EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 15.6.2016

COM(2016) 398 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o pregledu veleprodajnega trga gostovanja

{SWD(2016) 200 final}

1.Uvod

Komisija od leta 2006 sprejema ukrepe za obravnavanje visokih cen gostovanja, ki jih potrošniki plačujejo za uporabo svojih mobilnih telefonov na potovanjih v drugi državi članici EU. Z regulativnimi ukrepi, ki sta jih sozakonodajalca sprejela v letih 2007, 2009 in 2012, so bile uvedene zavezujoče najvišje maloprodajne in veleprodajne cene gostovanja.

Končni cilj teh ukrepov je bil zagotoviti, da bi tržne sile vzpostavile enotni trg za mobilne komunikacijske storitve, na katerem ni razlik med nacionalnimi tarifami in tarifami za gostovanje. V skladu s tem je morala Komisija preveriti, ali so ukrepi dosegli ta cilj 1 . Čeprav so se veleprodajne in maloprodajne cene gostovanja po sprejetju teh ukrepov znižale, se tarife za gostovanje in nacionalne tarife še vedno razlikujejo. Ker pa je odprava razlik med maloprodajnimi nacionalnimi tarifami in tarifami za gostovanje pomemben del učinkovitega in delujočega enotnega trga telekomunikacij, je bilo po mnenju Komisije nujno, da za dosego tega cilja sprejme nadaljnje ukrepe.

Komisija je odpravo pribitkov za gostovanje v strategiji za enotni digitalni trg, v okviru katere je ta odprava pomemben element za vzpostavitev pravih pogojev za uspešna digitalna omrežja in storitve, ponovno potrdila kot splošni cilj politike 2 .

Evropski parlament in Svet sta leta 2015 sprejela Uredbo (EU) 2015/2120 3 , ki je začela veljati 29. novembra 2015 in ki med drugim spreminja Uredbo (EU) št. 531/2012 4 (v nadaljnjem besedilu: uredba o gostovanju). Z Uredbo (EU) 2015/2120 je bila uvedena odprava maloprodajnih pribitkov za gostovanje v Uniji od 15. junija 2017, da bi se zagotovila poštena uporaba storitev gostovanja, operaterjem pa možnost, da v izjemnih okoliščinah zaprosijo za odstopanje, če ponudnik storitev gostovanja v določenih izjemnih okoliščinah svojih celotnih dejanskih in predvidenih stroškov zagotavljanja reguliranih storitev gostovanja ne more kriti iz svojih celotnih dejanskih in predvidenih prihodkov od zagotavljanja takšnih storitev. Ta nova regulativna ureditev za maloprodajne storitve gostovanja v Uniji se v tem poročilu navaja kot ureditev RLAH („gostovanje kot doma“).

Vendar Uredba (EU) 2015/2120 ni predvidela ukrepov za veleprodajni trg gostovanja, ker je bila potrebna dodatna raziskava tržnih razmer.

Za trajnostno odpravo maloprodajnih pribitkov za gostovanje v vsej EU morajo biti nacionalni veleprodajni trgi gostovanja EU medsebojno konkurenčni in zagotavljati morajo veleprodajne cene gostovanja, ki operaterjem omogočajo trajno ponujanje maloprodajnih storitev gostovanja brez kakršnih koli dodatnih stroškov.

Ker je pravilno delovanje veleprodajnega trga gostovanja predpogoj za uvedbo ureditve RLAH, je bila Komisiji z uredbo o gostovanju dodeljena naloga, naj pregleda veleprodajne trge gostovanja in predloži ustrezne predloge v zvezi s tem, kako bi se omogočila odprava maloprodajnih pribitkov za gostovanje v Uniji od 15. junija 2017 5 .

V tem poročilu so predstavljeni rezultati pregleda veleprodajnih trgov gostovanja, ki ga je izvedla Komisija. V oddelku 2 poročila Komisija analizira delovanje veleprodajnih trgov gostovanja v Uniji v okviru veljavne Uredbe. V oddelku 3 predstavi predloge, kako z ukrepi na veleprodajni ravni omogočiti odpravo maloprodajnih pribitkov za gostovanje v EU od 15. junija 2017.

Da bi pridobila potrebne dokaze za ta pregled, je Komisija:

v sodelovanju z Organom evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (v nadaljnjem besedilu: organ BEREC) jeseni 2015 od operaterjev zbrala celovite podatke 6 ;

izvedla zunanjo študijo, s katero je ocenila stroške opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja 7 ;

organizirala 12-tedensko javno posvetovanje od 26. novembra 2015 do 18. februarja 2016 8 .

Temu poročilu je priložen zakonodajni predlog za spremembo uredbe o gostovanju. Podrobnosti in osnovne utemeljitve tega predloga so navedene v zakonodajnem predlogu 9 in povezani oceni učinka 10 . Podrobna metodologija in rezultati analize delovanja veleprodajnih trgov gostovanja v podporo temu poročilu so navedeni v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije 11 .

2.Delovanje veleprodajnih trgov gostovanja v EU

V skladu s členom 19 uredbe o gostovanju je Komisija ocenila 12 :

razvoj na področju konkurence na maloprodajnih trgih gostovanja;

stroške opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja v EU;

stopnjo konkurence na nacionalnih veleprodajnih trgih.

Komisija je ocenila tudi pričakovani vpliv maloprodajne obveznosti RLAH na delovanje veleprodajnih trgov gostovanja.

2.1.Razvoj na področju konkurence maloprodajnih trgov gostovanja

Analiza organa BEREC 13 je pokazala, da so se na maloprodajnih trgih gostovanja v zadnjem času zgodili nekateri pomembni dogodki, saj domače ponudbe zagotavljajo strankam cenovno dostopnejše cene gostovanja. Vendar, kot ugotavlja organ BEREC, večina novih maloprodajnih ponudb za gostovanje, podobnih ureditvi RLAH, niso prave ponudbe RLAH v smislu uredbe o gostovanju, tj. da pokrivajo celotno Unijo brez dodatnih pribitkov v okviru omejitev poštene uporabe. Poleg tega ta razvoj v državah članicah ni enakomeren.

Ob sedanji stopnji konkurence na veleprodajnih trgih gostovanja maloprodajni trgi niso mogli zagotoviti popolne ponudbe RLAH v vsej Uniji. Možen tehnološki razvoj in razvoj storitev, kot je širjenje vsebin OTT in vgrajenih kartic SIM, zaenkrat ne predstavlja popolnega in operativnega nadomestila za maloprodajne storitve gostovanja 14 . Zato je njihov trenutni pritisk na trg še vedno omejen in ni verjetno, da se bo to v bližnji prihodnosti spremenilo.

2.2.Ocena stroškov opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja

Ocena stroškov opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja je občutljiva in zapletena naloga. Za analizo in oceno teh stroškov ni edinstvene metode, pri čemer vsaka metoda zajema širok spekter možnosti in predpostavk ter prednosti in omejitve. Nacionalni regulativni organi so v zadnjih letih pridobili zanesljive izkušnje v zvezi z oblikovanjem modelov stroškov za namene regulacije cen zaključevanja klicev ob upoštevanju Priporočila Komisije 2009/396/ES o regulaciji cen zaključevanja klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih EU 15 . Zunanja študija je temeljila na teh izkušnjah in razvila model stroškov, ki čim bolj upošteva značilnosti posamezne države 16 . V ta namen so nacionalni regulativni organi predložili pogodbeniku podrobne informacije o svojih modelih stroškov in vhodne podatke države. Poleg tega so se v študiji uporabili podatki operaterjev o stroških, specifičnih za storitve gostovanja, kot so operativni stroški in stroški upravljanja gostovanja, finančni stroški in stroški kliringa podatkov gostovanja ter stroški pogajanj in upravljanja pogodb gostovanja.

Čeprav je v zvezi z ocenami stroškov, pridobljenimi z modelom stroškov, še vedno neizogibno prisotna določena stopnja negotovosti, so te ocene uporabno referenčno merilo, ki se lahko uporablja skupaj z drugimi viri podatkov in opažanji, zlasti: ugotovljenimi veleprodajnimi cenami gostovanja, ki se uporabljajo na trgu, domačimi maloprodajnimi in veleprodajnimi cenami, v zvezi z govornim gostovanjem pa nacionalnimi reguliranimi cenami zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih.

Na podlagi teh različnih virov podatkov je mogoče z gotovostjo predvidevati, da so stroški opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP) nižji od 0,04 EUR/minuto 17 , 0,01 EUR/SMS in 0,0085 EUR/megabajt, vključno s stroški prenosa, ki jih krije operater obiskanega omrežja.

V zvezi s posebnim vprašanjem vpliva sezone na stroške opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja so številne države članice v skupni politični izjavi ob sprejetju Uredbe (EU) 2120/2015, izrecno poudarile potrebo po „upoštevanju vpliva sezone na stroškovno strukturo ponudnikov storitev, ki poslujejo na turističnih območjih“ 18 . Vpliv sezone gostovanja se je v študiji pazljivo analiziral, pri čemer so se za količinsko opredelitev uporabili najboljši razpoložljivi podatki 19 .

Zaradi obsežnega povečanja domačega povpraševanja po podatkovnih storitvah potrebe omrežij po podpori domačim uporabnikom običajno presežejo konico poletne sezone šele nekaj mesecev po konici, v vsakem primeru pa preden se ponovi naslednje leto. Ker se omrežja že dimenzionirajo in širijo, da bi se lahko soočila s tem splošnim trendom večanja, se torej ne zdi, da bi konica zaradi sezonskih tokov gostovanja izzvala kakršno koli splošno zvišanje stroškov omrežja v zvezi s podatkovnim gostovanjem pod pogoji ureditve RLAH.

Čeprav s sezono povezani stroški za storitve govornega gostovanja v nekaterih državah niso zanemarljivi 20 , je dejanski vpliv sezone na oceno zgornje meje veleprodajnih stroškov gostovanja v EGP še vedno majhen. Razlog za to je, da države, v katerih je vpliv sezone ocenjen kot največji (Hrvaška, Grčija, Španija, Bolgarija), niso med državami z najvišjimi stroški za storitve izvora klicev (Malta, Švedska, Nizozemska, Latvija). Izmerjen vpliv sezone je manjši v državah z višjimi stroški za govorno gostovanje.

2.3.Stopnja konkurence na veleprodajnih trgih gostovanja v EGP

Veleprodajni trgi gostovanja imajo številne tržne pomanjkljivosti, ki so bile v preteklosti že opisane 21 . Veleprodajni trgi gostovanja imajo oligopolni značaj: da bi operater svojim strankam zagotovil storitve gostovanja, lahko veleprodajne storitve gostovanja v neki državi kupi le od treh do štirih operaterjev, pri čemer se je nekaterim operaterjem zaradi omrežne pokritosti in zmogljivosti morda težko izogniti. Poleg tega imajo operaterji na veleprodajni ravni le nepopolne nadomestke, kar je bilo analizirano že v prejšnjem poročilu, ki ga je naročila Komisija 22 . Poslovni dogovori o veleprodajnem gostovanju običajno temeljijo na obsegu prometa, ki ga gostujoči operater lahko ponudi med dvostranskimi pogajanji. Pri pogajanjih o dvostranskih poslovnih dogovorih o gostovanju je bolj kot dogovorjena končna cena za neuravnotežen promet pomemben obseg dohodnega in odhodnega prometa, ki se lahko uravnoteži med posameznim parom operaterjev. Operaterji navideznih mobilnih omrežij in manjši operaterji z majhnim obsegom prometa običajno ne dobijo popusta pri najvišjih veleprodajnih cenah gostovanja, določenih v uredbi o gostovanju, ali pa je ta popust omejen.

Da bi se znižale previsoke veleprodajne cene gostovanja, ki izhajajo iz tega trga, ki ni popolnoma konkurenčen, so bile v zaporednih uredbah Unije določene omejitve teh cen. V uredbi o gostovanju te omejitve trenutno znašajo 5 centov/minuto, 2 centa/SMS in 5 centov/prenos mobilnih podatkov. Pri tem pregledu je bila ocenjena učinkovita stopnja konkurence na veleprodajnih trgih gostovanja glede na to, kako so trenutno regulirani 23 .

Razvoj veleprodajnih cen gostovanja od leta 2007

Razvoj veleprodajnih cen za govorne in SMS storitve gostovanja je zelo usklajen z zaporednimi, čedalje nižjimi omejitvami veleprodajnih cen, določenimi na ravni Unije od leta 2007 24 . Kar zadeva veleprodajne cene podatkovnega gostovanja, so tržne cene znatno nižje od zaporednih omejitev v obdobju 2009–2015 (prva cenovna kapica za veleprodajno ceno podatkovnega gostovanja se je začela uporabljati leta 2009).

Prometni tokovi gostovanja v EGP

Ugotovljeni vzorci prometa govornega gostovanja med državami EGP v določenem obsegu izražajo nekatere zgodovinske, jezikovne, kulturne in gospodarske povezave med državami 25 . Razmerja med dohodnim in odhodnim prometom gostovanja za tri vrste mobilnih storitev (govorne, SMS, podatkovne) običajno potrjujejo razlike med severno in južno Evropo, in sicer med zelo turističnimi južnimi lokacijami in manj turističnimi severnimi lokacijami. Vendar te razlike niso sistematične. Ciper, Grčija, Malta in Španija izstopajo kot izrazite neto prejemnice prometa gostovanja za vse tri vrste storitev, medtem ko so Irska, Nizozemska, Norveška, Slovaška in Združeno kraljestvo izrazite neto pošiljateljice. V nekaterih državah, na primer v Franciji, Italiji, Latviji, Litvi in na Švedskem, so razmere bolj uravnotežene.

Delovanje veleprodajnih trgov gostovanja

Deležniki so na javnem posvetovanju splošno priznali, da je kakršna koli konkurenčna dinamika na veleprodajnih trgih gostovanja v EU v bistvu povezana z obstoječimi cenovnimi kapicami Unije za veleprodajne cene gostovanja, ki so izhodiščna točka za pogajanja o ceni v okviru dvostranskih poslovnih dogovorov o gostovanju. Brez regulacije na ravni Unije bi bile veleprodajne cene gostovanja višje, kot so, kar dokazujejo neregulirane veleprodajne cene gostovanja, ki so se v Uniji uporabljale pred sprejetjem regulativnih ukrepov in ki se zdaj uporabljajo zunaj Unije. Zaradi opisanih tržnih pomanjkljivosti bi se veleprodajni trg gostovanja še vedno soočal s strukturnimi težavami, če bi se regulativni ukrepi odpravili.

V zvezi z regulacijo na ravni Unije je pregled pokazal, da čeprav nacionalni veleprodajni trgi gostovanja dosegajo določeno stopnjo konkurenčnosti v vseh državah članicah 26 , ugotovljene cene na nekaterih nacionalnih veleprodajnih trgih gostovanja znatno presegajo ocenjene stroške. Določena stopnja konkurence je ugotovljena le v zvezi z neuravnoteženim delom prometa gostovanja (cene za uravnoteženi del se običajno ne razlikujejo zelo od ravni cenovne kapice). Vendar so te cene običajno precej višje od domačih veleprodajnih cen (kjer so te znane), pri čemer te razlike ni mogoče utemeljiti s stroški, povezanimi z gostovanjem. Skupine operaterjev z odtisom v več državah lahko usmerjajo promet v okviru svojih omrežij in internalizirajo veleprodajne stroške gostovanja. Poleg tega se običajno pogajajo o veleprodajnih cenah gostovanja z drugimi operaterji na ravni skupine, da bi se članom skupine zagotovili privlačnejši pogoji in cene v okviru zavez skupine glede večjega obsega prometa. Nasprotno pa številni subjekti na trgu, zlasti manjši operaterji z manjšim obsegom prometa in operaterji navideznih mobilnih omrežij, na splošno nimajo koristi od veleprodajnih cen gostovanja, ki so znatno nižje od cenovnih kapic.

Na splošno si operaterji, katerih odhodni promet gostovanja (močno) presega dohodni promet gostovanja, prizadevajo, da bi čim bolj znižali veleprodajne cene, ki jih obiskana omrežja zaračunavajo svojim naročnikom za zagotavljanje maloprodajnih storitev gostovanja. Zato dajejo prednost nizkim veleprodajnim cenam gostovanja. Nasprotno pa si operaterji, katerih dohodni promet gostovanja (močno) presega odhodni promet gostovanja, prizadevajo, da bi čim bolj povečali svoje prihodke od opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja. Zato dajejo prednost višjim cenam gostovanja.

Operaterji so glede na svoje položaje in pogajalsko moč v dvostranskih pogajanjih o veleprodajnih cenah gostovanja pri javnem posvetovanju izrazili različna dojemanja uspešnega delovanja veleprodajnih trgov gostovanja 27 .

Nekateri prvotni operaterji, operaterji z dejavnostjo v več državah članicah in na splošno operaterji z velikim dohodnim prometom gostovanja navajajo, da so veleprodajni trgi gostovanja konkurenčni zato, ker so cene na veleprodajnih trgih pogosto nižje od trenutnih regulativnih omejitev.

Drugi operaterji, zlasti manjši, operaterji navideznih mobilnih omrežij in operaterji z velikim odhodnim prometom gostovanja navajajo, da cene, ki so jim na voljo na veleprodajnem trgu, dosegajo trenutne omejitve ali se od njih zelo malo razlikujejo, vendar v vsakem primeru močno presegajo stroške in so veliko previsoke, da bi se lahko zagotovila trajnost njihovih domačih modelov stroškov po odpravi maloprodajnih pribitkov za gostovanje junija 2017.

Operaterji navideznih mobilnih omrežij tudi navajajo, da so veleprodajne cene, ki jih morajo plačevati za gostovanje, večkratnik veleprodajnih tarif, ki jih plačujejo doma svojim operaterjem gostiteljskih mobilnih omrežij, kar dokazuje, da čeprav si operaterji mobilnih omrežij med seboj konkurirajo pri zagotavljanju domačih veleprodajnih storitev operaterjem navideznih mobilnih omrežij, si očitno med seboj ne konkurirajo dejavno pri zagotavljanju veleprodajnih storitev gostovanja.

2.4.Pričakovani učinek maloprodajne obveznosti RLAH na delovanje veleprodajnih trgov gostovanja

Maloprodajna obveznost RLAH lahko vpliva na veleprodajni trg gostovanja na različne načine. Povečanje prometa gostovanja na podlagi ureditve RLAH lahko prispeva k znižanju veleprodajnih cen gostovanja zaradi ekonomij obsega. Po drugi strani bi lahko obveznost domačega operaterja, da svojim strankam zagotovi ureditev RLAH, zaostrila in poslabšala strukturne razlike in neravnovesja med relativnimi pogajalskimi položaji subjektov na trgu v dvostranskih pogajanjih o gostovanju. S tem bi se dodatno okrepil pogajalski položaj neto prejemnic prometa gostovanja, pogajalski položaj neto pošiljateljic pa oslabil.

Poleg tega bi lahko obiskani operater v okviru ureditve RLAH poskušal povrniti del izgubljenih prihodkov svoje maloprodajne veje gostovanja (kot domači operater) z višjimi veleprodajnimi cenami gostovanja. Z drugimi besedami, morebitno tveganje za izkrivljanje konkurence ter naložbene spodbude na domačih in obiskanih veleprodajnih trgih, ki izhajajo iz uvedbe ureditve RLAH, bodo zelo odvisni od delovanja veleprodajnega trga, ko se bo navedena ureditev začela uporabljati.

3.Predlog o obravnavanju opredeljenih vprašanj v zvezi z veleprodajnim trgom gostovanja

3.1.Preostale ovire za delovanje ureditve RLAH

Uredba (EU) 2015/2120 je z naložitvijo obveznosti zaračunavanja maloprodajnih storitev gostovanja po domačih cenah (odprava maloprodajnih pribitkov za gostovanje) v skladu s politiko poštene uporabe teh storitev uvedla element novega maloprodajne ureditve za regulirane storitve gostovanja. To je ureditev RLAH, katere dosedanja ponudba v Uniji je bila v obstoječih razmerah veleprodajnih trgov gostovanja zelo omejena.

Medtem ko se oblikovanje maloprodajnih cen storitev gostovanja in domačih storitev usklajuje s predpisi, se pri opravljanju maloprodajnih storitev gostovanja ne uporabljajo enaki veleprodajni vložki kot pri opravljanju maloprodajnih domačih storitev. Razlog za to je, da opravljanje maloprodajnih storitev gostovanja samo po sebi zahteva uporabo drugega (obiskanega) omrežja. Zato mora te veleprodajne vložke gostovanja na trgu kupiti gostujoči operater, pri čemer krije tudi številne stroške, povezane z gostovanjem (tj. ki ne nastanejo pri opravljanju domačih storitev).

Za zagotovitev, da se lahko maloprodajne storitve gostovanja opravljajo po domačih maloprodajnih cenah, morajo biti veleprodajni vložki gostovanja na voljo po ceni, ki gostujočim (domačim) operaterjem na splošno omogoča ponujanje ureditve RLAH, pri čemer se zagotovi, da lahko obiskani operaterji povrnejo stroške zagotavljanja teh storitev.

Jasno je, da bi popolnoma konkurenčni nacionalni veleprodajni trgi gostovanja, na podlagi katerih bi bile cene neposredno povezane z mejnimi stroški obiskanih omrežij, olajšali trajnost ureditve RLAH. Vendar je analiza pokazala, da veleprodajni trgi gostovanja ne vedno delujejo na tak način in da prihodnja obveznost RLAH sama po sebi zelo verjetno ne bo zagotovila dobro delujočih veleprodajnih trgov gostovanja, ki bi omogočili uvedbo ureditve RLAH v Uniji do 15. junija 2017.

Glede na težave, povzete v tem poročilu, so potrebni dodatni ukrepi za regulacijo veleprodajnih trgov gostovanja, da bi se omogočila trajnostna uvedba ureditve RLAH.

S pristopom na ravni celotne Unije bi se tudi preprečil položaj, v katerem posamezne države uporabijo različne pristope k obravnavanju težave visokih veleprodajnih cen. Takšen položaj bi oviral notranji trg, ker bi se ponudniki storitev gostovanja v domači državi (kot operaterji obiskanega omrežja) obravnavali drugače kot v državi, v kateri ponujajo maloprodajne storitve gostovanja (kot operaterji gostujočega omrežja).

V zvezi z ureditvijo RLAH bi lahko pomanjkanje doslednih regulativnih pristopov nacionalnih veleprodajnih trgov dejansko povzročilo distribucijska izkrivljanja med operaterji in nazadnje med potrošniki, ki niso povezana s stroški. Razlog za to bi bili naslednji dvojni interesi na veleprodajni ravni:

na eni strani morajo obiskana omrežja kriti stroške opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja in ustrezno vlagati v svoja omrežja, da bi se prilagodila prometu gostovanja;

na drugi strani se morajo gostujoči operaterji, ki svojih stroškov zagotavljanja maloprodajnih storitev gostovanja morda ne plačujejo več na podlagi reguliranih maloprodajnih cen gostovanja v okviru ureditve RLAH, izogniti cenovnim škarjam.

Tveganje cenovnih škarij bi lahko povzročilo višje cene na domačih trgih (učinek vodne postelje) in/ali zavrnitev zagotavljanja maloprodajnih storitev gostovanja, vsaj nekaterim maloprodajnim strankam.

Zato je nadaljnja regulacija na ravni Unije nujna za zagotovitev veleprodajnih cen gostovanja, ki so nižje od obstoječih in bolj usklajene z dejanskimi stroški. S tem bi se omogočila ureditev RLAH leta 2017 in ohranila trajnost domačih stroškovnih kapic. Zato je Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predložila zakonodajni predlog, ki je priložen temu poročilu.

3.2.Stališča zainteresiranih strani

Skoraj vsi operaterji, ki so sodelovali v javnem posvetovanju 28 , se strinjajo, da je omejitev cen na ravni Unije, ki se uporablja v vseh državah članicah, najprimernejši pristop k nadaljnji regulaciji veleprodajnih trgov gostovanja v zvezi z ureditvijo RLAH 29 .

Vendar imajo operaterji različna mnenja v zvezi s tem, kolikšna omejitev bi omogočila trajnostno ureditev RLAH. Le 28 % sodelujočih operaterjev (nekateri prvotni operaterji, operaterji z velikim odtisom in na splošno operaterji z velikim dohodnim prometom gostovanja) meni, da bi ob upoštevanju trenutnih pravil delovanje veleprodajnih trgov gostovanja zagotovilo uvedbo ureditve RLAH leta 2017. Po drugi strani pa 53 % (manjši operaterji, operaterji navideznih mobilnih omrežij in operaterji z velikim odhodnim prometom gostovanja) meni, da se s tem ne bi zagotovila uvedba ureditve RLAH leta 2017. Precejšen je delež operaterjev, ki niso opredeljeni (18 %), le en operater pa meni, da je to odvisno od države članice.

Operaterji mobilnih omrežij so podobno deljenih mnenj glede tega, ali bo obveznost RLAH povečala ali zmanjšala konkurenco na veleprodajnem trgu gostovanja 30 . Operaterji, ki zagovarjajo obstoječe omejitve, navajajo, da bo ta obveznost povečala konkurenco na veleprodajnih trgih gostovanja. Po drugi strani operaterji, ki zagovarjajo nižje omejitve, navajajo nasprotno.

V zvezi z najustreznejšim regulativnim ukrepom na veleprodajni ravni, s katerim bi se omogočila ureditev RLAH leta 2017, 28 % sodelujočih operaterjev torej daje prednost temu, da se obdržijo trenutne kapice ali odpravi kakršna koli regulacija na veleprodajni ravni, medtem ko jih 58 % meni, da bi bilo treba cenovne kapice za veleprodajno gostovanje znižati.

Stališča nacionalnih regulativnih organov in vlad so podobna stališčem operaterjev v njihovih državah. Države z velikim dohodnim prometom gostovanja menijo, da nacionalni veleprodajni trgi gostovanja delujejo dobro, medtem ko je mnenje držav z velikim odhodnim prometom gostovanja nasprotno. Potrošniki in potrošniška združenja so previdni pri izražanju mnenj o veleprodajnih trgih gostovanja, saj na teh trgih niso neposredno dejavni.

3.3.Zakonodajni predlog

Perspektiva domačega trga

Izkrivljanja, ki vplivajo na konkurenco in naložbe na domačih trgih operaterjev, so odvisna predvsem od tveganja cenovnih škarij zaradi visokih veleprodajnih cen gostovanja v primerjavi z domačimi maloprodajnimi cenami, ki se lahko zaračunavajo končnemu uporabniku, zlasti v zvezi z manjšimi operaterji/operaterji z neto odhodnim prometom. Simulacije na ravni države in operaterja 31 so pokazale, da ureditev RLAH verjetno ne bo združljiva z domačimi stroškovnimi kapicami, če se bodo leta 2017 ohranile trenutne cenovne kapice za veleprodajne cene gostovanja. S tem bi se ogrozila trajnost domačih modelov stroškov za vsaj 20 % operaterjev v analiziranem vzorcu in/ali v vsaj šestih državah članicah. To ni v skladu s ciljem uredbe o gostovanju, da se v Uniji uvede ureditev RLAH. Prav tako ni združljivo z možnostjo odstopanja od trajnosti v izjemnih okoliščinah, ki predvideva, da je domači stroškovni model v okviru ureditve RLAH trajnosten za vse ali skoraj vse operaterje v Uniji v korist njihovih strank.

Poleg tega je pričakovati, da se bodo s povečanjem obsega gostovanja v povezavi z ureditvijo RLAH in posledičnim zmanjšanjem osnovnih veleprodajnih stroškov gostovanja bistveno povečale priložnosti za veleprodajne prihodke gostovanja. To bi verjetno povzročilo znatne in vse večje prenose z operaterjev z odhodnim prometom na operaterje z dohodnim prometom, če bi se ohranile obstoječe ravni omejitev veleprodajnih stroškov gostovanja.

Kot je na kratko povzeto v oddelku 2.4 zgoraj, ni pričakovati, da se bo to vprašanje rešilo z edinstvenim, enosmernim, pozitivnim učinkom obveznosti RLAH na konkurenco na veleprodajnih trgih gostovanja. Obseg gostovanja v povezavi z ureditvijo RLAH sam po sebi verjetno ne bo prispeval k splošnemu znižanju veleprodajnih cen gostovanja v tolikšni meri, da bi se stroški ureditve RLAH zmanjšali na trajnostno raven, zlasti v državah, v katerih so ti stroški visoki v primerjavi z domačimi prihodki. Z uvedbo ureditve RLAH se bodo morda razvili novi poslovni modeli in dinamika pogajanj med operaterji. Vendar je prisotno tveganje, da se bo pogajalski položaj neto pošiljateljice prometa gostovanja, vključno s šibkejšimi subjekti na veleprodajnih trgih gostovanja, dejansko dodatno poslabšal zaradi obveznosti, da se uvede ureditev RLAH. Ker se ne izvajajo izravnalni ukrepi, tega tveganja ni mogoče izključiti. Hkrati je upravičeno določiti raven varnostnih omejitev, ki operaterjem z večjo pokritostjo v Uniji ali večjim obsegom prometa omogoča pridobitev tržnih prednosti, tako da izkoristijo možnost internalizacije stroškov v okviru skupine ali s pogajanji dosežejo boljše pogoje z obiskanimi operaterji z določenim pogajalskim prostorom, povezanim z njihovimi osnovnimi stroški omrežja.

Da bi se omogočila ureditev RLAH v Uniji leta 2017, pri čemer bi se ohranila trajnost domačih stroškovnih modelov za vse ali skoraj vse operaterje, je torej potrebna nadaljnja regulacija veleprodajnih trgov gostovanja, tako da bi se zagotovile nižje cene od sedanjih. Z določitvijo nižje izhodiščne točke za pogajanja je pričakovati, da bodo nižje omejitve zagotovile nižje cene na veleprodajnih trgih od današnjih.

Perspektiva obiskanega trga

V zvezi s tveganji za konkurenco in naložbene spodbude na obiskanih trgih bi moralo delovanje trgov gostovanja zagotoviti povrnitev stroškov. Namen je ohraniti spodbude za naložbe v obiskana omrežja in preprečiti izkrivljanje domače konkurence na obiskanih trgih zaradi regulativne arbitraže operaterjev, ki uporabljajo ukrepe za dostop za gostovanje za konkuriranje na sicer konkurenčnih domačih obiskanih trgih.

V zvezi s prvim vidikom so ocene stroškov in zbrane informacije o sedanjih veleprodajnih cenah na trgu pokazale, da so sedanje veleprodajne cene gostovanja znatno višje od osnovnih stroškov, zlasti za podatkovne storitve.

Kar zadeva tveganje regulativne arbitraže, je treba najprej upoštevati, da so obiskani operaterji pooblaščeni za vključitev pogojev, s katerimi bi se preprečilo trajno gostovanje ali nepravilna ali nepoštena uporaba veleprodajnega dostopa za gostovanje na podlagi člena 3(6) uredbe o gostovanju. V zvezi s slednjim bi se lahko pogodbeni pogoji v poslovnih dogovorih o veleprodajnem gostovanju uporabili za odvračanje od teh praks. Običajno se to doseže z izključitvijo trajnega gostovanja iz vseh popustov. Zato je obstoj razlike med diskontiranimi in nediskontiranimi veleprodajnimi cenami gostovanja, torej med najvišjimi cenami in možnimi dogovorjenimi cenami, ključni element, ki operaterjem omogoča nadziranje teh praks. Poleg tega so bili v tem primeru predlagani ukrepi ocenjeni na podlagi tega tveganja in možnih razpoložljivih ukrepov za zmanjšanje tveganja.

Trenutna raven omejitev veleprodajnih cen gostovanja se lahko dodatno zniža, zlasti za podatkovne storitve, hkrati pa se lahko v vseh državah ohrani nad ravnjo osnovnih stroškov.

Nove cenovne kapice za veleprodajne cene gostovanja v Uniji

Komisija je pri oceni ukrepov, potrebnih za uvedbo ureditve RLAH leta 2017, upoštevala cilje politike iz uredbe o gostovanju:

I.omogočanje trajnostne odprave maloprodajnih pribitkov za gostovanje za vse ali skoraj vse operaterje v Uniji, pri čemer se preprečijo izkrivljanja na domačih trgih;

II.zagotovitev povrnitve stroškov na veleprodajni ravni, pri čemer se ohranijo spodbude za naložbe v obiskana omrežja in prepreči izkrivljanje domače konkurence na obiskanih trgih.

Zato si je Komisija prizadevala, da bi čim bolj omejila možne primere, v katerih bi se operaterji zanašali na možnost odstopanja zaradi trajnosti, tako da je znižala raven veleprodajnih cen gostovanja v Uniji, pri čemer je v vseh državah ohranila omejitve nad osnovnimi stroški (glej oddelek 2.2).

Odstopanje od ocene trajnosti, predvideno v členu 6(c) uredbe o gostovanju, temelji na dveh preizkusih:

ocena na ravni države o povprečnih stroških ureditve RLAH za ponudnike maloprodajnih storitev gostovanja (domače operaterje) v primerjavi z njihovimi povprečnimi prihodki;

preizkus trajnosti na ravni (domačega) operaterja 32 .

Ta dva preizkusa, ki temeljita na delno različnih sklopih razpoložljivih podatkov, sta dopolnilni in okvirni preizkus ravni trajnosti domačih modelov stroškov, pri čemer so v predlog vključene veleprodajne cene gostovanja. Zlasti preizkus na ravni operaterja se ne šteje za točno napoved dejanskega števila možnih odstopanj zaradi trajnosti. Te bodo morali oceniti nacionalni regulativni organi na podlagi veliko obsežnejših podatkov, zbranih pri operaterjih, ki bodo dejansko zaprosili za odstopanje, kot so trenutno na voljo Komisiji, in na podlagi metode, ki bo dodatno opredeljena v prihodnjem izvedbenem aktu.

Komisija na podlagi te analize predlaga, da se najvišje regulirane veleprodajne cene gostovanja določijo na 0,04 EUR/minuto, 0,01 EUR/SMS in 0,085 EUR/megabajt. Po mnenju Komisije ta raven:

zagotavlja povrnitev stroškov za veleprodajne storitve gostovanja, ki jih opravljajo obiskani operaterji;

omogoča konkurenco pod ravnjo omejitve;

ohranja naložbene spodbude na obiskanih trgih;

lahko zagotovi zaščito pred neželenim trajnim gostovanjem ali nepravilno ali nepošteno uporabo veleprodajnega dostopa za gostovanje in morebitnimi posledičnimi izkrivljanji na nacionalnem trgu.

Z maloprodajnega vidika bi morala ta raven cen skoraj vsem operaterjem v Uniji omogočati trajnostno zagotavljanje ureditve RLAH, tudi operaterjem z manjšo pogajalsko močjo na veleprodajnih trgih gostovanja. Hkrati operaterjem s širšo pokritostjo v Uniji ne bo odvzeta možnost, da izkoristijo ugodnosti te tržne strategije.

Dodatni ukrepi

Komisija tudi predlaga, da se obiskanim in gostujočim operaterjem omogoči, da se skupaj dogovorijo o izvzetju iz regulirane kapice in uporabi neregulirane ravni, kot je določanje cen na podlagi zmogljivosti ali kakršna koli druga metoda za določanje cen. Analiza je pokazala, da bi to lahko pozitivno vplivalo na veleprodajni trg gostovanja, zlasti v začetni fazi ureditve RLAH, v kateri je razvoj povpraševanja negotov.

Posebna regulacija cen, ki se uporablja za gostovanje, pomeni, da se splošna omejitev Unije uporablja za sestavljen proizvod, ki lahko vključuje tudi druge vložke za veleprodajni dostop in medomrežno povezanost, zlasti tiste, za katere velja nacionalna ali morda čezmejna ureditev. V zvezi s tem se bodo razlike v Uniji med ureditvami teh vložkov predvidoma zmanjšale, zlasti z možnostjo dodatnih ukrepov, ki se sprejmejo v skladu z okvirno direktivo in katerih namen je zagotoviti večjo usklajenost regulativnih pristopov. Medtem je treba vsak spor med operaterji obiskanih omrežij in drugimi operaterji v zvezi s cenami, ki se uporabljajo za te regulirane vložke, ki so potrebni za opravljanje veleprodajnih storitev gostovanja, obravnavati ob upoštevanju mnenja, ki ga bo objavil organ BEREC, v skladu s posebnimi regulativnimi obveznostmi za gostovanje, okvirno direktivo in posebnimi direktivami.

Pregled

Komisija predlaga, da se dve leti po 15. juniju 2017 pregledajo ukrepi, ki sta jih sprejela sozakonodajalca, in da se organ BEREC pooblasti za zbiranje podatkov, potrebnih za ta pregled.

Komisija bo po svojih najboljših močeh Evropskemu parlamentu in Svetu pomagala doseči sporazum o predlogu v čim krajšem času, da bi lahko potrošniki mobilnih komunikacijskih storitev koristili ureditev RLAH od 15. junija 2017. To je pomembno za izpolnitev pričakovanj javnosti in zagotovitev, da EU še naprej zagotavlja konkretne rezultate.

(1)

Glej zlasti člen 19(2) izvirnega besedila Uredbe (EU) št. 531/2012, ki poziva Komisijo, naj predloži ustrezne predloge, če se razlika med tarifami za gostovanje in nacionalnimi tarifami ni izničila.

(2)

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, Strategija za enotni digitalni trg za Evropo, COM(2015)192 final, 6.5.2015.

(3)

 Uredba (EU) 2015/2120 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o določitvi ukrepov v zvezi z dostopom do odprtega interneta in spremembi Direktive 2002/22/ES o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami ter Uredbe (EU) št. 531/2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji.

(4)

Uredba (EU) št. 531/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. junija 2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji.

(5)

V skladu s členom 19 uredbe o gostovanju.

(6)

Zbrani podatki so bili analizirani v sodelovanju s Skupnim raziskovalnim središčem (JRC) Komisije.

(7)

Evropska komisija, Ocena stroškov opravljanja veleprodajnih storitev gostovanja v EGP (Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA), končno poročilo, študija, ki jo je izvedlo podjetje TERA Consultants, še ni objavljena.

(8)

Povzetek in izčrpno poročilo o rezultatih javnega posvetovanja sta na voljo na naslovu: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy . Poleg vprašanj o pregledu veleprodajnih trgov gostovanja je javno posvetovanje vključevalo dva sklopa vprašanj o politiki poštene uporabe in trajnostnem mehanizmu iz uredbe. Uredba o gostovanju podeljuje Komisiji izvedbena pooblastila v zvezi s tema področjema.

(9)

Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 531/2012 o pravilih za veleprodajne trge gostovanja.

(10)

Ocena učinka iz delovnega dokumenta služb Komisije, priloženega predlogu Uredbe, ki spreminja Uredbo (EU) št. 531/2012, o pravilih za veleprodajne trge gostovanja.

(11)

Delovni dokument služb Komisije, priložen Poročilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o pregledu veleprodajnih trgov gostovanja.

(12)

Druge elemente iz člena 19 za pregled uredbe o gostovanju je Komisija upoštevala pri oceni najustreznejših regulativnih ukrepov (glej oddelek 3 spodaj, za več podrobnosti pa priloženo oceno učinka).

(13)

Poročilo organa BEREC o veleprodajnem trgu gostovanja, BoR(16)33, februar 2016, oddelek 2.3.

(14)

Glej oddelek 4 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

(15)

Priporočilo Komisije z dne 7. maja 2009 o regulaciji cen zaključevanja klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih EU, C(2009)3359 final.

(16)

Glej oddelek 5 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

(17)

Ocena stroškov za govorno gostovanje iz stroškovnega modela, je na Malti nekoliko višja od 0,04 EUR/minuto. Vendar je ta ocena v nasprotju s povprečjem veleprodajnih cen gostovanja za neuravnotežen promet, ki so ga leta 2015 sporočili operaterji iz te države (0,37 EUR/minuto).

(18)

„Ter vse situacije z zelo neuravnoteženim prometom, ki je povezan z vprašanji sezone ali ki izhaja iz različnih potovalnih vzorcev med državami članicami in ki ga bo verjetno še bolj izpostavilo pričakovano povečanje povpraševanja zaradi odprave pribitkov“; glej dokument 12279/15 z dne 29. septembra 2015.

(19)

Četrtletni podatki prometa gostovanja, ki jih je predložil organ BEREC, podatki, ki so jih predložili nekateri nacionalni regulativni organi in operaterji, ter mesečni podatki o številu prenočitev nerezidentov za posamezno državo, ki jih je predložil Eurostat.

(20)

Teoretična ocena je zlasti težka zaradi lokalnega vpliva sezonskih konic (in podobno lokalnega vpliva izravnalnih učinkov), možnih tehnik za zmanjšanje zastojev in omejene razdrobljenosti (geografske in časovne) razpoložljivih podatkov. Morebitni dodatni stroški za sezonske konice v nekaterih državah so porazdeljeni na vse uporabnike (domače in gostujoče) zaradi velike sezonske razselitve na turistična območja znotraj države in zaradi kompenzacijskega učinka gostujočih uporabnikov na izkoristek zmogljivosti na metropolitanskih območjih v času poletnih počitnic.

(21)

Evropska komisija, Ocena učinka o možnostih politike v zvezi s pregledom, ki ga je Komisija opravila v zvezi z izvajanjem Uredbe (ES) št. 544/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o gostovanju v javnih mobilnih telefonskih omrežjih znotraj Skupnosti, COM(2011)407 final (SEC(2011)871 final).

(22)

 WIK-Consult (2010), Študija o možnostih obravnavanja težav v zvezi s konkurenco na trgu gostovanja EU (Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market), SMART 2010/018, december, str. 20–23.

(23)

Glej oddelek 6 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

(24)

Primerjalno poročilo organa BEREC o mednarodnem gostovanju v obdobju od aprila do septembra 2015 (International roaming BEREC Benchmark Data Report April — September 2015), BoR(16)28, februar 2016.

(25)

Poročilo organa BEREC o veleprodajnem trgu gostovanja (BEREC Report on the wholesale roaming market), BoR(16)33, februar 2016, oddelek 2.4.

(26)

V zadnjih letih so bile nižje od cenovnih kapic zlasti veleprodajne cene gostovanja za neuravnoteženi promet, čeprav še vedno bistveno presegajo večino ocenjenih proizvodnih stroškov operaterjev.

(27)

Javno posvetovanje je bilo odprto od 26. novembra 2015 do 18. februarja 2016 na naslednji strani: https://ec.europa.eu/digital-single-market/news/public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy-and.

(28)

Za podrobnejšo analizo rezultatov javnega posvetovanja glej Prilogo 2 k priloženi oceni učinka.

(29)

Le 4 od 40 operaterjev mobilnih omrežij, ki so sodelovali v posvetovanju (vključno z dvema sodelujočima iz istega podjetja), so navedli, da bi bila odprava regulacije veleprodajnih trgov najboljši pristop.

(30)

Glej oddelek 7 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

(31)

Glej oddelek 6.2 priloženega delovnega dokumenta služb Komisije.

(32)

Na podlagi podatkov operaterjev, ki so bili zbrani jeseni 2015 v sodelovanju z organom BEREC za pregled veleprodajnih trgov gostovanja.