EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 12.9.2018
COM(2018) 641 final
SPOROČILO KOMISIJE
Evropa, ki varuje: pobuda za razširitev pristojnosti Evropskega javnega tožilstva na čezmejna teroristična kazniva dejanja
Prispevek Evropske komisije k srečanju voditeljev v
Salzburgu 19. in 20. septembra 2018
„Evropska unija mora biti močnejša tudi v boju proti terorizmu. V zadnjih treh letih smo resnično napredovali. Vendar v primeru čezmejne teroristične grožnje še vedno ne moremo ukrepati dovolj hitro. (…) Mislim, da je zelo upravičena tudi funkcija novega evropskega javnega tožilca za pregon čezmejnih terorističnih kaznivih dejanj.“
Jean-Claude Juncker, govor o stanju v Uniji, 13. september 2017
1.Uvod
Terorizem ostaja eden največjih izzivov, s katerimi se spoprijemajo naše družbe. Teroristična dejanja so najhujša oblika kaznivih dejanj, ki krši vse tiste vrednote, na katerih temelji Evropska unija.
Močnejša Evropa mora ščititi svoje državljane ter zagotoviti, da bodo teroristi hitro odgovarjali za svoja dejanja. Predsednik Juncker je v svojem govoru o stanju v Uniji septembra 2017 predstavil vrsto ukrepov za močnejšo, enotnejšo in bolj demokratično Unijo do leta 2025. Komisija kot nadaljnji ukrep predstavlja to pobudo za razširitev pristojnosti Evropskega javnega tožilstva (v nadaljnjem besedilu: EJT) na preiskavo in pregon terorizma.
Teroristična grožnja je v Evropski uniji že nekaj let na visoki ravni in se še naprej krepi. Poleg tega, da so se pojavile nove oblike terorističnih napadov, sta spletna propaganda in mrežno povezovanje po družbenih medijih postala pomembni orodji teroristov za novačenje, radikalizacijo in zbiranje sredstev v EU
. Teroristična grožnja je stalna in dolgoročna težava, ki zahteva celovit in strukturiran odziv Unije tudi na področju preiskave in pregona terorističnih kaznivih dejanj v vsej EU.
Evropska unija je učinkovito ukrepala pri obravnavanju terorističnih groženj, zlasti v okviru evropske agende za varnost iz leta 2015
ter delovanja za učinkovito in pravo varnostno unijo
, pri čemer je upoštevala omejitve iz Pogodbe. Sprejela je ukrepe, da bi teroristom odvzela prostor in sredstva za izvajanje napadov, kriminalizirala teroristična kazniva dejanja po vsej Uniji, izboljšala izmenjavo informacij v zvezi s pregonom med državami članicami, se borila proti radikalizaciji in okrepila upravljanje zunanjih meja Unije. Agencije Unije, zlasti Eurojust in Europol, so dobile pomembnejšo vlogo pri olajševanju pravosodnega in policijskega sodelovanja v EU, vključno z usklajevanjem in izmenjavo informacij v primerih terorističnih kaznivih dejanj na zahtevo nacionalnih organov. Skupaj s tem sporočilom je bil sprejet predlog uredbe za preprečevanje širjenja terorističnih vsebin na spletu.
Kljub znatnemu napredku in primerom uspešnega čezmejnega sodelovanja v Uniji na tem področju ne obstaja pregon na evropski ravni, ki bi zajemal vse korake od preiskave in pregona pa do obtožbe čezmejnih terorističnih kaznivih dejanj. Čeprav države članice terorističnim grožnjam v zadnjih letih niso bile izpostavljene v enaki meri
, lahko vrzeli v preiskavi in pregonu v eni državi članici na območju svobode, varnosti in pravice povzročijo žrtve ali tveganja v drugi državi članici ali v celotni Uniji.
Pred kratkim ustanovljeni EJT je odgovoren za preiskavo, pregon in obtožbo kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese Unije
. Uredba (EU) 2017/1939, ki je ustanovitveni akt EJT, je začela veljati 20. novembra 2017
, vključenih pa je dvajset držav članic
. Od takrat sta se okrepljenemu sodelovanju pridružili še dve državi članici
. Potekajo prizadevanja, da bi začel EJT v celoti delovati do konca leta 2020. Ta pobuda ne bo vplivala na ustanovitev EJT na podlagi obstoječe Uredbe (EU) 2017/1939.
2.Pobuda Komisije
Komisija to pobudo, ki vsebuje spremembo Pogodbe in katere namen je razširiti pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, predstavlja kot del celovitega in okrepljenega evropskega odziva na teroristične grožnje.
Temu sporočilu je priložena priloga s pobudo Komisije za morebitno sprejetje sklepa Evropskega sveta o spremembi odstavkov 1 in 2 člena 86 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), da bi se pristojnost EJT razširila na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico.
Člen 86(4) PDEU omogoča razširitev pristojnosti EJT. V skladu s členom 86(4) PDEU je Evropski svet pristojen, da sprejme sklep o spremembi člena 86 PDEU, s katerim bi pristojnosti EJT razširili tako, da bi vključevale huda kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico. Evropski svet odloča soglasno po odobritvi Evropskega parlamenta in po posvetovanju s Komisijo.
Izraz „soglasno“ iz člena 86(4) PDEU se ne nanaša samo na države članice, ki sodelujejo pri EJT, ampak vključuje tudi druge. Čeprav ta poenostavljeni postopek spremembe Pogodbe ne predvideva, da bi Evropski svet odločal na predlog Komisije, to Komisiji ne preprečuje, da bi predložila pobudo.
Evropski svet lahko člen 86(1) in (2) PDEU spremeni tako, da se stvarna pristojnost EJT razširi na vse, nekaj ali samo eno „hudo obliko kriminala s čezmejnimi posledicami“. Ta pojem vključuje posebno huda kazniva dejanja s čezmejnimi posledicami iz člena 83(1) PDEU. Z dodatno zahtevo je predpisano, da se lahko pristojnost EJT razširi samo glede „hudih kaznivih dejanj, ki vplivajo na več kot eno državo članico“.
Po sklepu Evropskega sveta o spremembi člena 86 PDEU bi Komisija predložila zakonodajni predlog za spremembo Uredbe (EU) 2017/1939, da bi se EJT dodelila pristojnost in bi se uvedle vse možne prilagoditve, ki bi bile potrebne za učinkovito delovanje EJT v zvezi s preiskavo in pregonom terorizma. Pri spreminjanju Uredbe ne bi bila mogoča spremenljiva geometrija znotraj EJT, ki bi omogočala, da bi države članice sodelovale v različnih delih njegove pristojnosti. Podobno bi morale nesodelujoče države članice, ki bi se lahko pozneje pridružile EJT, v njem sodelovati kot v celoti.
3.Vrzeli pri preiskavi in pregonu čezmejnih terorističnih kaznivih dejanj
Kljub znatnemu napredku pri obravnavanju terorizma in drugih varnostnih groženj v Evropski uniji, zlasti prek evropske agende za varnost ter prizadevanj za učinkovito in pravo varnostno unijo, ostaja v sedanjem pravnem, institucionalnem in operativnem okviru še vedno veliko vrzeli. Unija predvsem nima oblikovanega skupnega pristopa k preiskavi, pregonu in obtožbam čezmejnih terorističnih kaznivih dejanj.
3.1.Razdrobljenost preiskav terorističnih kaznivih dejanj
Preiskava, pregon in obtožbe terorističnih kaznivih dejanj so trenutno v izključni pristojnosti nacionalnih organov pregona in sodnih organov. Ta je omejena na nacionalne meje, teroristična kazniva dejanja pa imajo zelo pogosto čezmejno razsežnost. To pogosto vodi do različnih nacionalnih pristopov k preiskavi in pregonu ter k vrzelim v izmenjavi informacij, uskladitvi in sodelovanju med različnimi vključenimi organi prek nacionalnih meja.
Unija je z leti uvedla vrsto ukrepov za izboljšanje čezmejnega sodelovanja v zvezi s terorističnimi kaznivimi dejanji. Zlasti Eurojust in Europol že zdaj olajšujeta večstransko sodelovanje na področju pravosodja oziroma preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter usklajevanja in izmenjave informacij v primerih hudih čezmejnih kaznivih dejanj na zahtevo nacionalnih organov. Vloga Eurojusta se bo še okrepila z novim pravnim okvirom, ki naj bi se začel uporabljati leta 2019.
Število obravnavanih primerov Eurojusta na področju boja proti terorističnim kaznivim dejanjem se je v obdobju med letoma 2015 in 2017 več kot podvojilo, število skupnih preiskovalnih skupin pa se je štirikrat povečalo. Primeri, ki jih je obravnaval Eurojust, jasno kažejo na vse večjo potrebo po skupnem in usklajenem pristopu nacionalnih sodnih organov. Države članice se na Eurojust obrnejo na primer pri izmenjavi informacij in dokazov, pospeševanju izvrševanja prošenj za medsebojno pravno pomoč, prošenj za izročitev, evropskih nalogov za prijetje in evropskih preiskovalnih nalogov ter pri ustanavljanju skupnih preiskovalnih skupin.
Izkušnje Eurojusta prav tako kažejo, da države članice kazenskim preiskavam in pregonu na tem področju na splošno sicer dajejo veliko prednost, vendar organi zaradi povezav z nacionalno varnostjo pri njih pogosto upoštevajo nacionalni vidik. Občutljiva narava preiskav, povezanih s terorizmom, lahko dodatno ovira organe pri izmenjavi informacij in začetku preiskav, ki presegajo strogo nacionalno naravo posameznega primera.
Posledično se primeri terorističnih kaznivih dejanj v več državah članicah preiskujejo in preganjajo vzporedno in ločeno, zaradi česar se njihova zapletenost in/ali čezmejna narava ne upoštevata vedno ustrezno. Omejitve nacionalne pristojnosti lahko zato ovirajo razumevanje dejavnosti čezmejnih teroristov in terorističnih celic ali mrež ter boj proti njim.
Četudi Eurojust in Europol stalno in odločno pomagata nacionalnim organom pri prizadevanjih za boj proti terorističnim kaznivim dejanjem, lahko ukrepata samo na podlagi zahtevkov za podporo, ki jih predložijo nacionalni organi. Ker nihče od njiju nima dovolj pooblastil, da bi lahko proaktivno izvajal usklajen, učinkovit in sorazmeren pregon na ravni Unije, poleg tega ne moreta obravnavati razdrobljenosti pregona terorističnih kaznivih dejanj.
3.2.Vrzeli v pravočasni izmenjavi informacij o primerih terorističnih kaznivih dejanj med nacionalnimi organi in agencijami EU
Čeprav je Unija sprejela ukrepe za okrepitev strukturirane izmenjave informacij, zlasti s prizadevanjem za močnejše in pametnejše informacijske sisteme za upravljanje varnosti, meja in migracij, še vedno obstajajo veliki izzivi glede pravočasne izmenjave informacij v posebnih primerih kazenskih preiskav ali pregona.
V zvezi z izmenjavo informacij o primerih terorističnih kaznivih dejanj je Eurojust v svojem nedavnem poročilu o tujih terorističnih bojevnikih navedel, da ne obstaja usklajen pristop k izmenjavi informacij. Še vedno obstajajo razlike v obsegu, vrstah in področju uporabe informacij, ki jih posamezne države članice izmenjajo z Eurojustom. To je eden od razlogov, zakaj je bil v okviru sestanka za boj proti terorizmu, ki ga je Eurojust organiziral junija 2018, vnovič poudarjen pomen navzkrižnega preverjanja pravosodnih informacij za pregon terorističnih kaznivih dejanj. Zaradi vse prej kot optimalne izmenjave informacij ostaja zmožnost Eurojusta za prepoznavanje obstoječih povezav s preiskavami in pregonom, ki potekajo, vključno s povezavami z drugimi državami članicami, omejena.
Preiskava in pregon terorističnih kaznivih dejanj v konkretnih čezmejnih primerih poleg tega zahteva hitro in usklajeno ukrepanje vseh organov pregona in sodnih organov, saj se lahko le tako zagotovi, da se ne bodo izgubili nobeni dokazi, in preprečijo nadaljnja, morebitno povezana teroristična kazniva dejanja. To pa je precej velik izziv, kadar gre za čezmejne primere, ki jih preiskujejo različni organi v več državah članicah. Ta težava se delno blaži s podporo Europola in Eurojusta. Poleg tega ne Europol ne Eurojust nista pristojna, da bi lahko od nacionalnih organov zahtevala, da predložijo posebne informacije ali izvedejo preiskovalne ukrepe, kar pomeni, da informacije niso vedno na voljo pravočasno, čeprav je to ključno za uspešen boj proti terorističnim kaznivim dejanjem ter za preprečitev nadaljnjih, morebitno povezanih terorističnih napadov.
3.3.Zbiranje, izmenjava in uporaba občutljivih dokazov
Za uspešen pregon katerega koli kaznivega dejanja je treba zagotoviti, da bodo zbrane informacije sprejemljive kot dokaz. To še zlasti velja za primere terorističnih kaznivih dejanj, pri katerih pregon temelji tudi na posrednih okoliščinah (nadzor, izjave prič, prisluškovanje). Poročila Eurojusta o obsodbah zaradi terorizma kažejo, da obstajajo tudi težave v zvezi z zbiranjem, izmenjavo in uporabo nekaterih vrst informacij, ki naj bi se uporabile kot dokaz pri pregonu terorističnih kaznivih dejanj. Zbiranje informacij je zlasti pri terorističnih kaznivih dejanjih pogosto odvisno od uporabe posebnih preiskovalnih tehnik ali vključuje delo specializiranih pristojnih organov držav članic. Tovrstne informacije se pogosto ne izmenjajo, da bi se zaščitil vir informacij, da bi se zagotovila anonimnost obveščevalcev ali da ne bi bile razkrite metode, s katerimi so bile informacije pridobljene.
3.4.Nepovezanost med preiskovalno fazo in fazo kazenskega pregona
Zlasti v primerih terorizma je nujno potrebno dobro usklajeno ukrepanje organov za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj ter organov pregona. Naloge za prijetje oziroma hišne preiskave je treba izvršiti sočasno in sodne odobritve je treba pridobiti pravočasno. Zato je ključno, da sodelovanje med preiskovalnimi organi in organi kazenskega pregona deluje brez kakršnih koli težav. Celo pri sodelovanju med nacionalnimi organi, Europolom in Eurojustom se lahko zgodi, da na končni rezultat vplivajo različne nacionalne prioritete ali občutljiva vprašanja, lahko pa tudi že sama razpoložljivost (ali nerazpoložljivost) sredstev. Na ravni Unije ni osrednjega organa, ki bi usmerjal tako vidik preiskave kot vidik pregona čezmejnih primerov terorističnih kaznivih dejanj, s čimer bi zagotovili resnično nemoteno sodelovanje med vsemi vključenimi organi na nacionalni ravni in na ravni Unije, ki bi upoštevalo stroge roke in omejitve zaupnosti.
3.5.Neučinkovite vzporedne preiskave in pregon
Teroristična kazniva dejanja pogosto prizadenejo več držav. Poleg tega pogosto vključujejo osumljence ali povzročijo žrtve različnih narodnosti. Spor o pristojnosti lahko nastane na primer, kadar žrtve kaznivih dejanj prihajajo iz različnih držav članic, pristojnost glede istega terorističnega kaznivega dejanja pa želijo imeti vse prizadete države članice. V več nedavnih primerih terorističnih kaznivih dejanj sta vsaj dve državi članici na primer hkrati trdili, da sta pristojni za pregon istega kaznivega dejanja, in sicer iz različnih razlogov, na primer zaradi narodnosti žrtve ali krajevne pristojnosti. Tak vzporedni pregon bi lahko povzročil primere ne bis in idem.
Trenutno ni ustreznega mehanizma Unije za reševanje takih primerov. V primerih, ki vplivajo na več kot eno državo članico, lahko preiskovalni ukrepi ali ukrepi pregona, ki jih izvedejo organi ene države članice, vplivajo na preiskave ali pregon v drugi državi članici. Zlasti v primerih, ki vključujejo teroristične celice, katerih člani delujejo v različnih državah članicah, je usklajeno ukrepanje ključno, da bi se izognili izginotju dokazov ali osumljencev. Čeprav ima lahko Eurojust ključno vlogo pri usklajevanju preiskav, na podlagi sedanjega pravnega okvira ne more odločati v sporih o pristojnosti ter prisiliti organov držav članic, da ne bi izvajali svoje pristojnosti.
Zgoraj navedene vrzeli so prikazane v spodnjem okvirčku:
|
Hipotetični primer
Džihadistična teroristična celica najema agente v več državah članicah EU, ki ne smejo biti v medsebojnem stiku ali sploh ne vedo drug za drugega in navodila prejemajo le po zakodiranih sporočilih. Vsak od njih ima različno nalogo, na primer najem avtomobilov, nakup kemikalij, zbiranje informacij o potencialnih tarčah, priskrba lažnih osebnih dokumentov idr., medtem ko vodja operacij deluje iz tretje države.
Na podlagi informacij, pridobljenih z dejavnostmi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj v državi članici A, pristojni organi ugotovijo, da so bili izdani lažni dokumenti za izmišljene osebe, in primejo osumljenca. Ne vedo pa, da so ti dokumenti namenjeni za večjo teroristično celico in njena teroristična kazniva dejanja, ter to osebo preganjajo zaradi ponaredbe dokumentov.
Pristojni organi v državi članici B prek dejavnosti preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj prepoznajo osebo, ki je kupila velike količine pesticidov, domnevno za izdelavo bombe, jo primejo, a jo obtožijo kot „volka samotarja“, saj se ne zavedajo obstoja teroristične celice ali drugih članov celice.
Vodja teroristične skupine v tretji državi ugotovi, da se v državah članicah A in B izvajajo dejavnosti preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter pravosodne dejavnosti, zaradi česar teroristična celica prilagodi svoje teroristične načrte.
Neusklajeni ukrepi v državah članicah A in B privedejo do pregona in posameznih obsodb, širša mreža in njene dejavnosti pa ostanejo neodkrite. Medtem lahko preostali deli teroristične mreže prilagodijo svoje načrte in še naprej izvajajo teroristične dejavnosti.
|
4.EJT lahko odpravi obstoječe vrzeli
Kot je navedeno zgoraj, pa je dodana vrednost Eurojusta in Europola pri pomoči nacionalnim organom ter olajševanju pravosodnega sodelovanja na podlagi obstoječih instrumentov medsebojne pomoči in vzajemnega priznavanja sicer bistvena, vendar ni skupnega evropskega pristopa k preiskavi in pregonu terorističnih kaznivih dejanj ter obtožbam storilcev. Europol in Eurojust ne moreta v celoti obravnavati obstoječih pomanjkljivosti na področju preiskave in pregona čezmejnih terorističnih kaznivih dejanj, saj jima s Pogodbo niso in jima ne morejo biti dodeljena ustrezna pooblastila, kakršna Pogodba v nasprotju s tem omogoča EJT.
Glede na zgoraj opredeljene vrzeli je treba okrepiti evropsko razsežnost, da bi zagotovili enotno, uspešno in učinkovito sodno ukrepanje glede teh kaznivih dejanj po celotnem evropskem območju svobode, varnosti in pravice. Teroristična kazniva dejanja vplivajo na vse države članice in na Unijo kot celoto, zato je treba razmisliti o rešitvi na evropski ravni. V zvezi s tem obstaja velika verjetnost, da bi EJT pripomogel k boju proti terorističnim kaznivim dejanjem in odpravljanju opredeljenih vrzeli.
Delovanje EJT
EJT je neodvisno evropsko tožilstvo, ki deluje na ravni Unije ter je pooblaščeno za preiskavo, pregon in obtožbo kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese Unije kot celote. Povezana struktura EJT vključuje evropskega glavnega tožilca in evropske tožilce, ki skupaj sestavljajo kolegij EJT, organiziran v stalne senate, ter ki bodo delali v glavnem uradu EJT v Luxembourgu. Glavni urad bo usmerjal in nadziral evropske delegirane tožilce v sodelujočih državah članicah, ki so sestavni del EJT ter bodo zadolženi za preiskavo, pregon in obtožbo v zadevah EJT pred pristojnimi nacionalnimi sodišči.
Glavni urad spremlja, usmerja in nadzoruje preiskave in pregon, ki ga izvajajo evropski delegirani tožilci, s čimer zagotavlja dosledno politiko preiskave in pregona po vsej Evropi, ki omogoča učinkovito in usmerjeno nadaljnje ukrepanje. Evropski delegirani tožilci bodo usmerjali delo nacionalnih organov kazenskega pregona, zlasti policije, carine in organov finančnega preiskovanja.
Znotraj EJT in med EJT ter nacionalnimi organi kazenskega pregona in organi EU, vključno z Eurojustom, Europolom in uradom OLAF, bo potekala neposredna in takojšnja izmenjava informacij.
EJT bo deloval kot enoten urad v vseh sodelujočih državah članicah, kar pomeni, da v nasprotju s sedanjim stanjem načeloma ne bo nobene potrebe po ad hoc skupnih preiskovalnih skupinah ali prošnjah za medsebojno pravno pomoč. EJT bo lahko pri svojih dejavnostih uporabljal tudi celovit sklop preiskovalnih ukrepov, s katerimi bo zbiral obremenilne in tudi razbremenilne dokaze za stalen in učinkovit pregon na sodiščih.
4.1.Celovit evropski odziv s preiskavo in pregonom čezmejnih terorističnih kaznivih dejanj
EJT bi zagotovil evropsko razsežnost sedanjim prizadevanjem za boj proti terorističnim kaznivim dejanjem in odpravo trenutnih pomanjkljivosti, saj bi zapolnil vrzeli med nacionalnimi prizadevanji pri preiskavi in pregonu teh kaznivih dejanj. V primerjavi s sedanjim pristopom bi se EJT pri obravnavanju primerov terorističnih kaznivih dejanj neposredno povezal z različnimi organi držav članic in akterji Unije. S tem bi se lahko znatno izboljšala kakovost, zaradi česar bi bila preiskava in pregon terorističnih kaznivih dejanj po vsej Uniji učinkovitejša.
EJT bi lahko učinkovito kazensko preganjal teroristična kazniva dejanja po vsej Uniji z evropskimi delegiranimi tožilci, ki bodo del nacionalnih sistemov in bodo tesno sodelovali z nacionalnimi organi kazenskega pregona, ter s kolegijem EJT, ki bo razvijal usklajen pristop k pregonu na ravni Unije za boj proti terorističnim kaznivim dejanjem, kar bo omogočalo učinkovito in uspešno preiskavo in pregon. Natančneje, lahko bi naročal preiskave, zagotavljal pravočasno zbiranje nadaljnjih dokazov, se povezoval in skupaj kazensko preganjal povezane primere ter reševal vse težave, povezane s pristojnostjo, preden bi zadevo predložil sodišču. Poleg tega bi tesno sodeloval z drugimi akterji Unije, kot sta Eurojust in Europol, zato bi bil strateško primeren za izvrševanje pristopa Unije k preiskavi in pregonu terorističnih kaznivih dejanj.
4.2.Pravočasna in zadostna izmenjava informacij o terorističnih kaznivih dejanjih
EJT bi trenutne težave lahko odpravil s pravočasno izmenjavo informacij. S tem od držav članic ne bi samo pridobil informacij o terorističnih kaznivih dejanjih, ampak bi lahko nacionalnim organom naročil tudi, da proaktivno in ciljno usmerjeno zberejo več informacij. Enako velja za izmenjavo informacij z Eurojustom in Europolom.
Udeležba EJT bi bila prav tako koristna v zvezi z zbiranjem, izmenjavo in uporabo nekaterih vrst dokazov. Ker bodo kolegij EJT sestavljali evropski tožilci iz vseh sodelujočih držav članic, bo EJT primeren za obravnavanje občutljivih in zaupnih informacij. Zagotavljal bi na primer, da bi način pridobivanja informacij prek evropskih delegiranih tožilcev in nadzorujočih evropskih tožilcev ostal zaupen ter da bi se dogovorili o jasnih kodah za ravnanje z informacijami, ki jih uporablja EJT. Laže bi bilo tudi, če bi namesto posameznih držav članic s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami sodeloval EJT kot glavno evropsko javno tožilstvo. V zvezi s tem bi EJT lahko koristile določbe Uredbe (EU) 2017/1939, povezane z mednarodnim sodelovanjem in pravnim okvirom, ki bo vzpostavljen.
EJT bo s svojim celostnim pristopom ustvaril nove informacijske kanale na ravni evropskih delegiranih tožilcev in organov držav članic ter tudi na centralni ravni z organi Unije, tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami. To bo olajšalo pretok informacij po vsej Uniji ter omogočilo hitro odzivanje na nove teroristične usmeritve in načine delovanja.
4.3.Povezava med preiskovalno fazo in fazo pregona
EJT bo pristojen za preiskavo in pregon kaznivih dejanj, ki vplivajo na proračun Unije, njegova prednost pa bo tudi pristojnost za usklajevanje policijskih preiskav, ki bo med drugim omogočala hitro zamrznitev in zaseg premoženja ter naloge za prijetje po vsej EU. S tem bi odpravili tudi obstoječe pomanjkljivosti, nastale zaradi vzporedne in razdrobljene preiskave in pregona v primerih terorističnih kaznivih dejanj.
EJT bo zagotavljal veliko bolj povezan in usklajen pristop k preiskavi in pregonu. V preiskavah, ki jih bo usmerjal EJT, bo zagotovljeno, da bodo imeli vsi vključeni organi ves čas pravočasen dostop do informacij, ki jih potrebujejo. Poleg tega bo obstajala jasna struktura odločanja, osredotočena na doseganje optimalnega rezultata za vse zadevne države članice. Ta osrednja usmerjevalna vloga EJT bi bila koristna tudi pri preiskavah kaznivih dejanj, ki bodo spadale v nova pooblastila EJT. Te preiskave bi se lahko torej nadaljevale usklajeno, pri njih pa bi bili upoštevani vsi vidiki preiskave ne glede na to, kje so se kazniva dejanja zgodila. Z usklajenim pristopom k preiskavi in pregonu bi se zagotovilo tudi, da bi se preiskovalni organi lahko zanesli na pooblastila EJT za zagotavljanje, da se preiskovalni ukrepi sprejmejo takrat, ko je to najbolj učinkovito, ne glede na to, kje v Uniji jih je treba izvesti.
4.4.Učinkovitost in skladnost preiskav in pregona
EJT bi lahko zagotavljal usklajen in učinkovit pregon terorističnih kaznivih dejanj, ki bi upošteval interese vseh vključenih držav članic in Unije kot celote. V kolegiju EJT bodo evropski tožilci, ki dobro poznajo nacionalne pravne sisteme, kar bo pomagalo zagotoviti najboljše možno odzivanje v primeru čezmejnega terorizma. EJT bi bil primeren za obravnavanje vprašanj, povezanih s pristojnostjo, saj je edini akter na ravni Unije, ki bi lahko na podlagi objektivnih meril določil, kje zadevo predložiti sodišču. S takim odločanjem o najprimernejši pristojnosti za pregon zadeve bi preprečili morebitne spore in se izognili nepotrebnim sodnim postopkom. Z razširitvijo pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, bi tako lahko zmanjšali možnosti za spore o pristojnosti na tem področju in zagotovili učinkovit mehanizem za njihovo reševanje, kadar so ti dolgoročni.
Hipotetični primer za prihodnost
V državi članici A poteka preiskava kaznivega dejanja, ki vključuje financiranje terorizma. Čeprav imajo organi navedene države članice jasne znake, da zadevne osebe financirajo terorizem, ne vedo, za kaj naj bi se dokončno porabil ta denar. Obenem v državi članici B poteka preiskava dejanj, ki naj bi bila predpriprava na teroristični napad, vključno z nakupom materiala za tako imenovano umazano bombo. V tem času se preiskava v državi članici C osredotoča na določeno spletno mesto, ki vsebuje teroristično propagando. Organi iz države članice C sumijo, da so nekateri skriti deli spletnega mesta namenjeni tudi komunikaciji med člani teroristične skupine.
Nobena od zadevnih držav članic še ni prosila za podporo Europola ali Eurojusta, saj menijo, da so te preiskave bolj ali manj nacionalne. Šele ko je o primeru prek enega od evropskih delegiranih tožilcev, ki sodeluje pri preiskavi v državi članici A, obveščen EJT, se razkrije povezava med temi primeri: financiranje, ki se preiskuje v državi članici A, je v resnici usmerjeno v dejavnosti skupine, ki pripravlja umazano bombo v državi članici B, razkrije pa se tudi, da sta skupini v stiku na spletnem mestu, ki se preiskuje v državi članici C.
EJT lahko zagotovi, da se preiskovalni ukrepi, ki so potrebni za pridobitev dostopa do aktivnosti na spletnem mestu v državi članici C, izvedejo sočasno z aretacijo skupine za financiranje terorizma v državi članici A in skupine za pripravo terorističnega dejanja v državi članici B, da ti ne bi mogli poseči v dokaze.
Vse vpletene teroristične osumljence je mogoče prijeti istočasno, nadaljnji preiskovalni ukrepi pa se lahko usklajujejo in izvajajo iz enega urada, s čimer se preprečuje tudi nastanek sporov glede pristojnosti in zagotavlja sprejemljivost zbranih dokazov.
5.Učinek razširitve pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico
5.1.Učinek na EJT
EJT ima s svojo integrirano institucionalno strukturo in postopki odločanja znatne prednosti v boju proti čezmejnim terorističnim kaznivim dejanjem. Ta struktura bo povezala znanje nacionalnih pravnih sistemov, omogočila edinstven pregled čezmejne kriminalne dejavnosti v Uniji ter zagotovila hitro odločanje prek stalnih senatov, v katerih delujejo evropski tožilci, in učinkovito nadaljnje ukrepanje na nacionalni ravni prek evropskih delegiranih tožilcev. Sistem vodenja zadev bo zagotovil hitre komunikacijske tokove med vsemi tožilci EJT na centralni in lokalni ravni po vsej Uniji. Pri razširitvi pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, bi bilo treba ohraniti institucionalno strukturo in postopke odločanja EJT.
Ta razširitev pa bi zahtevala niz sprememb Uredbe (EU) 2017/1939 o ustanovitvi EJT, da bi bolje upoštevala širši nabor pooblastil in trenutno osredotočenost EJT na finančni kriminal, povezan s proračunom Unije. Te spremembe zadevajo predvsem stvarno pristojnost EJT, potrebnih pa bi bilo tudi več drugih prilagoditev. Poleg tega bi razširitev pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, vplivala na proračun in osebje EJT.
Po sklepu Evropskega sveta o spremembi člena 86 PDEU (glej zgoraj) bi Komisija predložila zakonodajni predlog za spremembo Uredbe (EU) 2017/1939, s katero bi se pristojnosti EJT razširile na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, vključno s potrebnimi prilagoditvami.
Stvarna pristojnost
Stvarna pristojnost EJT trenutno zajema kazniva dejanja, ki vplivajo na finančne interese Unije, kot so opredeljena v Direktivi (EU) 2017/1371 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava.
Stvarna pristojnost EJT se lahko s sklicevanjem na Direktivo (EU) 2017/541 o boju proti terorizmu podobno razširi na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico. Člen 86(4) PDEU omogoča razširitev stvarne pristojnosti EJT na vrsto hudih kaznivih dejanj s čezmejno razsežnostjo, Komisija pa si s to pobudo prizadeva za razširitev, usmerjeno v teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico.
Po tovrstni ciljno usmerjeni razširitvi bi bilo treba ustrezno spremeniti člen 22 Uredbe (EU) 2017/1939 z vključitvijo novega odstavka, v katerem bi bilo navedeno, da je EJT v skladu s členi 3–12 in členom 14 Direktive (EU) 2017/541, kakor se izvajajo v nacionalni zakonodaji, pristojen za kazniva dejanja, kadar vplivajo na več kot eno državo članico.
Kazniva dejanja iz Direktive (EU) 2017/541 vključujejo „teroristična kazniva dejanja“, „kazniva dejanja, povezana s teroristično skupino“ in „kazniva dejanja, povezana s terorističnimi dejavnostmi“, kot so javno ščuvanje k storitvi terorističnega kaznivega dejanja, novačenje, zagotavljanje usposabljanja in usposabljanje za terorizem, potovanje za namen terorizma, organizacija ali olajševanje tega potovanja ter financiranje terorizma. To ne vključuje samo storitve teh kaznivih dejanj, ampak tudi pomoč pri kaznivem dejanju, napeljevanje ali spodbujanje k takemu dejanju ter poskus storitve takega dejanja.
Člen 2 Uredbe (EU) 2017/1939 (Opredelitev pojmov) bi odražal vključitev teh kaznivih dejanj med pristojnosti EJT in nadalje pojasnjeval zahtevo, da morajo zadevna kazniva dejanja vplivati na več kot eno državo članico.
Druge prilagoditve Uredbe (EU) 2017/1939
Ker je sedanji okvir EJT zasnovan za preiskavo, pregon in obtožbo kaznivih dejanj, povezanih s proračunom Unije, bo razširitev njegovih pristojnosti na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, zahtevala tudi druge posledične prilagoditve Uredbe (EU) 2017/1939, da bi bila ta primerna za tako razširjeno pristojnost.
Vprašanja, ki bi jih bilo treba raziskati v okviru Uredbe, med drugim vključujejo opredelitev krajevne in osebne pristojnosti EJT, morebitno potrebo po prilagoditvi pogojev za izvajanje pristojnosti EJT (ki so v nekaterih primerih povezani s posebno pomembnimi vidiki v zvezi s kaznivimi dejanji zoper proračun, kot je raven škode ali stopnja financiranja iz proračuna Unije), njegova pooblastila za preiskovanje ali načela pristojnosti. Sedanji okvir poleg tega vsebuje številne določbe, osredotočene na finančni kriminal, ki se sklicujejo na finančne pragove, in zahteve po posebnem strokovnem znanju na področju finančnih preiskav kot merilu za izbiro tožilcev EJT; te bo treba ustrezno prilagoditi, da bodo upoštevale posebne potrebe na področju preiskave in pregona terorističnih kaznivih dejanj.
Pomisleki, povezani s proračunom in osebjem
Razširitev pooblastil EJT bi vplivala tudi na proračun in osebje EJT, saj bi se obseg dela povečal, kar bi zahtevalo dodatne tožilce in drugo osebje s posebnimi izkušnjami na področju preiskave in pregona terorističnih kaznivih dejanj. Poleg tega bi bilo treba ustrezno prilagoditi potrebne varnostne zahteve urada. Navedeni vplivi bodo nato ocenjeni na podlagi podrobnejših informacij, predloženih v oceni finančnih posledic zakonodajnega predloga, ki bo priložena prihodnjemu zakonodajnemu predlogu.
5.2.Učinek na agencije EU in nacionalne organe
Razširitev pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico, bi vplivala na sedanje naloge in vloge Europola in Eurojusta ter na nacionalne organe. Na primer, treba bi bilo nadalje razviti zmožnost izvajanja kriminalističnih analiz na ravni EU, saj je ta vrsta analiz ena najmočnejših prednosti izmenjave informacij na tej ravni. EJT bi lahko bil pristojen, da Europolu v svojem imenu naroči izvedbo kriminalistične analize. Podobno bi EJT svoje delo ves čas usklajeval z Eurojustom, da bi zagotovili dopolnjevanje pregona, ki ga izvaja EJT, ter pregona, ki ga izvajajo nacionalni organi in ga podpira Eurojust. To dopolnjevanje bi okrepilo vlogo Eurojusta kot bistvene povezave za usklajen pregon na področju čezmejnih kaznivih dejanj, povezanih s terorizmom, kot je kibernetska kriminaliteta. Obenem bi lahko Eurojust svoja sredstva namenil podpiranju čezmejnih preiskav drugih kaznivih dejanj, kot so organizirani kriminal, neupravičen promet s prepovedanimi drogami in trgovina z ljudmi.
Z vzpostavitvijo tesnega sodelovanja med EJT, Eurojustom in Europolom bi se lahko ustvarile sinergije, ki bi koristile vsem vpletenim v boj proti terorističnim kaznivim dejanjem, in zagotovilo, da ne bi prihajalo do podvajanja dela. Tako bi lahko najučinkoviteje porabili omejene vire.
Razširitev pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja bi vplivala tudi na njegovo delo z drugimi organi Unije ali nacionalnimi organi ter na način in okvir prihodnjega sodelovanja EJT z njimi. Med njimi so na primer finančnoobveščevalne enote (FIU), ki so med drugim odgovorne za obravnavanje sumljivih transakcij, ki vključujejo financiranje terorizma.
6.Sklep
Terorizem se še naprej razvija in pomeni veliko nevarnost, zato se mora Evropska unija nanj odzvati še odločneje. Okrepitev zmogljivosti na področju preiskave in pregona terorističnih kaznivih dejanj ter obtožb storilcev na ravni Unije je del celovitega evropskega odziva na teroristične grožnje.
Ker je EJT edini organ Unije, ki je pooblaščen za izvajanje kazenskih preiskav, pregon kaznivih dejanj pred pristojnimi nacionalnimi sodišči in obtožbo storilcev, ima odličen potencial, da bi lahko znatno okrepil sedanja prizadevanja v boju proti terorističnim kaznivim dejanjem v Evropski uniji.
V luči vrha v Sibiuu 9. maja 2019 Komisija s tem sporočilom poziva Evropski svet, naj se o tej pobudi odloči skupaj z Evropskim parlamentom in potrdi razširitev pristojnosti EJT na teroristična kazniva dejanja, ki vplivajo na več kot eno državo članico.
