodelovala z ustreznimi zainteresiranimi stranmi, vključno z združenji lokalnih in regionalnih akterjev.
Komisija bo še naprej namenjala znatne vire za podporo državam članicam pri njihovih prizadevanjih za izvajanje, vključno s tehnično podporo (npr. prek pregleda izvajanja okoljske politike in izmenjave dobrih praks) in skladi EU. Nacionalni organi pa morajo sami pospešiti proces potrebnih političnih reform in okrepiti ukrepe na terenu.
