COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
sobre a aplicação da legislação da UE em matéria de resíduos, incluindo o relatório de alerta precoce relativo aos Estados-Membros em risco de incumprimento do objetivo para 2020 de preparação de resíduos urbanos para reutilização/reciclagem
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1.Introdução
Uma boa gestão dos resíduos é uma componente essencial da economia circular e contribui para evitar que estes tenham um impacto negativo sobre o ambiente e a saúde. A correta aplicação da legislação da UE em matéria de resíduos irá acelerar a transição para uma economia circular. Os intervenientes locais têm um papel fundamental a desempenhar na gestão de resíduos e o seu envolvimento na elaboração e execução de políticas, bem como o apoio às suas atividades, são necessários para garantir a conformidade com a legislação da UE.
O presente relatório analisa a aplicação de elementos essenciais da referida legislação pelos Estados-Membros, identifica os problemas que impedem a plena conformidade e apresenta recomendações sobre a forma de melhorar a gestão de determinados fluxos de resíduos.
O relatório baseia-se nas informações fornecidas nos relatórios nacionais de execução para o período 2013-2015 sobre:
-a Diretiva 2008/98/CE relativa aos resíduos («Diretiva-Quadro Resíduos»),
-a Diretiva 2002/96/CE e a Diretiva 2012/19/UE relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos («Diretiva REEE»),
-a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens («Diretiva Embalagens»),
-a Diretiva 1999/31/CE relativa à deposição de resíduos em aterros («Diretiva Aterros»),
-a Diretiva 86/278/CEE relativa à proteção do ambiente, e em especial dos solos, na utilização agrícola de lamas de depuração («Diretiva Lamas de Depuração»).
Esta informação é complementada por recentes estudos aprofundados sobre vários fluxos de resíduos, nomeadamente resíduos urbanos (estudo de alerta precoce), resíduos de construção e demolição, resíduos perigosos e resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos.
2.Resíduos urbanos — relatório de alerta precoce
Em 2016, os europeus geraram, em média, 480 kg de resíduos urbanos por pessoa, dos quais 46 % foram reciclados ou submetidos a compostagem, enquanto um quarto foi depositado em aterros. Os resíduos urbanos constituem apenas cerca de 10 % do total de resíduos produzidos na UE, mas são um dos fluxos mais complexos para gerir devido à sua composição diversificada, ao grande número de produtores e à fragmentação das responsabilidades.
As obrigações legais em matéria de gestão de resíduos urbanos (resíduos domésticos e resíduos semelhantes) estão estabelecidas na Diretiva-Quadro Resíduos. Estas incluem a concretização do objetivo de 50 % de preparação dos resíduos urbanos para reutilização/reciclagem até 2020. A diretiva foi recentemente revista, passando a incluir novos objetivos mais ambiciosos: atingir 55 % até 2025, 60 % até 2030 e 65 % até 2035. A diretiva revista introduz também um sistema de relatórios de alerta precoce para avaliar os progressos dos Estados-Membros no sentido da consecução destes objetivos três anos antes do termo dos respetivos prazos.
Em antecipação deste exercício, e a fim de ajudar os Estados-Membros a alcançar o objetivo para 2020, a Comissão já realizou o seu primeiro estudo de alerta precoce. Com base numa análise aprofundada do desempenho dos Estados-Membros em termos de reciclagem e de políticas em matéria de resíduos, 14 Estados-Membros foram considerados como estando em risco de não cumprirem a meta de 50 % estabelecida para 2020, a saber: Bulgária, Estónia, Grécia, Espanha, Croácia, Chipre, Letónia, Hungria, Malta, Polónia, Portugal, Roménia, Eslováquia e Finlândia.
A modelização de cenários para este exercício confirmou esta informação e concluiu que, se não forem tomadas medidas políticas adicionais, alguns dos Estados-Membros em causa provavelmente nem sequer cumprirão o objetivo de 50 % até 2025.
Em função dos problemas e das necessidades específicos de cada Estado-Membro e da respetiva distância em relação à meta para 2020, foram definidas ações específicas para cada país para colmatar essas lacunas, através de um processo que envolveu intensamente as autoridades nacionais. A avaliação do alerta precoce apresentada no presente relatório baseia se também em anteriores atividades de promoção da conformidade realizadas pela Comissão em colaboração com os Estados-Membros. Se forem rapidamente executadas pelas autoridades nacionais e locais, estas ações propostas permitirão reduzir significativamente o risco de os objetivos não serem atingidos. Os documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham o presente relatório descrevem essas ações. Podem também ser definidas várias prioridades comuns pertinentes.
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Caixa 1: Gestão dos resíduos urbanos
§Definir objetivos nacionais de reciclagem em cascata até ao nível dos municípios responsáveis pelos sistemas de recolha de resíduos, e assegurar que estão previstas consequências para os municípios que não cumpram as metas em causa.
§Introduzir medidas (incluindo impostos) para eliminação progressiva da deposição em aterros e de outras formas de tratamento de produtos residuais (por exemplo, tratamento biológico-mecânico e incineração), a fim de prever incentivos económicos para apoiar a hierarquia dos resíduos.
§Desenvolver, em conjunto com as autoridades locais e regionais, orientações para os municípios sob a forma de normas de serviços mínimos para recolha seletiva. Organizar programas de assistência técnica e de reforço das capacidades para os municípios a nível nacional.
§Introduzir requisitos obrigatórios para a triagem dos resíduos biológicos, e assegurar que as infraestruturas de tratamento previstas ou existentes coincidem com os sistemas de recolha.
§Incentivar a cooperação entre municípios em matéria de planeamento de infraestruturas e/ou contratação de serviços, de modo a garantir eficiência de escala, bem como a repartição dos encargos financeiros.
§Melhorar os regimes de responsabilidade alargada do produtor (RAP), pelo menos em conformidade com os requisitos mínimos gerais previstos na Diretiva-Quadro Resíduos revista.
§Introduzir medidas destinadas a incentivar as famílias a procederem à triagem dos resíduos, incluindo uma maior frequência da recolha de fluxos separados em relação à recolha de resíduos mistos.
§Melhorar a monitorização e a comunicação de dados, nomeadamente garantindo que os dados são recolhidos a nível municipal.
§Utilizar mais eficazmente os fundos da UE para desenvolver infraestruturas de resíduos, assegurando que o cofinanciamento melhora o desempenho em termos de prevenção, reutilização e reciclagem.
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3.Resíduos de construção e demolição
Os resíduos de construção e demolição são o maior fluxo de resíduos na UE, em termos de massa, representando mais de 800 milhões de toneladas por ano, ou seja, cerca de 32 % do total de resíduos produzidos.
Existe um elevado potencial para melhorar a eficiência, em termos de recursos, na gestão deste fluxo, composto por uma mistura de diferentes materiais que inclui resíduos inertes, não inertes, não perigosos e perigosos. É constituído principalmente por frações minerais (tijolos, ladrilhos, betão, etc.), relativamente pesadas e facilmente recicláveis, mas de baixo valor. Contém ainda materiais com valor de mercado positivo (metais) ou valor potencial, se forem recolhidos separadamente em frações limpas (plásticos, por exemplo).
A Diretiva-Quadro Resíduos estabelece um objetivo para 2020 de 70 % de preparação para a reutilização, reciclagem e valorização de outros materiais para este fluxo de resíduos. Os resultados dos Estados-Membros diferem significativamente, sendo que mais de metade declararam já ter alcançado o objetivo para 2020 no período 2013-2015, tendo alguns atingido mais de 90 % de valorização. No entanto, a Grécia, o Chipre, a Eslováquia e a Suécia estão ainda abaixo dos 60 %. Existe ainda alguma incerteza em relação aos números comunicados por alguns Estados-Membros.
Um estudo recente sobre a forma como são geridos os resíduos de construção e demolição em toda a UE identificou as seguintes ações-chave.
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Caixa 2: Gestão de resíduos de construção e demolição
§Promover a prevenção de resíduos através da conceção inteligente, do prolongamento da vida útil das construções, da reutilização e da melhoria do planeamento e da logística nos estaleiros de construção.
§Promover a demolição seletiva e proceder à triagem na origem.
§Recorrer às orientações da UE (auditorias de pré-demolição e protocolo de gestão).
§Utilizar instrumentos económicos para desviar este fluxo de resíduos dos aterros.
§Limitar as operações de enchimento às que estão em sintonia com a definição constante da Diretiva-Quadro Resíduos.
§Incentivar a adoção de produtos reciclados mediante certificados de qualidade e/ou critérios para determinação do fim do estatuto de resíduo.
§Aumentar a utilização de contratos públicos ecológicos que exijam conteúdo reciclado.
§Melhorar a qualidade das estatísticas.
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4.Resíduos perigosos
Os resíduos perigosos são um fluxo de resíduos relativamente pequeno (menos de 4 % do total dos resíduos), mas a sua gestão correta é fundamental para evitar um forte impacto negativo no ambiente e na saúde humana.
A Diretiva-Quadro Resíduos inclui disposições relativas à rotulagem, conservação de registos, rastreabilidade e obrigações de controlo, desde a produção até ao destino final, bem como a proibição de misturar resíduos perigosos com outros resíduos, substâncias ou materiais.
A análise da gestão de resíduos perigosos em toda a UE, incluindo a relativa a PCB/PCT, indica que existem graves lacunas na execução das principais obrigações legais. Entre estas, contam-se o planeamento inadequado, incoerências de dados e lacunas estatísticas entre produção e tratamento, e classificação incorreta dos resíduos. O estudo formula recomendações pormenorizadas, específicas para cada país, que podem resumir-se numa lista de ações prioritárias de âmbito mais geral.
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Caixa 3: Gestão de resíduos perigosos
§Melhorar a qualidade dos planos de gestão de resíduos com base em informações fiáveis e comparáveis, de modo a abrangerem os resíduos perigosos de forma exaustiva e a incluírem mais informações sobre as capacidades de tratamento.
§Adotar sistemas eletrónicos de localização e de manutenção de registos, completos, fiáveis e interoperáveis, integrados no âmbito dos sistemas nacionais de estatísticas e dos dados relativos às transferências de resíduos da UE.
§Refletir a hierarquia dos resíduos e a proibição de mistura de resíduos na legislação nacional, nas orientações sobre as opções de tratamento e nas condições de licenciamento, e assegurar a sua execução.
§Criar, publicar, divulgar e utilizar orientações claras e harmonizadas sobre a classificação e gestão de resíduos, incluindo sobre a hierarquia dos resíduos. Utilizar as orientações técnicas da Comissão sobre a classificação de resíduos.
§Criar um sistema abrangente de inspeções coordenadas e sem aviso prévio. Tomar medidas contra operadores não autorizados a todos os níveis.
§Estabelecer e fazer aplicar plenamente a responsabilidade partilhada dos produtores de resíduos e outros operadores da cadeia pela gestão de resíduos perigosos.
§Continuar a trabalhar para eliminar os PCB/PCT de aplicações abertas e fechadas.
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5.Resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE)
Estima-se que, em 2014, tenham sido produzidas na UE cerca de 10 milhões de toneladas (0,4 % do total de resíduos produzidos) de resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE), um número que deverá aumentar para mais de 12 milhões de toneladas até 2020. Este fluxo de resíduos é composto por uma mistura complexa de materiais e componentes, incluindo diversas substâncias que, se não forem devidamente geridas, representam riscos elevados para a saúde humana ou o ambiente. Além disso, a produção de equipamentos eletrónicos modernos exige a utilização de recursos escassos e valiosos.
A Diretiva 2012/19/UE tem por objetivo melhorar a recolha, o tratamento e a reciclagem de REEE. Durante o período 2013-2015, a quantidade de resíduos de equipamentos recolhidos de habitações particulares na UE-28 aumentou 8 %. Em 2014, foram recolhidos, em média, 6,21 kg de resíduos de equipamentos, por pessoa, provenientes de habitações particulares. Em 2015, 23 Estados-Membros cumpriram o objetivo mínimo de recolha de 4 kg de REEE por pessoa, provenientes de habitações particulares, tendo a Suécia e a Dinamarca recolhido cerca de 12 kg, ao passo que Chipre, a Letónia, Malta e a Roménia não cumpriram o objetivo por uma margem considerável.
Desde 2016, cada Estado-Membro tem sido obrigado a cumprir um objetivo de recolha de 45 % dos equipamentos vendidos e, a partir de 2019, este objetivo será de 65 % dos equipamentos vendidos, ou 85 % dos resíduos eletrónicos gerados anualmente. Os Estados-Membros terão a possibilidade de escolher uma destas duas métricas equivalentes do objetivo.
A Comissão procedeu a um exercício de promoção da conformidade da legislação sobre REEE para identificar as principais lacunas na aplicação e partilhar boas práticas. Este estudo produziu não apenas recomendações aplicáveis a todos os Estados-Membros como também aconselhamento específico à escala nacional para determinados Estados-Membros.
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Caixa 4: Gestão de resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos
§Envolver todos os níveis da administração pública pertinentes (municipal, regional, nacional).
§Introduzir (ou intensificar) controlos em todas as fases da cadeia de gestão, e organizar inspeções orientadas para atividades ilegais ou não conformes.
§Melhorar a qualidade dos dados, nomeadamente através de controlos de qualidade e do reforço dos procedimentos de rastreabilidade para ter em conta todos os resíduos de equipamentos.
§Melhorar os regimes de RAP, pelo menos em conformidade com os requisitos gerais mínimos previstos na Diretiva-Quadro Resíduos revista.
§Melhorar a recolha mediante:
oa expansão das infraestruturas de recolha,
oo aumento da sensibilização dos consumidores,
oa clarificação da transferência de propriedade dos resíduos de equipamentos na cadeia de gestão, bem como
oa obrigatoriedade de todos os operadores de recolha cooperarem com um regime de conformidade.
§Fazer aplicar os requisitos de tratamento adequado estabelecidos na diretiva; ponderar a adoção de normas mínimas de qualidade para o tratamento de REEE.
§Implementar e desenvolver mecanismos de intercâmbio de informações sobre produtos, pertinentes para a reciclagem e a preparação para a reutilização, entre produtores e empresas de reciclagem (por exemplo, a plataforma I4R — Informações para empresas de reciclagem).
§Estabelecer uma rede de «preparação para a reutilização» de operadores registados e autorizados/certificados a nível nacional.
§Ponderar a adoção de uma meta separada de «preparação para a reutilização» a nível nacional.
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6.Resíduos de embalagens
Em 2015, o total de resíduos de embalagens produzidos na UE ascendeu a cerca de 85 milhões de toneladas, o que representa cerca de 3,4 % do total de resíduos produzidos. A quantidade de resíduos tem vindo a aumentar lentamente nos últimos anos.
A Diretiva Embalagens estabelece objetivos específicos para os resíduos de embalagens que deveriam ser cumpridos até final de 2008 (prevendo prorrogações dos prazos para alguns Estados-Membros, que deixaram de ser aplicáveis, na sua totalidade, em 2015): objetivos de valorização e reciclagem globais (60 % e 55 %, respetivamente) a par de objetivos de reciclagem de materiais específicos (60 % para o papel e cartão, 60 % para o vidro, 50 % para os metais, 22,5 % para os plásticos e 15 % para a madeira).
Desde 2005, a taxa média global de reciclagem de embalagens na UE tem aumentado de forma constante (até 65,8 % em 2015). No entanto, entre 2013 e 2015, a quantidade de resíduos de embalagens gerados aumentou 6 % em toda a UE, o que indica a necessidade de envidar esforços suplementares na prevenção de resíduos. O estudo de alerta precoce também evidenciou incoerências nos dados relativos às embalagens de vários Estados‑Membros, o que indica que as quantidades de embalagens colocadas no mercado podem ser insuficientemente comunicadas.
A Diretiva Embalagens revista introduziu objetivos globais de reciclagem mais ambiciosos para as embalagens (65 % em 2025 e 70 % em 2030), e objetivos mais elevados para materiais específicos (como 55 % em 2030 para os plásticos). Tal exigirá esforços redobrados em toda a UE para organizar de forma mais eficaz sistemas de recolha seletiva, a fim de captar mais recicláveis, nomeadamente através de regimes de RAP.
Os Estados-Membros, na sua maioria, estão a cumprir os atuais objetivos globais de reciclagem, embora a Hungria (desde 2012) e Malta (desde 2013) não os tenham cumprido por uma margem considerável. Vários Estados-Membros não respeitaram um ou mais objetivos estabelecidos para materiais específicos: para o papel e cartão (Malta), madeira (Croácia, Chipre, Malta, Finlândia), metais (Croácia, Malta), e vidro (Grécia, Chipre, Hungria, Malta, Polónia, Portugal e Roménia). A Comissão começou já a trabalhar com os Estados-Membros em causa e disponibilizou aconselhamento especializado, através da promoção da conformidade e de outras atividades, para melhorar o desempenho.
7.Deposição em aterro
A deposição em aterro é a opção de tratamento de resíduos menos aconselhável. Embora as quantidades de resíduos urbanos depositados em aterro tenham diminuído continuamente no conjunto da UE (registando uma queda de 18 % no período 2013-2016), a taxa média de deposição de resíduos urbanos em aterro na UE ainda atingiu os 24 % em 2016. Persistem grandes disparidades entre os países da UE: em 2016, 10 Estados-Membros ainda depositaram em aterros mais de 50 % dos resíduos urbanos, enquanto cinco comunicaram taxas superiores a 70 %.
A Diretiva Aterros obrigava os Estados-Membros a reduzirem a deposição de resíduos urbanos biodegradáveis em aterros até um máximo de 75 % até 2006, 50 % até 2009 e 35 % até 2016, em relação a uma base de referência de 1995. A diretiva revista exige que os Estados-Membros reduzam a deposição de resíduos urbanos em aterros até um máximo de 10 % em 2035, e introduz uma proibição da deposição em aterro de resíduos recolhidos separadamente, incluindo resíduos biodegradáveis.
No que se refere ao cumprimento dos objetivos de redução dos resíduos biodegradáveis, a exaustividade dos dados apresentados pelos Estados-Membros difere. De acordo com os dados comunicados, em 2015, metade dos Estados-Membros já tinha cumprido o objetivo de 35 % estabelecido para 2016. A Croácia não cumpriu o seu objetivo de 75 %, previsto para 2013. A República Checa, a Grécia, Chipre, a Letónia e a Eslováquia não cumpriram o objetivo de 50 %, igualmente previsto para 2013. Malta, que tem uma elevada taxa global de deposição de resíduos urbanos em aterros, não comunicou dados recentes. A Comissão começou já a trabalhar com os Estados-Membros em causa e disponibilizou aconselhamento especializado, através da promoção da conformidade e de outras atividades, para melhorar o desempenho.
Um estudo recente realizado para a Comissão revelou que 15 Estados-Membros não cumpriam totalmente a obrigação, estabelecida na diretiva, relativa ao tratamento dos resíduos antes da sua deposição em aterros.
Apesar dos encerramentos de aterros não conformes comunicados pelos Estados-Membros, o número de instalações que não estão em conformidade com os requisitos da diretiva continua a ser motivo de preocupação.
8.Lamas de depuração
A Diretiva Lamas de Depuração visa controlar a utilização de lamas de depuração na agricultura. Estabelece valores-limite para as concentrações de metais pesados nas lamas destinadas à utilização agrícola e ao tratamento do solo.
A diretiva está em vigor há mais de 30 anos e é corretamente aplicada em toda a UE. Todos os Estados-Membros fixaram valores-limite para as concentrações de metais pesados nos solos que estão em conformidade com os requisitos da diretiva, ou são ainda mais rigorosos.
9.Conclusões
A legislação da UE em matéria de resíduos está a fomentar melhorias consideráveis na gestão de resíduos. No entanto, é essencial a plena aplicação da legislação em causa, para que a UE possa colher os benefícios ambientais e económicos da economia circular e competir num mundo em que os recursos são cada vez mais escassos.
Os relatórios de alerta precoce em matéria de resíduos urbanos e os esforços da Comissão na promoção da conformidade, descritos no presente relatório, apontam para melhorias contínuas verificadas nos Estados-Membros, mas também para graves deficiências e problemas que devem ser rapidamente corrigidos.
É possível alcançar progressos consideráveis se os Estados-Membros em causa tomarem medidas urgentes para realizar as ações identificadas no presente relatório e nos relatórios específicos de cada país que o acompanham. Uma recolha seletiva mais eficiente, regimes de RAP eficazes, instrumentos económicos, como impostos sobre a deposição em aterro e a incineração, e uma melhor qualidade dos dados são, todos eles, fatores determinantes para garantir o cumprimento da legislação da UE em matéria de resíduos, agora e no futuro.
No seguimento deste relatório, a Comissão realizará visitas de alto nível, no âmbito da economia circular/resíduos, aos Estados-Membros em risco de não cumprimento dos objetivos para 2020 relativos aos resíduos urbanos. Neste contexto, a Comissão colaborará com as partes interessadas pertinentes, incluindo associações de intervenientes locais e regionais.
A Comissão continuará a disponibilizar recursos significativos para apoiar os Estados‑Membros nos seus esforços de aplicação da legislação, incluindo através de assistência técnica (por exemplo, por meio do reexame da aplicação da política ambiental e do intercâmbio das melhores práticas) e do recurso a fundos da UE. Contudo, cabe às autoridades nacionais intensificar o processo de reformas políticas necessárias e incrementar ações no terreno.
