EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 22.11.2017

COM(2017) 800 final

SPOROČILO KOMISIJE

Osnutki proračunskih načrtov za leto 2018: celovita ocena

1. Uvod

Zakonodaja EU določa, da države članice euroobmočja Komisiji do 15. oktobra predložijo osnutke proračunskih načrtov za naslednje leto s ciljem izboljšati usklajevanje nacionalnih fiskalnih politik v ekonomski in monetarni uniji 1 .

V načrtih je povzeta vsebina predlogov proračunov, ki so jih vlade predložile nacionalnim parlamentom. Komisija o vsakem načrtu poda mnenje, pri čemer oceni, ali je načrt skladen z obveznostmi države članice v okviru Pakta za stabilnost in rast.

Komisija mora podati tudi celovito oceno proračunskega stanja in obetov v euroobmočju kot celoti.

Osemnajst držav članic euroobmočja (v nadaljnjem besedilu: EO–18 ali euroobmočje) 2 je moralo Komisiji v skladu z določbami tako imenovanega zakonodajnega dvojčka do 16. oktobra poslati svoje osnutke proračunskih načrtov za leto 2018 3 . Grčiji, v kateri poteka program za makroekonomsko prilagoditev v okviru evropskega mehanizma za stabilnost, načrta ni treba predložiti, saj program že vključuje natančno spremljanje javnih financ.

V skladu s smernicami kodeksa ravnanja za zakonodajni dvojček sta Avstrija in Nemčija predložili osnutka proračunskih načrtov ob predpostavki nespremenjenih politik, saj imata po nedavnih volitvah ti državi članici trenutno prehodni vladi brez polnih proračunskih pristojnosti 4 . Pričakuje se, da bosta novi vladi ob nastopu mandata predložili popolna osnutka proračunskih načrtov. Španija je prav tako predložila osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik, saj postopek za odobritev državnega proračuna in proračuna za socialno varnost traja dlje kot običajno. Pričakuje se, da bo popoln osnutek proračunskega načrta predložila takoj, ko bo to mogoče.

Komisija spoštuje proračunsko pristojnost držav članic, hkrati pa v mnenjih zagotavlja informirano in z dokazi podprto svetovanje glede politik, zlasti nacionalnim vladam in parlamentom, s čimer omogoča ocenjevanje skladnosti predlogov proračunov s fiskalnimi pravili EU. Zakonodajni dvojček zagotavlja obsežen nabor instrumentov tako za obravnavo ekonomske in proračunske politike kot zadeve skupnega interesa v euroobmočju, kar je tudi namen Pogodbe.

Poleg tega je Svet julija 2015 pozval Euroskupino, naj spremlja in usklajuje fiskalne politike držav članic euroobmočja ter skupno fiskalno naravnanost v euroobmočju, da se zagotovi rasti prijazna in diferencirana fiskalna politika 5 . Svet je priporočil, naj države članice euroobmočja, brez poseganja v izpolnjevanje zahtev iz Pakta za stabilnost in rast, „[u]skladijo fiskalne politike za zagotovitev, da bo skupna fiskalna naravnanost euroobmočja v skladu s tveganji za vzdržnost in cikličnimi pogoji“.

Novembra 2016 je Komisija predlagala posodobljeno priporočilo o ekonomski politiki euroobmočja, ki so ga voditelji EU potrdili na zasedanju Evropskega sveta 9. in 10. marca 2017, Svet pa ga je sprejel 21. marca 2017 6 . Na tem priporočilu temelji ocena Komisije. V okviru letnega cikla evropskega semestra Komisija skupaj s tem svežnjem predlaga tudi novo priporočilo o gospodarski politiki euroobmočja za obdobje 2018–2019 7 .

Svet je julija 2017 sprejel priporočila za posamezne države s poudarkom na tem, kako namerava Komisija obravnavati države članice, za katere matrika kaže na fiskalno prilagoditev v višini 0,5 % BDP ali več 8 . V uvodnih izjavah je bilo zapisano, da bo treba pri oceni osnutka proračunskega načrta za leto 2018 in poznejši oceni proračunskih rezultatov za leto 2018 ustrezno upoštevati cilj doseganja fiskalne naravnanosti, ki prispeva tako h krepitvi trenutnega okrevanja kot tudi k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ države članice. Pri tem je Svet ugotovil, da namerava Komisija izvesti splošno oceno v skladu z Uredbo (ES) št. 1466/97, zlasti glede na ciklično situacijo v državi članici.

Namen tega sporočila je dvojen. Prvič, prikazuje splošno sliko proračunske politike na ravni euroobmočja, pri čemer izhaja iz horizontalne ocene osnutkov proračunskih načrtov. Ta ocena odraža horizontalno oceno programov za stabilnost, ki se opravi spomladi, vendar je poudarek bolj na naslednjem letu in ne toliko na srednjeročnih fiskalnih načrtih. Drugič, podaja pregled osnutkov proračunskih načrtov na ravni držav z obrazložitvijo pristopa Komisije k ocenjevanju njihove skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Ocena se razlikuje glede na to, ali je država članica v preventivnem ali korektivnem delu Pakta za stabilnost in rast, upošteva pa tudi zahteve Pakta v zvezi z ravnjo in dinamiko javnega dolga.

2. Glavne ugotovitve v zvezi z euroobmočjem

Gospodarski obeti glede na načrte držav članic in napoved Komisije

Države članice in Komisija so napovedi rasti od pomladi popravile znatno navzgor. Glede na makroekonomske predpostavke iz osnutkov proračunskih načrtov naj bi se skupni realni BDP v euroobmočju (brez Grčije) po pričakovanjih zdaj povečal za 2,2 % v letu 2017 in za 2,0 % v letu 2018. To precej presega obete glede rasti za zadevni leti, na katerih temeljijo najnovejši programi za stabilnost (glej tabelo 1), v katerih je bila njena višina za obe leti 1,7 %. Glede na jesensko napoved Komisije iz leta 2017 naj bi bila stopnja rasti v euroobmočju podobno močna, in sicer 2,2 % v letu 2017 in 2,1 % v letu 2018. Na splošno so ekonomske predpostavke iz osnutkov proračunskih načrtov zelo blizu napovedi Komisije (glej Prilogo IV, tabelo 1). To je lahko povezano tudi z dejstvom, da razen Nemčije in Belgije vse države članice izpolnjujejo zahtevo iz Uredbe (EU) št. 473/2013, da morajo predlog proračuna in implicitno tudi osnutki proračunskih načrtov temeljiti na neodvisno potrjenih ali pripravljenih makroekonomskih napovedih.

Glede na to, da gospodarstvo raste hitreje od svojega potenciala, se proizvodna vrzel v letu 2017 še dodatno manjša in naj bi v letu 2018 po pričakovanjih postala pozitivna. Skupna proizvodna vrzel naj bi v letu 2018 postala pozitivna tako glede na napoved Komisije kot glede na načrte. V vseh osnutkih proračunskih načrtov se v letu 2018 predvideva (preračunana) pozitivna, oziroma – za Francijo in Finsko – le rahlo negativna proizvodna vrzel 9 .

Tako države članice kot Komisija pričakujejo, da bo skupna inflacija ostala stabilna in pod referenčno stopnjo 2 %. Glede na načrte naj bi skupna inflacija v euroobmočju dosegla 1,5 % v letu 2017 in 1,4 % v letu 2018. Ta napoved je v primerjavi s predpostavkami iz programov za stabilnost v glavnem nespremenjena, enako stopnjo inflacije v euroobmočju pa se predvideva tudi v napovedi Komisije. Inflacija naj bi po pričakovanjih 2 % presegla samo v Estoniji, Latviji in Litvi.

Gospodarski razvoj v euroobmočju se nadaljuje, vendar ga spremljajo nekatere netipične značilnosti. Oživitev gospodarstva v euroobmočju se je okrepila in zajema čedalje več držav, pri čemer zaposlenost stalno raste in se poslovna klima izboljšuje. Vseeno jo zaznamujejo nekatere netipične značilnosti. Natančneje, osnovna inflacija in rast plač ostajata skromni in ne odražata izboljšanja na trgu dela, kot ga prikazujejo standardni kazalniki trga dela. Zlasti se zdi, da je v nekaterih gospodarstvih skromna rast plač stagnacije trga dela, nizkih inflacijskih pričakovanj, ki vplivajo na pogajanja o plačah, in nizke rasti produktivnosti. Nazadnje se zdi, da okrevanje še vedno spodbujajo izredni ugodni dejavniki, kot je na primer spodbujevalna denarna politika ECB. Glede na navedeno bi politike za podporo rasti veljalo ukinjati le postopoma. Komisija je tako napovedala, da namerava izkoristiti svojo diskrecijsko pravico glede na ciklično situacijo v državah članicah (glej okvir 1).

Tabela 1: Pregled ekonomskih in javnofinančnih agregatov (EO-18) za leti 2017–2018

Vir: Programi za stabilnost za leto 2017, osnutki proračunskih načrtov za leto 2018, jesenska napoved Evropske komisije iz leta 2017.

Fiskalni obeti glede na načrte držav članic in napoved Komisije

Skupni nominalni primanjkljaj naj bi po pričakovanjih zaradi cikličnega izboljšanja razmer še naprej sledil trendu zmanjševanja. Glede na napoved Komisije naj bi se primanjkljaj v euroobmočju zmanjšal z 1,6 % BDP v letu 2016 na 1,1 % BDP v letu 2017. V osnutkih proračunskih načrtov se v letu 2017 pričakuje rahlo višji primanjkljaj, in sicer 1,2 %, kar je za 0,15 odstotne točke boljše od cilja programov za stabilnost, ki so jih države članice predložile spomladi 2017, ko so bile predpostavke o rasti precej manj dinamične. Do velikega popravka ciljnega primanjkljaja v letu 2017 navzgor v primerjavi s programom za stabilnost je prišlo le v primeru Slovaške. Ob izvedbi načrtov držav članic v letu 2018 bi nominalni primanjkljaj v euroobmočju znašal 0,9 % BDP. To potrjuje skupni nominalni primanjkljaj, kot izhaja iz programov za stabilnost iz pomladi 2017, kljub rezultatu za leto 2017, ki je boljši od pričakovanega, in znaten popravek obeta rasti v letu 2018 navzgor. To implicitno pomeni, da je bila strukturna prilagoditev v primerjavi z zadnjimi programi za stabilnost nekoliko popravljena navzdol (glej spodaj). Kljub razlikam med načrti in napovedjo Komisije za posamezne države članice (glej Prilogo IV, tabelo 2) je skupni primanjkljaj za leto 2018 iz napovedi Komisije popolnoma v skladu z načrti.

Sedem od 18 držav članic v letu 2018 načrtuje presežek nominalnega salda. Med državami članicami, ki imajo primanjkljaj, povečanje nominalnega primanjkljaja načrtujeta samo Latvija in Finska. Nobena država članica v letu 2018 ne načrtuje primanjkljaja, ki bi presegal referenčno vrednost 3 % BDP. Francija načrtuje odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2017, kot je priporočil Svet, medtem ko Španija načrtuje njegovo odpravo do roka, to je leta 2018. Slovaška, Italija, Belgija in Francija načrtujejo znatno večji primanjkljaj, kot je naveden v njihovih programih za stabilnost.

Skupni primarni saldo euroobmočja, pridobljen z odstranitvijo odhodkov za obresti iz nominalnega salda, je v presežku. Po načrtih naj bi se še dodatno izboljšal, in sicer z 0,8 % BDP v letu 2017 na 0,9 % BDP v letu 2018. Edine države članice euroobmočja, ki v letu 2018 načrtujejo primarni primanjkljaj, so Francija, Latvija in Finska.

V proračunskih načrtih in v napovedi za obdobje 2017–2018, merjeno s spremembo skupnega strukturnega salda, ni tako rekoč nobene fiskalne prilagoditve 10 . Na splošno Komisija v svoji napovedi pričakuje, da bo strukturni saldo euroobmočja leta 2017 ostal stabilen. V (preračunanih) proračunskih načrtih se pričakuje rahlo strukturno izboljšanje v letu 2017, kar je v skladu s programi za stabilnost. Rezultat osnutkov proračunskih načrtov v letu 2018 je rahlo poslabšanje strukturnega salda euroobmočja za 0,1 % BDP, medtem ko se je v zadnjih programih za stabilnost še vedno načrtovalo skupno izboljšanje za 0,2 % BDP (glej Prilogo IV, tabelo 3). Podobno kot velja v načrtih, tudi Komisija za euroobmočje v letu 2018 napoveduje poslabšanje za 0,1 odstotne točke. Vendar se v podatku skrivajo znatne razlike v primerjavi z osnutki proračunskih načrtov posameznih držav članic. Komisija zlasti napoveduje znatno nižje strukturne prilagoditve v Belgiji, Španiji, Franciji, Litvi, na Portugalskem in v Sloveniji (glej spodaj). V celotnem euroobmočju se to izravna s stabilnim strukturnim saldom v Nemčiji v primerjavi z 0,5 % rastjo BDP v osnutku proračunskega načrta Nemčije.

Na splošno ostajajo velike razlike med stanjem držav članic v razmerju do njihovih srednjeročnih ciljev (glej Prilogo IV, graf 5). Glede na napoved Komisije je svoj srednjeročni cilj v letu 2017 doseglo (Litva) ali preseglo šest držav članic euroobmočja (Ciper, Nemčija, Luksemburg, Malta in Nizozemska) 11 . V vseh naj bi po napovedih to veljalo tudi v letu 2018, pri čemer naj bi nekatere med temi, ki presegajo zastavljene cilje, po napovedih uporabile del svojega fiskalnega manevrskega prostora 12 . Tudi Nemčija naj bi glede na osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik po pričakovanjih uporabila del svojega fiskalnega manevrskega prostora 13 . Med državami članicami, ki še niso dosegle svojega srednjeročnega cilja, naj bi ga Irska dosegla v letu 2018, Slovaška pa naj bi po napovedih dosegla znaten napredek v tej smeri. Po drugi strani za nekatere države članice, ki so še vedno daleč od doseganja svojih srednjeročnih ciljev, Komisija ne napoveduje praktično nobenega izboljšanja (Španija, Italija, Portugalska in Slovenija) ali pa celo pričakuje poslabšanje (Belgija in Francija). Naštete države razen Slovenije so hkrati tudi države članice z najvišjimi deleži dolga (glej spodaj). V (preračunanih) osnutkih proračunskih načrtov se za te države članice načrtujejo večje prilagoditve kot v napovedi, in sicer od 0,0 % BDP za Francijo do 0,5 % BDP za Slovenijo. Tudi Estonija, Avstrija, Finska in Latvija naj bi se še nekoliko bolj oddaljile od doseganja svojega srednjeročnega cilja, pri čemer pa naj bi ostale znotraj ene odstotne točke BDP.

Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi napovedi Komisije, je v primerjavi s strukturnim saldom v letih 2017 in 2018 nekoliko bolj ekspanziven 14 . Diskrecijski fiskalni napor je konceptualno blizu merilu rasti odhodkov iz fiskalnega okvira EU in daje vsoto načrtovanih ukrepov na strani prihodkov in gibanja primarnih odhodkov v primerjavi s (srednjeročno) stopnjo potencialne rasti. Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi napovedi, kaže na povečanje v višini skoraj 0,4 % BDP v letu 2017. To je zlasti posledica rasti primarnih odhodkov, ki presega srednjeročno potencialno rast, medtem ko so diskrecijski ukrepi na strani prihodkov v letu 2017 nevtralni. Razlika v primerjavi s spremembo strukturnega salda je deloma posledica dejstva, da se pri diskrecijskem fiskalnem naporu ne upoštevajo dobički od obresti 15 . V letu 2018 diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi načrtov, potrjuje analizo strukturnega salda in kaže na skoraj nevtralno skupno naravnanost načrtov politike. Rast primarnih odhodkov v euroobmočju naj bi nekoliko presegala srednjeročno potencialno rast, diskrecijski ukrepi na strani prihodkov pa so le rahlo ekspanzivni (glej spodaj). Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi napovedi Komisije, znaša 0,25 % BDP, kar kaže na nekoliko bolj ekspanzivno fiskalno naravnanost v letu 2018 (glej Prilogo IV, graf 4) 16 .

Javni dolg naj bi se po pričakovanjih še naprej zmanjševal po zaslugi cikličnega izboljšanja in še nadalje nizkih obrestnih mer. Dolg sektorja država v euroobmočju, ki je vrh dosegel leta 2014, ko je znašal skoraj 93 % BDP, naj bi se po pričakovanjih zmanjšal z 89,6 % BDP v letu 2016 na tik pod 88 % BDP v letu 2017, in sicer tako glede na napoved Komisije kot glede na načrte držav članic. Rezultat vseh načrtov skupaj je nadaljnje zmanjšanje dolga, in sicer na tik pod 86 % BDP v letu 2018. Zmanjšanje v letu 2018 je posledica učinka „snežene kepe“, ki je zmanjšal dolg, in primarnega presežka, medtem ko načrtovana prilagoditev stanj in tokov prispeva v nasprotni smeri. Po napovedi Komisije bo zmanjšanje deleža dolga nekoliko večje.

Vse države članice razen Francije v obdobju 2017–2018 načrtujejo zmanjšanje deleža javnega dolga v BDP (glej Prilogo IV, tabelo 6). V primeru Francije naj bi se dolg stabiliziral malo pod 97 % BDP. Vsem državam članicam koristi prinaša učinek „snežene kepe“, ki znižuje dolg, poleg tega pa imajo načrtovani primarni presežki v večini držav članic učinek zmanjševanja (glej Prilogo IV, graf 6). Na splošno so razlike med osnutki proračunskih načrtov in napovedjo Komisije glede gibanja dolga v letu 2018 razmeroma omejene, razen v primerih Cipra in Slovenije, kjer so načrti bolj optimistični, in Nemčije, kjer je bolj optimistična napoved Komisije. Državi članici z najvišjo stopnjo javnega dolga sta še vedno Italija in Portugalska, v katerih je ta višji od 120 % BDP, medtem ko se v Belgiji, na Cipru, v Franciji in v Španiji giblje okrog 100 % BDP. Za deset držav članic euroobmočja, ki so predložile osnutke proračunskih načrtov, trenutno velja referenčno merilo glede zmanjševanja dolga 17 . Po napovedi Komisije naj Belgija in Italija na prvi pogled v letu 2018 ne bi dosegali tega referenčnega merila. Enako velja za Francijo, za katero bi v primeru pravočasne in vzdržne odprave čezmernega primanjkljaja od leta 2018 dalje veljalo prehodno pravilo glede dolga.

Struktura fiskalne prilagoditve

Države članice napovedujejo zmerno znižanje ciklično prilagojenega deleža odhodkov, ki se v celoti izravna s podobnim padcem deleža prihodkov. Glede na načrte naj bi se ciklično prilagojeni delež odhodkov po pričakovanjih zmanjšal za 0,25 odstotne točke, in sicer zaradi upada odhodkov za obresti in ker primarni odhodki rastejo nekoliko počasneje od potencialne rasti. Za primerjavo, Komisija v svoji napovedi pričakuje nekoliko bolj dinamično gibanje primarnih odhodkov, kar zagotavlja stabilen ciklično prilagojeni delež odhodkov. Države članice načrtujejo, da bodo izdatki za socialna izplačila in sredstva za zaposlene rastli počasneje od nominalnega BDP, kar naj bi prispevalo k zmanjšanju deleža odhodkov (glej Prilogo IV, graf 8). Po drugi strani naj bi se javne naložbe po enakomernem upadanju v obdobju od 2010 do 2016 v letu 2018 rahlo povečale. Napoved Komisije potrjuje to rahlo ponovno uravnoteženje javnofinančnih odhodkov. Tako po načrtih kot po napovedi Komisije naj bi se odhodki za obresti zmanjšali za 0,1 odstotne točke in v letu 2018 znašali 1,9 % BDP. Na vrhuncu državne dolžniške krize leta 2012 so odhodki za obresti znašali 3,0 % BDP. Vse države članice razen Cipra predvidevajo nadaljnje upadanje implicitne obrestne mere na neodplačani dolg. Implicitna obrestna mera, na kateri temeljijo osnutki proračunskih načrtov, se v povprečju zmanjša z 2,25 % v letu 2017 na 2,15 % v letu 2018, kar je podobno predpostavkam Komisije.

Delež prihodkov naj bi se po pričakovanjih zmanjšal zaradi ukrepov, zaradi katerih se zmanjšujejo prihodki, in nižjih prihodkov od načrtovanih. Skupni učinek povečanja primanjkljaja zaradi sporočenih ukrepov na strani prihodkov glede na načrte znaša 0,1 % BDP, države članice pa pričakujejo tudi skoraj 0,2 % BDP nižje prihodke v primerjavi s tem, kar bi bilo mogoče pričakovati glede na obet nominalne rasti (glej Prilogo IV, tabelo 8) 18 . Zmanjšanje deleža prihodkov je predvsem posledica zmanjšanja socialnih prispevkov in upada nedavčnih prihodkov. V skladu z načrti naj bi tako neposredni in posredni davki, izraženi v odstotku BDP, ostali nespremenjeni. Napoved Komisije predvideva podoben učinek ukrepov na strani prihodkov in nižjih prihodkov od načrtovanih.

Ocena usmeritve fiskalne politike v euroobmočju

Na splošno naj bi fiskalna naravnanost euroobmočja v obdobju 2017–2018 ostala večinoma nevtralna. Po znatni konsolidaciji javnih financ med letoma 2011 in 2013 je bila fiskalna naravnanost v naslednjih letih večinoma nevtralna. Ocenjuje se, da bo tako tudi v letu 2017. Merjeno s spremembo strukturnega salda tako agregatni osnutki proračunskih načrtov držav članic kot tudi napoved Komisije kažejo na nadaljevanje večinoma nevtralne naravnanosti v letu 2018, strukturni saldo pa naj bi se le malo poslabšal. Razvoj strukturnega primarnega salda kaže na nekoliko bolj ekspanzivno naravnanost v letu 2018 (glej Prilogo IV, tabelo 4), saj ne vključuje trenutnega zmanjševanja odhodkov za obresti. To potrjuje tudi diskrecijski fiskalni napor (glej zgoraj), izračunan na podlagi napovedi Komisije (glej Prilogo IV, graf 4).

Na splošno se večinoma nevtralna naravnanost na skupni ravni v euroobmočju še vedno zdi ustrezna glede na sedanje okrevanje gospodarstva, ki se krepi, vendar ostaja nepopolno. To je še bolj pomembno v okviru dolgov, ki so posledica krize. Bistvena je vzpostavitev pravega ravnovesja med zagotavljanjem dolgoročne vzdržnosti javnih financ glede na pogoje v posameznih državah in podporo gospodarskemu okrevanju. Dejansko je usmerjenost fiskalnega položaja v obdobju 2017–2018 treba oceniti glede na dvojni cilj dolgoročne vzdržnosti in kratkoročne makroekonomske stabilizacije. Za dolgoročno vzdržnost mora javni dolg postati in ostati vzdržen, pri čemer je treba upoštevati sedanjo raven dolga in napovedane prihodnje odhodke, povezane s staranjem. Čeprav se makroekonomska stabilizacija lahko izrazi v smislu primerno hitrega zmanjševanja proizvodne vrzeli v kratko- do srednjeročnem obdobju, je treba hkrati upoštevati tudi druge gospodarske dejavnike, kot so stopnja inflacije, stagnacija trga dela in potreba po prehodu z zunanjih na domače vire rasti.

Graf 1: Realne dolgoročne obrestne mere (v %) in diskrecijski fiskalni napor (v % od potencialnega BDP) v euroobmočju

Vir: Napoved Evropske komisije iz jeseni 2017.

Opomba: Realna dolgoročna obrestna mera v višini + 1,0 je večinoma v skladu s potencialno rastjo v obdobju, ki ga zajema napoved.

Pri fiskalni naravnanosti bi bilo treba ustrezno upoštevati zelo spodbujevalno denarno politiko v okviru nizke inflacije. Denarna politika v euroobmočju je bila v zadnjih letih zelo spodbujevalna. ECB je sprejela več ukrepov za popuščanje denarne politike, vključno s politiko zniževanja obrestnih mer na negativno stopnjo, ciljno usmerjenimi operacijami dolgoročnejšega refinanciranja, programi nakupa vrednostnih papirjev in prihodnjimi usmeritvami denarne politike. Navedeni ukrepi so na splošno zagotovili precejšnjo denarno spodbudo. ECB se je nedavno odločila, da bo ponovno umerila svoj program nakupa vrednostnih papirjev od januarja 2018 naprej, in sicer zaradi vedno izrazitejšega in vsesplošnega gospodarskega razvoja v euroobmočju. Hkrati se je smatralo, da je še vedno potrebna izdatna stopnja denarnih spodbud, saj je bil pritisk na domače cene še vedno omejen, gospodarski obeti in usmeritev inflacije pa so ostali odvisni od nadaljnje podpore s strani denarne politike. Kljub predpostavki, da se bodo ugodni pogoji financiranja nadaljevali, se v zadnjih makroekonomskih projekcijah strokovnjakov ECB za euroobmočje pričakuje, da se bo skupna inflacija krepila počasi in v obdobju 2017–2019 ostala močno pod 2 %. To je večinoma v skladu z zadnjo napovedjo Evropske komisije glede inflacije.

Skupno usmeritev denarne in fiskalne politike (t. i. kombinacijo politik) lahko nadomestita razvoj pogojev financiranja (npr. realne dolgoročne obrestne mere) in fiskalni napor (npr. diskrecijski fiskalni napor). Kot je prikazano v grafu 1, so se pogoji financiranja v letih 2011 in 2012 bistveno omilili zaradi posredovanja ECB v odziv na krizo. Pogoji financiranja so bili po letu 2013 vedno milejši, vendar v manjši meri. Čeprav je ECB z ukrepi uspelo znižati nominalne dolgoročne obrestne mere, so se poslabšala tudi dolgoročna inflacijska pričakovanja, ki so se začela izboljševati šele proti koncu leta 2016. Pričakuje se, da se bodo pogoji financiranja v letu 2018 zaostrili, ko naj bi se proizvodna vrzel v euroobmočju končno zaprla. V letu 2018 se pričakuje zvišanje povprečnih realnih dolgoročnih obrestnih mer, saj naj bi pričakovani postopni dvig nominalnih mer pozneje spremljal relativno bolj omejen dvig inflacijskih pričakovanj 19 . Vendar se pričakuje, da bodo pogoji financiranja na splošno ostali zelo spodbudni.

Skupna situacija euroobmočja kljub temu skriva precejšnje razlike na nacionalni ravni, saj se nekatere države soočajo s potrebo po konsolidaciji, druge pa imajo nekaj fiskalnega manevrskega prostora (glej grafa 2 in 3). Medtem ko naj bi bile proizvodne vrzeli v večini držav članic v letu 2018 pozitivne, gospodarstvo v več državah članicah še vedno močno stagnira 20 . Po drugi strani se nekatere države članice soočajo z visokimi tveganji za vzdržnost. Na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2017 je bila opravljena ocena tveganj za vzdržnost, pri čemer so se med drugim upoštevale trenutne ravni dolga in primarnega salda, pa tudi pričakovani stroški staranja 21 Zdi se, da se nobena država članica ne sooča s kratkoročnimi tveganji za vzdržnost. Na podlagi analize vzdržnosti dolga ter izračuna kazalnika S1 se zdi, da se Belgija, Španija, Francija, Italija, Portugalska in Finska soočajo z visokimi srednjeročnimi tveganji, za Ciper, Litvo, Avstrijo in Slovenijo pa so srednjeročna tveganja ocenjena kot srednja. 22

Za uravnoteženje ciljev stabilizacije gospodarstva in zagotavljanja dolgoročnejše vzdržnosti javnih financ je zato potreben diferenciran pristop do nacionalnih fiskalnih politik. Vendar je pričakovana fiskalna prilagoditev na podlagi napovedi Komisije za nekatere visoko zadolžene države članice, kot so Italija, Portugalska, Belgija, Španija in Francija, relativno omejena ali celo negativna. Načrti navedenih držav članic so bolj optimistični, vendar zahtevajo dodatne ukrepe, da bi dosegli ciljne napore, kot so jih države članice zastavile v svojih osnutkih proračunskega načrta. V prihodnje bo v državah članicah, ki imajo visok delež javnega dolga v BDP, potreben dodatni fiskalni napor, zlasti v primerih vztrajno zmernih možnosti za rast in rastočih obrestnih mer glede na trenutne zgodovinsko nizke ravni.

Graf 2: Fiskalna slika euroobmočja v letu 2018

 Opomba: Na podlagi napovedi Evropske komisije iz jeseni 2017. Dobre (slabe) gospodarske razmere se merijo s proizvodno vrzeljo v letu 2018, v % potencialnega BDP, izračunanega na podlagi skupno dogovorjene metodologije. Potrebe po konsolidaciji ali fiskalnem manevrskem prostoru se merijo s kazalnikom Komisije za tveganja za vzdržnost financ S1, v % BDP, na podlagi izračunov iz jesenske napovedi iz leta 2017 in z uporabo leta 2017 kot izhodiščnega leta.

Graf 3: Sprememba strukturnega primarnega salda v letu 2018 v osnutkih proračunskih načrtov v primerjavi s potrebami po vzdržnosti in stabilizaciji (v % BDP)

Vir: Evropska komisija na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2017 in osnutki proračunskih načrtov.

Kako interpretirati ta graf:

Merilo vzdržnosti temelji na kazalniku S1, predvideva pa se, da se navedena sprememba strukturnega primarnega salda v višini 25 % do 50 % doseže v letu 2017, kar bolj ali manj ustreza vnaprejšnjim prizadevanjem za konsolidacijo, če je S1 pozitiven. Za države z negativnim S1 to nakazuje manevrski prostor za ekspanzivne politike kot odgovor na morebitne potrebe po stabilizaciji.

Merilo stabilizacije se meri kot sprememba strukturnega primarnega salda, za katerega fiskalna politika za 25 % (kratek moder trak) ali 50 % (dolg moder trak) zmanjša proizvodno vrzel, kar je posledica scenarija nevtralne fiskalne politike v letu 2018. Z drugimi besedami, to zmanjšanje proizvodne vrzeli za 25 % ali 50 % se doseže poleg spontanega zmanjšanja proizvodne vrzeli, napovedanega v napovedi Komisije iz jeseni 2017 (prilagojenega nevtralni fiskalni naravnanosti). Pri tem se predvideva, da ima fiskalna politika vedno proticiklično vlogo, torej da podpira zmanjševanje proizvodne vrzeli ali blaži njeno povečevanje. Če predpostavka nevtralne fiskalne politike pomeni, da je proizvodna vrzel znak sprememb, potem cilj stabilizacije zmanjša proizvodno vrzel za100 %, s čimer prepreči procikličnost.

Rdeči križi kažejo načrtovane spremembe strukturnega primarnega salda, ki so jih države članice predstavile v svojih osnutkih proračunskih načrtov za leto 2017 in kot jih je Komisija preračunala z uporabo skupno dogovorjene metodologije za potencialni proizvod. Zelene pike kažejo spremembe strukturnega primarnega salda v skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2017, ki temelji na predpostavki nespremenjenih politik.

3. Pregled osnutkov proračunskih načrtov

Mnenje Komisije o osnutkih proračunskih načrtov se osredotoča na izpolnjevanje določb Pakta za stabilnost in rast ter priporočil, ki so bila izdana na tej podlagi. Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, Komisija v mnenjih oceni napredek pri odpravi čezmernega primanjkljaja glede na ciljni nominalni primanjkljaj in strukturni napor. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, se v mnenjih Komisije ocenita izpolnjevanje srednjeročnega proračunskega cilja za posamezno državo ali napredek pri njegovem doseganju ter izpolnjevanje določb glede dolga, da se preveri, ali so načrti v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast in fiskalnimi priporočili za posamezne države v priporočilih Sveta z dne 11. julija 2017.  23  

Vse države članice euroobmočja, ki niso v programu za makroekonomsko prilagoditev, so svoje osnutke proračunskih načrtov predložile pravočasno v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 473/2013. V skladu z določbami kodeksa ravnanja za zakonodajni dvojček sta dve državi, Avstrija in Nemčija, predložili osnutka proračunskih načrtov ob predpostavki nespremenjenih politik, saj sta imeli prehodni vladi. Pričakuje se, da bosta novi vladi ob nastopu mandata predložili popolna osnutka proračunskih načrtov. Tudi Španija je predložila osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik, čeprav se vlada ne smatra kot prehodna. Komisija je Španijo z dopisom z dne 27. oktobra 2017 pozvala, naj čim prej predloži posodobljen osnutek proračunskega načrta. Nizozemska vlada v odhodu je predložila osnutek proračunskega načrta do roka, nova vlada pa je predložila dodatek k osnutku proračunskega načrta z dodatnimi informacijami o novih ukrepih. Dodatek ne vsebuje tabel, ki izpolnjujejo zahteve iz kodeksa ravnanja, zato bi organi morali nemudoma predložiti posodobljene tabele.

Pri nobenem od osnutkov proračunskih načrtov ni bilo ugotovljeno „zelo resno neizpolnjevanje obveznosti“ iz Pakta za stabilnost in rast, kot je navedeno v členu 7(2) Uredbe (EU) št. 473/2013. Kljub temu nekateri predloženi načrti povzročajo zaskrbljenost. Zato je Komisija 27. oktobra 2017 poslala dopise Belgiji, Franciji, Italiji in Portugalski, v katerih je zaprosila za več informacij in poudarila številne predhodne ugotovitve, povezanih z osnutki proračunskih načrtov. Zadevne države članice so odgovorile konec oktobra. Komisija je informacije iz dopisov upoštevala v svoji oceni proračunskega dogajanja in tveganj. Pri Italiji je razlog za zaskrbljenost delež dolga, ki je višji od 130 % BDP. Boljši makroekonomski in finančni pogoji ponujajo priložnost za pospešitev zmanjševanja javnega dolga. Vendar je potrebnih več informacij o splošni strategiji vlade in konkretnih korakih, načrtovanih za odločno zmanjšanje deleža dolga, ki bi zagotovilo skladnost z merilom glede dolga. Ker so fiskalni obeti v letu 2017 še vedno precej negotovi, Komisija namerava ponovno oceniti skladnost Italije z merilom glede dolga spomladi 2018, in sicer na podlagi podatkov o realizaciji za leto 2017 in končnega proračuna, ki ga bo parlament sprejel decembra 2017.

V tabelah 2a in 2b so povzete ocene osnutkov proračunskih načrtov posameznih držav članic iz mnenj Komisije, sprejetih 22. novembra, skupaj z oceno napredka pri fiskalno-strukturnih reformah. Te ocene temeljijo na napovedi Komisije iz jeseni 2017. Za lažjo primerjavo so ocene načrtov povzete v treh splošnih kategorijah, ki imajo različen pomen glede na to, ali je država članica v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ali ne:

·Skladen: glede na napoved Komisije proračunskih načrtov ni treba prilagajati v okviru nacionalnega proračunskega postopka, da bi zagotovili, da bo proračun za leto 2018 skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast.

·Večinoma skladen: glede na napoved Komisije za leto 2018 se pričakuje, da bo osnutek proračunskega načrta večinoma skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast.

Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: napoved Komisije za leto 2018 sicer kaže, da bo bodisi dosežen vmesni ciljni nominalni primanjkljaj bodisi da bo čezmerni primanjkljaj pravočasno odpravljen, a fiskalni napor je opazno pod priporočeno vrednostjo, kar ogroža skladnost s priporočilom v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast: napoved Komisije za leto 2018 predvideva določen odklon od srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za njegovo dosego, vendar nezadostna prilagoditev ne bi pomenila znatnega odklona od priporočene prilagoditve. Te države članice po oceni dosegajo referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, kjer se to uporablja.

·Tveganje neskladnosti: glede na napoved Komisije za leto 2018 ni mogoče pričakovati, da bo osnutek proračunskega načrta zagotovil skladnost s pravili Pakta za stabilnost in rast.

Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: napoved Komisije za leto 2018 predvideva, da ne bosta dosežena ne priporočeni fiskalni napor ne vmesni ciljni nominalni primanjkljaj ali da čezmerni primanjkljaj ne bo pravočasno odpravljen.

Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast: napoved Komisije za leto 2018 kaže na znaten odklon od srednjeročnega cilja ali zahtevane prilagoditvene poti za njegovo dosego in/ali neskladnost z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, če se slednje uporablja.

Nobena država članica ni zahtevala dodatne prožnosti za leto 2018 v skladu s „skupno dogovorjenim stališčem o prožnosti v okviru Pakta za stabilnost in rast“, ki ga je Svet odobril 12. februarja 2016. Svet je leta 2017 odobril prožnost Finski, Latviji in Litvi na podlagi klavzule o strukturnih reformah, Finski pa na podlagi naložbene klavzule. Finski se je prožnost odobrila glede na izvajanje večjih strukturnih reform, ki pozitivno vplivajo na dolgoročno vzdržnost javnih financ, ter glede na nacionalne odhodke za projekte, ki jih EU financira iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Latviji se je prožnost odobrila v povezavi z reformo zdravstva. Litva koristi prožnost zaradi večjih strukturnih reform trga dela in pokojninskega sistema, ki pozitivno vplivajo na dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Več držav članic je omenilo proračunske posledice povečanega pritoka beguncev in dodatnih varnostnih ukrepov. Določbe členov 5(1) in 6(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 omogočajo začasen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, da se upoštevajo takšni dodatni odhodki, če sta pritok beguncev in resnost groženj za varnost izredna dogodka in je njun vpliv na javne finance znaten, vzdržnost pa s tem ne bi bila ogrožena. Komisija je obravnavala morebiten začasen odklon za stroške v zvezi z begunci v letih 2015 in 2016 (Belgija, Italija, Avstrija, Slovenija in Finska). Avstriji, Italiji in Sloveniji se je za leto 2017 odobrila predhodna dodatna olajšava za stroške v zvezi z begunci. Čeprav so stroški v zvezi z begunci omenjeni tudi v osnutku proračunskega načrta Italije za leto 2018 in v odgovoru 24 na zahtevo Komisije po pojasnilu glede načrtovanega fiskalnega napora Italije, se dodatna prožnost ni zahtevala. Prožnost za leti 2016 in 2017 se je v zvezi z odhodki v zvezi z varnostjo odobrila Belgiji, Italiji in Avstriji; v osnutkih proračunskih načrtov za leto 2018 se ni zahtevala dodatna prožnost. Komisija bo pripravila končno oceno, v kateri bo vključena tudi ocena upravičenih zneskov, na podlagi zabeleženih podatkov, ki jih bodo organi predložili pomladi 2018. Spomladi 2017 je Komisija okvirno ocenila, da je Italija upravičena do olajšave glede na proračunske posledice preventivnega naložbenega načrta za zaščito državnega ozemlja pred potresnimi nevarnostmi na podlagi klavzule o neobičajnih dogodkih. Ta proračunski učinek je potrjen v osnutku proračunskega načrta za leto 2018. Kljub temu se bo olajšava naknadno ponovno ocenila pomladi 2018 na podlagi zabeleženih podatkov, ki jih bodo predložili italijanski organi, zlasti glede na negotovosti izvajanja naložbenega načrta.

Za nekatere države članice (Ciper, Finska, Italija in Slovenija) se zdi, da glede proizvodnih vrzeli za leto 2017, ocenjenih na podlagi splošno dogovorjene metodologije, vlada določena negotovost, kot kaže orodje Komisije za preverjanje verodostojnosti. V takih primerih je Komisija v svoji oceni osnutkov proračunskih načrtov natančno analizirala ocene proizvodne vrzeli z uporabo pristopa omejene presoje, pri čemer je sledila zahtevanim izboljšavam metodologije z neformalnega zasedanja Sveta ECOFIN aprila 2016 v Amsterdamu. Pristop Komisije je ostal enak kot tisti, ki se je uporabil v oceni osnutkov proračunskih načrtov leta 2017 in programov za stabilnost in konvergenčnih programov leta 2017. Komisija pri Cipru in Finski po upoštevanju vseh relevantnih dejavnikov ni ugotovila zadostnih razlogov za odklon od ocen na podlagi skupne metodologije, čeprav je orodje za preverjanje verodostojnosti pokazalo določeno negotovost. Pri Italiji bi pristop omejene presoje privedel do sklepa o negativni proizvodni vrzeli v primerjavi s pozitivno proizvodno vrzeljo, ocenjeno na podlagi skupne metodologije. Za Slovenijo je bilo ugotovljeno, da bi se po verjetnejši oceni Slovenija v letu 2018 bolj približala meji med dobrimi in normalnimi gospodarskimi razmerami. Pri nobeni od obeh držav članic to ne bi vplivalo na zahteve preventivnega dela. Zato ne bi vplivalo na oceno njunih osnutkov proračunskih načrtov.

Nazadnje je Komisija predhodno ocenila stopnjo napredka pri izvajanju fiskalno-strukturnih reform iz priporočil Sveta z dne 11. julija 2017. Ocena osnutkov proračunskih načrtov je povzeta v naslednjih petih splošnih kategorijah: brez napredka, omejen napredek, določen napredek, znaten napredek in priporočila se v celoti izvajajo. V poročilih o državi za leto 2018 in v okviru priporočil za posamezne države, ki jih bo Svet sprejel v letu 2018, bo opravljena celovita ocena napredka, doseženega pri izvajanju priporočil za posamezne države v letu 2018.

Tabela 2a: Pregled posameznih mnenj Komisije o osnutkih proračunskih načrtov – države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast

*    Komisija je poročilo za državo članico 22. maja 2017 izdala v skladu s členom 126(3) Pogodbe. V poročilu je bilo ugotovljeno, da bi bilo treba po oceni vseh relevantnih dejavnikov merilo dolga šteti za izpolnjeno.

**    Komisija je poročilo izdala 22. februarja 2017 v skladu s členom 126(3) Pogodbe, v njem pa je sklenila, da merilo glede dolga na tej stopnji ni izpolnjeno, razen če se do aprila 2017 verodostojno uvedejo dodatni strukturni ukrepi v vrednosti vsaj 0,2 % BDP, za katere se je vlada zavezala, da jih bo sprejela najpozneje do takrat, da bi zmanjšala vrzel do ravni, pri kateri bi bila v letu 2017 (in torej tudi v letu 2016) večinoma skladna s preventivnim delom. Komisija je 22. maja 2017 sklenila, da so bili zahtevani dodatni konsolidacijski ukrepi za leto 2017 sprejeti.

***    Prehodna vlada je predložila osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjenih politik.

****    Osnutek proračunskega načrta, ki ga je predložila vlada v odhodu, se je posodobil z dodatkom nove vlade.

Tabela 2b: Pregled posameznih mnenj Komisije o osnutkih proračunskih načrtov – države članice, za katere velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast

*     Za Francijo trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, vendar bi zanjo lahko z letom 2018 začel veljati preventivni del Pakta, če pravočasno in vzdržno odpravi čezmerni primanjkljaj. 

(1)

     Kot določa Uredba (EU) št. 473/2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju. To je ena od dveh uredb tako imenovanega zakonodajnega dvojčka, ki je začel veljati maja 2013.

(2)

     V nadaljevanju tega sporočila se zato izraz euroobmočje nanaša na vse države članice euroobmočja razen Grčije.

(3)

     Ker je rok za predložitev, to je 15. oktober, v letu 2017 padel na nedeljo, je bil v skladu z veljavnimi pravnimi pravili prestavljen na ponedeljek, 16. oktobra 2017.

(4)

     „Specifikacije za izvajanje zakonodajnega dvojčka o ekonomskem upravljanju in smernice o obliki in vsebini osnutkov proračunskih načrtov, programov ekonomskega partnerstva ter poročil v zvezi z izdajanjem dolžniških instrumentov“, ki jih je Svet ECOFIN odobril 9. julija 2013 in so bile spremenjene 7. novembra 2014, na voljo na: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf .

(5)

     Priporočilo Sveta z dne 14. julija 2015 o izvajanju širših smernic ekonomskih politik držav članic, katerih valuta je euro (UL C 272, 18.8.2015, str. 100).

(6)

   Glej Priporočilo Sveta z dne 21. marca 2017 o ekonomski politiki euroobmočja (UL 2017/C92/01):
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0324(01) .

(7)

     Glej COM(2017) 770 final.

(8)

     Matrika za določitev letne fiskalne prilagoditve za dosego srednjeročnega cilja v okviru preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast, kot je določena v sporočilu Komisije z dne 13. januarja 2015 o tem, kako čim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast, glej: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0012.

(9)

     Komisija preračuna proizvodno vrzel na podlagi osnutkov proračunskih načrtov, in sicer z uporabo skupno dogovorjene metodologije na podlagi informacij, podanih v načrtih. Proizvodna vrzel po nominalni vrednosti glede na načrte ostaja negativna v primeru Belgije, Francije in Italije.

(10)

     Strukturni saldo je ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in začasnih ukrepov. Komisija preračuna strukturne salde na podlagi osnutkov proračunskih načrtov, in sicer z uporabo skupno dogovorjene metodologije na podlagi informacij, podanih v načrtih.

(11)

     Glede na načrte je v letu 2017 svoj srednjeročni cilj dosegla tudi Estonija. Država namerava tako stanje ohraniti, vendar preračunana vrednost tega ne potrjuje.

(12)

     Zlasti Ciper, Luksemburg, Malta in Nizozemska.

(13)

  Vendar pa se ta fiskalna ekspanzija ne odraža v napovedi Komisije, ki predvideva stabilen strukturni saldo. Na ravni celotnega euroobmočja manj ekspanzivno naravnanost Nemčije v napovedi Komisije izravnava znano bolj ekspanzivna ali manj restriktivna naravnanost v napovedi v primerjavi z načrti nekaterih drugih držav članic (zlasti Belgije, Španije, Francije, Litve, Nizozemske, Portugalske in Slovenije).

(14)

     Diskrecijski fiskalni napor je kazalnik fiskalnega napora. Pristop od zgoraj navzdol na strani odhodkov združuje s pristopom od spodaj navzgor oziroma opisnim pristopom na strani prihodkov. Na kratko, diskrecijski fiskalni napor na eni strani zajema povečanje primarnih odhodkov brez cikličnih komponent glede na gospodarski potencial, na drugi strani pa diskrecijske ukrepe na strani prihodkov (brez enkratnih ukrepov). Glej Evropska komisija (2013): Merjenje fiskalnega napora, poročilo o javnih financah v EMU, del 3 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf .

(15)

     Nanj vpliva tudi drugačna referenčna stopnja rasti, na podlagi katere se izračuna diskrecijski fiskalni napor.

(16)

     Razliko v primerjavi z načrti je mogoče pojasniti z bolj dinamičnim vzorcem primarnih odhodkov, medtem ko so diskrecijski ukrepi na strani prihodkov (brez enkratnih ukrepov) na splošno nevtralni, enako kot v načrtih. Bolj ekspanzivno naravnanost diskrecijskega fiskalnega napora v primerjavi z analizo strukturnega salda je mogoče pojasniti z dejstvom, da ne vključuje nepričakovanih prihodkov zaradi obresti in temelji na nižji referenčni stopnji rasti, kar le deloma uravnoteži učinek nižjih prihodkov od načrtovanih, ki vplivajo na spremembo strukturnega salda.

(17)

     Ali prehodno pravilo glede dolga v obdobju treh let po odpravi čezmernega primanjkljaja.

(18)

     Skupna elastičnost prihodkov v razmerju do BDP tako v napovedi Komisije kot v načrtih znaša približno 0,9 v primerjavi s standardno elastičnostjo prihodkov v razmerju do BDP, ki znaša 1.

(19)

     Dolgoročne obrestne mere temeljijo na desetletni obrestni meri za zamenjave, zmanjšani za inflacijska pričakovanja.

(20)

     Kot je omenjeno v oddelku 3, se zdi, da so ocene proizvodne vrzeli v nekaterih državah članicah zelo negotove.

(21)

     Metodologija, uporabljena za oceno tveganj vzdržnosti javnih financ, je predstavljena v poročilu Evropske komisije o vzdržnosti javnih financ za leto 2015 (European Economy Institutional Paper, št. 018, januar 2016) in publikaciji Evropske komisije o spremljanju vzdržnosti dolga za leto 2016 (European Economy Institutional Paper, št. 047, januar 2017). Ti posodobljeni rezultati, ki temeljijo na napovedi Komisije iz jeseni 2017, bodo predstavljeni v publikaciji Evropske Komisije o spremljanju vzdržnosti dolga za leto 2017.

(22)

     Kazalnik vzdržnosti S1, ki ga uporablja Komisija, prikazuje skupni napor, potreben v obdobju 2020–2024 (pet let po obdobju, ki ga zajema napoved) za zmanjšanje dolga na 60 % BDP do leta 2032, ob upoštevanju pogojnih obveznosti, povezanih s staranjem. Kaže na dodatno prilagoditev v višini 1,8 % BDP za euroobmočje (brez Grčije) v teh petih letih. To pomeni dodatno letno prilagoditev v višini približno 0,4 % BDP med letoma 2020 in 2024.

(23)

     Priporočila Sveta z dne 11. julija 2017 (UL 2017/C261)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=OJ:C:2017:261:TOC

(24)

     Dopis italijanskega ministra za gospodarstvo in finance z dne 30. oktobra 2017, poslan kot odgovor na dopis Komisije z dne 27. oktobra 2017.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 22.11.2017

COM(2017) 800 final

PRILOGE

k

Sporočilu Komisije

Osnutki proračunskih načrtov za leto 2018: celovita ocena

PRILOGA I: Ocena osnutkov proračunskih načrtov posameznih držav

Države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast

Načrti, ki so skladni z obveznostmi države

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Nemčije, za katero trenutno veljata preventivni del Pakta in referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Ugodno proračunsko stanje Nemčije zagotavlja manevrski prostor za kritje dodatnih odhodkov za spodbujanje potencialne rasti, vključno z javnimi naložbami na področju infrastrukture, izobraževanja, raziskav in inovacij, kot je priporočil Svet v okviru evropskega semestra, in za zmanjšanje nakopičenega zaostanka pri naložbah, zlasti na ravni občin. Komisija prav tako meni, da je Nemčija dosegla omejen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in nemške organe zato poziva, naj pospešijo napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Litve, za katero trenutno velja preventivni del Pakta, skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Komisija poziva organe, naj izvedejo proračun za leto 2018. Komisija prav tako meni, da je Litva dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in litovske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Latvije, za katero trenutno velja preventivni del Pakta, skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Komisija poziva organe, naj izvedejo proračun za leto 2018. Komisija prav tako meni, da je Latvija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in latvijske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Luksemburga, za katerega trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, skladen z določbami Pakta. Komisija poziva organe, naj izvedejo proračun za leto 2018.  Komisija prav tako meni, da je Luksemburg dosegel omejen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in luksemburške organe zato poziva, naj pospešijo napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Nizozemske, za katero trenutno velja preventivni del Pakta, skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Komisija poziva organe, naj izvedejo proračun za leto 2018. Komisija prav tako meni, da je Nizozemska dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in nizozemske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Finske, za katero trenutno veljata preventivni del Pakta in referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Komisija poziva organe, naj izvedejo proračun za leto 2018.  Komisija prav tako meni, da je Finska dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in finske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Načrti, ki so večinoma skladni z obveznostmi države

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Estonije, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen z določbami Pakta. Jesenska napoved Komisije predvideva tveganje določenega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja v letu 2018. Komisija estonske organe poziva, naj bodo pripravljeni, da z nadaljnjimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Irske, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter je v prehodnem obdobju za dosego zadostnega napredka pri doseganju skladnosti z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, večinoma skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Komisija irske organe poziva, naj bodo pripravljeni, da z nadaljnjimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom. Komisija prav tako meni, da je Irska dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in irske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Cipra, za katerega trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter je v prehodnem obdobju za dosego zadostnega napredka pri doseganju skladnosti z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, večinoma skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2017 obstaja tveganje določenega odklona od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja v letih 2017 in 2018. Ciper naj bi v letih 2017 in 2018 po projekcijah dosegel skladnost z merilom glede dolga Komisija ciprske organe poziva, naj bodo pripravljeni, da z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom za stabilnost in rast, ter natančno spremljajo gibanja odhodkov v kratkoročnem in srednjeročnem obdobju, in sicer zaradi tveganj, povezanih s povečanjem odhodkov, ki se financirajo iz nepričakovanih prihodkov.  Komisija prav tako meni, da je Ciper dosegel določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in ciprske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Malte, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen z določbami Pakta. V smislu nominalne vrednosti naj bi bil strukturni saldo tudi leta 2018 v presežku, vendar se v skladu z napovedjo Komisije zdi, da obstajajo tveganja v zvezi z dinamiko javnofinančnih odhodkov. Komisija malteške organe poziva, naj bodo pripravljeni, da z nadaljnjimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom. Komisija prav tako meni, da je Malta dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in malteške organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Slovaške, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen z določbami Pakta. Komisija slovaške organe poziva, naj bodo pripravljeni, da z nadaljnjimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom. Komisija prav tako meni, da je Slovaška dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in slovaške organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Načrti, pri katerih obstaja tveganje neskladnosti z obveznostmi države

Ob upoštevanju potrebe po uravnoteženju ciljev okrepitve tekočega okrevanja in zagotavljanja vzdržnosti javnih financ Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Belgije, za katero trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast in referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, obstaja tveganje neskladnosti z določbami Pakta. Komisija zlasti predvideva tveganje znatnega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja tako v letu 2017 kot v letu 2018. Komisija belgijske organe zato poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom za stabilnost in rast, ter nepričakovane prihodke čim prej uporabijo za pospešitev zmanjšanja deleža javnega dolga v BDP. Skladnost z zahtevami preventivnega dela Pakta je ključni relevantni dejavnik pri oceni skladnosti z merilom glede dolga. Komisija prav tako meni, da je Belgija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in belgijske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Ob upoštevanju potrebe po uravnoteženju ciljev okrepitve tekočega okrevanja in zagotavljanja vzdržnosti javnih financ Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Italije, za katero trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast in referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, obstaja tveganje neskladnosti z določbami Pakta. Glede na izzive na področju vzdržnosti, s katerimi se sooča Italija, fiskalna prilagoditev, predvidena v napovedi Komisije iz jeseni 2017 za leto 2018, ni ustrezna. Komisija italijanske organe zato poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom za stabilnost in rast, ter nepričakovane prihodke čim prej uporabijo za pospešitev zmanjšanja deleža javnega dolga v BDP. Skladnost z zahtevami preventivnega dela Pakta je ključni relevantni dejavnik pri oceni skladnosti z merilom glede dolga. Komisija prav tako meni, da je Italija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017, in italijanske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Ob upoštevanju, da njene projekcije temeljijo na predpostavki nespremenjenih politik, Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Avstrije, za katero trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast in referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, obstaja tveganje neskladnosti z določbami Pakta. Komisija zato avstrijske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Avstrija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra, in avstrijske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Ob upoštevanju potrebe po uravnoteženju ciljev okrepitve tekočega okrevanja in zagotavljanja vzdržnosti javnih financ Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Portugalske, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast in prehodne določbe o skladnosti z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, obstaja tveganje neskladnosti z določbami Pakta. Komisija zlasti predvideva tveganje znatnega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja tako v letu 2017 kot v letu 2018. Komisija zato portugalske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 še naprej skladen s Paktom za stabilnost in rast.  Komisija prav tako meni, da je Portugalska dosegla omejen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in portugalske organe zato poziva, naj pospešijo napredek na tem področju.

Ob upoštevanju potrebe po uravnoteženju ciljev okrepitve tekočega okrevanja in zagotavljanja vzdržnosti javnih financ Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Slovenije, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter je v prehodnem obdobju za dosego zadostnega napredka pri doseganju skladnosti z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, obstaja tveganje neskladnosti z določbami Pakta. Ob upoštevanju srednjeročnih izzivov glede vzdržnosti, s katerimi se sooča Slovenija, fiskalna prilagoditev, predvidena v napovedi Komisije za leto 2018, ni ustrezna. Izboljšanje nominalnega primanjkljaja in deleža dolga v BDP je mogoče delno pojasniti z ugodnimi gospodarskimi razmerami. Utrditev okrevanja Sloveniji zagotavlja pogoje za ponovno vzpostavitev zadostnih fiskalnih blažilnikov, ki bodo potrebni v slabših gospodarskih časih v prihodnosti. Komisija zato slovenske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 še naprej skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Slovenija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in slovenske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

Države članice, za katere velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast

Načrti, ki so večinoma skladni z obveznostmi države

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Španije, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen z določbami Pakta, saj napoved Komisije iz jeseni 2017 predvideva, da bo čezmerni primanjkljaj odpravljen pravočasno. Vendar pa – ob upoštevanju, da projekcije iz osnutka proračunskega načrta temeljijo na predpostavki nespremenjenih politik – niti napoved Komisije niti osnutek proračunskega načrta ne predvidevata, da bi bil ciljni nominalni primanjkljaj, ki je bil določen s sklepom Sveta, dosežen v letu 2018. Prav tako naj zahtevani fiskalni napor v letu 2018 po napovedih ne bi bil dosežen, pri čemer naj bi bila razlika precejšnja. Komisija prav tako meni, da je Španija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ iz sklepa Sveta z dne 8. avgusta 2016 in priporočila Sveta z dne 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in poziva k okrepitvi španskega fiskalnega okvira in okvira politike javnega naročanja.

Načrti, pri katerih obstaja tveganje neskladnosti z obveznostmi države

Ob upoštevanju potrebe po uravnoteženju ciljev okrepitve tekočega okrevanja in zagotavljanja vzdržnosti javnih financ Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Francije za leto 2018, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, od leta 2018 pa bi zanjo lahko začela veljati preventivni del Pakta in prehodno pravilo glede dolga, obstaja tveganje neskladnosti z določbami Pakta. Komisija zlasti predvideva tveganje znatnega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja v letu 2018. Komisija francoske organe zato poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2018 skladen s Paktom za stabilnost in rast, ter nepričakovane prihodke čim prej uporabijo za pospešitev zmanjšanja deleža javnega dolga v BDP. Skladnost z zahtevami preventivnega dela Pakta je ključni relevantni dejavnik pri oceni skladnosti z merilom glede dolga. Komisija prav tako meni, da je Francija dosegla določen napredek pri izvajanju strukturnega dela priporočil glede javnih financ, ki jih je izdal Svet 11. julija 2017 v sklopu evropskega semestra leta 2017, in francoske organe poziva, naj dosežejo dodaten napredek na tem področju.

PRILOGA II: Metodologija in predpostavke, na katerih temelji napoved Komisije iz jeseni 2017

V skladu s členom 7(4) Uredbe (EU) št. 473/2013 se „[s]plošni oceni [...] priložijo metodologija [...] in predpostavke najnovejših gospodarskih napovedi služb Komisije za posamezne države članice, vključno z ocenami vpliva skupnih proračunskih ukrepov na gospodarsko rast.“ Predpostavke, na katerih temelji napoved Komisije iz jeseni 2017, ki jo neodvisno pripravijo službe Komisije, so obrazložene v samem dokumentu z napovedjo 1 .

Proračunski podatki do leta 2016 temeljijo na podatkih, ki so jih države članice uradno sporočile Komisiji do 1. oktobra 2017 in jih je 23. oktobra 2017 potrdil Eurostat. Eurostat ni imel popravkov na podatke, ki so jih predložile države članice v jesenskem ciklu poročanja za leto 2017. Eurostat je umaknil pridržek glede kakovosti podatkov, ki jih je sporočil Luksemburg v zvezi s sektorsko klasifikacijo bolnišnic, pa tudi glede vrste tehničnih vprašanj, kot so evidentiranje terjatev in dolgov, velikosti statističnih neskladij v preglednicah o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem in nerazpoložljivosti podatkov o lokalni upravi. Eurostat je izrazil pridržek glede kakovosti podatkov, ki jih je sporočila Francija v zvezi z evidentiranjem nekaterih dejavnosti Agence Française de Développement. Eurostat je ohranil pridržek glede kakovosti podatkov, ki jih je sporočila Belgija v zvezi s sektorsko klasifikacijo bolnišnic. Eurostat je tudi ohranil pridržek glede kakovosti podatkov, ki jih je sporočila Madžarska v zvezi s sektorsko klasifikacijo Eximbank. Po drugi strani pa je Eurostat je umaknil pridržek glede kakovosti podatkov, ki jih je sporočila Madžarska v zvezi s sektorsko klasifikacijo "zakonsko predpisanih jamstvenih skladov in madžarsko družbo za prestrukturiranje in upravljanje dolgov.

Za potrebe napovedi so bili ukrepi v podporo finančni stabilnosti evidentirani v skladu s sklepom Eurostata z dne 15. julija 2009 2 . Dovolj natančno znane kapitalske injekcije so bile vključene v napoved kot finančne transakcije, kar pomeni, da se je zaradi njih povečal dolg, ne pa primanjkljaj, razen če ni zadevna država članica sporočila drugače. Državna jamstva za obveznosti bank in bančne vloge niso vključena kot javnofinančni odhodki, razen če obstajajo dokazi, da so bila unovčena pred zaključkom napovedi. Vendar je treba opozoriti, da posojila, ki jih bankam odobrijo vlada ali drugi subjekti iz javnega sektorja, ponavadi povečajo javni dolg.

Za leto 2018 so bili upoštevani tudi sprejeti proračuni ali predlogi proračunov, predloženi nacionalnim parlamentom, in vsi drugi dovolj natančno znani ukrepi. Zlasti so v jesenski napovedi upoštevane vse informacije iz osnutkov proračunskih načrtov, ki so bili predloženi do sredine oktobra. Predpostavka nespremenjenih politik, ki je bila uporabljena pri napovedih za leto 2019, zajema ustrezno ekstrapolacijo gibanja prihodkov in odhodkov ter vključitev dovolj natančno znanih ukrepov.

Evropski agregati za dolg sektorja država v napovedih za leta 2017–2019 so objavljeni na nekonsolidirani osnovi (tj. medvladna posojila niso upoštevana). Zaradi zagotovitve doslednosti v časovnih vrstah so tudi pretekli podatki objavljeni na enaki osnovi. V projekcijah dolga sektorja država za posamezne države članice v letih 2017–2019 so upoštevani učinek jamstev za evropski instrument za finančno stabilnost, dvostranska posojila drugim državam članicam in udeležba v kapitalu evropskega mehanizma za stabilnost, načrtovana na presečni dan napovedi 3 .

Glede na napoved Komisije iz jeseni 2017 proračunski ukrepi, navedeni v osnutkih proračunskih načrtov za leto 2018, skupno rahlo zmanjšujejo primanjkljaj (vpliv na primanjkljaj znaša manj kot 0,1 % BDP). To v celoti posledica skupnega učinka ukrepov na strani odhodkov, medtem ko so ukrepi na strani prihodkov skupno nevtralni. Skupni avtomatski učinek na rast BDP naj bi bil kratkoročno zanemarljiv.

Pri razlagi te ocene je potrebna previdnost, kajti:

·Neukrepanje v zvezi s fiskalnimi neravnovesji bi lahko povečalo krhkost finančnih sredstev ter povzročilo večje razmike in višje posojilne obrestne mere, kar bi negativno vplivalo na rast.

·Cilj uredbe je oceniti učinke ukrepov, sprejetih v osnutkih proračunskih načrtov. Zato sprejeti ukrepi, ki so začeli veljati pred pripravo osnutkov proračunskih načrtov, niso vključeni v oceno (čeprav lahko dodatno vplivajo na projekcije glede javnih financ v letu 2018).

·Ukrepi z učinkom v letu 2018 lahko tudi izravnajo obstoječe ukrepe z enkratnim učinkom v letu 2017 ali trendno povečanje nekaterih postavk odhodkov. Dejansko osnovni scenarij, ki se uporablja za primerjavo pri sporočanju ukrepov na strani odhodkov, sam po sebi pomeni ekspanzivno naravnanost. To potrjuje tudi dejstvo, da je skupna fiskalna naravnanost je v letu 2018 rahlo ekspanzivna kljub temu, da je vpliv ukrepov iz osnutkov proračunskih načrtov rahlo zmanjšanje primanjkljaja.

PRILOGA III: Analiza občutljivosti

V skladu s členom 7 Uredbe (EU) št. 473/2013 „[c]elovita ocena vključuje analize občutljivosti, ki prikazujejo tveganja za vzdržnost javnih financ v primeru neugodnega ekonomskega, finančnega ali proračunskega dogajanja“. V tej prilogi je zato predstavljena analiza občutljivosti gibanja javnega dolga na morebitne makroekonomske pretrese (na rast, obrestne mere in primarni javnofinančni saldo), ki se opira na rezultate stohastičnih projekcij dolga 4 . Analiza omogoča oceno možnega učinka negativnih in pozitivnih tveganj v zvezi z nominalno rastjo BDP na dinamiko javnega dolga, učinkov pozitivnih/negativnih gibanj na finančnih trgih, ki se odražajo v nižjih/višjih stroških izposojanja za vlade, ter fiskalnih pretresov, ki vplivajo na javnofinančni proračunski položaj.

Z uporabo stohastičnih projekcij se negotovost prihodnjih makroekonomskih razmer vključi v analizo dinamike javnega dolga okrog „osrednjega“ scenarija projekcij dolga, ki v spodnjih dveh grafih ustreza scenariju iz napovedi Komisije iz jeseni 2017 oziroma scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov, pri čemer se rezultati poročajo za države EO–18 (v obeh primerih se za leta po obdobju, ki ga zajema napoved, uporabi običajna predpostavka nespremenjene fiskalne politike) 5 . Pretresi se simulirajo na makroekonomskih razmerah (kratkoročne in dolgoročne obrestne mere na državne obveznice, stopnja rasti, primarni javnofinančni saldo), predpostavljenih v osrednjem scenariju, da se dobi „stožec“ (porazdelitev) možnih potekov dolga, ki je predstavljen v spodnjem grafu. Stožec ustreza širokemu razponu možnih izhodiščnih makroekonomskih razmer, pri čemer se za rast, obrestne mere in primarni saldo simulira tudi do 2 000 pretresov. Velikost in korelacija pretresov odražata preteklo gibanje spremenljivk 6 . To pomeni, da metodologija ne zajame negotovosti v realnem času, ki je lahko v sedanjem trenutku višja, zlasti za proizvodno vrzel. Pahljačasta diagrama v spodnjem grafu tako dajeta verjetnostno informacijo o dinamiki dolga za EO–18, pri čemer so upoštevani možni pretresi za rast, obrestne mere in primarni saldo v obsegu in korelaciji, kot sta bila zabeležena v preteklosti.

V pahljačastih diagramih je predvideni potek dolga po osrednjem scenariju (okrog katerega so simulirani makroekonomski pretresi) označen s prekinjeno črto, potek projekcije dolga, ki razpolavlja niz vseh možnih potekov, dobljenih s simulacijo pretresov (mediana), pa z neprekinjeno črno črto v sredini stožca. Sam stožec zajema 80 % vseh možnih potekov dolga, dobljenih s simulacijo 2 000 pretresov za rast, obrestne mere in primarni saldo (spodnja in zgornja črta, tj. meji stožca, predstavljata 10. oziroma 90. percentil porazdelitve) in s tem iz osenčenega območja izključuje simulirane poteke dolga (20 % vseh), ki so posledica skrajnejših (manj verjetnih) pretresov (ekstremni dogodki (ang. „tail events“)). Različno osenčena območja znotraj stožca predstavljajo različne deleže v celotni porazdelitvi možnih potekov dolga. Temno modro območje (med 40. in 60. percentilom) vsebuje 20 % vseh možnih potekov dolga, ki so bližje osrednjemu scenariju.

Graf III.1: Pahljačasta diagrama na podlagi stohastičnih projekcij javnega dolga okrog scenarija iz napovedi Komisije (KOM) in scenarija iz osnutkov proračunskih načrtov (OPN)

Pri napovedanem scenariju Komisije in scenariju osnutkov proračunskih načrtov velja, da se ob upoštevanju tako negativnih kot tudi pozitivnih tveganj za primarni javnofinančni saldo, rasti in razmer na finančnih trgih dolg v EO–18 v letu 2018 giblje med okrog 83 % in 89 % BDP z 80-odstotno verjetnostjo (ker stožec predstavlja 80 % vseh možnih simuliranih potekov dolga). Spodnja in zgornja meja intervala deleža dolga v letu 2018 bi bili zato dokaj podobni za scenarij Komisije in za scenarij iz osnutkov proračunskih načrtov zaradi zelo majhne razlike med zadevnima osrednjima napovedma, pri katerih so se simulirali pretresi (delež dolga okrog 86 % po scenariju Komisije in po scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov).

Po letu 2018, tj. v obdobju, ki ga zajemajo sedanji osnutki proračunskih načrtov, rezultati simulacije pri scenariju Komisije in scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov kažejo, da ostaja razlika med napovedanimi deleži dolga v primeru pretresov dokaj omejena. Na koncu obdobja, ki ga zajema napoved, upoštevanega v pahljačastih diagramih (leto 2022), obstaja 50-odstotna verjetnost, da bo delež dolga višji od okrog 79 % BDP iz scenarija na podlagi osnutkov proračunskih načrtov oziroma 80 % BDP iz scenarija Komisije. Ta majhna razlika je predvsem posledica dejstva, da primarni strukturni saldo ostaja stabilen na nekoliko višjem zadnjem napovedanem presežku v scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov v primerjavi s scenarijem Komisije.

Ob tem velja opozoriti, da metodologija ne zajame negotovosti v realnem času, kot so lahko značilne zlasti za oceno proizvodne vrzeli, ker velikost in korelacija pretresov odražata preteklo gibanje spremenljivk. Glede na pretekle izkušnje z obsežnimi popravki ocen proizvodne vrzeli, pri katerih je bila potencialna proizvodnja pogosto ocenjena nižje kot v realnem času, to pomeni dodaten vir tveganj za prihodnje poteke dolga, ki v zgornji analizi ni upoštevan.

PRILOGA IV: Grafi in tabele

Tabela IV.1: Realna rast BDP (v % BDP) za EO–18 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Tabela IV.2: Ciljne vrednosti nominalnega salda (v % BDP) za EO–18 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.1: Primerjava nominalnih saldov sektorja država (v % BDP), ki so za leto 2018 predvideni v napovedi Komisije iz jeseni 2017 (KOM) in v osnutkih proračunskih načrtov (OPN)

Opomba: Graf prikazuje nominalne proračunske salde za leto 2018 iz osnutkov proračunskih načrtov (vodoravna os) v primerjavi s tistimi iz napovedi Komisije (navpična os). Države članice, ki ležijo nad (pod) simetralo kvadranta, so tiste, pri katerih je Komisija napovedala nižji (višji) nominalni saldo v primerjavi z osnutki proračunskih načrtov.

Graf IV.2: Razčlenitev razlike v ciljnih vrednostih nominalnega salda (v % BDP) za leto 2018 med napovedjo Komisije iz jeseni 2017 in osnutki proračunskih načrtov

Opomba: V grafu so prikazane razlike v nominalnem saldu za leto 2018 med osnutki proračunskih načrtov in napovedjo Komisije, razčlenjene glede na vpliv drugačnega izhodišča (učinek osnove 2017), vpliv različnih predpostavk o rasti (učinek nominalne rasti), in preostale učinke, ki vključujejo vrzel v politiki v zvezi s pričakovanim vplivom ukrepov. Pozitiven predznak pomeni, da je napoved Komisije bolj optimistična.

Tabela IV.3: Spremembe strukturnega salda (v % BDP) za EO–18 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Tabela IV.4: Spremembe strukturnega primarnega salda (v % BDP) za EO–18 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.3: Sprememba strukturnega salda v letu 2018 (v % potencialnega BDP): osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.4: Diskrecijski fiskalni napor v letu 2018 (v % BDP): osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Opomba: Za izračun diskrecijskega fiskalnega napora na podlagi osnutka proračunskega načrta se kot referenčna mera za srednjeročno gospodarsko rast uporabi 10-letna povprečna stopnja potencialne rasti iz napovedi Komisije.

Tabela IV.5: Srednjeročni proračunski cilji, kot so bili določeni v programih za stabilnost za leto 2017, in minimalna referenčna merila za EO–18 od leta 2018 dalje

Graf IV.5a: Stanje v državah članicah v razmerju do njihovih srednjeročnih ciljev glede na napoved Komisije iz jeseni 2017 (v % BDP)

Graf IV.5b: Stanje v državah članicah v razmerju do njihovih srednjeročnih ciljev glede na osnutke proračunskih načrtov za leto 2018 (v % BDP)

Opomba: Graf prikazuje napredek držav članic pri doseganju njihovih srednjeročnih ciljev med letoma 2017 in 2018, in sicer na podlagi napovedi Komisije (zgornji graf) in osnutkov proračunskih načrtov (spodnji graf). Začetek puščice predstavlja izhodiščni strukturni saldo v letu 2017, konica puščice pa predstavlja napovedani ali načrtovani (preračunani) strukturni saldo v letu 2018. Velikost zelene (rdeče) puščice tako ustreza izboljšanju (poslabšanju) strukturnega salda med letoma 2017 in 2018. Temni kvadrati predstavljajo srednjeročni cilj posamezne države članice za leto 2018.

Tabela IV.6: Delež javnega dolga v BDP (v % BDP) za EO–18 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.6: Dejavniki spremembe v deležu dolga med letoma 2017 in 2018 na podlagi osnutkov proračunskih načrtov (v % BDP)

Opomba: V grafu so prikazane spremembe deležev dolga v BDP, razčlenjene glede na učinek primarnega salda, učinek načrtovanih prilagoditev stanj in tokov ter učinek „snežene kepe“. Učinek „snežene kepe“ predstavlja razliko med predvidenimi stopnjami rasti in obrestnimi merami.

Tabela IV.7: Struktura konsolidacije javnih financ v letih 2017 in 2018 za EO–18 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.7: Predvidene spremembe ciklično prilagojenih deležev odhodkov v osnutkih proračunskih načrtov za leto 2018 (OPN) in napovedi Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.8: Predvidene spremembe glavnih vrst odhodkov (v % BDP) za leto 2018 v EO–18: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Opomba: Graf prikazuje prispevke glavnih komponent odhodkov k predvidenim spremembam deležev odhodkov v BDP.

Graf IV.9: Naložbe (v % BDP) v letu 2018 na podlagi osnutkov proračunskih načrtov držav članic euroobmočja

Graf IV.10: Diskrecijski ukrepi na strani prihodkov in druge spremembe deleža prihodkov v letu 2018: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Graf IV.11: Predvidene spremembe glavnih vrst davčnih prihodkov (v % BDP) za leto 2018 v EO–18: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM)

Opomba: Graf prikazuje prispevke glavnih komponent prihodkov k predvidenim spremembam deležev prihodkov v BDP.

Tabela IV.8: Kratkoročne elastičnosti, ki so podlaga za projekcije prihodkov v EO–18 za leto 2018: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2017 (KOM) in standardno elastičnostjo po oceni OECD

Opomba: Pri primerjavi elastičnosti, ki izhajajo iz osnutkov proračunskih načrtov in napovedi Komisije, ter elastičnosti iz ocene OECD je potrebna previdnost. Elastičnosti iz prvih dveh virov so neto elastičnosti glede na rast BDP, pri zadnjem viru pa so, strogo gledano, izračunane glede na proizvodno vrzel. Na splošno so razlike sicer zelo majhne.

Tabela IV.9: Kazalniki vzdržnosti na podlagi napovedi Evropske komisije iz jeseni 2017

Opomba: Na podlagi metodologije, uporabljene v poročilu Evropske komisije o fiskalni vzdržnosti za leto 2015 in v publikaciji o spremljanju vzdržnosti dolga za leto 2016 (Debt Sustainability Monitor 2016). Ti posodobljeni rezultati, ki temeljijo na napovedi Evropske komisije iz jeseni 2017, bodo predstavljeni v publikaciji o spremljanju vzdržnosti dolga za leto 2017 (Debt Sustainability Monitor 2017).

(1)

     Metodološke predpostavke, na katerih temelji gospodarska napoved Komisije iz jeseni 2017, so na voljo na: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/forecasts_en.htm ).

(2)

     Na voljo na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     V skladu s sklepom Eurostata z dne 27. januarja 2011 o statističnem evidentiranju dejavnosti, izvedenih v okviru evropskega instrumenta za finančno stabilnost, ki je na voljo na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(4)

     Uporabljena metodologija za stohastične projekcije javnega dolga je predstavljena v oddelku 1.3.2 poročila Evropske komisije o fiskalni vzdržnosti za leto 2015 ter v prispevku Katie Berti (2013), „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries“, European Economy Economic Paper št. 480.

(5)

     To vključuje predpostavko, da bo primarni strukturni saldo za države EO–18 ostal v preostalem obdobju, ki ga zajema napoved, nespremenjen pri zadnji napovedani vrednosti, tj. presežku v višini 0,8 % v letu 2018 po scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov v primerjavi s presežkom v višini 0,6 % v letu 2019 po scenariju Komisije.

(6)

     Predpostavlja se, da pretresi sledijo skupni normalni porazdelitvi.