4.9.2015   

SL

Uradni list Evropske unije

C 291/29

Poročevalec:

Jorge PEGADO LIZ

1.1

Samourejanje in sourejanje sta mehanizma na lastno pobudo ali spodbujena, namenjena regulaciji gospodarskih in socialnih interesov ali trgovinskih odnosov in praks različnih gospodarskih akterjev (zainteresiranih strani).

1.2

Treba ju je obravnavati kot pomembna dopolnilna ali dodatna instrumenta zunanjih predpisov (hard law) in ne kot alternativo tem predpisom, razen če „temeljna načela“ zagotavljajo ustrezno pooblastitveno podlago.

1.3

Take pooblastitvene podlage ni niti v Pogodbah EU niti v ustavah držav članic.

1.4

Da bi se v vsakem pravnem sistemu priznali kot veljaven instrument urejanja, je treba njuno obliko in področje uporabe opredeliti z jasnimi in nedvoumnimi pravnimi določbami, ki so zavezujoče in pravno izvršljive na nacionalni ravni in na ravni Evropske unije; te določbe pa morajo upoštevati tudi naravo teh instrumentov, zlasti prostovoljen pristanek strani.

1.5

V okviru te ureditve je treba jasno opredeliti parametre za njuno priznanje, načela, ki ju urejajo, in njune omejitve kot dodatnega instrumenta urejanja v zadevnem pravnem sistemu.

1.6

Ta splošna načela, ki se uporabljajo za samourejanje ali sourejanje, morajo, ne glede na sektor, v katerem se oblikujejo, in brez poseganja v posebne zahteve za posamezne primere, upoštevati zlasti naslednje:

1.7

Medinstitucionalni sporazum je pomemben korak pri opredelitvi obsega samourejanja in sourejanja na ravni EU.

1.8

Pri tem pregledu bi bilo treba:

1.9

EESO meni, da bi bilo ta sporazum koristno dopolniti s priporočilom, naslovljenim na države članice, da se jih spodbudi k sprejetju enakih načel in parametrov na nacionalni ravni.

1.10

EESO poziva Komisijo, Evropski parlament, Svet in države članice, naj dajo prednost reviziji medinstitucionalnega sporazuma, kakor je predlagano v tem mnenju, in naj Odbor v zvezi s tem zaprosijo za mnenje.

2.1

Samourejanje in sourejanje na številnih področjih ter v mnogih državnih in mednarodnih organih že dolgo veljata za dopolnilna in dodatna instrumenta zunanjih predpisov, ki so nujni za ustrezno urejanje raznih gospodarskih in družbenih dejavnosti.

2.2

Na ravni EU si je EESO zlasti prek opazovalne skupine za enotni trg najbolj prizadeval za opredelitev in ovrednotenje vloge samourejanja in sourejanja, s tem ko se je nanjo skliceval v neštetih mnenjih, zlasti mnenjih strokovne skupine INT (1). Kot podpora njegovim ukrepom je marca 2008 v okviru opazovalne skupine za enotni trg vzpostavljena zbirka podatkov o sourejanju in samourejanju, ki jo EESO posodablja na podlagi različnih nacionalnih izkušenj in izkušenj EU na tem področju.

2.3

Temo so medtem podrobno obravnavali akademski krogi, in sicer priznani profesorji zlasti s področja pogodbenega prava, upravljanja podjetij, družbene odgovornosti podjetij, interneta, e-trgovine, varnosti proizvodov, poklicnih storitev, okolja, oglaševanja in avdiovizualnega sektorja na enotnem trgu.

2.4

Medtem pa očitno manjka politično-zakonodajni razmislek, da se določi jasen, celosten, skladen in usklajen pravni okvir za uporabo teh instrumentov na ravni EU, ki opredeljuje njihovo pravno naravo, določa pogoje za njihovo veljavnost, določa področja njihove uporabe, pojasnjuje njihovo razmerje do zunanjih predpisov ter opredeljuje njihove omejitve.

3.1

„Zunanji predpisi“ ali straight regulation se na splošno razumejo kot skupek predpisov, ki so jih oblikovale države, torej jih lahko imenujemo državne ali vladne, in ki so rezultat tradicionalnih demokratičnih sistemov nacionalnih držav in njihovih demokratično izvoljenih nadnacionalnih institucij (npr. akti ameriškega kongresa ter uredbe in direktive Evropske unije). To običajno pomeni zakonodajne predpise v širšem smislu, ki jih oblikuje zakonodajni ali, po ustreznem prenosu pooblastila, izvršilni organ, spremljajo pa jih ukrepi za njihovo uveljavljanje, če je potrebno tudi s silo, in civilni ali kazenski ukrepi v primeru njihove kršitve (hard law).

3.2

Pojem samourejanja, ki izhaja s področja vedenjske psihologije, se uporablja tudi v gospodarstvu in na splošno označuje razmere, v katerih gospodarski subjekti v medsebojnih odnosih ali v razmerju do tretjih strank na trgu in v družbi prevzemajo določena pravila ravnanja, o katerih so se med seboj dogovorili brez kakršnih koli zunanjih prisilnih ukrepov.

3.3

Doktrina je razvila dolg seznam različnih načinov samourejanja, ki se razlikujejo glede na merila klasifikacije, ki so bolj ali manj znanstvena, in sicer:

3.4

Sourejanje se na splošno nanaša na obliko urejanja zainteresiranih strani, ki jo spodbuja, usmerja, vodi ali nadzoruje tretja oseba, ki je lahko uradni organ ali neodvisni regulativni organ, običajno z nadzornimi, kontrolnimi in v nekaterih primerih kazenskimi pooblastili.

3.5

Čeprav se etični kodeksi in kodeksi dobrega ravnanja pogosto enačijo, odražajo različna koncepta, ki ju je treba ločiti.

3.6

Oba koncepta pomenita zbirko standardov ali predpisov, ki temelji na postopkih samourejanja ali sourejanja in ki na zelo izpopolnjen način odraža dogovore med zainteresiranimi stranmi v zvezi s temi predpisi; cilj je vsem zainteresiranim stranem zagotoviti preglednost in dostop do teh pravil in njihove uporabe.

3.7

Etični kodeksi se nanašajo na poklicne standarde določenih poklicev, ki lahko po zakonu v skladu z nacionalno zakonodajo ali mednarodnimi predpisi, s katerimi je urejeno opravljanje svobodnih poklicev (zdravniki, odvetniki, novinarji itd.), izvajajo samourejanje.

3.8

Kodeksi dobrega ravnanja pa pomenijo zbirko predpisov za samourejanje ali sourejanje v smislu določb tega mnenja.

4.1

Na ravni EU je Evropska komisija šele po zasedanju Evropskega sveta v Lizboni marca 2002 sprejela pobudo, znano pod imenom „boljša priprava zakonodaje“, na podlagi „Akcijskega načrta za boljšo pravno ureditev na evropski ravni“ iz junija 2002 (2), temu pa je sledil pomemben medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje, sklenjen med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo (3).

4.2

Boljša priprava zakonodaje in, kadar je mogoče, manj predpisov je bil vedno cilj politike enotnega trga (4), ki ga je EESO podprl v več mnenjih (5), da se preuči, kako bi lahko zakonodajno okolje postalo prijaznejše in razumljivejše za podjetja, delavce, potrošnike in organizacije civilne družbe.

4.3

EESO je že večkrat izrazil podrobno in temeljito stališče o teh temah ne samo na zaprosilo Komisije, temveč tudi z lastnimi inovativnimi pobudami, kot je na primer „Proaktivni pristop k pravu: korak naprej k boljši pravni ureditvi na ravni EU“ (6).

4.4

Razen kar zadeva že prej omenjeni „medinstitucionalni sporazum o boljši zakonodaji“, je treba priznati, da Komisija pri zgoraj navedenih pobudah in prizadevanjih ni namenila veliko pozornosti samourejanju in sourejanju (7).

4.5

Poudariti je treba nekatere pomembne vidike tega dokumenta:

4.6

Vendar je ta „sporazum“ po svoji naravi zgolj medinstitucionalni „kompromis“ in sam po sebi ne vsebuje pravnih obveznosti za tretje osebe (11). Po drugi strani pa Komisija zlasti glede samourejanja meni, da institucije EU ne smejo sprejemati takih prostovoljnih pobud (12) in da se morajo omejiti zgolj na preverjanje, ali so postopki iz teh pobud v skladu z določbami iz Pogodbe.

4.7

Kar zadeva sourejanje, ki mu namenja medinstitucionalni sporazum očitno prednost, nameravajo institucije spodbujati sporazume med zainteresiranimi stranmi, določiti njihov okvir z zakonodajnimi akti, preveriti, ali so v skladu s temeljnimi zakonodajnimi besedili in s pravili za njihovo pripravo, in spremljati njihovo uporabo. Vendar je bil ta namen uresničen v manj kot desetih primerih (13).

4.8

V vsakem primeru pa medinstitucionalni sporazum ne opredeljuje dejanskega pravnega okvira za uporabo teh mehanizmov na ravni EU, razen za:

4.9

Evropski parlament je to tematiko obravnaval ne samo v zgoraj omenjenem poročilu odbora za ustavne zadeve o sklenitvi medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo, temveč tudi v nekaterih resolucijah (14).

4.10

EESO je v več mnenjih poudaril prednosti in omejitve ter natančno in jasno opredeljene cilje uporabe samourejanja in sourejanja (15), ki jih je mogoče povzeti, kot sledi:

5.1

Evropska unija je v ustanovnih pogodbah opredeljena kot skupnost prava, podobno znanemu konceptu pravne države. V skupnosti prava je veljavnost katerega koli predpisa odvisna od pooblastitvene podlage, ki mora biti zakoreninjena v besedilu temeljnih pogodb in naknadno v različnih zakonodajnih aktih hierarhije predpisov.

5.2

Ustanovna besedila EU sestavljajo pogodbi PEU in PDEU, ki imata enako pravno veljavnost (člen 1(3) PEU), in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, ki je zdaj sestavni del teh pogodb in ima enako pravno veljavnost (člen 6 PEU). Vse določbe pravnega reda EU morajo imeti za pravno podlago katero koli določbo iz teh ustanovnih besedil, ne glede na to, ali gre za neposredno pristojnost za sprejemanje zakonodaje ali za prenos te pristojnosti (delegirani in izvedbeni akti iz členov 290 in 291 PDEU).

5.3

Pristojnosti EU, priznane s pogodbo, so samo tiste, ki so jih države članice v skladu z načelom prenosa pristojnosti (člena 4(1) in 5(2) PEU) prenesle na EU kot izključne ali deljene (člen 2(1) in (2) PDEU), njihova razlaga in uporaba pa sta omejeni na podlagi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (člen 5(3) in (4) PEU).

5.4

EU lahko prenese izvajanje svojih zakonodajnih pristojnosti le, če je za to izrecno pooblaščena, in lahko prenese le pristojnosti, ki so ji dodeljene (člen 13(2) PEU).

5.5

Priznanje alternativnega področja zakonodajnih pristojnosti EU s strani institucij EU (Sveta, Evropskega parlamenta in Komisije) je treba razumeti le kot „prenos“ dodeljenih pristojnosti; da bi se to področje priznalo kot pravo EU, je ključnega pomena, da se ta možnost prenosa jasno predvidi v ustanovnih besedilih, čeprav lahko njegovo izvajanje, načine njegove uporabe in njegove zahteve ureja sekundarna zakonodaja.

5.6

Vendar v nobenem delu ustanovnih besedil, vključno z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, ni mogoče eksplicitno ali celo implicitno najti take pravne podlage, niti pri zelo široki razlagi člena 11 PEU.

5.7

Medinstitucionalni sporazum tudi sam po sebi ne predstavlja vira prava EU niti ne dovoljuje kakršnega koli prenosa pristojnosti z zavezujočim učinkom za tretje osebe, ki izhajajo iz opredelitve iz tega sporazuma o „uporabi alternativnih načinov urejanja, kadar pogodba posebej ne zahteva uporabe zakonodajnega instrumenta“ (točka 16).

5.8

Ne glede na „legitimnost“, ki naj bi se dosegla z različnimi pravnimi instrumenti sekundarne zakonodaje, in bolj ali manj podrobno opredelitev načel in pogojev, ki jih morajo ti mehanizmi izpolnjevati, da bi jih zakonodajne institucije priznale na ravni EU, manjka pravna podlaga, ki bi tem institucijam omogočala, da opustijo izvajanje svojih zakonodajnih pooblastil in jih prenesejo na te mehanizme kot legitimno alternativo regulativnim instrumentom EU, kakor so določeni v Pogodbah.

5.9

Popolnoma ločeno vprašanje pa je, da se taki mehanizmi ne obravnavajo kot alternativa zakonodajnim pristojnostim EU, temveč postanejo dodatek ali dopolnilo navedene zakonodaje v pravnem okviru, ki je vnaprej določen in opredeljen ter popolnoma pregleden.

5.10

Odbor meni, da mora biti ta okvir opredeljen na splošno na podlagi Pogodb in Listine EU o temeljnih pravicah in ne sme omogočati nobene posebne diskrecijske pravice za kakršen koli sekundarni ali izvedeni zakonodajni akt.

5.11

Tovrstna opredelitev mora biti del posebnega zavezujočega medinstitucionalnega sporazuma v skladu s členom 295 PDEU, katerega uporabo lahko nadzira Sodišče EU.

5.12

EU lahko v okviru svojih pristojnosti državam članicam „svetuje“, naj model, vzpostavljen na evropski ravni, prenesejo v svoj nacionalni pravni red za oblike samourejanja in sourejanja na nacionalni, regionalni in lokalni ravni, zato EESO meni, da bi bil ustrezen instrument priporočilo, da se poudarijo načela in zahteve, opredeljeni v novem medinstitucionalnem sporazumu, državam članicam pa svetuje, da ta načela in zahteve prenesejo v svoj pravni red in jih izvajajo na zadevnih ravneh.

5.13

EESO meni, da bi se bilo treba z njim kot zastopnikom organizirane civilne družbe (člen 304 PDEU) predhodno posvetovati o določbah tega novega medinstitucionalnega sporazuma.

5.14

V novem medinstitucionalnem sporazumu bi bilo treba znova opredeliti koncepte ter vrste in načine samourejanja in sourejanja glede na dejanske okoliščine.

5.15

Dejansko koncepti sourejanja in samourejanja v veljavnem medinstitucionalnem sporazumu ne ustrezajo nobenemu znanemu pravnemu konceptu; prav tako se oba načina ne razlikujeta pravilno z vidika razlik v pravnih sistemih, ki zanju veljajo.

5.16

Poleg tega dejanske razmere niso omejene samo na vrsti, ki ju opredeljuje medinstitucionalni sporazum; tako na primer niso obravnavani primeri, v katerih so določene ureditve rezultat kombinacije „nezavezujočega prava“ (npr. priporočila) ali zasebnih dogovorov (npr. okrogle mize); enako velja za čeznacionalne sporazume o zasebni regulaciji.

5.17

Medinstitucionalni sporazum ne omenja vloge, ki jo morajo imeti regulativni organi EU kot neodvisna „tretja stranka“, ki ne sodeluje pri oblikovanju in v pogajanjih o sporazumih o sourejanju, po zgledu različnih regulativnih organov na nacionalni ravni v različnih sektorjih.

5.18

Najpomembnejši del prihodnjega medinstitucionalnega sporazuma bo jasna in natančna splošna opredelitev sklopa temeljnih načel in bistvenih zahtev, ki jih morajo upoštevati mehanizmi za samourejanje in sourejanje, da bi jih lahko EU priznala in/ali priporočila.

5.19

Treba je poudariti, da se oblike samourejanja na evropski ravni lahko vzpostavijo zunaj okvira medinstitucionalnega sporazuma na podlagi svobode sklepanja pogodb in združevanja ter so popolnoma legitimne, če so skladne s splošnimi načeli prava EU, vendar se lahko v okviru medinstitucionalnega sporazuma priznajo le, če izpolnjujejo zahteve, določene v tem sporazumu.

5.20

Sedanji medinstitucionalni sporazum že opredeljuje nekatere, ki so že bile omenjene ter bi jih bilo treba ohraniti in morda bolj natančno opredeliti, zlasti v primeru neuporabe, ko gre za vprašanje temeljnih pravic, kadar gre za pomembne politične možnosti ali v primerih, ko je treba pravila uporabljati enotno v vseh državah članicah.

5.21

Vendar so doktrina in izkušnje različnih gospodarskih subjektov pokazale vrsto drugih načel in zahtev, ki jih je mogoče povzeti na naslednji način:

5.22

Za vzpostavitev potrebnega ravnovesja med pravno gotovostjo in prožnostjo bo morala Komisija tudi odločiti, ali bi bilo treba te strukturne elemente mehanizmov opredeliti v besedilu medinstitucionalnega sporazuma ali v prilogi, ki bi imela enako pravno veljavnost, vendar bi jo bilo lažje posodabljati, pri čemer je treba zagotoviti posvetovanje z vsemi zainteresiranimi stranmi.

5.23

Ta splošna opredelitev ne bi smela posegati v možnost (kar mora biti izrecno navedeno v medinstitucionalnem sporazumu), da se za vsak zakonodajni instrument, ki predvideva uporabo teh mehanizmov, določijo posebni pogoji in zahteve, prilagojeni zadevnemu sektorju, kar že velja za nekatere uredbe in direktive, ki se nanje nanašajo.

5.24

EESO načeloma meni, da ne obstajajo sektorska področja, ki bi jih bilo treba izključiti.

5.25

EESO pa priznava, da je treba nekatere sektorje zaradi cikličnih gospodarskih razlogov obravnavati previdneje ali pa zanje sprejeti natančnejše določbe in pogoje za uporabo samourejanja in sourejanja. To vključuje zlasti finančne storitve, javne storitve in storitve splošnega pomena in nekatera področja, ki se sicer neposredno ne nanašajo na temeljne pravice, vendar pa vplivajo na njihovo uresničevanje, npr. pravice potrošnikov, kot je navedeno v številnih mnenjih EESO.

5.26

Prednostna področja se nanašajo zlasti na upravljanje in družbeno odgovornost podjetij ter na gospodarske odnose.

5.27

EESO pozdravlja nekatere nedavne pobude Komisije, kot je platforma izkustvene skupnosti za boljše samourejanje in sourejanje (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), ki temelji na sporočilu Komisije o družbeni odgovornosti podjetij (22), ter podporo sporazumu med glavnimi spletnimi družbami za varnejši internet, pa tudi pobude v povezavi z direktivo o elektronskem poslovanju (23) ter tiste, ki so navedene v različnih instrumentih Skupnosti.

5.28

EESO je v prejšnjih mnenjih že opredelil prednosti uporabe mehanizmov samourejanja in sourejanja. Najpomembnejše prednosti so: odprava ovir na enotnem trgu, poenostavitev predpisov, prožna in hitra uporaba, zmanjšanje ozkih grl v zakonodajnem postopku ter soodgovornost udeležencev.

5.29

Prav tako pa je treba opozoriti na njune omejitve, „ki so odvisne predvsem od učinkovitega nadzora in sankcij kot tudi od pogojev popolne skladnosti z veljavnimi pravnimi predpisi in zahtevami ustreznega zakonodajnega okvira na področjih zdravja, varnosti in storitev splošnega pomena“, kakor je navedeno v teh mnenjih (24).

5.30

Po dolgem in težavnem obdobju nastajanja postopke izvensodnega reševanja sporov danes na ravni EU urejata uredba o spletnem reševanju potrošniških sporov in direktiva o alternativnem reševanju potrošniških sporov (25), ki ju morajo nekatere države članice še prenesti v svojo nacionalno zakonodajo.

5.31

Čeprav to s teoretičnega vidika ni ključnega pomena za vzpostavitev mehanizmov samourejanja in sourejanja, EESO priporoča, da se v prihodnjem medinstitucionalnem sporazumu jasno določi, da mora za navedena mehanizma kot pogoj za njuno skladnost vedno izrecno veljati možnost izvensodnega alternativnega reševanja sporov v skladu z navedenima instrumentoma EU.

5.32

Pri izvajanju teh instrumentov morajo vse stranke v zakonodajnem postopku prevzeti določene obveznosti.

5.33

Komisija mora prevzeti pobudo za začetek pogajanj z Evropskim parlamentom in Svetom za pregled veljavnega medinstitucionalnega sporazuma v skladu s tukaj določenimi merili.

5.34

S civilno družbo in zlasti EESO se je treba posvetovati o podrobnostih teh pogajanj, Odboru pa je treba poslati zaprosilo za mnenje o končnem besedilu sporazuma, preden bo ta uradno sprejet.

5.35

Države članice morajo prav tako izraziti stališče prek svojih parlamentov in na podlagi pooblastil iz Pogodb za nadzor subsidiarnosti in sorazmernosti, njihove vlade pa se morajo zavezati, da bodo v nacionalnih pravnih sistemih uporabljale enaka načela.

5.36

Sodišču Evropske unije in nacionalnim sodiščem pa je treba dodeliti potrebna pooblastila in sredstva za nadzor zakonitosti sprejetih ukrepov.

(a)

Resolucija Sveta in predstavnikov vlad držav članic, zbranih v Svetu, z dne 1. decembra 1997 o kodeksu ravnanja na področju obdavčitve ustvarjenega dohodka.

(b)

Uredba (ES) št. 80/2009 o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij (UL L 35, 4.2.2009, str. 47). Za več primerov glej: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.32859

—

Poenostavitev predpisov na enotnem trgu (SMO) (UL C 14, 16.1.2001, str. 1),

—

Poenostavitev (dodatno mnenje) (UL C 48, 21.2.2002, str. 130),

—

UL C 112, 30.4.2004, str. 4,

—

Prednostne naloge enotnega trga 2005–2010 (UL C 255, 14.10.2005, str. 22),

—

Kako izboljšati izvajanje in uveljavljanje zakonodaje EU (UL C 24, 31.1.2006, str. 52)

—

standardi usposabljanja, določeni na podlagi vodnika, v skladu s kodeksom poklicnih pravil za evropske konservatorje/restavratorje,

—

navodila za uporabo za ponudnike spletnih storitev, ki jih je leta 2001 pripravila Milanska gospodarska zbornica za spodbujanje dobre prakse na tem področju.