EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0038
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT EU ANTI-CORRUPTION REPORT
POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU POROČILO O BOJU PROTI KORUPCIJI V EU
POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU POROČILO O BOJU PROTI KORUPCIJI V EU
/* COM/2014/038 final */
POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU POROČILO O BOJU PROTI KORUPCIJI V EU /* COM/2014/038 final */
I. Uvod Ozadje politike in cilji poročila Korupcija močno
škoduje gospodarstvu in celotni družbi. Mnoge države po svetu se soočajo z
globoko zakoreninjeno korupcijo, ki ovira gospodarski razvoj, spodkopava
demokracijo ter škoduje socialni pravičnosti in pravni državi. Tudi države
članice EU se temu ne morejo izogniti. Vrsta in obseg korupcije se med državami
razlikujeta, vendar je prisotna v vseh državah članicah. Negativno vpliva na
dobro upravljanje, premišljeno upravljanje z javnim denarjem in konkurenčne
trge. V skrajnih primerih spodkopava zaupanje državljanov v demokratične
institucije in procese. To poročilo
vsebuje analizo korupcije v državah članicah EU in ukrepov, izvedenih za
preprečevanje korupcije in boj proti njej. Njegov namen je sprožiti razpravo, v
kateri bodo sodelovali Komisija, države članice, Evropski parlament in drugi
deležniki, da bi se zagotovila pomoč v prizadevanjih proti korupciji in
opredelili načini, na katere se lahko zagotovi pomoč na ravni EU. Države članice
EU imajo večino potrebnih pravnih instrumentov in institucij za preprečevanje
korupcije in boj proti njej. Vendar rezultati, ki jih dosegajo, niso
zadovoljivi po vsej EU. Protikorupcijska pravila se včasih ne izvajajo
dosledno, sistemski problemi se ne obravnavajo dovolj učinkovito in ustrezne
institucije nimajo vselej na voljo dovolj zmogljivosti za uveljavljanje pravil.
Objavljeni nameni se še vedno preveč razlikujejo od konkretnih rezultatov in
pogost je občutek pomanjkanja pristne politične volje za izkoreninjenje korupcije. Za
zagotovitev prispevka EU je Komisija junija 2011 sprejela sporočilo o boju proti korupciji v EU,[1] v
katerem je opredelila poročilo EU o boju proti korupciji, namenjeno
spremljanju in ocenjevanju prizadevanj na tem področju v državah članicah ter s
tem spodbujanju večje politične angažiranosti za učinkovito
obravnavo korupcije. Poročilo se zdaj objavlja prvič, naslednja pa bodo izdana
vsaki dve leti. V skladu z
mednarodnimi pravnimi instrumenti[2] je v tem poročilu korupcija v širšem
pomenu opredeljena kot vsakršna „zloraba moči za pridobitev zasebne koristi“. V
poročilu so torej zajeti posebna
koruptivna dejanja in tisti ukrepi, ki jih države članice sprejmejo izrecno za
preprečevanje ali kaznovanje koruptivnih dejanj, kot so opredeljena z zakonom, naveden
pa je tudi obseg področij in ukrepov, ki vplivajo na tveganje pojava korupcije in zmogljivosti za njeno nadziranje. Poudarek
tega poročila
je na izbranih ključnih vprašanjih, ki so posebej pomembna za posamezne države
članice. V njem so opisane dobre prakse in slabosti ter opredeljeni koraki, ki
bodo državam članicam omogočili učinkovitejšo obravnavo korupcije. Komisija
priznava, da so nekatera od teh vprašanj v izključni nacionalni pristojnosti.
Vendar je v skupnem interesu Unije zagotoviti, da vse države članice izvajajo
učinkovite protikorupcijske politike in da jih EU pri tem delu podpira. Zato si
poročilo prizadeva za spodbujanje visokih protikorupcijskih standardov po vsej
EU. Poročilo z izpostavljanjem težav in tudi dobrih praks, ugotovljenih znotraj
EU, hkrati zagotavlja verodostojnost prizadevanj EU za spodbujanje
protikorupcijskih standardov drugod po svetu. Korupcija je
zapleten pojav z gospodarsko, socialno, politično in kulturno razsežnostjo, ki
je ni mogoče zlahka odpraviti. Učinkovit politični odziv se ne sme skrčiti na
standardni nabor ukrepov; univerzalna rešitev ne obstaja. V poročilu je zato proučena
korupcija v nacionalnem kontekstu posamezne države članice, navedeni pa so tudi
predlogi, kako lahko posamezne države članice obravnavajo najpomembnejša
vprašanja v nacionalnem kontekstu. Metodologija
poročila je podrobneje pojasnjena v njegovi prilogi. Širše politične razmere Finančna
kriza
je povzročila dodatni pritisk na Evropejce in njihove vlade. Glede na sedanje
gospodarske izzive v Evropi in drugod so potrebna trdnejša zagotovila za
celovitost in preglednost javnih odhodkov. Državljani od EU pričakujejo, da bo
državam članicam tudi v času gospodarske krize in proračunskih varčevalnih
ukrepov zagotovila znatno pomoč pri zaščiti zakonitega gospodarstva pred
organiziranim kriminalom, finančnimi in davčnimi goljufijami, pranjem denarja
in korupcijo. Zgolj korupcija po ocenah stane gospodarstvo EU
120 milijard EUR na leto, kar je le malo manj od letnega proračuna
Evropske unije.[3] Evropa 2020 je
strategija EU za rast za to desetletje, namenjena spodbujanju pametnega,
trajnostnega in vključujočega gospodarstva, s čimer pomaga EU in njenim državam
članicam pri doseganju visoke stopnje zaposlenosti, produktivnosti in socialne
kohezije. Raziskava kaže, da je uspeh strategije Evropa 2020 odvisen tudi
od institucionalnih dejavnikov, kot so dobro upravljanje, pravna država in
nadzor korupcije[4].
Boj proti korupciji prispeva h konkurenčnosti EU v globalnem gospodarstvu. V
tem smislu so bili v okviru evropskega semestra, letnega cikla usklajevanja
ekonomskih politik, ki zajema podrobno analizo programov držav članic za
gospodarske in strukturne reforme ter priporočila za posamezne države,
poudarjeni protikorupcijski ukrepi v zvezi z več državami članicami. Bolj
splošno lahko izboljšanje učinkovitosti javnih uprav, zlasti v kombinaciji z
večjo preglednostjo, prispeva k zmanjšanju tveganj korupcije. Zato je v
sporočilu Komisije za oživitev evropske industrije iz januarja 2014
kakovost javne uprave poudarjena kot pomemben vidik strategije EU za rast[5]. Struktura poročila Poročilo o boju
proti korupciji v EU zajema vseh 28 držav članic EU. Njegova struktura je
naslednja:
Uvod, v katerem
so predstavljeni ozadje politike in cilji.
Rezultati raziskav Eurobarometra
iz leta 2013 o zaznavi korupcije in izkušnjah z njo.
Horizontalno poglavje, v
katerem so opisani trendi v zvezi s korupcijo po vsej EU ter povzete glavne
ugotovitve. Sklepi in predlogi v zvezi s prihodnjimi ukrepi za posamezno
državo članico so navedeni (le) v poglavju za to državo.
Tematsko poglavje, ki
je osredotočeno na medsektorsko vprašanje posebnega pomena na ravni EU. V
tem prvem poročilu je poudarek na javnih naročilih, ki so ključna za
notranji trg, zajeta so v obsežni zakonodaji EU in izpostavljena velikim korupcijskim
tveganjem. Poglavje zajema korupcijo in protikorupcijske ukrepe v nacionalnih
sistemih javnih naročil.
Priloga o metodologiji, v
kateri so opisani način priprave poročila ter izbor in omejitve
metodologije.
Poglavja o državah,
ki zajemajo vseh 28 držav članic. Ta poglavja ne vsebujejo izčrpnega
opisa vprašanj v zvezi s korupcijo in protikorupcijskih ukrepov, temveč so
v njih poudarjena izbrana ključna vprašanja, opredeljena v posameznih
ocenah vsake države na podlagi njenih dosežkov in z ustreznim upoštevanjem
nacionalnega okolja.
a) Uvod, ki
vsebuje splošni opis stanja glede korupcije. V njem so predstavljeni izbrani
kazalniki, vključno z zaznavo, ter dejstva, trendi, izzivi in razvoj dogodkov,
pomembni za korupcijo in protikorupcijske ukrepe. b) Pereča
vprašanja.
Za vsako državo je opredeljenih in analiziranih več vprašanj. Čeprav so
poudarjene ranljivosti in področja za izboljšanje, je analiza usmerjena v
prihodnost in kaže, da so načrti in ukrepi pravilno usmerjeni, pri čemer
opredeljuje vprašanja, ki jim je treba posvetiti nadaljnjo pozornost.
Poudarjene so dobre prakse, ki bi lahko koristile tudi drugim. Razpon
obravnavanih vprašanj ni omejen na zadeve, zajete v tematskem poglavju (javna
naročila), vendar nekatera poglavja o državah vsebujejo posebno analizo javnih
naročil. To velja za tiste države, v katerih so bile ugotovljene velike težave
z javnimi naročili. Ključna vprašanja
v posameznih poglavjih o državah so bila izbrana na podlagi: ·
teže
in vpliva problema glede na druge izzive v zvezi s korupcijo v državi; ·
obsega
morebitnega učinka prelivanja za širši obseg politik (na primer velike vrzeli v
nadzoru javnih naročil, ki povzročajo veliko tveganje za preusmeritev javnih
sredstev) in ·
možnosti
napotitve na konstruktivne in konkretne prihodnje korake. Prihodnji koraki in
nadaljnje ukrepanje Točke
v poglavjih o posameznih državah, ki jim je treba posvetiti nadaljnjo
pozornost, izražajo prizadevanje Komisije za opredelitev ukrepov, ki bodo
verjetno zagotovili dodano vrednost pri obravnavi
ključnih odprtih vprašanj pri preprečevanju korupcije in boju proti njej.
Prilagojene so okolju in potrebam posameznih držav. So konkretne in ciljno
usmerjene, ne da bi bile pretirano podrobne, ter namenjene otipljivim
spremembam v praksi. Kjer je to ustrezno, poročilo kod izhodiščno točko
uporablja in podpira priporočila, ki so bila že podana v
okviru drugih mehanizmov poročanja o boju
proti korupciji (zlasti Skupine držav proti korupciji (v nadaljnjem
besedilu: skupina GRECO) pri Svetu Evrope in OECD), vendar države članice
nekaterih še ne upoštevajo. Komisija
želi v okviru nadaljnjega ukrepanja po poročilu sodelovati v konstruktivni, v
prihodnost usmerjeni razpravi o najboljših načinih obravnave
korupcije, zlasti o točkah, za katere je ugotovila, da jim je treba posvetiti dodatno
pozornost. Komisija si prizadeva za obsežno razpravo o protikorupcijskih
ukrepih, v kateri bi dejavno sodelovali države članice, Evropski parlament,
nacionalni parlamenti, zasebni sektor in civilna družba, ter pričakuje, da bo sama
dejavno sodelovala v razpravah na ravni EU in držav članic. Poleg
tega namerava Komisija uvesti program za izmenjavo izkušenj za
države članice, lokalne nevladne organizacije in druge deležnike za opredelitev
dobrih praks in odpravo pomanjkljivosti protikorupcijskih politik, ozaveščanje
ali zagotavljanje usposabljanja. Ta prizadevanja bi morala biti povezana z
vprašanji iz poročila, ki jim je treba posvetiti nadaljnjo pozornost, in
olajšati nadaljnje ukrepanje. Program za izmenjavo izkušenj se bo začel izvajati
po sprejetju poročila in bo temeljil na prejetih povratnih informacijah ter
razpravi z deležniki o posebnih potrebah, ki bi jih lahko obravnaval. Komisija
namerava skrbno analizirati odzive na to prvo poročilo, proučiti morebitne
vrzeli in napake ter pridobljene izkušnje upoštevati pri pripravi drugega poročila.
Metodologija bo revidirana, poleg tega bo obravnavana možnost razvoja novih
kazalnikov korupcije. V prihodnje bodo
obravnavana vprašanja, kot so način izvedbe ukrepov, predlaganih v tem prvem
poročilu, in proučen program za izmenjavo izkušenj. II.
Rezultati raziskave Eurobarometra o zaznavi korupcije in izkušnjah z njo V okviru
priprave poročila o boju proti korupciji v EU sta bili v začetku leta 2013
izvedeni dve raziskavi Eurobarometra: 1) posebna raziskava Eurobarometra[6] in 2)
raziskava „Flash“, osredotočena na podjetja[7]. V
večini držav se razvrstitev po indeksu zaznave korupcije (CPI)[8], ki ga
objavlja organizacija Transparency International, ujema z odgovori anketirancev
v raziskavi Eurobarometra. Na
podlagi združenih podatkov iz posebne raziskave Eurobarometra, in sicer o
splošni zaznavi razširjenosti korupcije in dejanskih izkušnjah s pričakovanim
plačilom podkupnine (osebne izkušnje s podkupninami), je jasno, da je mogoče države
članice različno opredeliti. Odgovori
potrjujejo pozitivno zaznavo in nizko raven izkušenj s podkupninami na Danskem,
Finskem, v Luksemburgu in na Švedskem. Anketiranci v teh državah so le
redko navedli, da se je od njih pričakovalo plačilo podkupnine (v manj kot
1 % primerov), število oseb, ki menijo, da je korupcija močno razširjena,
pa je v teh državah veliko manjše od povprečja v EU (20 %, 29 %,
42 % oziroma 44 %). V Združenem kraljestvu se je plačilo
podkupnine pričakovalo le od petih od 1 115 oseb (manj kot 1 %), kar
je najboljši rezultat v Evropi, vendar podatki o zaznavi kažejo, da 64 % anketirancev
v Združenem kraljestvu meni, da je korupcija v tej državi močno razširjena
(povprečje v EU je 74 %). V
Nemčiji, na Nizozemskem, v Belgiji, Estoniji in Franciji več kot
polovica vprašanih oseb meni, da je korupcija močno razširjen pojav, vendar je
dejansko število oseb, ki so morale plačati podkupnino, nizko (okoli 2 %).
Te države dosegajo dobre rezultate tudi v okviru indeksa organizacije
Transparency International. Avstrija ima podobne značilnosti kot navedena
skupina,
razen nekoliko visokega števila anketirancev (5 %), ki so poročali, da se
je od njih pričakovalo plačilo podkupnine. V
nekaterih državah je sorazmerno veliko število oseb navedlo, da imajo osebne izkušnje
s podkupninami, pri čemer pa so te izkušnje jasno osredotočene na omejeno
število sektorjev, vključno z Madžarsko (13 %), Slovaško (14 %)
in Poljsko (15 %). V teh državah se večina primerov
podkupovanja pojavlja v enem sektorju, in sicer v zdravstvu. Obstajajo dokazi,
da strukturne težave v zdravstvu spodbujajo plačevanje podkupnin zdravstvenemu
osebju. Podrobni odgovori v vseh navedenih državah namreč kažejo, da je
zdravstvo navedlo največje število posameznikov, medtem ko je ostale
institucije ali sektorje (npr. policijo, carino, politike, državne tožilce
itd.) omenil manj kot 1 % anketirancev. Korupcija v širšem smislu je v teh
državah zaznana kot močno razširjena (82 % na Poljskem, 89 % na
Madžarskem in 90 % na Slovaškem). V
nekaterih državah, vključno s Portugalsko, Slovenijo, Španijo in Italijo,
se podkupovanje zdi redko, vendar je korupcija v širšem smislu zelo
zaskrbljujoča: relativno majhno število anketirancev je navedlo, da se je od
njih v zadnjih 12 mesecih zahtevalo ali pričakovalo plačilo podkupnine.
Čeprav so osebne izkušnje s podkupovanjem očitno redke (1–3 %), nedavne
politične afere ter finančna in gospodarska kriza tako močno vplivajo na
zaznavo, da se to kaže v negativnem vtisu anketirancev o splošnem položaju v
zvezi s korupcijo (v navedenih državah 90, 91, 95 oziroma 97 %). Države,
ki zaostajajo tako pri rezultatih na področju zaznave kot tudi na področju
dejanskih izkušenj s korupcijo, vključujejo Hrvaško, Češko republiko, Litvo,
Bolgarijo, Romunijo in Grčijo. V teh državah je med 6 % in 29 % anketirancev
navedlo, da se je od njih v zadnjih 12 mesecih zahtevalo ali pričakovalo
plačilo podkupnine, od 84 % do 99 % pa jih meni, da je korupcija v
njihovih državah močno razširjena. Hrvaška in Češka republika dajeta z
nekoliko boljšimi rezultati nekoliko bolj pozitiven vtis kot ostale države iz
iste skupine. Države,
ki niso navedene (tj. Latvija, Malta, Irska in Ciper), pri nobenem od
teh vidikov ne kažejo rezultatov, ki bi se občutno razlikovali od povprečja EU. Na
evropski ravni tri četrtine anketirancev (76 %)
meni, da je korupcija v njihovih državah močno razširjena. Države, v
katerih je najverjetneje, da bodo anketiranci odgovorili, da je korupcija močno
razširjena, so Grčija (99 %), Italija (97 %), Litva, Španija in Češka
republika (v vsaki 95 %). Četrtina Evropejcev (26 %), za
razliko od 29 % v raziskavi Eurobarometra leta 2011, meni, da
korupcija vpliva nanje osebno v vsakdanjem življenju. Da korupcija vpliva
nanje osebno, bodo najverjetneje menile osebe v Španiji in Grčiji (63 % v posamezni
državi), na Cipru in v Romuniji (57 % v posamezni državi) ter na Hrvaškem
(55 %), najmanj verjetno pa bodo to menile osebe na Danskem (3 %) ter
v Franciji in Nemčiji (6 % v posamezni državi). Približno vsak
dvanajsti Evropejec (8 %) je navedel, da je v zadnjih
12 mesecih izkusil korupcijo ali pa ji je bil priča. Anketiranci bodo najverjetneje
navedli, da so izkusili korupcijo ali ji bili priča, v Litvi (25 %), na
Slovaškem (21 %) in Poljskem (16 %), najmanj verjetno pa na Finskem
in Danskem (3 % v posamezni državi), na Malti ter v Združenem kraljestvu
(4 % v posamezni državi). Približno
tri četrtine Evropejcev (73 %) je navedlo, da sta
podkupovanje in uporaba zvez v njihovi državi pogosto najlažji način za
pridobitev določenih javnih storitev. To prepričanje je najbolj razširjeno
v Grčiji (93 %), na Cipru (92 %), Slovaškem in Hrvaškem (89 % v
posamezni državi). Podobno kot leta 2011 približno dva od treh
Evropejcev (67 %) menita, da financiranje političnih strank ni
dovolj pregledno in nadzorovano. Takšno stališče
bodo najverjetneje imeli anketiranci iz Španije (87 %),
Grčije (86 %) in
Češke republike (81 %), najmanj verjetno pa anketiranci iz
Danske (47 %),
Združenega kraljestva (54 %), Švedske (55 %) in
Finske (56 %). Skoraj
četrtina Evropejcev (23 %) se strinja, da si njihove vlade
učinkovito prizadevajo za odpravo korupcije, okoli četrtina (26 %) pa jih
meni, da je v njihovih državah dovolj uspešnih primerov kazenskega pregona, ki
ljudi odvračajo od koruptivnih ravnanj. Rezultati
raziskave Flash Eurobarometer, osredotočene na podjetja, kažejo izrazita
odstopanja: razliko 89 odstotnih točk med najvišjo (Grčija: 99 %) in
najnižjo (Danska: 10 %) stopnjo zaznane korupcije. (Rezultat omenjene
posebne raziskave Eurobarometra je isti: 20 % v primerjavi z 99 %.)
Dejansko so vsi anketiranci iz Grčije, razen enega, prepričani, da je korupcija
v Grčiji močno razširjena. Na evropski
ravni več kot 4 od 10 podjetij menijo, da korupcija predstavlja težavo za
poslovanje, kar velja tudi za klientelizem in nepotizem. Na
specifično vprašanje, ali je korupcija težava za poslovanje, je
50 % gradbenih podjetij in 33 % telekomunikacijskih/IT podjetij odgovorilo,
da je to resna težava. Manjše kot je podjetje, pogosteje se zdi, da
korupcija in nepotizem otežujeta poslovanje. Da korupcija otežuje
poslovanje, bodo najverjetneje menila podjetja v Češki republiki (71 %),
na Portugalskem (68 %), v Grčiji in na Slovaškem (66 % v posamezni
državi). III. Glavne
ugotovitve tega poročila Analize
posameznih držav so razkrile raznolike težave, povezane s korupcijo, ter
mehanizme za nadzor korupcije, pri čemer so se nekateri izkazali za učinkovite,
drugi pa niso zagotovili rezultatov. Kljub temu je mogoče opaziti nekatere
skupne značilnosti bodisi po vsej EU bodisi znotraj skupin držav članic.
Analize držav kažejo, da so javna naročila zaradi pomanjkljivih nadzornih
mehanizmov in obvladovanja tveganja še posebej dovzetna za korupcijo v državah
članicah. Ocena korupcijskih tveganj, vključno z dobrimi in negativnimi
praksami pri oddajanju javnih naročil, je predstavljena v naslednjem oddelku. Ta
povzetek vsebuje pregled glavnih vprašanj, ki so podrobneje ocenjena v
poglavjih o posameznih državah. Strnjena so v štiri tematska področja
(A. Politična razsežnost, B. Nadzorni mehanizmi in preprečevanje,
C. Zatiranje, D. Področja tveganj), čeprav je glede na zapletenost
obravnavanih vprašanj mogoče določeno prekrivanje. Podrobnejše ozadje in
analize so na voljo v poglavjih o državah. A. Politična
razsežnost Prednostno razvrščanje protikorupcijskih politik Protikorupcijske
politike so v večini držav članic postale vidnejši del političnega programa.
Finančna kriza je usmerila pozornost na vprašanja integritete in odgovornost
nosilcev odločanja. Večina držav članic, ki se soočajo z resnimi gospodarskimi
težavami, je priznala resnost težav, povezanih s korupcijo, in razvila (oziroma
razvija) protikorupcijske programe za obravnavo povezanih tveganj in tveganj
preusmerjanja javnih sredstev. V nekaterih državah članicah programi za
gospodarsko prilagoditev vključujejo izrecne zahteve v zvezi s protikorupcijskimi
politikami. Te tudi v primeru, ko niso uradno povezane s programom za
prilagoditev, dopolnjujejo ukrepe za prilagoditev, zlasti v državah, v katerih
korupcija predstavlja resno težavo. Priporočila za učinkovit boj proti
korupciji so bila dana tudi v okviru evropskega semestra za usklajevanje
ekonomskih politik. To
poročilo ne temelji na predpostavki, da so za preprečevanje korupcije ali boj
proti njej nujne obsežne protikorupcijske strategije. Vendar se je izkazalo, da
je dolgotrajno pomanjkanje celovitih protikorupcijskih strategij v nekaterih
državah članicah, ki se soočajo s težavami sistemske korupcije, zaskrbljujoče,
saj vrsta težav, ki jih je treba obravnavati, zahteva celovit in usklajen
pristop na centralni ravni. V nekaterih od teh držav članic je bila nedavno
sprejeta protikorupcijska strategija, medtem ko se v drugih še ne izvaja.
Protikorupcijske strategije, ki so bile v nekaterih državah članicah sprejete
na podlagi ocen učinka prejšnjih strateških programov po javnih posvetovanjih
in z dejavnim sodelovanjem civilne družba ter več javnih in avtonomnih
institucij s področij izvrševanja in spremljanja, so navedene kot pozitivni
koraki, s pripombo, da bodo rezultati vidni v fazi izvajanja. Večina
držav članic, ki se soočajo z velikimi izzivi pri obravnavanju korupcije, je
uvedla zapletene in kompleksne pravne ter institucionalne okvire, kakor tudi
številne ciljno usmerjene strategije ali programe. Vendar zgolj navedeni ukrepi
ne
zagotavljajo nujno otipljivih rezultatov. Ravno nasprotno pa se je v
drugih državah članicah, v katerih primanjkuje ustreznih predpisov ali
strateških programov, korupcija vidno zmanjšala s preventivnimi sistemi,
ravnanji, tradicijami v zvezi s ponudniki in prejemniki javnih storitev oziroma
v nekaterih primerih z visokimi standardi preglednosti. Politična odgovornost Tarča
družbenih protestov, ki jih je izzvala kriza, nista bili le ekonomska in
socialna politika, temveč tudi integriteta in odgovornost političnih elit.
Afere na visoki ravni, povezane s korupcijo, zlorabo javnih sredstev ali
neetičnim vedenjem politikov, so prispevale k nezadovoljstvu in nezaupanju
javnosti v politični sistem. V
številnih državah članicah je politična integriteta pomembno vprašanje. Kodeksi
ravnanja v političnih strankah ali izvoljenih skupščinah na centralni ali
lokalni ravni so bolj izjema kot pravilo. Če navedeni kodeksi obstajajo, pogosto ne
vključujejo učinkovitega mehanizma spremljanja ali jasnih predpisov o
sankcioniranju, kar
le redko privede do uporabe odvračalnih kazni. V nekaterih primerih je
zaradi nezadostne odgovornosti političnih elit nastal vtis
navideznega
nekaznovanja. Zaskrbljenost v
nekaterih državah ni povezana zgolj z večanjem nezaupanja javnosti, ampak
tudi s tveganjem izgube ugleda v mednarodnem okolju. Zato zdaj
države članice dajejo veliko večjo prednost boju proti korupciji, pri čemer
izvajajo pomembne korake ali napovedujejo korenite reforme. V nekaterih
državah je bilo politično kadrovanje na položaje srednjega vodstva in nižje
položaje v javni upravi na centralni ali regionalni/lokalni ravni poudarjeno
kot resna težava. Takšne prakse večajo izpostavljenost korupciji, zvišujejo
tveganje navzkrižij interesov, slabijo nadzorne mehanizme in vplivajo na verodostojnost
javne uprave kot celote. Odgovornost izvoljenih funkcionarjev za korupcijo Temeljni izziv pri protikorupcijskih politikah je
neusklajena opredelitev „javnega uslužbenca“ na ravni EU, ki bi vključevala
izvoljene funkcionarje. Komisija je leta 2012 predložila predlog direktive
o kazenskopravni zaščiti pred goljufijami in povezanimi kaznivimi dejanji, ki
škodijo finančnim interesom EU,[9]
v kateri je navedena opredelitev javnih uslužbencev, ki vključuje osebe na
zakonodajnem položaju. Pri pogajanjih o predlagani direktivi v Svetu[10]
in Evropskem parlamentu[11]
se je pokazalo pomanjkanje podpore predlagani opredelitvi, po kateri bi bila
koruptivna dejanja izvoljenih funkcionarjev opredeljena kot kazniva dejanja.
Vendar Komisija meni, da je za vzpostavitev enotnega pristopa v EU potrebna
jasna uskladitev kazenske odgovornosti izvoljenih funkcionarjev za koruptivna kazniva
dejanja. Financiranje političnih strank Eno
od širših osnovnih vprašanj, ki glede na izkušnje vpliva na korupcijo, je
financiranje političnih strank. Nedavni obsežni primeri korupcije, ki so se
nanašali na nezakonito financiranje strank, so vplivali na politike v nekaterih
državah članicah. V več državah članicah so bili ugotovljeni tudi kupovanje
glasov in druge oblike neprimernega vpliva na volilno telo. Ocene skupne
GRECO glede financiranja strank so vidno vplivale na reformo pravnega in v
določenem obsegu tudi institucionalnega okvira na tem področju. Večina držav
članic, razen nekaterih izjem, je nedavno spremenila zakonodajo o financiranju
strank ter izboljšala standarde preglednosti, tudi v zvezi z donacijami. V dveh
državah članicah ni omejitev glede anonimnih donacij. V eni od teh
držav članic objava računovodskih izkazov političnih strank ni obvezna. Vendar
so glavne politične stranke sklenile prostovoljni sporazum za zagotavljanje
finančne preglednosti. Poleg tega se pripravljajo spremembe zakonodaje o financiranju
strank, v okviru katerih se bodo upoštevala priporočila skupine GRECO. Druga
zadevna država članica ni napovedala načrtov za nadaljnje spremembe zakonodaje
v skladu s priporočili skupine GRECO. Tretja država članica
je nedavno spremenila svojo zakonodajo o financiranju strank, vendar v njej
ostajajo vrzeli glede zgornjih meja donacij, režima sponzoriranja s strani državnih
podjetij, nadzornih mehanizmov in pooblastil za sankcioniranje. Dobro urejen in pregleden sistem financiranja strank
– Finska Finska
je zakon o političnih strankah spremenila leta 2010, pri čemer je
upoštevala priporočila skupine GRECO. Na Finskem so se pred tem izvajali zgolj
omejeni predpisi o financiranju političnih strank. Nov pravni okvir je namenjen
preglednosti financiranja volilnih kandidatov, političnih strank in drugih
subjektov, ki so povezani s političnimi strankami. Če se bo zakon uporabljal v
skladu z namenom, bo močno povečal preglednost političnega financiranja.
Skupina GRECO meni, da bi Finska lahko služila kot navdih drugim državam. Politične
stranke so v nekaterih primerih zvišale standarde integritete in sankcionirale
ali izključile člane, ki so bili udeleženi v korupcijskih aferah. V eni državi
članici so bili ugotovljeni pomembni dosežki glede izboljšanja preglednosti in
odgovornosti parlamentarnega sistema. Vendar celo v državah s takšnimi primeri
politične odgovornosti odzivi, ki bi pripomogli k integriteti, niso del splošnega
ravnanja. Nadzor nad financiranjem
strank je še vedno zelo pomanjkljiv. Vpliv nedavnih sprememb zakonodaje bo
viden šele v prihodnje. Po odpravi ene zakonske vrzeli (na primer glede
preglednosti in zgornjih meja donacij) se pogosto pojavijo druge (npr. dajanje
posojil brez strogih preverjanj, sheme večkratnih donacij, nezadosten nadzor nad
fundacijami ali drugimi subjekti, povezanimi s političnimi strankami, itd.).
Proaktivni nadzor in odvračalno sankcioniranje nezakonitega financiranja strank
še vedno nista redna praksa v EU, zato so potrebna nadaljnja prizadevanja za
zagotavljanje doslednega izvajanja. B. Nadzorni
mehanizmi in preprečevanje Uporaba preventivnih
politik Preventivne
politike zajemajo raznolike vidike, od jasno določenih etičnih pravil, ukrepov
ozaveščanja, gradnje kulture integritete znotraj posameznih organizacij,
vključno s strogim komuniciranjem z vrha navzdol v zvezi z
vprašanji integritete, do učinkovitih mehanizmov notranjega nadzora,
preglednosti, enostavnega dostopa do informacij javnega značaja, učinkovitih
sistemov za ocenjevanje delovanja javnih institucij itd. V državah članicah so
na področju preprečevanja korupcije velike razlike. V nekaterih je bilo
izvajanje preventivnih politik doslej razdrobljeno ter ni prineslo
prepričljivih rezultatov, v drugih pa je učinkovito preprečevanje prispevalo k
dolgotrajnemu slovesu „čistih držav“. Čeprav se korupcija v slednjih državah ne
šteje za pomembno vprašanje, se v njih izvajajo aktivni in dinamični programi
integritete ter preventivni programi, ki jih večina centralnih in lokalnih
organov oblasti obravnava kot prednostno nalogo. V drugih državah članicah se
korupcija že dolgo šteje za manjšo težavo, zato ni nobene aktivne politike za
spodbujanje celovitih preventivnih ukrepov. Aktivno spodbujanje integritete javnega sektorja –
Nizozemska V
nizozemski javni upravi se dejavno spodbujajo integriteta, preglednost in
odgovornost. Urad za spodbujanje integritete javnega sektorja (BIOS), ki ga je
ustanovilo Ministrstvo za notranje zadeve in zadeve kraljestva, je neodvisen
inštitut, ki spodbuja in podpira javni sektor pri oblikovanju in izvajanju
politik integritete. Poleg
tega številna nizozemska mesta in skupnosti izvajajo lokalno politiko integritete,
ki je izboljšala odkrivanje primerov integritete (število se je s 135
leta 2003 povečalo na 301 leta 2010). V zadnjih dvajsetih letih
so se razvile lokalne politike integritete, ki so postale neločljivi del lokalne
uprave. Mehanizmi zunanjega in notranjega nadzora (razen
kazenskega pregona) Nadzorni
mehanizmi imajo pomembno vlogo pri preprečevanju in odkrivanju korupcije v javnih
organih. Nekatere države članice močno obremenjujejo organe pregona in
tožilstva ali protikorupcijske agencije, ki se obravnavajo kot edini odgovorni
za odpravljanje korupcije v državi. Čeprav je dejavnost teh institucij zelo
pomembna, globoko zakoreninjene korupcije ni mogoče obravnavati brez celovitega
pristopa, usmerjenega v izboljšanje preventivnih in nadzornih mehanizmov v
celotni javni upravi na centralni in lokalni ravni. Nekatera
računska sodišča so imela pomembno vlogo pri spodbujanju protikorupcijskih
reform. V nekaj državah članicah računska sodišča dejavno obveščajo druge
ustrezne organe o sumih korupcije. V nekaterih primerih je računsko sodišče
tudi institucija, ki je odgovorna za preverjanje financiranja strank in
volilnih kampanj. Vendar se njegova proaktivnost ne more primerjati z
učinkovitim notranjim in zunanjim nadzorom na regionalni in lokalni ravni. V številnih
državah članicah je notranji nadzor po državi (predvsem na lokalni ravni) šibek in
neusklajen.
Za zagotavljanje otipljivih in trajnih protikorupcijskih rezultatov je treba ta
nadzor okrepiti
in
ga uskladiti z učinkovitimi preventivnimi politikami. Prijava premoženja Prijava
premoženja javnih uslužbencev na občutljivih delovnih mestih je praksa, ki
prispeva k utrjevanju odgovornosti javnih uslužbencev, zagotavlja večjo
preglednost in lajša odkrivanje morebitnih primerov nezakonitega bogatenja, navzkrižij
interesov, nezdružljivosti ter odkrivanje in preiskovanje morebitnih
koruptivnih ravnanj. Pristopi k
prijavi premoženja izvoljenih funkcionarjev lahko vključujejo zahteve za
prijavo precej obsežnih informacij[12] kot tudi politike bolj omejene prijave
ali neprijave. Za strokovne javne uslužbence v nekaterih sektorjih bi bila
lahko prijava premoženja način, kako se izogniti vprašanjem navzkrižij interesov.
Kljub tem različnim pristopom je mogoče opaziti splošni trend strožjih zahtev
glede prijave premoženja javnih uslužbencev. Nekaj držav članic, v katerih
tradicionalno ni bilo režimov prijave premoženja, je nedavno uvedlo te sisteme ali
jih napovedalo. Pomemben vidik
se nanaša na preverjanje teh prijav. V nekaterih državah članicah imajo
organi, pristojni za spremljanje prijav premoženja, omejena pooblastila in
orodja. V drugih je malo dokazov o dejavnem izvajanju ali izvrševanju teh
pravil. V nekaj državah je sistem preverjanja zapleten in okoren, kar vpliva na
njegovo učinkovitost. Med državami članicami je mogoče najti nekaj primerov
temeljitega preverjanja: v teh državah specializirane neodvisne
protikorupcijske agencije/agencije za integriteto, ki imajo potrebna
pooblastila in orodja za preverjanje izvora premoženja zadevnih javnih
uslužbencev na podlagi širokega razpona zbirk podatkov (davčna uprava, register
podjetij itd.), izvajajo podrobna preverjanja, da bi odkrile morebitne
nepravilne prijave. Pravila glede navzkrižja
interesov Navzkrižje interesov
se pojavi, kadar javni uslužbenci ravnajo ali nameravajo ravnati ali dajejo
vtis ravnanja v zasebno korist[13]. Zato je
vprašanje navzkrižja interesov zajeto v obseg širokega razpona
protikorupcijskih instrumentov in revizijskih mehanizmov, vključno s tistimi,
ki jih določajo Konvencija Združenih narodov proti korupciji (UNCAC), skupina GRECO
in OECD. Predpisi in
sankcije, ki se uporabljajo za navzkrižja interesov, se v EU razlikujejo.
Nekatere države članice imajo namensko zakonodajo, ki zajema velik razpon
izvoljenih in imenovanih funkcionarjev, in specializirane agencije, ki so
zadolžene za preverjanje. Raven nadzora je v posameznih državah članicah
različna: nekatere imajo neodvisne agencije, ki spremljajo navzkrižja
interesov, vendar je njihova zmogljivost za spremljanje teh situacij po vsej
državi omejena, nadaljnje ukrepanje na podlagi njihovih odločitev pa nezadostno,
druge imajo etično komisijo, pristojno za ta preverjanja, ki poroča Parlamentu,
in poslance v nekaterih primerih preverja parlamentarna komisija, v drugih pa
komisija, katere naloga je preverjanje navzkrižij interesov in prijav
premoženja, čeprav pogosto z omejenimi zmogljivostmi in pooblastili za
sankcioniranje. Preverjanja vsebine so pogosto formalistična in večinoma
omejena na upravna preverjanja. Zmogljivost spremljanja in orodja, ki
so potrebna za večja preverjanja, so pogosto nezadostna. Značilne težave
se na splošno pojavljajo zaradi omejenih in šibkih sankcij, ki se uporabljajo
za izvoljene funkcionarje. Če kodeksi ravnanja posameznih izvoljenih skupščin
zajemajo navzkrižje interesov, običajno ne vključujejo odvračalnih sankcij. Strankarska
disciplina in
samonadzor morda
v zvezi s tem nista dovolj učinkovita. Hkrati sta preklic pogodb in
postopkov, sklenjenih oziroma izvajanih v situacijah navzkrižja interesov, ali
izterjava odškodninskih zahtevkov pogosto prepuščena civilnemu pravu in se v praksi ne
izvajata učinkovito. Navzkrižja interesov
pri odločanju, dodeljevanju javnih sredstev in javnih naročilih so zlasti na
lokalni ravni ponavljajoč se vzorec v številnih državah članicah. V tem poročilu
so analizirani posebni izzivi v zvezi s tem na regionalni in lokalni ravni v
tistih državah članicah, kjer so takšne težave na videz hujše. Med regijami in
lokalnimi upravami so (včasih velike) razlike, pri čemer se ne izvaja skladen
pristop k
določitvi minimalnih standardov in ozaveščanju v zvezi s tem. Navzkrižja interesov
v državah članicah EU praviloma niso opredeljena kot kazniva dejanja. V eni
državi članici je navzkrižje interesov opredeljeno kot kaznivo dejanje, vendar še
ni ustaljene prakse uspešnega sodnega pregona. Nekatere oblike navzkrižja interesov
so kot kazniva dejanja opredeljena tudi v drugi državi članici
(tj. nezakonit interes v dejavnosti, ki jo vodijo ali nadzorujejo javni
uslužbenci). Mobilnost
delovne sile med javnim in zasebnim sektorjem je nujna za delovanje sodobne
družbe ter lahko zagotovi velike koristi tako za javni kot zasebni sektor.
Vendar predstavlja morebitno tveganje, da nekdanji javni uslužbenci razkrijejo
informacije, ki so jih pridobili med opravljanjem prejšnjih funkcij in jih ne
bi smeli razkriti, in da se nekdanji uslužbenci zasebnega sektorja zaposlijo v
javnem sektorju, kar bi pomenilo navzkrižje interesov v povezavi z njihovim
nekdanjim delodajalcem. To vprašanje je izrecno obravnavano le v nekaterih
državah članicah, pri čemer je izvajanje pogosto šibko. C. Zatiranje Kazensko pravo Kazensko
pravo na področju korupcije je na splošno vzpostavljeno in skladno s standardi
Sveta Evrope, Združenih narodov in zakonodajo EU. Konvencije UNCAC ni
ratificirala ena država članica. Glavna ovira za ratifikacijo v tej državi
članici je pomanjkanje kazenske odgovornosti za izvoljene funkcionarje v
primeru podkupovanja. Nekatere
države članice so uvedle ali načrtujejo obsežne reforme kazenskega prava in
kazenskega postopka. Njihov skupni cilj je povečati učinkovitost postopkov in
jih pospešiti ter okrepiti protikorupcijska orodja (vključno z boljšo
opredelitvijo kaznivih dejanj, strožjimi sankcijami v nekaterih primerih in
določbami o pospešenem postopku). Nekatere države članice imajo zaradi določanja
tanke meje med zakonitim in nezakonitim vedenjem še vedno ozko področje uporabe
opredelitve kaznivega dejanja. Okvirni
sklep 2003/568/PNZ o boju proti korupciji v zasebnem sektorju ni bil
prenesen v nacionalno zakonodajo enako kakovostno[14]. Določene
pomanjkljivosti obstajajo predvsem v prenosu določb o kaznivosti vseh elementov
aktivnega in pasivnega podkupovanja ter odgovornosti pravnih oseb. Tudi v
državah članicah, ki so prenesle Okvirni sklep, ni veliko informacij o njegovem
izvrševanju v nacionalni zakonodaji. Učinkovitost protikorupcijskih agencij Države
članice se same odločijo, katere institucionalne strukture za obravnavo
korupcije so morda potrebne v njihovem nacionalnem okolju glede na razširjenost
in vrsto korupcije v državi, ustavni in pravni okvir, tradicije, povezanost z
drugimi politikami v državi, splošno institucionalno ureditev itd. Več
držav članic ima centralne protikorupcijske agencije, ki združujejo preventivne
in represivne naloge, druge pa imajo namenske protikorupcijske agencije za
preprečevanje, pri čemer so nekatere pooblaščene tudi za preverjanje
premoženja, navzkrižja interesov, nezdružljivosti in v nekaterih primerih
financiranja strank. Nekatere druge države imajo namenske policijske ali
tožilske službe za boj proti korupciji. Zdaj je na
splošno priznano, da ustanovitev specializiranih protikorupcijskih agencij, ne
glede na to, ali so osredotočene na preprečevanje ali zatiranje ali oboje, ni univerzalna
rešitev. Doseženi rezultati so različni. Vendar analize držav v tem poročilu
kažejo, da so bile nekatere od teh agencij učinkovite gonilne sile
protikorupcijskih reform v svojih državah. Dosežki
nekaterih protikorupcijskih agencij so trajnejši od dosežkov drugih. Med
dejavniki, ki vplivajo na njihov (začasni ali dolgoročni) uspeh,
so
zajamčena neodvisnost in nevmešavanje politike, izbira in napredovanje osebja
na podlagi sposobnosti, večdisciplinarno sodelovanje med operativnimi ekipami
in z drugimi institucijami, hiter dostop do zbirk podatkov in obveščevalnih
podatkov ter zagotavljanje potrebnih virov in znanja. Ti elementi v vseh
državah članicah niso dosledno združeni. Dobre prakse v zvezi s protikorupcijskimi agencijami Slovenska
Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) je utrdila
svojo vlogo „podpiranja pravne države s prizadevanji na področju boja proti
korupciji“, kar priznava tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije. KPK je kljub
omejenim virom opravila veliko število nalog, in sicer več kot 1 000 pregledov
in preiskav na leto. Preverila je premoženje in interese predsednikov vseh
glavnih političnih strank, pri čemer je nedavno razkrila kršitve zakonodaje o
prijavi premoženja in domnevno nepojasnjeno premoženje pomembnih političnih
osebnosti. Romunski Nacionalni protikorupcijski
direktorat (DNA) je specializirani urad sodnega pregona
za boj proti korupciji na srednji in visoki ravni, ki je doslej dosegel opazne rezultate
na področju nestrankarskih preiskav in sodnega pregona domnevne korupcije na
najvišjih ravneh političnega, sodnega in drugih sektorjev, kot so davčna uprava,
carina, energetika, promet, gradbeništvo, zdravstvo itd. DNA je v zadnjih
sedmih letih vložil obtožnice zoper več kot 4 700 obtožencev.
90,25 % njegovih obtožnic je bilo potrjenih s pravnomočnimi sodbami. S
pravnomočnimi sodbami je bilo obsojenih skoraj 1 500 obtožencev, od
katerih jih je bila skoraj polovica na zelo visokih položajih. Ključna za te
rezultate je struktura DNA, ki poleg tožilcev, ki vodijo in nadzorujejo
preiskave, zajema pravosodno policijo ter strokovnjake za ekonomijo, finance in
IT. Latvijski Urad za preprečevanje korupcije
in boj proti njej(KNAB) je pridobil velik ugled v Latviji in
drugod. Združuje naloge, povezane s preprečevanjem, preiskovanjem in
izobraževanjem, vključno z nadzorom financiranja strank. KNAB ima tudi vlogo
predobravnavnega preiskovalnega organa s tradicionalnimi policijskimi
pooblastili ter dostopom do bančnih in davčnih zbirk podatkov. Urad je nedavno
šel skozi obdobje notranjih nemirov. Hrvaški Urad za boj proti korupciji in
organiziranemu kriminalu v okviru generalnega državnega pravobranilca (USKOK) je
doslej izvedel več proaktivnih preiskav in uspešnih primerov sodnega pregona,
vključno s pomembnimi primeri v zvezi z izvoljenimi in imenovanimi funkcionarji
na visoki ravni. Centralni španski Specializirani urad
za sodni pregon korupcije je uspešno izvedel veliko preiskav in primerov
sodnega pregona, tudi primerov na visoki ravni, ki so zadevali domnevne
zapletene sheme nezakonitega financiranja strank. Protikorupcijski urad
Katalonije, regionalna protikorupcijska agencija, specializirana za
preprečevanje in preiskovanje korupcije in goljufij, je edina tovrstna agencija
v Španiji. Njegov cilj je preprečevanje in preiskovanje zlorabe javnih
sredstev, pooblaščen pa je tudi za vodenje drugih subjektov. V nekaterih državah
članicah se protikorupcijske agencije, ki preiskujejo politike, pozneje soočajo
z neposrednim ali posrednim pritiskom. Navedeni pritisk zajema javne izjave ali
drugo izpodbijanje legitimnosti vodstva agencij ali njihovih institucionalnih
pooblastil in pristojnosti. Pomembno je zagotoviti jamstva, ki so potrebna za to,
da bodo te agencije lahko nadaljevale z izvajanjem svojih nalog brez
neprimernega pritiska. Zmogljivosti policije, tožilstva in sodstva Učinkovitost
policije in tožilstva pri preiskovanju korupcije se v EU močno
razlikuje. Dejavniki, ki se upoštevajo pri ocenjevanju njune učinkovitosti,
zajemajo ocenjeni obseg in vrsto korupcije, ki jo morata obravnavati,
uravnoteženost s preventivnimi ukrepi, politično voljo za podporo njuni
neodvisnosti, zmogljivosti in vire, ki jih imata na voljo, možne ovire pri preiskavah,
učinkovitost sodstva, zlasti njegovo neodvisnost, itd. Ocena je težavna zaradi
neusklajenosti statistike o korupcijskih kaznivih dejanjih v večini držav
članic. Ažurna, natančna in združena statistika o vseh fazah postopkov pri korupcijskih
primerih praktično ne obstaja. Zgolj
represivni ukrepi ne zadostujejo za učinkovito obravnavo korupcije. Vendar ima
sposobnost pravosodnega sistema, da naloži odvračalne kazenske sankcije, pomembno
vlogo odvračanja, saj je to jasen znak, da se korupcija ne dopušča. Nekatere
države članice se osredotočajo predvsem na zatiranje, tako da so policijski
ukrepi postali najvidnejši del prizadevanj na področju boja proti korupciji.
Izjemni rezultati so vidni tudi v državah
članicah, v katerih je učinkovito tožilstvo kot celota (ne samo službe,
specializirane za korupcijo). V nekaterih drugih državah članicah tožilstvo ni
dovolj uspešno ali
pa so preiskave dolgotrajne. Neodvisnost
sodstva je ključni element protikorupcijskih politik tako z vidika zmogljivosti
pravosodnega sistema za učinkovito obravnavo zadev na področju korupcije, tudi
na visoki ravni, kakor tudi z vidika standardov integritete znotraj samega
pravosodnega sistema. Učinkovita zaščita neodvisnosti in visoki etični
standardi v sodstvu so nujni za zagotovitev potrebnega okvira za učinkovito
sodstvo, ki v korupcijskih zadevah objektivno in nepristransko ter brez
neprimernega vpliva zagotavlja pravičnost. V nekaterih državah članicah je
neodvisnost policije in tožilstva problem. V nekaterih primerih je bila
izražena posebna zaskrbljenost glede izpostavljenosti služb tožilstva in sodišč
vmešavanju politike v korupcijskih zadevah, pri čemer se ne presoja splošna
institucionalna struktura, ki odraža ustavno, pravno in kulturno okolje
posamezne države članice in za katero veljajo ločeni mehanizmi in postopki na
ravni EU – zlasti letni pregled stanja na področju pravosodja v EU in okvir pravne
države, ki ga je predsednik Barroso naznanil in opisal v svojem govoru o stanju
Unije leta 2012 in leta 2013. Primeri zajemajo nepregledno ali
diskrecijsko uporabo postopkov za imenovanje, napredovanje ali odpuščanje
vodilnih tožilcev, ki obravnavajo korupcijske zadeve, ter odpustitve ali
poskuse diskreditacije protikorupcijskih institucij ali njihovih vodij brez
očitnega objektivnega razloga. V drugih primerih so bile policijske službe za
boj proti korupciji izpostavljene vmešavanju političnih akterjev v njihovo
upravljanje in delovanje. Široka pooblastila, ki jih imajo nekatere
protikorupcijske institucije, se ne ujemajo vedno z odgovornostjo, kar daje
vtis, da se izogibajo pomembnim primerom ali se poslužujejo spornih
preiskovalnih metod. Enotni
standard, ki bi ga lahko obravnavali kot vzorčnega za postopke imenovanja in
odpuščanja vodij policijskih ali tožilskih služb, ne obstaja. Te odločitve so v
večini držav članic v rokah vlad kot izraz politične odgovornosti ter odražajo
položaj policije in tožilstva v izvršilni veji oblasti. Ne glede na uporabljeni
postopek mora biti proces verodostojen in utemeljen na podlagi sposobnosti, da
se prepreči kakršen koli vtis politične pristranskosti ter policiji in tožilcem
omogoči preiskovanje vsakega odkritega primera korupcije. V
nekaterih državah članicah je bilo kot slabost izpostavljeno tudi pomanjkanje
učinkovitega usklajevanja med policijo in protikorupcijskimi agencijami. Analize
posameznih držav izpostavljajo pomisleke glede integritete sodstva pri
obravnavanju primerov korupcije in glede njegove neodvisnosti ali integritete,
kot je razvidno iz razpona in vrste primerov korupcije, v katerih so bili
udeleženi sodniki ali tožilci. Specializirano protikorupcijsko sodišče, ki je
bilo ustanovljeno v eni državi članici, se je soočalo z velikimi izzivi (in
celo začasno razpustitvijo), kar je vplivalo na njegovo stabilnost in
sposobnost doseganja prepričljivih rezultatov. V
več državah članicah se zdi, da sodstvu primanjkuje odločnosti in zmogljivosti
za obravnavo zapletenih ali občutljivih primerov korupcije. V nekaterih državah
članicah, v katerih se sodni postopki izkažejo za predolge in okorne, obstaja
tveganje, da primeri korupcije zastarajo. V nekaterih situacijah prihaja zaradi
načina uporabe postopkovnih pravil v praksi do velikih zamud, katerih cilj je
včasih preprečiti zaključek sodnega postopka. V več državah
članicah, v katerih je bil ugotovljen vzorec ponavljanja odloženih ali šibkih
sankcij za korupcijo, je bil poudarjen tudi omejen odvračalni učinek obsodb
sodišč. Vendar so v drugih primerih sodišča nedavno izrekla odvračalne zaporne
kazni zaradi korupcije. V eni državi
članici je bila vloga preiskovalnih sodišč ocenjena kot odločilna pri
pospeševanju zakonodajnih in institucionalnih reform v zvezi s primeri
korupcije, vendar je analiza hkrati sprožila vprašanja glede trajanja njihovih
postopkov in dejanskega vpliva na pregon. Podariti je treba, da lahko postopkovne
pomanjkljivosti v nekaterih državah članicah pogosto ovirajo preiskave primerov
korupcije. Primeri zajemajo preobsežne ali nejasne določbe o odvzemu imunitete
ali njihovo napačno uporabo ter zastaralne roke, ki ovirajo zaključevanje
zapletenih primerov, zlasti v kombinaciji z dolgotrajnimi postopki ali
neprilagodljivimi pravili o dostopu do bančnih podatkov, kar ovira finančne
preiskave in čezmejno sodelovanje. D. Posebna
področja tveganja Majhna korupcija Majhna
korupcija ostaja močno razširjena težava v le nekaj državah članicah. Številnim
protikorupcijskim pobudam ni uspelo odpraviti majhne korupcije v teh državah.
Več državam članicam, v katerih se je majhna korupcija pred desetletji štela za
ponavljajočo se težavo, je uspelo doseči napredek na tem področju, kot so
pokazale raziskave o neposrednih izkušnjah s korupcijo, v katerih so bili
ugotovljeni pozitivni trendi in ki te države včasih v zvezi z navedenim uvrščajo
celo nad povprečje EU. Kljub obetavnemu napredku pri zmanjševanju majhne
korupcije se več držav članic še vedno spopada s tveganimi razmerami v zdravstvu,
kjer se še vedno spodbujajo neuradna plačila v zameno za posebno obravnavo. Korupcijska tveganja na regionalni in lokalni
ravni Ugotovljeno
je, da so korupcijska tveganja na regionalni in lokalni ravni večja, ker sta medsebojno
preverjanje in notranji nadzor običajno šibkejša kot na centralni ravni. V
nekaterih državah članicah se dobro upravljanje in učinkovitost
protikorupcijskih politik močno razlikujeta[15]. V
številnih državah
članicah se široka diskrecijska pooblastila lokalnih vlad ali lokalnih uprav
(ki prav tako upravljajo znatna sredstva) ne ujemajo z
ustrezno ravnjo odgovornosti in nadzornimi mehanizmi. Posebne težave
na lokalni ravni povzročajo navzkrižja interesov. Potrebna so dodatna
prizadevanja za razširjanje dobrih praks, ki jih uporabljajo nekatere regije
ali lokalne uprave, in vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev za izvoljene in
imenovane funkcionarje na lokalni ravni, zlasti glede standardov preglednosti,
prijave premoženja, preprečevanja in sankcioniranja navzkrižja interesov ter
nadzora javne porabe. Spodbudno
pa je, da so bile na lokalni ali regionalni ravni ugotovljene učinkovite
preventivne prakse. V eni državi članici je bila ustanovljena mreža več kot
200 regionalnih, občinskih in pokrajinskih uprav, ki si skupaj prizadevajo
za preprečevanje korupcije in vstopa mafije v javne strukture. Izbrani izpostavljeni sektorji V
več državah članicah so bili pri analizi poudarjeni nekateri sektorji, ki se
zdijo še posebej izpostavljeni korupciji, kar zahteva ciljno usmerjen odziv. Urbanizem
in gradbeništvo sta sektorja, ki sta običajno po vsej EU zelo izpostavljena
korupciji. V poročilu sta opredeljena kot sektorja, ki sta v nekaterih državah
članicah, v katerih je bilo v zadnjih letih preiskanih in sodno preganjanih
veliko primerov korupcije, posebej dovzetna za korupcijo. Ena država članica se
je na tveganja na tem področju odzvala z ustanovitvijo specializirane tožilske službe
za boj proti kriminalu v zvezi z okoljskim in urbanističnim načrtovanjem, ki
zajema širok razpon kaznivih dejanj, vključno s korupcijo. Okoljsko
načrtovanje je bilo v eni državi članici, v kateri so na dodeljevanje
lokacijskih dovoljenj, zlasti za velike projekte, vplivale obtožbe o korupciji
in nezakonitem financiranju strank, opredeljeno kot področje, izpostavljeno
korupciji. Tudi
zdravstvo je sektor, v katerem je vidna splošna izpostavljenost korupciji,
zlasti v zvezi z javnimi naročili in farmacevtsko industrijo, in je bilo
podrobneje ocenjeno v več državah članicah. Te države trenutno razvijajo
strategije in reforme za odpravo korupcije v zdravstvu. Vendar so otipljivi
rezultati doslej redki. Neformalna plačila in korupcija pri javnih naročilih in
v farmacevtskem sektorju so še vedno zaskrbljujoči. V
eni državi članici je bila korupcija v davčni upravi poudarjena kot
resen problem, ki zahteva ciljno usmerjen strateški odziv. Večina
zgoraj
navedenih
držav članic na splošno nima skladnih mehanizmov za oceno
tveganj ali sektorskih strategij za obravnavo korupcije v izpostavljenih
sektorjih. Integriteta in preglednost finančnega sektorja Po
finančni krizi je bila pogosto omenjena potreba po izboljšanju standardov integritete
in preglednosti v finančnem sektorju. To poročilo opozarja na takšna vprašanja
v zvezi z več državami članicami. Poročilo
Parlamentarne skupščine Sveta Evrope povezuje „primere velike korupcije“ z
davčnimi utajami prek „offshore“ podjetij v davčnih oazah[16]. Poročilo se sklicuje na pobudo Svetovne
banke[17] in
Urada Združenih narodov za droge in kriminal za izterjavo ukradenih sredstev, v
okviru katere je bilo analiziranih 150 primerov velike korupcije ter
ugotovljena neposredna povezava med obsežno korupcijo visokih javnih
uslužbencev in skrivanjem ukradenih sredstev prek netransparentnih navideznih
družb, fundacij in skladov. Poleg tega je pobuda pokazala ovire za preiskovanje
in sledenje ukradenih sredstev zaradi pomanjkanja dostopa do informacij o
dejanskem lastništvu in uporabe zapletenih korporativnih struktur, ki spadajo v
več jurisdikcij. V
istem poročilu parlamentarne skupščine je bila med članicami Sveta
Evrope izpostavljena ena država, ki „daje zavetišče ali dopušča bolj ali manj
sumljive finančne in pravne ureditve sistema ‚offshore‘“. Zadevna država
članica je nedavno napovedala načrte za revizijo svojega pravnega okvira glede
dostopa do bančnih informacij. V
drugi državi članici so nedavne polemike o finančnem sektorju, zlasti pomembnih
bankah, glede vprašanj, kot so dogovarjanje o obrestnih merah, neodgovorno in
špekulativno posojanje in neskrbno ravnanje, povzročile zaskrbljenost glede
ureditve in izvrševanja obstoječih pravil. Obsežna razprava je potekala tudi o
vlogi bank pri omogočanju ali dopuščanju pranja denarja. Načrti za javno dostopen
register lastnikov registriranih družb bodo izboljšali preglednost. Druga
država članica se je zavezala, da bo okrepila nadzor in regulativni okvir
svojega bančnega sektorja ter zaščitne ukrepe pred pranjem denarja. Čezmejno podkupovanje Države
članice, ki znotraj lastnih meja učinkovito odpravljajo korupcijo, se pogosto
soočajo z izzivi pri ravnanju njihovih podjetij v tujini, predvsem v državah,
kjer so koruptivna ravnanja močno razširjena. OECD izvaja strog nadzor na tem
področju, pri čemer v svojih rednih ocenah izpostavlja dobre in manj
zadovoljive rezultate kazenskega pregona. V več državah članicah so bile
opredeljene dobre prakse, bodisi v zvezi z velikim številom uspešnih primerov
pregona in visoko stopnjo sankcij bodisi v obliki dajanja prednosti primerom
čezmejnega podkupovanja ali v obliki nedavnega sprejetja obsežnega zakona o
podkupovanju, ki je okrepil pravna in postopkovna orodja za preprečevanje in
pregon korupcije, zlasti čezmejnega podkupovanja. Dober pravni okvir za obravnavo
domačega in čezmejnega podkupovanja – Zakon o podkupovanju v Združenem
kraljestvu Zakon o podkupovanju iz leta 2010,
ki je začel veljati 1. julija 2011, uvršča Združeno kraljestvo med
države z najstrožjimi pravili proti podkupovanju na svetu. Poleg opredelitve plačevanja
in sprejemanja podkupnin in podkupovanja tujega uslužbenca kot kaznivega
dejanja razširja kazensko odgovornost tudi na gospodarske organizacije, ki ne
preprečijo podkupovanja, zagrešenega v njihovem imenu. Določbe o
ekstrateritorialni jurisdikciji Uradu za velike goljufije (SFO) omogočajo
pregon vsakega podjetja ali z njim povezane osebe, prisotne v Združenem
kraljestvu, tudi če ima podjetje sedež v tujini. Gospodarske organizacije so
oproščene kazenske odgovornosti, če so izvajale ustrezne postopke za
preprečevanje podkupovanja. Priložene Smernice za gospodarske
organizacije (GCO),ki jih je pripravil SFO, spodbujajo ozaveščenost o novem
pravnem okviru in podjetja na praktičen način (vključno s študijami primerov)
vodijo skozi njihove zakonske obveznosti glede preprečevanja ali zaznavanja
podkupovanja. V GCO je v skladu s prejšnjim priporočilom OECD jasno poudarjeno,
da se pospeševalna plačila štejejo za nezakonito podkupovanje, vsebuje pa tudi
merila, po katerih lahko podjetja razlikujejo med gostoljubnostjo in prikritimi
oblikami podkupovanja. SFO ima široka pooblastila za preiskave
in kazenski pregon velikih in zapletenih goljufij, vključno s korupcijo. V
določenih okoliščinah lahko SFO predvidi civilne naloge za izterjavo in poravnave
v skladu z navedenimi smernicami. OECD
je druge države članice kritiziral zaradi nezadostnega ali neobstoječega kazenskega
pregona čezmejnega podkupovanja glede na tveganja korupcije, s katerimi se
srečujejo njihova podjetja v tujini. Državna podjetja V
nekaterih državah je nadzor državnih podjetij pomanjkljiv, ker zakonodaja ni
jasna, politizacija
pa ovira
imenovanja na podlagi sposobnosti in zasledovanje javnega interesa. Poleg tega
so protikorupcijski zaščitni ukrepi ali mehanizmi za preprečevanje in
sankcioniranje navzkrižja interesov nezadostni. Dodeljevanje sredstev in v
nekaterih primerih nabava storitev s strani teh podjetij sta pogosto
nepregledna. Nedavne preiskave domnevne zlorabe sredstev, koruptivnih ravnanj in
pranja denarja v zvezi z državnimi podjetji so na tem področju pokazale visoko
raven korupcijskih tveganj ter slab nadzor in preprečevanje. Poročilo
v zvezi z nekaterimi državami članicami poudarja potrebo po večji preglednosti
in učinkovitem preverjanju pospešenih postopkov privatizacije, ki lahko
povzročijo tveganja korupcije. Povezave med korupcijo in organiziranim
kriminalom V
državah članicah, kjer organizirani kriminal predstavlja velike težave, se
korupcija pogosto uporablja za prikrivanje drugih nezakonitih ravnanj
organiziranega kriminala. V eni državi članici so bili številni primeri
domnevnega nezakonitega financiranja strank na centralni ali regionalni ravni
povezani tudi z organiziranimi kriminalnimi združbami. Povezave med
organiziranimi kriminalnimi združbami, podjetji in politiki ostajajo v teh
državah članicah zaskrbljujoče, zlasti na regionalni in lokalni ravni ter na
področju javnih naročil, gradbeništva, vzdrževalnih storitev, ravnanja z
odpadki in v drugih sektorjih. Raziskava je pokazala, da ima v drugi državi
članici organizirani kriminal vpliv na vseh ravneh, tudi v politiki. V tej
državi se politična korupcija pogosto uporablja kot orodje za pridobitev
neposrednega ali posrednega dostopa do moči; šteje se, da ima ta država med državami
članicami EU najvišjo stopnjo sive ekonomije. Korupcija na splošno ostaja resna
grožnja, saj jo organizirane kriminalne združbe uporabljajo za vstopanje v
javni in zasebni sektor, kot je navedeno v Europolovi oceni ogroženosti zaradi
organiziranega kriminala in hudih kaznivih dejanj v EU iz leta 2013. E. Osnovna
vprašanja Na
to, v kolikšnem obsegu okolje omogoča korupcijo, vpliva veliko osnovnih
vprašanj, čeprav sama po sebi niso nujno povezana s korupcijo. Z učinkovitimi
politikami na teh področjih je mogoče zmanjšati priložnosti za korupcijo. Politike preglednosti in prost dostop do
informacij Odprtost in
preglednost lahko zavirata korupcijo in pomagata pri odkrivanju storjenih
kršitev. Čeprav ima večina držav članic na tem področju ustrezno zakonodajo,
nekatere pa so pred sprejetjem teh zakonov, se standardi preglednosti ne
izvajajo povsod enako. Ena država članica je razvila spletno aplikacijo, ki
omogoča pregled nad vsemi odhodki javnega sektorja za blago in storitve (glej
tudi oddelek o javnih naročilih). Vsebuje tudi podatke o upravah in
nadzornih svetih vseh državnih podjetij in podjetij pod državnim nadzorom ter
njihova letna poročila. Učinkovite
protikorupcijske politike v nekaterih državah članicah delno izhajajo iz
tradicije odprtosti, preglednosti in razkrivanja dokumentov. Ukrepi za preglednost odločanja v javni upravi –
Grčija Zakon, sprejet
leta 2010[18],
zavezuje vse javne institucije k objavi njihovih sklepov, vključno s sklepi v
zvezi z javnimi naročili, na spletu.
Od 1. oktobra 2010 morajo vse javne institucije,
zakonodajni organi in lokalne vlade v okviru programa „Jasnost“(diavgeia -
διαύγεια) naložiti svoje sklepe na internet[19].
Sklepov javnih subjektov ni mogoče izvajati, če niso naloženi na spletna mesta
programa Jasnost. Iz te obveznosti so izvzeti le sklepi, ki vsebujejo
občutljive osebne podatke in/ali informacije o nacionalni varnosti. Vsak
dokument vsebuje digitalni podpis in samodejno dodeljeno edinstveno številko. V primeru razhajanja
besedila, objavljenega v vladnem uradnem listu, in besedila na spletnih mestih
programa Jasnost, se upošteva slednje. Objavijo se tudi
sklenjene pogodbe o javnih naročilih. Zaščita prijaviteljev
nepravilnosti Ustrezni
mehanizmi prijavljanja nepravilnosti, ki kodificirajo postopke znotraj javnih
uprav za omogočanje uradnih poti poročanja o tem, kar prijavitelji morda
zaznajo kot nepravilnosti ali celo nezakonita dejanja, lahko pomagajo pri
odpravljanju težav pri odkrivanju, značilnih za korupcijo (in tudi na drugih
področjih). Vendar se prijavljanje nepravilnosti zaradi splošne nenaklonjenosti
prijavljanju takih dejanj znotraj lastne organizacije in strahu pred
maščevanjem sooča s težavami. Glede na navedeno so ključni izgradnja kulture
integritete v posameznih organizacijah, ozaveščanje in vzpostavitev učinkovitih
zaščitnih mehanizmov, ki bi vlili zaupanje morebitnim prijaviteljem.[20] Preglednost lobiranja V
zapletenem svetu oblikovanja javne politike je zaželeno, da so javne uprave
vključene v stalen dialog z zunanjimi deležniki. Vsem zainteresiranim stranem
je treba zagotoviti možnost, da izrazijo svoje mnenje, vendar je pri tem
potrebna preglednost. Ker lahko dejavnosti lobiranja povzročijo tveganja
korupcije in nelegitimnega vpliva na vsebino predpisov, je zaželeno izvajanje
mehanizmov za omejitev teh dejavnosti, bodisi na podlagi zakonodaje bodisi
s prostovoljno registracijo lobistov. Takšni
mehanizmi lahko prispevajo k oblikovanju jasnih in preglednih odnosov med
javnimi organi in zunanjimi deležniki. Tako lahko pomagajo zmanjšati tveganje
korupcije. To področje je do zdaj razvilo razmeroma malo držav članic, čeprav
nekatere druge države članice pripravljajo zakonodajo ali predpise ali
razpravljajo o možnosti uvedbe novih mehanizmov. IV.
Javna naročila A.
Splošni
pregled okvira EU Obseg
trga javnih naročil v EU Javna naročila
so pomemben element nacionalnih gospodarstev v EU. Javni organi in subjekti
javnega prava za javna naročila blaga, gradenj in storitev vsako leto porabijo
približno petino BDP EU[21]. Približno
20 % tega skupnega zneska zadeva javna naročila, ki presegajo prage, nad
katerimi se uporabljajo pravila EU za javna naročila. Komisija ocenjuje, da je
leta 2011 skupna vrednost povabil k oddaji ponudb nad temi pragi EU
znašala približno 425 milijard EUR[22]. Pomembnost
protikorupcijskih politik pri javnih naročilih Javna
naročila so zaradi ravni ustvarjenih finančnih tokov in več drugih dejavnikov
področje, dovzetno za koruptivna ravnanja. Glede na raziskavo o javnih
naročilih in korupciji iz leta 2008 lahko stroški, prišteti k pogodbi
zaradi koruptivnih ravnanj, znašajo med 20 in 25 %, v nekaterih
primerih pa celo 50 % skupnih stroškov pogodbe[23]. Kot je poudaril OECD v svojih načelih za
integriteto v okviru javnih naročil, „slabo upravljanje javnih naročil ovira
konkurenčnost trga in zvišuje ceno, ki jo plača uprava za blago in storitve,
kar neposredno vpliva na javne izdatke in s tem na sredstva davkoplačevalcev.
Zaradi finančnih interesov in tesne povezanosti med javnim in zasebnim
sektorjem so javna naročila veliko področje tveganja. […]“[24]. V
študiji iz leta 2013 o ugotavljanju in zmanjševanju korupcije v javnih
naročilih v EU je bilo ugotovljeno, da so leta 2010 skupni neposredni
stroški korupcije pri javnih naročilih v samo petih sektorjih (tj. ceste in
železnice; voda in odpadki; gradnja mest/komunalne infrastrukture;
usposabljanje; raziskave in razvoj) v osmih državah članicah[25] znašali
med 1,4 in 2,2 milijarde EUR[26]. Ocene
posameznih držav v tem poročilu kažejo, da so javna naročila eno od področij,
najbolj izpostavljenih korupciji, kar dokazuje tudi več pomembnih primerov
korupcije na visoki ravni, v katerih je bila udeležena ena ali več držav. Glede
na to, da je raven korupcijskih tveganj v postopkih javnih naročil relativno
visoko, so zaščitni ukrepi proti korupciji in goljufijam v okviru javnih
naročil prednostna naloga tako za države članice kakor tudi za institucije EU.[27] Slabosti
v preprečevanju in zatiranju korupcije v javnih naročilih škodljivo vplivajo na
upravljanje nacionalnih sredstev in sredstev EU. Sedanji
pravni okvir EU Glavni cilj zakonodaje EU o javnih naročilih (tj.
direktive o javnih naročilih, direktive za posebne sektorje, direktive o javnih
naročilih na področju obrambe in varnosti ter direktiv o revizijah)[28] je
zagotovitev spoštovanja načel Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti
načel prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja
storitev, kakor tudi ostalih načel, ki izhajajo iz njih. Namen zakonodaje o
javnih naročilih je zagotoviti, da so trgi javnih naročil odprti na ravni
celotne Unije, kar prispeva k najučinkovitejši porabi javnih sredstev ter
spodbuja pravično, enotno in pregledno platformo za javno porabo. Navedeno
lahko pozitivno vpliva tudi na splošne protikorupcijske politike EU, v katerih
imata preglednost in poštena konkurenca pomembno vlogo pri preprečevanju
koruptivnih ravnanj. Zakonodaja
o javnih naročilih vsebuje tudi določbe, ki so bolj neposredno pomembne za
protikorupcijske politike, na primer o izključitvah subjekta, ki je bil
pravnomočno obsojen zaradi korupcije, iz postopka oddaje naročila, podrobne
določbe o objavljanju in preglednosti posameznih faz cikla oddaje naročila,
minimalne standarde za revizije postopkov, posebne določbe o neobičajno nizkih
ponudbah in določbe o določitvi nekaterih zahtev za spremembe pogodb. Podeljevanje
koncesij za gradnje trenutno ureja omejeno število določb sekundarne zakonodaje[29], medtem
ko so koncesije za storitve trenutno zajete le v splošnih načelih Pogodbe o
delovanju Evropske unije. V
nekaterih državah članicah obstajajo posebne pravne določbe, ki obravnavajo
korupcijo na področju javnih naročil, ali se izvajajo posebni ukrepi, katerih
namen je zmanjšanje korupcijskih tveganj, kot je navedeno v nadaljevanju.
Večina držav članic pa korupcijo v javnih naročilih obravnava v okviru splošne
zakonodaje o korupciji. Zbirka
podatkov Tenders Electronic Daily (TED) je spletna različica „Dopolnila k
Uradnemu listu Evropske unije“, ki se redno posodablja s podatki o javnih
naročilih iz celotne Evrope. V UL/TED se objavljajo obvestila o naročilih in
obvestila o oddaji naročil, ki presegajo prage iz direktiv o javnih naročilih.
V letnem pregledu izvajanja javnih naročil za leto 2012 je bilo navedeno,
da se je v zadnjih letih število objavljenih obvestil o naročilih in obvestil o
oddaji naročil še naprej enakomerno večalo.[30] To
kaže, da so direktive in TED prispevali k izboljšanju obveščanja javnosti o
razpisih in sklepanju pogodb o javnih naročilih. Nadziranje pravilne uporabe pravil EU za javna
naročila Komisija
v primerih možnih kršitev evropskih pravil za javna naročila v skladu s svojo
vlogo skrbnika Pogodb ukrepa na podlagi pritožb ali na lastno pobudo. Pri tem
si Komisija prizadeva zagotoviti izpolnjevanje pravil za javna naročila ne
glede na vzroke njihovih kršitev in ne glede na to, ali je bila kršitev
zagrešena zavestno ali zaradi nezadostnega znanja ali napak. Komisija
na splošno ne preiskuje, ali bi bila lahko vzrok za kršitev pravil EU za javna
naročila korupcija. To spada v pristojnost držav članic. Vendar se postopki za
ugotavljanje kršitev[31] pogosto sklicujejo na nepravilnosti, ki
kažejo na določeno ranljivost pri uporabi pravil za javna naročila in so prav
tako zelo pomembne pri ocenjevanju učinkovitosti mehanizmov za preprečevanje in
nadzor korupcije. Letni
pregled izvajanja javnih naročil za leto 2012, ki ga je izvedla Komisija,
je izpostavil 97 tekočih primerov kršitev zaradi nepravilne uporabe pravil
za javna naročila, pri čemer se jih je več kot polovica nanašala na samo tri
države članice. Večina navedenih primerov se je nanašala na domnevno
neupravičeno uporabo postopka s pogajanji brez predhodne objave, diskriminacijo,
neposredne oddaje, nezadostno preglednost, neupravičene spremembe pogodb,
nepravilno uporabo notranjih pravil ali kršitve splošnih načel Pogodbe[32]. Glede na vrsto primerov, v katerih Komisija sproži
postopke za ugotavljanje kršitev zaradi domnevne kršitve pravil EU pri
usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, javnih naročil blaga
in javnih naročil storitev, se največ nepravilnosti pojavlja v postopkih s
pogajanji brez objave. Večina primerov napačne uporabe zadeva sektor
infrastrukture, ki mu sledijo kanalizacija/odpadki, naročila storitev IT,
železnice, zdravstvo in energetika. Tekoče zakonodajne reforme EU Obširna
ocena je pokazala, da so direktive o javnih naročilih v veliki meri dosegle
svoje cilje.[33] Dosegle so večjo preglednost, višjo
raven konkurence in merljive prihranke zaradi nižjih cen. Vendar so potrebne
nadaljnje izboljšave za poenostavitev postopkov ter okrepitev jamstev za boj
proti goljufijam in korupciji. Komisija je zato decembra 2011 predlagala
revizijo direktiv o javnih naročilih. Predlagana nova zakonodaja zajema javna
naročila v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih
storitev[34], javna naročila gradenj, blaga in
storitev[35] ter koncesije, regulirane na ravni EU.
Komisija je predlagala določbe glede navzkrižja interesov (ki je prvič
opredeljeno v zakonodaji EU), centraliziranih podatkov o korupciji, goljufij in
navzkrižij interesov, strožjih pravil za spreminjanje pogodb, širših meril za
izključitev in spremljanja sklenjenih pogodb. O predlogu Komisije trenutno
razpravljata Evropski parlament in Svet. Predlog je vključeval tudi vzpostavitev
splošnega spremljanja izvajanja pravil za javna naročila, sistemov opozorilnih
kazalnikov in opozorilnih sistemov za odkrivanje goljufij in korupcije. Vendar
so države članice odločno ugovarjale takim ukrepom, ki so po njihovem mnenju
preveč obremenilni za njihove uprave. Cilj
predloga o podeljevanju koncesijskih pogodb[36]je zmanjšati
negotovost pri podeljevanju teh pogodb ter spodbujati javne in zasebne naložbe
v infrastrukturo in strateške storitve z največjo vrednostjo za vložena
sredstva. Predlagana direktiva o podeljevanju koncesijskih pogodb vsebuje tudi
določbe, ki od držav članic zahtevajo sprejem pravil proti
favoriziranju, korupciji in preprečevanju navzkrižja interesov, katerih cilj je
zagotoviti preglednost postopka podeljevanja koncesij in enako obravnavo vseh
ponudnikov. Nov
sveženj zakonodaje o javnih naročilih bo predvidoma sprejet v začetku
leta 2014. Rezultati raziskav Eurobarometra o korupciji V
skladu z raziskavo Flash Eurobarometer iz leta 2013 o korupciji v zvezi s
podjetji[37] več kot tri od desetih (32 %)
podjetij v državah članicah, ki so sodelovala v javnih naročilih, trdijo, da
jim je korupcija preprečila pridobitev javnega naročila. To stališče je najbolj
razširjeno med podjetji v gradbenem (35 %) in tehničnem
(33 %)
sektorju in več kot polovica predstavnikov podjetij iz Bolgarije (58 %),
Slovaške (57 %), Cipra
(55 %) in
Češke republike (51 %) trdi, da so imeli takšno izkušnjo. Glede
na isto raziskavo so birokracija (21 %) in merila, ki se zdijo posebej
prilagojena določenim udeležencem (16 %), glavni razlogi, zaradi katerih
podjetja v zadnjih treh letih niso sodelovala v postopku javnega razpisa/oddaje
javnega naročila. Več kot štiri od desetih podjetij trdijo, da je v postopkih
javnih naročil močno razširjenih več nezakonitih praks, zlasti prilagajanje
specifikacij določenim podjetjem (57 %), navzkrižje interesov pri
ocenjevanju ponudb (54 %), skrivno dogovarjanje pri oddaji ponudb
(52 %), nejasna merila za izbor ali ocenjevanje (51 %), sodelovanje
ponudnikov pri pripravi specifikacij (48 %), zloraba postopkov s pogajanji
(47 %), zloraba nujnih razlogov za upravičenje uporabe nekonkurenčnega ali
hitrega postopka (46 %) in spremembe pogodbenih pogojev po sklenitvi
pogodbe (44 %). Za tehnična in gradbena podjetja je na splošno
najverjetneje, da bodo trdila, da so vsa navedena ravnanja močno razširjena. Več
kot polovica vseh podjetij trdi, da je korupcija v javnih naročilih, ki jih
upravljajo nacionalni (56 %) ali regionalni/lokalni organi (60 %), močno
razširjena. Po
podatkih posebne raziskave Eurobarometra iz leta 2013 (45 %)
vprašanih Evropejcev meni, da sta med uslužbenci, ki oddajajo javna naročila,
široko razširjena podkupovanje in zloraba vplivnih položajev za osebne koristi.
Med države,
za katere je najverjetneje, da vprašane osebe menijo, da je med
uslužbenci, ki oddajajo javna naročila, korupcija široko razširjena, spadajo
Češka republika (69 %), Nizozemska (64 %), Grčija (55 %),
Slovenija (60 %), Hrvaška (58 %) in Italija (55 %). Med države z
najdoslednejšimi pozitivnimi zaznavami uslužbencev na tem področju spadajo
Danska (22 %), Finska (31 %), Irska (32 %), Luksemburg (32 %)
in Združeno kraljestvo (33%). B. Pozitivne
in negativne prakse pri obravnavanju tveganj korupcije na področju javnih
naročil Splošne pripombe To poglavje vsebuje pregled korupcijskih tveganj,
povezanih z javnimi naročili, na podlagi ugotovitev ocen posameznih držav iz
tega poročila o boju proti korupciji v EU ter drugih študij in podatkov
Komisije. Za namen te analize se upoštevajo vse faze v ciklu javnih naročil:
tj. faza pred oddajo ponudb (vključno z oceno potreb in specifikacijami), faza
oddaje ponudb (vključno s postopkom sklenitve pogodbe: izbira, ocena in oddaja
naročila) in faza po oddaji. Upošteva se tudi faza izvajanja pogodbe. Navedeno
je v skladu z analizo OECD iz leta 2009, ki je poudarila potrebo po
sprejetju nadaljnjih ukrepov za preprečevanje tveganj korupcije, ki se pojavljajo
v celotnem ciklu javnih naročil, od faze ocene potreb do upravljanja pogodbe in
plačila, vključno z uporabo naročil na področju nacionalne varnosti in nujnih
naročil.[38] Medtem ko ta oddelek vsebuje splošni pregled
pozitivnih in negativnih praks po vsej EU, so bili vidiki javnih naročil
podrobneje analizirani tudi v nekaterih poglavjih o državah. Izbira držav
članic, za katere je bila izvedena ta podrobna analiza korupcijskih tveganj na
področju javnih naročil, je temeljila na oceni obsega težave in/ali resnosti
izzivov, ki jih je povzročila v teh državah. To ne pomeni, da vprašanja javnih
naročil v ostalih državah članicah ne zahtevajo nadaljnje pozornosti, ampak da
se je Komisija odločila pripisati večji pomen drugim s korupcijo povezanim vprašanjem,
ki so bila videti pomembnejša od javnih naročil. Sumi primerov korupcije in navzkrižja interesov pri
upravljanju sredstev EU v okviru veljavne zakonodaje EU lahko povzročijo
prekinitev ali zadržanje plačil, dokler države članice ne sprejmejo ustreznih
korektivnih ukrepov, vključno z okrepitvijo sistemov upravljanja in nadzora. Niti splošna analiza niti analize posameznih držav
niso namenjene določitvi univerzalnih referenčnih meril na tem področju, ampak
prikazu izpostavljenosti in ustreznih rešitev (tako pri preprečevanju kot zatiranju),
ki so v praksi uspele ali spodletele. Posebne
ugotovitve Področja tveganja in vzorci korupcije Glede
na sodno preganjane primere korupcije na področju javnih naročil v državah
članicah se najpogostejše težave nanašajo na pripravo prilagojenih
specifikacij, ki ustrezajo določenim ponudnikom, razdelitev javnih naročil na
manjše ponudbe zaradi izogibanja konkurenčnim postopkom, navzkrižje interesov,
ki vpliva na različne faze postopkov in ne zadeva zgolj uslužbencev za javna
naročila, ampak tudi naročnike na višji ravni, nesorazmerna in neutemeljena
merila za izbor, neupravičene izključitve ponudnikov, neupravičeno uporabo
nujnih postopkov, neustrezno analizo situacij, v katerih so bile cene
ponudb prenizke, pretirano zanašanje na najnižjo ceno kot najpomembnejše merilo
v škodo meril glede kakovosti rezultatov in zmogljivosti za izvedbo ter
neupravičena izvzetja iz objave ponudb. Pri revizijah so bila poleg
tveganj v postopku javnih naročil v veliko primerih ugotovljena tudi tveganja,
povezana s fazo po oddaji, v kateri se prav tako lahko pojavi nedovoljeno
sprejemanje daril ali pa se na primer namerno ogrozi
kakovost rezultatov. Drugi vzorci po oddaji,
ugotovljeni v primerih korupcije: nezadostna utemeljitev sprememb pogodb o
javnih naročilih, naknadne spremembe pogodb, ki spreminjajo specifikacije in zvišajo
proračun. V
okviru študije iz leta 2013 o odkrivanju in zmanjševanju korupcije v
javnih naročilih v EU[39] so bile opredeljene štiri glavne vrste
nepravilnih ravnanj v 96 primerih, v katerih je bil sum korupcije že
potrjen s pravnomočnimi sodbami sodišč ali pa vključujejo jasne kazalnike
koruptivnih ravnanj. Ta ravnanja se nanašajo na: (1) dogovorjeno oddajanje
ponudb v javnih naročilih (v obliki zmanjšanja ponudb, dopolnilnih ponudb, kroženja
ponudb in podizvajanja), če se pogodba „obljubi“ enemu izvajalcu s privolitvijo
javnih uslužbencev ali brez nje; (2) nedovoljeno sprejemanje daril, če javni
uslužbenec zahteva ali sprejme podkupnino, ki bo upoštevana v postopku javnega
naročila, vključno z upravnimi postopki; (3) navzkrižje interesov; (4) druge
nepravilnosti, vključno z namernim slabim upravljanjem/nevednostjo, če javni
uslužbenci ne izvedejo ustreznih preverjanj oziroma ne upoštevajo potrebnih
postopkov in/ali dopuščajo očitno namerno slabo upravljanje s strani
izvajalcev
ali se ne zmenijo zanj. Čeprav
je uporaba postopkov s pogajanji in postopkov neposredne oddaje v določenih okoliščinah
upravičena, je
v nekaterih primerih namen te prakse izogibanje obveznostim v okviru
konkurenčnega postopka. V nekaterih državah članicah je uporaba nekonkurenčnih
postopkov visoko nad povprečjem EU. Neupravičena uporaba postopkov s pogajanji
prav tako veča tveganje koruptivnih ravnanj. Da bi se preprečila tveganja
zlorabe postopkov s pogajanji ali neposredne oddaje, so nekatere države članice
uvedle zakonsko obveznost predhodne priglasitve postopka s pogajanji brez
objave obvestila organom za nadzor ali pregled javnih naročil. Gradbeni,
energetski, prometni, obrambni in zdravstveni sektor se zdijo najbolj izpostavljeni
korupciji na področju javnih naročil. V več državah
članicah, kjer so se pojavile domneve o nezakonitem financiranju strank, je
prišlo do situacij, v katerih je bilo to financiranje domnevno odobreno v
zameno za ugodne odločitve v zvezi s sklepanjem pogodb o javnih naročilih. V
nekaterih drugih primerih so se domneve nanašale tudi na tesne povezave med
podjetji in politiki na centralni ali lokalni ravni, ki so spodbujale domnevna
koruptivna ravnanja, povezana s sklepanjem pogodb o javnih naročilih. Tveganja v zvezi z
javnimi naročili na regionalni in lokalni ravni Javna
naročila na regionalni in lokalni ravni predstavljajo posebne težave, če imajo
lokalni organi široka diskrecijska pooblastila brez zadostnega
nadzora,
če se na tej ravni dodeljujejo veliki deleži javnih sredstev in če so hkrati mehanizmi
notranjega in zunanjega nadzora šibki. V konvergenčnih državah, v
katerih se zelo velik del javnih naložb sofinancira iz strukturnih skladov, se
ta tveganja zmanjšujejo z zahtevami glede upravljanja in nadzora sredstev.
Vendar je učinkovito izvajanje teh zahtev pravi izziv. V nekaj državah članicah
so nadzorni mehanizmi razkrili primere, v katerih so javni uslužbenci uporabili
premoženje lokalne vlade za sklepanje transakcij s podjetji, povezanimi z
njimi. V nekaterih občinah in regijah so nastale močno utrjene
„klientelistične“ mreže okoli majhnih interesnih skupin. Večina primerov je
zadevala obtožbe ali domneve glede nezakonitega financiranja strank,
nedovoljenega osebnega bogatenja, preusmeritve nacionalnih sredstev ali
sredstev EU, favoriziranja in navzkrižij interesov. V nekaj državah članicah so
bili primeri, v katerih so nekateri voditelji organiziranih kriminalnih združb
na občinski ravni ustanovili svoje politične stranke ali vstopili v občinske
svete z namenom vplivanja na lokalne organe kazenskega pregona ali sodstvo ter
dogovarjanja pri oddajanju ponudb za javne razpise. Nekatere občine so za
odpravo tega tveganja uvedle protikorupcijske ukrepe, na primer sisteme za
notranje finančno upravljanje ter nadzor. Gradbeništvo,
povezano z urbanizmom, in ravnanje z odpadki spadata med sektorje, ki so
najbolj dovzetni za korupcijo na lokalni ravni. V nekaterih državah članicah so
primeri korupcije na visoki ravni, v katerih so bili udeleženi regionalni in
lokalni javni uslužbenci, razkrili, da so bili zaradi pritiska lokalnih gradbenih
izvajalcev v zvezi s prihodnjimi pogodbami za gradnjo objektov občasno sprejeti
sklepi o prerazporeditvi območij[40]. V nekaterih
državah članicah so lokalne uprave razvile ali morajo razviti akcijske načrte o
integriteti ali boju proti korupciji. Medtem ko so nekateri izmed njih
formalistični ali se nedosledno izvajajo, zaradi česar je težko meriti njihov
dejanski vpliv, so drugi uvedli nove modele, ki delujejo v praksi. V nekaterih
državah članicah morajo naročniki razviti lastne načrte integritete in
ocenjevanja korupcijskih tveganj. V nekaj primerih
so pobude civilne družbe pozitivno vplivale na odgovornost lokalnih uprav v
zvezi s preglednostjo javne porabe. Pobuda za
odprto lokalno vlado – Slovaška Pobuda za odprto lokalno vlado na
Slovaškem v okviru zunanjega nadzora javne porabe razvršča 100 slovaških
krajev glede na skupino meril, ki temeljijo na preglednosti javnih naročil,
dostopu do informacij, razpoložljivosti informacij javnega značaja, udeležbi
javnosti, poklicni etiki in navzkrižju interesov. Projekt vodi organizacija
Transparency International. Več informacij je v poglavju o Slovaški. Smernice
za preprečevanje korupcije v javnih naročilih na lokalni ravni – Nemčija Knjižica
o preprečevanju korupcije na področju javnih naročil, ki sta jo pripravila
Nemško združenje krajev in občin ter Zvezno združenje malih in srednjih
gradbenih izvajalcev, vsebuje pregled preventivnih ukrepov proti korupciji v
javnih naročilih na ravni krajev in občin[41]. Ti ukrepi vključujejo: ozaveščanje in kodekse ravnanja, kroženje
osebja, strogo upoštevanje pravil „štirih oči“, jasne
predpise o sponzoriranju in prepovedi sprejemanja daril, ustanovitev
centraliziranih organov za razpise/oddajo naročil, natančen opis razpisov in
nadzor ocen, organizacijo razpisnega postopka, vključno z zaupnostjo ponudb in
preprečevanjem naknadnega spreminjanja ponudb, večjo uporabo e-naročanja,
razpisno dokumentacijo in skrben nadzor s strani nadzornih organov, izključitev
podjetij, ki so bila spoznana za kriva storitve kaznivih dejanj v zvezi s
korupcijo, ter uvedbo črnih list/registrov o korupciji. Navzkrižje interesov in prijava premoženja Navzkrižje
interesov v državah članicah je zajeto v splošni zakonodaji o preprečevanju
korupcije ali posebnih določbah o javnih naročilih. Učinkovitost preprečevanja
in odkrivanja navzkrižja interesov na področju javnih naročil je tako odvisna
od učinkovitosti splošnih nadzornih mehanizmov na tem področju. Posebno izpostavljenost
je mogoče ugotoviti v zvezi z navzkrižjem interesov, ki vpliva na postopke
javnih naročil na lokalni ravni. Nekatere države članice so prek svojih agencij
za boj proti korupciji ali agencij za integriteto izvedle ciljno usmerjena
preverjanja navzkrižij interesov na določenih področjih, ki se štejejo za
posebej izpostavljena. S tem se je povečalo število ugotovljenih primerov
navzkrižja interesov in odkritih pogodb o javnih naročilih, sklenjenih za
osebno korist v škodo javnega interesa. Če
obstajajo pravila o prijavi premoženja, ki se uporabljajo za javne uslužbence,
se skoraj vedno uporabljajo tudi za javne uslužbence na področju javnih
naročil. Za
več informacij glej oddelek „Glavne ugotovitve“ ter
pododdelka o navzkrižju interesov in prijavi premoženja. Politike obvladovanja korupcijskih
tveganj[42] Več
držav članic je pred nedavnim izvedlo ali trenutno izvaja reforme javnih
naročil za izboljšanje preglednosti in nadaljnjo podporo pravične konkurence. V
nekaterih državah članicah se izvajajo nacionalne protikorupcijske strategije,
ki zajemajo preprečevanje in zatiranje korupcije v javnih naročilih. Vendar so
pogoste spremembe zakonodaje v nekaterih državah članicah povzročile pravno
negotovost ter slabosti v procesu izvajanja in zadevnih nadzornih mehanizmih. V
nekaterih državah članicah se tudi zapletenost zakonodaje obravnava kot ovira
za nemoteno izvajanje. Naročniki
morajo sprejeti načrte integritete in oceniti korupcijska tveganja v le nekaj
državah članicah.
V večini primerov se te ocene tveganj izvedejo ob podpori organov pregona ali
protikorupcijskih agencij. Nekaj držav članic že nekaj časa izvaja sisteme
opozorilnih kazalnikov[43], kar
izboljšuje ozaveščenost na centralni in lokalni ravni. Nekaj držav članic je
razvilo tudi posebna orodja za obvladovanje tveganj, prilagojena posebnim izzivom,
s katerimi se soočajo na nacionalni ali regionalni ravni. Orodja za obvladovanje tveganj in
platforme za javna naročila v Italiji Več mrež in združenj regionalnih in
lokalnih uprav aktivno izvaja ukrepe za preprečevanje vstopanja mafije v javne
strukture in spodbujanje preglednosti javnih naročil na regionalni ravni
(npr. Avviso Pubblico, ITACA[44]).
Na ravni javnih organov so bili sprejeti razni drugi ukrepi za preprečevanje vstopa
kriminala v pogodbe o javnih naročilih (npr. CAPACI – vzpostavitev
samodejnih postopkov proti vstopu kriminala v javna naročila – projekt in
smernice, ki jih je izdal Odbor za usklajevanje nadzora obsežnih javnih del na
visoki ravni za protimafijska preverjanja pri velikih infrastrukturnih
projektih). Več informacij je v poglavju o Italiji. Podatki
o primerih korupcije ali navzkrižja interesov, odkritih v postopkih javnih
naročil na nacionalni in/ali regionalni/lokalni ravni so redko centralizirani
oziroma se redko vodijo v nacionalnem registru. Države članice takšno
centralizirano zbiranje podatkov večinoma štejejo za nepotrebno upravno breme.
Vendar bi lahko takšne podatke uporabili pri razvoju zanesljivih ocen tveganja,
kar bi lahko pomembno prispevalo tudi k poenotenemu izvajanju protikorupcijskih
politik na nacionalni in regionalni/lokalni ravni. Redne
in strukturirane raziskave trga pred oddajo javnega naročila niso ustaljena
praksa, razen v primeru zapletenih naročil visoke vrednosti. Zbirke podatkov o
stroških na enoto se razvijajo v le zelo majhnem številu držav članic bodisi na
centralni ali lokalni ravni bodisi po sektorjih. Takšne zbirke
podatkov bi lahko pomagale pri izvajanju primerjalnih analiz podobnih projektov
(npr. za blago ali gradnje) in njihovih rezultatov. V primeru ugotovitve
velike neskladnosti lahko kljub omejitvam takšnega pristopa zaradi zapletenosti
proizvodov in raznolikosti prispevkov, ki prispevajo h končnemu rezultatu,
pripomorejo k odkritju tveganj ali suma koruptivnega ravnanja[45]. Preglednost V
večini držav članic so bile, delno zaradi procesa prenosa in izvajanja direktiv
o javnih naročilih, dosežene opazne izboljšave na področju stopnje preglednosti
postopkov javnih naročil. Nekatere so sprejele obsežne ukrepe za zagotavljanje
objavljanja letnih računovodskih izkazov in bilanc stanja javnih organov v
realnem času in uporabnikom prijazni obliki, vključno s podatki o stroških
javnih gradenj in storitev. Sledenje javnemu denarju – spletna
aplikacija slovenske Komisije za preprečevanje korupcije Spletna aplikacija „Supervizor“
zagotavlja informacije o poslovnih transakcijah zakonodajne, sodne in izvršilne
veje oblasti, avtonomnih državnih organov, lokalnih skupnosti in njihovih
podružnic s pravno osebnostjo itd. Aplikacija vsebuje podatke o pogodbenih strankah,
največjih prejemnikih, povezanih pravnih subjektih ter datumih, zneskih in
namenu transakcij. Zagotavlja pregled nad povprečno 4,7 milijarde EUR
na leto, ki jih javni sektor porabi za blago in storitve. Vsebuje tudi podatke
o upravah in nadzornih svetih vseh državnih podjetij in podjetij pod državnim
nadzorom ter njihova letna poročila. Ta sistem za preglednost olajšuje
odkrivanje nepravilnosti v pogodbah o javnih naročilih in odhodkih. Nacionalni spletni portal za
centralizacijo informacij o pogodbah o javnih naročilih – BASE – Portugalska Portugalska
je po začetku veljavnosti Kodeksa o pogodbah o javnih naročilih leta 2008
uvedla nacionalni spletni portal BASE (www.base.gov.pt),
ki centralizira informacije o pogodbah o javnih naročilih. Za upravljanje tega
portala je odgovoren Inštitut za gradbeništvo in nepremičnine (InCI). BASE
prejema podatke iz elektronske izdaje Uradnega lista Portugalske in iz
certificiranih elektronskih platform, ki se nanašajo na odprte in omejene
postopke pred oddajo. Vsi naročniki javnih naročil uporabljajo rezerviran del
portala za beleženje podatkov o pogodbah, samostojno nalaganje pogodb in
beleženje informacij o njihovem izvajanju. Od leta 2008 do leta 2011
je BASE objavljal le pogodbe v zvezi z neposrednimi oddajami. Od
januarja 2012 mora BASE objavljati vse pogodbe, sklenjene na podlagi vseh
vrst postopkov, za katere se uporablja Kodeks o pogodbah o javnih naročilih.
Objavlja tudi informacije o izvajanju pogodb. Objava pogodb v BASE in Uradnem
listu je zdaj obvezna v primeru neposrednih sprememb, 15-odstotnih povišanj
cene že sklenjenih pogodb in morebitnih kazni. Elektronska
zbirka podatkov o javnih naročilih – Hrvaška Lokalna
nevladna organizacija je marca 2013 na podlagi projekta, ki ga je
financirala EU, uvedla spletni portal in elektronsko zbirko podatkov o javnih
naročilih. Zbirka podatkov združuje informacije, povezane z izvajanjem
postopkov javnih naročil in s podjetji, ki sodelujejo v postopkih javnih
naročil, ter je brezplačno na voljo javnosti. Elektronska zbirka podatkov
vsebuje tudi informacije o premoženju in interesih javnih uslužbencev v skladu
s pravili o prijavi premoženja. Ti združeni podatki omogočajo izvajanje
navzkrižnih preverjanj. V
nekaj državah članicah je dostop do dokumentov in informacij o javnih naročilih
omejen s preširokimi izjemami in široko opredelitvijo zaupnosti glede
dokumentacije o javnih naročilih. V
nekaterih drugih državah članicah se v javnih naročilih, ki jih organizirajo
državna podjetja, ne uporabljajo isti standardi preglednosti, konkurence ali
nadzora kot v postopkih običajnih javnih naročil. V nekaterih
državah članicah so bili primeri, v katerih so državna podjetja s prednostnimi
partnerji sklenila nekonkurenčne nakupne pogodbe nad tržnimi cenami. Objavljanje
sklenjenih pogodb v EU še ni uveljavljena praksa. V nekaterih državah članicah
so objavljene celotne pogodbe, v eni državi članici pa je objava celo predpogoj
za veljavnost pogodbe (to pomeni, da je treba pogodbo objaviti v treh mesecih
od podpisa, sicer je nična). Pakti za integriteto in vloga civilne družbe Pakti
za integriteto so sporazumi med naročnikom določenega projekta in ponudniki, v
okviru katerih se zavežejo, da se bodo vzdržali koruptivnih ravnanj. Ti
sporazumi vključujejo tudi nekatere določbe o nadzoru, preglednosti in
sankcioniranju. Da bi se zagotovilo njihovo učinkovito izvajanje, pakte za
integriteto pogosto spremljajo skupine civilne družbe. V nekaterih državah
članicah, ki uporabljajo daljnosežno politiko preglednosti, je postala civilna
družba zelo dejavna v zapletenem spremljanju postopkov oddaje naročil in pogodb
o izvedbi javnih naročil. V nekaterih državah članicah se, pogosto na pobudo
nevladnih organizacij, izvajajo pakti za integriteto v zvezi z določenimi javnimi
naročili, predvsem če gre za pogodbe o izvedbi velikih javnih naročil
(npr. obsežne infrastrukturne projekte). Uporaba e-javnih naročil E-javna
naročila poleg izboljšanja učinkovitosti postopkov javnih naročil zagotavljajo
dodatne zaščitne ukrepe v smislu preprečevanja in odkrivanja koruptivnih ravnanj,
ker pomagajo izboljšati preglednost, omogočajo boljše izvajanje
standardiziranih postopkov in spodbujajo uporabo nadzornih mehanizmov. Sedanje
direktive o javnih naročilih vsebujejo določbe, ki od vseh držav članic
zahtevajo uvedbo e-javnih naročil, vključno z elektronsko objavo obvestil o
javnih naročilih, elektronskim komuniciranjem (vključno s predložitvijo ponudb)
in novimi, popolnoma elektronskimi javnimi naročili, na primer dinamičnimi
nabavnimi sistemi in e-avkcijami. Direktivam je bil ob sprejetju leta 2004
priložen akcijski načrt[46]. Kot je razvidno iz pregleda izvajanja javnih naročil
za leto 2012, je bil pri uporabi e-javnih naročil dosežen določen
napredek, vendar se v splošnem še vedno uporablja le za 5 % do 10 %
postopkov javnih naročil, izvedenih v EU. Nekaj držav
članic pa je doseglo pomemben napredek na poti k popolnemu izvajanju e-javnih
naročil v fazah pred oddajo. To zlasti velja za države članice, v katerih so
e-javna naročila postala obvezna v skladu z nacionalno zakonodajo in je
predvidena njihova postopna uvedba. Zakonodajni sveženj Komisije o javnih naročilih
predvideva postopni prehod k popolnemu e-komuniciranju. Dobre prakse pri izvajanju e-javnih
naročil Litva je dosegla pomemben napredek na
področju zagotavljanja spletnega dostopa do združenih podatkov o javnih
naročilih. Razpon objavljenih informacij presega zahteve zakonodaje EU, pri
čemer zajema osnutke tehničnih specifikacij ter sklenjene in izvedene pogodbe o
javnih naročilih. Ponudniki morajo v svojih ponudbah navesti tudi podizvajalce.
Od leta 2009 mora biti najmanj 50 % skupne vrednostni njihovih javnih
ponudb v javnih naročilih izvedenih elektronsko. Delež e-javnih naročil se je
tako leta 2010 povečal s 7,7 % na 63 % in se približuje cilju
70 % do leta 2013. Estonija je uvedla portal za e-javna
naročila in s tem povezane e-storitve (npr. portal za registracijo in
upravljanje podjetij ter centralizacijo vodenja poslovnih knjig javnega
sektorja). Državni register javnih naročil je portal e-razpisi, na katerem se
od leta 2003 objavljajo vsa obvestila o javnih naročilih. Zakon o javnih
naročilih predvideva nadaljnji razvoj, na primer e-avkcije, e-nabavni sistem in
e-katalog, ter od leta 2013 zahteva 50-odstotni delež elektronskih razpisov
v vseh javnih naročilih. Leta 2012 je bilo približno 15 % javnih
razpisov izvedenih prek e-javnih naročil, kar je trikrat več kot
leta 2011. Portugalski program e-javnih naročil je
bil uveden junija 2003 kot centralizirana in visoko kakovostna platforma,
ki z večjo preglednostjo in prihranki v postopku javnih naročil spodbuja
učinkovitost in konkurenco. Portal (http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx) omogoča brezplačen prenos celotne razpisne
dokumentacije in specifikacij. Hkrati razširja povabila k oddaji ponudb,
sprejema vprašanja ponudnikov in upravlja vse vidike izmenjave informacij prek
spleta. Orodje za upravljanje pogodb omogoča nalaganje pogodb o javnih
naročilih, spremljanje sklenjenih pogodb in izdajanje elektronskih računov.
Sistem za upravljanje informacij tudi pomaga pri zbiranju, shranjevanju in
sistemizaciji statističnih podatkov o postopkih javnih naročil. Nadaljnji podatki o teh praksah so na
voljo v ustreznih poglavjih o državah. Nadzorni mehanizmi V
skladu z veljavno zakonodajo EU ustanovitev centralnega organa za javna
naročila ni obvezna. Večina držav članic je to možnost kljub temu vključila
v nacionalno zakonodajo. Kot je bilo ugotovljeno v pregledu izvajanja javnih
naročil za leto 2012, večina držav članic določi posebne organe, ki
izvajajo mnoge ali vse naloge, povezane z javnimi naročili, razen nekaj izjem,
pri katerih odgovorne institucije niso zadolžene samo za obravnavo javnih
naročil, ampak je to le ena od njihovih nalog (npr. organi za konkurenco).
V nekaterih državah članicah, ki imajo centralni organ, pa so zmogljivosti tega
organa omejene zaradi nezadostnega števila zaposlenih in nezadostnega
usposabljanja za opravljanje vedno večjega obsega nalog. Direktive
o revizijah odločitev o tem, ali revizije postopkov izvajajo upravni ali
sodni organi, prepuščajo državam članicam. Polovica držav članic se je odločila
za prvo možnost, polovica pa za drugo. V nekaj državah članicah so jamstva za
neodvisnost teh organov za izvajanje revizij postopkov od političnega vpliva
nezadostna, vključno v zvezi z imenovanjem njihovega vodstva in zaposlenih. V
zadnjih nekaj letih je bil zaznan trend večje profesionalizacije javnih
naročil v obliki združevanja povpraševanja in centralizacije s pomočjo
okvirnih pogodb (ki v obdobju 2006–2010 predstavljajo 17 % skupne
vrednosti oddanih naročil nad pragi[47]) in skupnih nabav (12 % zadevne
skupne vrednosti). Državne uprave na centralni in lokalni ravni vedno pogosteje
uporabljajo specializirane organe, na primer centralne organe za javna
naročila, medtem ko se z večjo uporabo okvirnih pogodb spreminja funkcija
naročil. Trenutno se praksa po posameznih državah članicah močno razlikuje. Ozaveščanje
in usposabljanje v zvezi s protikorupcijskimi politikami se je v
zadnjih letih v večini držav članic izboljšalo, vendar je po
mnenju uslužbencev za javna naročila njihova vloga pri odkrivanju
koruptivnih ravnanj precej omejena. Poleg tega se učinkovitost
sodelovanja med organi za javna naročila, organi pregona in protikorupcijskimi
agencijami
v posameznih državah članicah močno razlikuje. Sodelovanje je v mnogih primerih
formalistično, pri čemer je glede na statistične podatke število obvestil o
sumu korupcije ali navzkrižja interesov, ki jih organi za javna naročila
predložijo organom pregona ali agencijam za integriteto, majhno. V
nekaterih državah članicah, v katerih so nadzorni mehanizmi, zlasti na lokalni
ravni, precej šibki
ali razdrobljeni, se zdi, da so primeri favoriziranja pri dodeljevanju
javnih sredstev v okviru nacionalnih, lokalnih in regionalnih organov,
udeleženih v javnih naročilih, močno razširjeni. Učinkovitost
nadzornih mehanizmov v fazi pred oddajo ponudb, fazi oddaje
ponudb in fazi oddaje naročila se je v državah članicah izboljšala, faza
izvajanja (po oddaji) pa se manj pozorno spremlja. Nekatera nacionalna računska
sodišča ali nacionalni revizijski uradi so pogosto poudarili, da se v fazi
izvajanja pojavljajo nepravilnosti. Računska sodišča so v mnogih državah
članicah postala ključni udeleženci pri odkrivanju vrzeli in pomanjkljivosti,
povezanih s postopki javnih naročil. Njihova priporočila na tem področju
pogosto niso dovolj upoštevana. V
postopkih javnih naročil se lastništvo ponudnikov in podizvajalcev zelo redko
preveri. Zakonodaja v najmanj eni državi članici dopušča sklepanje pogodb o
javnih naročilih s podjetji z anonimnimi delničarji, pri čemer hkrati ne
zagotavlja dovolj močnih zaščitnih ukrepov pred navzkrižjem interesov. Usklajevanje
nadzora, delno prekrivanje, razdelitev nalog ali razdrobljeni nadzorni
mehanizmi na centralni in lokalni ravni, tudi v fazi izvajanja, še vedno
predstavljajo težave v številnih državah članicah. Nadzorni
mehanizmi za javna naročila, ki ne presegajo pragov iz zakonodaje EU, so v
večini držav članic posebej šibki. To vzbuja zaskrbljenost zlasti v zvezi s
sporočenimi praksami, pri katerih se naročila razdelijo na manjša naročila, da
bi se tako zaobšle zahteve EU za javna naročila in preverjanja. Izključitev V
skladu z zakonodajo EU se v vseh državah članicah izvajajo pravila o obvezni
izključitvi, v skladu s katerimi so ponudniki, ki so bili pravnomočno obsojeni
korupcije, izključeni iz razpisov. Mnoge nacionalne zakonodaje vsebujejo
določbe o samoočiščevanju[48].
Državam članicam ni treba objavljati seznamov izključitev[49] in jih na splošno tudi ne objavljajo. V
mnogih državah članicah imajo naročniki navzkrižni dostop do notranjih zbirk
podatkov o izključitvah. Mednarodni seznami izključitev se v državah članicah
EU praviloma ne štejejo za podlago za izključitev. Sankcije V
večini držav članic je korupcija v javnih naročilih zajeta v kaznivih dejanjih,
kot sta podkupovanje in trgovanje z vplivom. V nekaterih državah članicah so
posebna kazniva dejanja, ki so povezana s korupcijo in vplivajo na potek javnih
naročil, ločeno opredeljena kot kazniva dejanja. Postopki javnih naročil se v
primeru odkritja koruptivnega ravnanja ali navzkrižja interesov praviloma
začasno ustavijo, prekinejo ali prekličejo. V primeru sklenjenih pogodb, v
zvezi s katerimi je koruptivno ravnanje ali navzkrižje interesov odkrito ali se
pojavi po oddaji naročila, pa je situacija drugačna. V mnogih primerih je poleg
sankcioniranja koruptivnega ravnanja ali navzkrižja interesov kot takšnega
potrebna ločena civilna tožba za razveljavitev pogodbe o javnem naročilu. To
pogosto vključuje dolgotrajne postopke in tveganje, da se učinki dosežejo
prepozno, ko je izgube težko ali celo nemogoče povrniti. V nekaterih drugih
državah članicah pogodbe
za javna naročila vsebujejo protikorupcijsko klavzulo, ki zagotavlja
učinkovitejše nadaljnje ukrepe, če so koruptivna ravnanja dokazana v času
veljavnosti pogodbe (npr. jasni postopki za razglasitev ničnosti pogodbe
ali za uporabo drugih pogodbenih kazni). V
nekaterih državah članicah, kjer korupcija v javnih naročilih povzroča posebno
zaskrbljenost, so
primeri uspešnega sodnega pregona in končnih sodnih odločb redki in le malo
primerov korupcije v javnih naročilih se zaključi z odvračalnimi sankcijami. Ti
primeri so običajno dolgotrajni, pri čemer so pogodbe ali projekti ob odkritju koruptivnih
ravnanj pogosto že izvedeni. Primeri korupcije v javnih naročilih so
pogosto zapleteni, pri čemer so lahko včasih vpleteni visoki funkcionarji. Zato
je potrebno posebno strokovno znanje za zagotovitev učinkovitih in pravičnih
sodnih postopkov. V nekaterih državah članicah še vedno obstajajo
pomanjkljivosti v zvezi z usposabljanjem tožilcev in/ali sodnikov na področju
javnih naročil. C. Sklepi
in priporočila o javnih naročilih Navedene
ugotovitve izražajo napredek pri izvajanju protikorupcijskih politik v javnih
naročilih v državah članicah, vendar so na tem področju še vedno prisotna
tveganja, zato so potrebna dodatna prizadevanja za okrepitev standardov
integritete. Reforma direktive o javnih naročilih in direktive za posebne
sektorje ter predlagane direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb vključuje
standarde za boj proti korupciji in dobro upravljanje kot pomemben del
splošnega procesa modernizacije. Minimalni standardi za navzkrižje interesov,
predhodno preverjanje trga, obvezna in prostovoljna merila za izključitev,
pravila samoočiščevanja, strožje določbe o spremembah in prekinitvah pogodb,
centralizacija podatkov o primerih korupcije in navzkrižja interesov ter
obveznosti spremljanja in poročanja, predlagani v teh direktivah, so v veliki
meri odziv na preostale navedene pomisleke. Glede
možnih nadaljnjih ukrepov držav članic so v 17 poglavjih o državah, v
katerih so poudarjena vprašanja o javnih naročilih, in v analizi v tem oddelku
izpostavljena naslednja splošna priporočila: 1. Potreba
po sistematični uporabi ocen korupcijskih tveganj v javnih naročilih ·
Ocene
tveganj bi bilo treba razviti na ravni nadzora nad javnimi naročili, ne glede
na njihovo institucionalno umestitev, ob podpori organov kazenskega pregona ali
protikorupcijskih agencij/agencij za integriteto. ·
Zagotovitev
centralizacije podatkov o ugotovljenih koruptivnih ravnanjih in vzorcih,
vključno z navzkrižjem interesov in pojavom vrtljivih vrat. Ocene tveganj naj temeljijo
na teh centraliziranih podatkih. ·
Razvoj
prilagojenih ukrepov na podlagi ocen tveganj za posebej izpostavljene sektorje
in najpogostejše vrste nepravilnosti, ugotovljene med ciklom javnih naročil ali
po njem. ·
Izvajanje
ciljno usmerjenih protikorupcijskih politik za regionalne in lokalne uprave.
Ocene tveganj lahko zagotovijo tudi koristen vpogled v posebne izpostavljenosti
na tej ravni uprave. ·
Razvoj
in razširjanje skupnih smernic za uporabo sistemov opozorilnih kazalnikov.
Pomoč naročnikom in nadzornim organom pri odkrivanju koruptivnega ravnanja,
favoriziranja in navzkrižja interesov. 2. Izvajanje
visokih standardov preglednosti v celotnem ciklu javnih naročil in med
izvajanjem pogodb ·
Zagotovitev
skupnih minimalnih standardov preglednosti na ravni regionalnih in lokalnih
uprav v zvezi s postopki javnih naročil in fazo izvajanja pogodb o javnih
naročilih. ·
Proučitev
določene oblike objavljanja ali zagotovitev dostopa do sklenjenih pogodb o
javnih naročilih, vključno z določbami o pravicah in obveznostih ter klavzulami
o kaznih, razen dobro opredeljenih, omejenih in upravičenih izvzetij določenih
pogodbenih klavzul zaradi zaupnosti. ·
Izboljšanje
preglednosti postopkov javnih naročil pred oddajo in po njej z objavo letnih
računovodskih izkazov in bilanc stanja ter razčlenjenih stroškov za javne
gradnje, blago in storitve s strani vseh upravnih struktur (na centralni,
regionalni in lokalni ravni). Zagotovitev večje preglednosti v javnih
naročilih, ki jih izvajajo državna podjetja, in v okviru javno-zasebnih
partnerstev. 3.
Okrepitev mehanizmov notranjega in zunanjega nadzora
v celotnem ciklu javnih naročil in med izvajanjem pogodb ·
Zagotovitev
zadostnih zmogljivosti organov za preverjanje javnih naročil, posvetovalnih
organov, nadzornih organov in po potrebi tudi računskih sodišč za izvajanje
njihovih nalog preverjanja. ·
Okrepitev
mehanizmov notranjega nadzora z namenom preprečevanja in odkrivanja koruptivnih
praks in navzkrižij interesov. Zagotovitev dobrih in enotnih metodologij za
preverjanja korupcije in navzkrižja interesov v ciklu javnih naročil. V teh metodologijah
bi morali biti upoštevani prednostna razvrstitev najbolj izpostavljenih postopkov
javnih naročil ali ravni uprave in priložnostna nenapovedana preverjanja s
strani neodvisnih nadzornih organov. ·
Izboljšanje
nadzornih mehanizmov in orodij za fazo po oddaji in fazo izvajanja pogodb o
javnih naročilih. ·
Zagotovitev
ustreznega nadaljnjega ukrepanja na podlagi priporočil računskih sodišč, če
slednja ugotovijo nepravilnosti v javnih naročilih. ·
Preverjanje
lastništva ponudnikov in podizvajalcev. ·
Zagotovitev
ustreznih nadzornih mehanizmov v javnih naročilih, ki jih izvajajo državna
podjetja, in v okviru javno-zasebnih partnerstev. 4. Zagotavljanje
skladnega pregleda ter ozaveščanje o potrebi, znanju in izkušnjah glede
preprečevanja in odkrivanja koruptivnih ravnanj na vseh ravneh javnih naročil ·
Zagotovitev
učinkovitega usklajevanja med organi, zadolženimi za pregled nad javnimi
naročili. ·
Razvoj
podrobnih smernic o preprečevanju in odkrivanju koruptivnih ravnanj ter
navzkrižja interesov v javnih naročilih, predvsem na regionalni in lokalni
ravni, in ozaveščanje o njih. ·
Zagotovitev
prilagojenega usposabljanja za tožilce in sodstvo o tehničnih in pravnih
vidikih postopkov javnih naročil. 5. Krepitev
režimov sankcioniranja ·
Zagotovitev
uporabe odvračalnih sankcij v primeru koruptivnih ravnanj, favoriziranja ali
navzkrižja interesov v javnih naročilih. ·
Zagotovitev
učinkovitih mehanizmov nadaljnjega ukrepanja za pravočasno razveljavitev sklepov
in/ali pogodb o javnih naročilih, če so na postopek vplivala koruptivna ravnanja. PRILOGA Metodologija Obseg poročila Kot
je navedeno v uvodu, je korupcija v tem poročilu v skladu z mednarodnimi
pravnimi instrumenti opredeljena kot vsaka „zloraba moči v osebno korist“.
Čeprav sta natančen pomen in obseg tega koncepta predmet akademske razprave, to
pomeni, da sta v poročilu zajeta dva vidika. Prvič, poročilo zajema posebna
koruptivna dejanja in ukrepe, ki jih države članice sprejmejo izrecno za
preprečevanje ali kaznovanje koruptivnih dejanj, kot so opredeljena v
zakonodaji. Drugič, zajema določene vrste ravnanja in ukrepe, ki vplivajo na
tveganje pojava korupcije in na zmogljivosti države za nadzor korupcije. Tako je v poročilu obravnavan širok razpon
vprašanj, povezanih s korupcijo, ki poleg podkupovanja vključujejo trgovanje z
vplivom, zlorabo položaja ter vidike, povezane z nepotizmom, favoriziranjem,
nezakonitim lobiranjem in navzkrižjem interesov. Cilj tega prvega poročila o
boju proti korupciji v EU je obravnavati
omejeno število vprašanj, povezanih s korupcijo. Širši vidiki so navedeni
zaradi skladnosti s kontekstom. Z
vidika korupcije so pomembne ustavna ureditev (stopnja prenosa pooblastil,
položaj sodstva in tožilcev v primerjavi z izvršilno vejo oblasti),
organizacija in kakovost javne uprave, aktivna vloga države v gospodarstvu in
privatizacija. Poročilo ne vsebuje nobene splošne vrednostne presoje ustavne
ureditve ali načina, na katerega je začrtana meja med državnim in zasebnim
lastništvom. Zato je v zvezi z decentralizacijo nevtralno, vendar proučuje, ali
se izvajajo ustrezni nadzorni mehanizmi za obvladovanje korupcijskih tveganj. Enako
velja za privatizacijo: prenos državnega premoženja v zasebno last vključuje
določena korupcijska tveganja, vendar lahko zmanjša dolgoročna tveganja,
povezana s korupcijo, nepotizmom in klientelizmom. Poročilo proučuje le, ali so
za zmanjšanje korupcijskih tveganj vzpostavljeni pregledni postopki, ki
zagotavljajo konkurenčnost. V zvezi z odnosom med tožilskimi službami in
izvršilno oblastjo so vzpostavljene različne pravne in ustavne ureditve.
Poročilo je glede različnih modelov nevtralno, saj proučuje le, ali lahko
tožilci učinkovito preganjajo primere korupcije. Viri informacij Komisija je bila odločena, da se izogne podvajanju obstoječih
mehanizmov poročanja in povzročanju dodatnih upravnih obremenitev držav članic,
zajetih v razne ocene medsebojnih strokovnih pregledov z intenzivno rabo
sredstev (skupina GRECO, OECD, UNCAC, FATF, Moneyval). Poročilo zato ne temelji
na podrobnih vprašalnikih ali obiskih strokovnjakov v državah. Temelji na
obilju informacij, ki so na voljo v okviru obstoječih mehanizmov spremljanja,
in podatkih iz drugih virov, vključno z nacionalnimi javnimi organi,
raziskavami akademskih institucij, neodvisnimi strokovnjaki, možganskimi
trusti, organizacijami civilne družbe itd. Poleg tega poročilo temelji na informacijah v zvezi s korupcijo na
številnih političnih področjih (npr. javna naročila, regionalna politika),
ki so bile pridobljene pri raznih službah Komisije in ustreznih agencijah EU
(Europol in Eurojust). Za nadaljnjo poglobitev poznavanja področij, pomembnih
za poročilo, so bile naročene posebne študije in raziskave. OLAF je na pobudo
Evropskega parlamenta naročil obsežno študijo o korupciji v javnih naročilih,
ki vključujejo sredstva EU. Ugotovitve študije so bile uporabljene v tematskem
poglavju in v poglavjih o državah. Druga študija je zadevala korupcijo v
zdravstvu. Leta 2013 sta bili izvedeni dve raziskavi Eurobarometra: prva
je bila osredotočena na splošno javnost, druga pa je bila izvedena na
reprezentativnem vzorcu podjetij v posameznih državah članicah. Podatki o
korupciji na regionalni ravni so bili vzeti iz študije o kakovosti upravljanja,
ki jo je izvedel Göteborški inštitut za kakovost upravljanja. Komisija pa je
uporabila tudi informacije, pridobljene v raziskovalnih projektih, ki jih je
sofinancirala EU, kot so poročila o nacionalnih sistemih integritete, ki jih je
pripravila organizacija Transparency International. Poročilo o boju
proti korupciji v EU se opira tudi na mehanizem sodelovanja in preverjanja, to
je popristopni spremljevalni mehanizem za Romunijo in Bolgarijo, ki ga upravlja
Evropska komisija. Čeprav ta dva mehanizma služita različnim namenom, se to
poročilo opira na obširno znanje in izkušnje, pridobljene v postopku mehanizma
sodelovanja in preverjanja, ter se v poglavjih o navedenih državah ustrezno
sklicuje nanju. Po zaključku postopka mehanizma sodelovanja in preverjanja se
bodo vprašanja, ki so pomembna v zvezi s korupcijo, spremljala v okviru tega
poročila. V
zvezi s Hrvaško so bile obsežne informacije zbrane v okviru predpristopnega procesa
in s tem povezanega spremljanja. V širšem smislu so dejavnosti spremljanja
prizadevanj v boju proti korupciji, ki so bile del procesa širitve, zagotovile
mnogo koristnih izkušenj, ki bi se lahko uporabile v tem okviru, zlasti
dejavnikov, ki vplivajo na trajnost protikorupcijske agende. Pripravljalni postopek in podporna orodja Komisija
je septembra 2011 sprejela sklep o ustanovitvi skupine strokovnjakov za
korupcijo za podporo pri pripravi poročila o boju proti korupciji v EU.
Skupina strokovnjakov svetuje o splošni metodologiji in ocenah, vključenih v
poročilo. Na podlagi odprtega razpisa, v okviru katerega je interes prijavilo
skoraj 100 kandidatov, je bilo izbranih sedemnajst strokovnjakov. Izbrani
strokovnjaki prihajajo z zelo različnih področij (javni organi, organi
kazenskega pregona, sodstvo, službe za preprečevanje, zasebni sektor, civilna
družba, mednarodne organizacije, raziskave itd.). Strokovnjaki delujejo v
lastnem imenu in ne zastopajo institucij, iz katerih prihajajo. Skupina je
začela z delom januarja 2012 in se je sestala približno vsake tri mesece.[50] Komisija
je ustanovila tudi mrežo lokalnih raziskovalnih korespondentov, ki
deluje od avgusta 2012. Mreža dopolnjuje delo skupine strokovnjakov z
zbiranjem in obdelavo ustreznih informacij iz posameznih držav članic.
Sestavljajo jo strokovnjaki za korupcijo iz raziskovalnih institucij in
organizacij civilne družbe. Za zagotovitev popolnoma nepristranskega dostopa
spremlja glavne izsledke korespondentov 28 zunanjih revizorjev, ki
izdajajo mnenja o pravičnosti prispevka korespondentov. Komisija
je organizirala dve delavnici, ki so se ju udeležili nacionalni organi
(protikorupcijske agencije, tožilske službe, usklajevalna ministrstva), raziskovalci,
nevladne organizacije, novinarji in predstavniki podjetij. Prva delavnica, ki
je zajemala deležnike iz 14 držav članic (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR,
HU, IT, PT, RO, SK, SI), je potekala 11. decembra 2012 v Sofiji.
Druga delavnica, ki je zajemala deležnike iz preostalih 14 držav članic
(BE, DE, DK, EE, IE, LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI, UK), je potekala
5. marca v Göteborgu na Švedskem. Delavnici sta bili namenjeni obveščanju
o delu Komisije v zvezi s poročilom ter pridobitvi informacij o dobrih in slabih
praksah v zvezi z vprašanji, povezanimi z bojem proti korupciji v posameznih
državah članicah. Komisija
je prejela tudi prispevek nacionalnih organov za boj proti korupciji, ki so del
mreže EPAC/EACN (Evropski partnerji v boju proti korupciji/Mreža kontaktnih
točk EU za boj proti korupciji). Komisija
je organom držav članic tudi dala priložnost, da pregledajo zgodnje osnutke
zadevnih poglavij o državah (brez vprašanj, za katere se državam članicam
priporoča nadaljnje ukrepanje) in predložijo pripombe. Te pripombe so bile pri
pripravi poročila skrbno upoštevane. Metodologija ocenjevanja in uporaba kazalnikov Poročilo temelji
predvsem na kvalitativni in ne
na kvantitativni oceni. Navedena kvalitativna ocena temelji na oceni posamezne
države na podlagi njenih dosežkov. Poudarek je na tem, kaj pri obravnavi
korupcije v določeni državi deluje in kaj ne. Kvantitativni pristopi imajo manj
pomembno vlogo, predvsem zaradi dejstva, da je težko številčno opredeliti, kako
huda težava je korupcija, še težje pa je razvrstiti države glede na rezultate.
Ovira za uporabo kvantitativnega pristopa je povezana z dejstvom, da zelo
ugledne raziskave svoje indekse pogosto sestavijo na podlagi podatkov tretjih
oseb. To povzroči kaskadni učinek: sestavljeni indeksi, ki temeljijo na tem
pristopu, lahko odražajo podatke, ki so bili zbrani leto ali dve pred objavo.
Raziskave na primer pogosto uporabljajo rezultate Eurobarometra, vendar je
lahko do objave sestavljenega indeksa že na voljo druga, novejša raziskava
Eurobarometra. Ob
upoštevanju prikritosti korupcije raziskave zaznavanja v daljšem časovnem
obdobju zagotavljajo pomemben kazalnik razširjenosti te težave. Raziskave so po
definiciji omejene na odgovore na določeno število vprašanj in so močno odvisne
od odprtosti anketirancev. Na rezultate raziskav nedvomno vplivajo tudi
dogodki, ki se zgodijo v času anketiranja. Če država izvaja strožje ukrepe
proti korupciji, na podlagi katerih je odkritih več primerov ter ki zagotovijo
večjo medijsko pokritost in večjo ozaveščenost javnosti, lahko raziskave
zaznavanja spremlja tudi negativna dinamika – višje ravni zaznane korupcije bo
navedlo več oseb kot prej. Odgovori so lahko tudi politično pristranski zaradi
povezovanja priljubljenosti določene vlade z neučinkovitostjo izvajanja politik.
Kljub temu se lahko zgolj zaznavanje močno razširjene korupcije samo po sebi
šteje za kazalnik neučinkovitih politik. Poleg
raziskav zaznavanja je bila izvedena zanimiva raziskava o povezavi med
nekaterimi gospodarskimi in socialnimi kazalniki ter korupcijo. Korupcija je
bila na primer proučena glede na možno povezavo s stopnjo gospodarske rasti,
dodeljevanjem javnih sredstev, razširjenostjo interneta, proračunom tožilstva
in izvajanjem pravil o konkurenci. Vendar so se v praksi pojavile težave glede zmogljivosti
zbiranja visoko kakovostnih, verodostojnih in primerljivih podatkov v državah
članicah in prepričljivega dokazovanja povezanosti teh dejavnikov s korupcijo.
Nenazadnje je na podlagi teh povezav težko oblikovati jasne politično usmerjene
sklepe. Komisija
se je kljub navedenim omejitvam odločila popisati že obstoječe kazalnike.
Pripravljen je bil tako izčrpen popis teh kazalnikov, kot je bilo mogoče, brez
presojanja zanesljivosti ali pomembnosti razpoložljivih podatkov. Seznam je bil
pripravljen na podlagi zbiranja podatkov iz že obstoječih raziskav (ki so jih
izvedli OECD, Svetovna banka, Svetovni gospodarski forum, organizacija
Transparency International, akademiki itd.), raziskav Eurobarometra in mnogih
drugih virov. Popis ni bil zasnovan kot podlaga za nov indeks korupcije, ampak
za zagotovitev elementov analize, ki dopolnjuje kvalitativno oceno, ki
predstavlja jedro tega poročila. Med pripravljanjem seznama se je Komisija
začela zavedati, da bi zanašanje predvsem na kazalnike in statistične podatke
lahko predstavljalo temeljno težavo pri odkrivanju jedra težav v zvezi s
korupcijo ter predvsem pri oblikovanju izvedljivih in prilagojenih političnih
priporočil. Kljub temu je zbrala že uveljavljene kazalnike, ki so neposredno
pomembni za prizadevanja v boju proti korupciji, podprte z zanesljivimi
podatki, da bi se proučile razmere v državah članicah in opredelila področja za
podrobnejšo analizo v raziskavah po posameznih državah. Ti podatki (1) so bili
uporabljeni za opredelitev okolja (tj. uvod v poglavja o državah) in (2)
služijo kot izhodiščna/dopolnilna točka za nadaljnje raziskave določenih
zadev/sektorjev na ravni držav ali EU, da bi se opredelile težave in ocenili
odzivi, (3) nenazadnje pa so tudi pomagali opredeliti pomanjkljivosti ali
pomanjkanje skladnosti v posameznih virih. Posebno
pozornost je treba nameniti razlagi statističnih podatkov o kazenskem
pravosodju v okviru korupcije. V primeru hudih kaznivih dejanj, kot so kraja,
rop, vlom ali fizični napad, je upravičeno pričakovati, da bo žrtev prijavila
kaznivo dejanje policiji. Zato lahko statistični podatki o kaznivih dejanjih
izražajo obseg problema. Korupcija je za razliko od navedenih kaznivih dejanj
prikrita in v večini primerov ni neposredne žrtve, ki bi lahko prijavila
kaznivo dejanje. Zato je odstotek neodkritih primerov korupcije verjetno veliko
višji kot odstotek neodkritih primerov drugih kaznivih dejanj. Visoko
število primerov, prijavljenih organom kazenskega pregona, ki se nadaljujejo z
obravnavo na sodiščih in končajo z obsodbo, bi lahko bil znak obsega težave, ki
jo pomeni korupcija. Po drugi strani pa je slika tudi pozitivna: strpnost do
korupcije je morda manjša in zato je pripravljenost za prijavo kaznivih dejanj
večja; organi kazenskega pregona in sodstvo so opremljeni s potrebnimi sredstvi
za odkrivanje in pregon primerov korupcije. Velja pa tudi nasprotno: majhno
število prijavljenih primerov in primerov pregona ni nujno izraz nizke ravni
korupcije, ampak je lahko posledica dejstva, da ni pripravljenosti za soočenje
s korupcijo ter da tožilci in sodniki niso motivirani in/ali nimajo potrebnih
orodij in virov za obravnavo primerov korupcije. Poleg tega je podatke o
kazenskih postopkih zelo težko primerjati iz naslednjih dveh razlogov: prvič, ker
korupcija v državah članicah ni enotno kazensko opredeljena, zaradi česar se s
korupcijo povezna dejanja različno beležijo, drugič pa ker je zaradi razlik v
kazenskih postopkih, na primer v zahtevah glede zbiranja dokazov, korupcijo mogoče
preganjati prek drugih kaznivih dejanj (npr. goljufij, pranja denarja). Količina
razpoložljivih informacij o korupciji, tudi takih, ki presegajo kazenske
zadeve, se med državami članicami občutno razlikuje. Tudi v tem primeru sta
možni dve razlagi, kot je navedeno zgoraj. Po eni strani bi se lahko vzpostavila
povezava med obsegom težave in količino razpoložljivih informacij, po drugi
strani pa obstajajo primeri, v katerih korupcija ni prednostno obravnavana in
je na voljo sorazmerno malo informacij, ki omogočajo merjenje njenega obsega ter
oceno, ali so politični ukrepi zadostni in učinkoviti. Zaradi tega
metodološkega izziva je izvedba pomembnih primerjav med državami članicami še
težja. Ukrepi za obravnavo korupcije Poročilo
temelji na predpostavki, da za vprašanje korupcije ni univerzalne rešitve. Ne
predlaga standardiziranih rešitev za vse države članice: rešitve (zakonodajne
ali druge), ki so potrebne za obravnavo izziva, povezanega z navzkrižjem
interesov, so na primer odvisne od raznih dejavnikov, vključno s stopnjo, do
katere je navzkrižje interesov v državi že zaznano kot težava, obstoječimi
kulturnimi normami in stopnjo, do katere morajo biti priznane družbene norme
izražene v zakonodaji. Namen poročila je predstaviti priporočila, ki ustrezajo razmeram
v posameznih državah članicah. Celovite
protikorupcijske strategije so se pred desetletjem obravnavale kot univerzalni
recept za prednostno obravnavo korupcije v okviru političnega programa ter
zbiranje politične volje in sredstev. Rezultati so bili kljub temu različni.
Medtem ko so v nekaterih primerih prizadevanja v okviru strategij spodbudila
dejanski napredek, so imele impresivne strategije v drugih primerih malo ali
nobenega vpliva na dejansko situacijo. Zato je poročilo previdno pri
priporočanju sprejemanja strategij, in sicer to priporoča le, če je verjetno,
da bodo prizadevanja v zvezi s strategijo zagotovila pozitivno sodelovanje in
pomembne izboljšave v sodelovanju med organi. Podobno
kot strategije so zelo priljubljene tudi protikorupcijske agencije. Tudi v tem
primeru se rezultati razlikujejo. V nekaterih primerih agencij z močnimi
pooblastili se je neodvisno, predano vodstvo izkazalo za prebojno točko razvoja
in je agencijam omogočilo pregon primerov korupcije na visoki ravni. V drugih
primerih je ustanovitev agencij morda imela negativno vlogo, saj se je ustvaril
vtis, da drugim organom ni treba opraviti svojega dela. Zato poročilo ocenjuje
vsako situacijo posebej in upošteva posebne okoliščine posameznih držav, pri
čemer ne določa univerzalne rešitve. Poročilo
opozarja na dejstvo, da določeni organi, ki bi lahko imeli ključno vlogo pri
soočanju s korupcijo, niso ustrezno opremljeni s človeškimi in finančnimi viri.
Komisija se dobro zaveda, da bi lahko v sedanjem vzdušju varčevanja dodelitev
več virov za nekatere institucije in izvedbena prizadevanja naletela na velike
težave. Vendar bi lahko takšna dodelitev v določenih situacijah zaradi znižanja
stroškov korupcije zagotovila velike dolgoročne prihranke. Poročilo zato v
nekaterih primerih zagovarja prednostno dodelitev virov
določenim javnim organom ali programom, ki so ključnega pomena za preprečevanje
korupcije ali boj proti njej. Sinergija z obstoječimi nadzornimi mehanizmi in
referenčna merila za oceno Glavni obstoječi nadzorni in ocenjevalni mehanizmi
na mednarodni ravni so Skupina držav proti korupciji (skupina GRECO) pri Svetu
Evrope, delovna skupina OECD za boj proti podkupovanju in revizijski mehanizem
Konvencije Združenih narodov proti korupciji (UNCAC). Komisija se je pri
pripravi tega poročila močno opirala na ugotovitve teh mehanizmov (zlasti skupine
GRECO in OECD). Protikorupcijski standardi, kot so tisti v okviru UNCAC ali
standardi, ki jih določata skupina GRECO in OECD (na primer Kazenskopravna
konvencija Sveta Evrope proti korupciji in njen dodatni protokol, Civilnopravna
konvencija proti korupciji, Dvajset temeljnih načel za boj proti korupciji, ki
jih je sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope, Priporočila Sveta Evrope o
financiranju političnih strank, Priporočila Sveta Evrope o kodeksih ravnanja
javnih uslužbencev in Konvencija OECD o boju proti podkupovanju), imajo
pomembno vlogo z vidika določitve referenčne točke za oceno. Poročilo ne podvaja podrobne tehnične analize,
vključene v poročila skupine GRECO ali OECD, temveč razvija njihova
priporočila, če ta še niso izvedena in so pomembna za ključna obravnavana
vprašanja, opredeljena za posamezna poglavja o državah. Poročilo izpostavlja
izbrana priporočila, ki so že bila opredeljena v drugih mehanizmih, s čimer si
prizadeva spodbujati njihovo izvajanje. Sinergija z mehanizmom skupine GRECO je posebej
pomembna glede na dejstvo, da zajema vse države članice EU in druge evropske
države, pomembne za prihodnjo širitev in vzhodno partnerstvo. Komisija trenutno
izvaja ukrepe, ki bodo v prihodnje omogočili popoln dostop EU, s čimer se bo
hkrati omogočilo tesnejše sodelovanje pri naslednjih izdajah poročila o boju
proti korupciji v EU. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:SL:PDF. [2] Zlasti Konvencija Združenih narodov proti korupciji in pravni
instrumenti Sveta Evrope s področja boja proti korupciji, vključno z Resolucijo (97)/24 o dvajsetih
vodilnih načelih za boj proti korupciji ter priporočiloma št. R (2000) 10
o kodeksih ravnanja javnih uslužbencev in št. R (2003) 4 o skupnih
pravilih proti korupciji pri financiranju političnih strank in volilnih
kampanj. [3] Skupnih
gospodarskih stroškov korupcije ni enostavno izračunati. Navedeni znesek
temelji na ocenah specializiranih institucij in organov, kot so Mednarodna
gospodarska zbornica, organizacija Transparency International, pobuda ZN za
globalni dogovor in Svetovni gospodarski forum, ter na podatkih publikacije
„Clean Business is Good Business“ iz leta 2009. Po teh ocenah naj bi
korupcija znašala 5 % svetovnega BDP. Glej tudi sporočilo Komisije o boju
proti korupciji v EU z dne 6. junija 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:SL:PDF. [4] Odličnost
v javni upravi za konkurenčnost v državah članicah EU (2011–2012): http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/. [5] COM(2014) 14. [6] Raziskava,
ki se vsaki dve leti izvede na splošni populaciji v vseh državah članicah in
temelji na osebnem anketiranju vzorca 1 000 ali 500 vprašanih oseb
(odvisno od velikosti populacije). Konec februarja in v začetku marca 2013
je v tej raziskavi sodelovalo skupaj 27 786 oseb (reprezentativni vzorec).
Raziskava je med drugim obravnavala splošno zaznavo korupcije, osebne izkušnje
s korupcijo ter odnos do uslug in daril. Medtem ko raziskave Eurobarometra
potekajo vsako drugo leto od leta 2007, se je Komisija leta 2013
odločila vprašanja prilagoditi potrebam tega poročila. Zato je potrebna
previdnost pri morebitnih primerjavah s prejšnjimi leti. Celotno poročilo je na
voljo na:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397. [7] Telefonska
raziskava, imenovana Flash Eurobarometer, je zajemala šest sektorjev v EU-28 in
je bila prvič izvedena leta 2013, in sicer med 18. februarjem in
8. marcem. K posredovanju mnenja so bila povabljena podjetja iz
energetskega, zdravstvenega, gradbenega, proizvodnega, telekomunikacijskega in
finančnega sektorja (vse velikosti podjetij). Celotno poročilo je na voljo na:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374. [8] Organizacija
Transparency International vsako leto objavi indeks zaznave korupcije (CPI): http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM(2012)
363.. [10] Glej
splošni pristop z dne 3. junija 2013, dokument Sveta
št. 10232/13. [11] Glej mnenje Odbora za pravne zadeve, A7-0000/2013. [12] Prijava
premoženja ne pomeni samodejno objave, pri kateri je treba upoštevati tudi
pravico do varstva podatkov. Nekatere države članice, ki izvajajo sisteme za
prijavo premoženja, ne objavljajo vseh prijav premoženja, vendar pa od javnih
uslužbencev zahtevajo, da ustreznim organom predložijo podrobne prijave
premoženja. [13] Svet
Evrope je navzkrižje interesov opredelil kot situacijo, „v kateri zasebni
interes javnega uslužbenca vpliva ali se zdi, da vpliva, na nepristransko in
objektivno opravljanje njegovih uradnih dolžnosti“, pri čemer zasebni interes
pomeni „vsako korist zanj ali zanjo, za njegovo ali njeno družino, bližnje
sorodnike, prijatelje in osebe ali organizacije, s katerimi javni uslužbenec
ima ali je imel poslovne ali politične odnose.“ Vključuje tudi vsako s tem
povezano finančno ali civilno odgovornost. Glej priporočilo
št. R (2000) 10 odbora ministrov državam članicam o kodeksih
ravnanja za izvoljene funkcionarje: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] COM(2011) 309 final,
drugo poročilo o izvajanju Okvirnega sklepa 2003/568/PNZ z dne
6. junija 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:SL:PDF. [15] Ugotovitve
inštituta za kakovost vladanja, Univerza v Göteborgu, Švedska. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Zakon 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en. [20] Organizacija
Transparency International je v okviru projekta, ki ga je sofinancirala EU,
izvedla primerjalno analizo pravnega okvira na področju zaščite prijaviteljev
po vsej EU, glej: http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] Načela
OECD za integriteto v okviru javnih naročil, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Francija, Italija, Madžarska,
Litva, Nizozemska, Poljska, Romunija in Španija. [26] „Ugotavljanje in zmanjševanje
korupcije v javnih naročilih v EU – razvoj metodologije za oceno neposrednih
stroškov korupcije in drugih elementov za ocenjevalni mehanizem EU na področju
boja proti korupciji“, 30. junij 2013, PricewaterhouseCoopers in
ECORYS. [27] Podrobnejši primeri so navedeni v
oddelku o pozitivnih in negativnih praksah. [28] Direktiva 2004/18/ES
z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih
naročil gradenj, blaga in storitev, UL L 134, 30.4.2004,
str. 114; Direktiva 2004/17/ES z dne 31. marca 2004 o
usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem,
energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev,
UL L 134, 30.4.2004, str. 1; Direktiva 2009/81/ES z dne
13. julija 2009 o usklajevanju postopkov za oddajo nekaterih naročil
gradenj, blaga in storitev, ki jih oddajo naročniki na področju obrambe in
varnosti, ter spremembi direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES,
UL L 216, 20.8.2009, str. 76. Direktiva
89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih
predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in
javnih naročil za gradnje, UL L 395, 30.12.1989, str. 33, kot je
bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES, in Direktiva
Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in
drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij
na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju, UL L 76, 23.3.1992,
str. 14–20. [29] Za podeljevanje koncesij za
gradnje se trenutno uporabljajo osnovna pravila Direktive 2004/18/ES
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju
postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev, za podeljevanje
koncesij za storitve s čezmejnim interesom pa se uporabljajo načela Pogodbe,
zlasti načela prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode
opravljanja storitev, kakor tudi načela, ki izhajajo iz njih, na primer enaka
obravnava, nediskriminacija, medsebojno priznavanje, sorazmernost in
preglednost. [30] SWD(2012) 342 final:
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Postopki
za ugotavljanje kršitev pomenijo postopke, ki jih sproži Evropska komisija
zoper državo članico v primeru domnevnega neizvajanja prava EU. Vsaka država
članica je odgovorna za izvajanje prava EU (izvedba ukrepov do določenega roka,
skladnost in pravilna uporaba) v okviru svojega pravnega sistema. Evropska
komisija je odgovorna za zagotavljanje pravilne uporabe prava EU. Posledično
ima Evropska komisija v primeru, da država članica z dejanjem ali opustitvijo
dejanja ne upošteva prava EU, pooblastila, na podlagi katerih poskusi odpraviti
te kršitve prava EU, po potrebi pa lahko primer posreduje tudi Sodišču Evropske
unije. Komisija lahko sproži tri vrste postopkov za ugotavljanje kršitev:
tj. v primeru nepriglasitve izvedbenih ukrepov v določenih rokih, kadar
prenos ni v skladu s pravili EU in v primeru nepravilnega izvajanja (dejanje
ali opustitev dejanja, ki se lahko pripiše državam članicam). [32] Druge
kršitve so zajemale: zamenjavo meril za izbor in meril za oddajo, nepravilno
uporabo pravil o javno-javnem sodelovanju (razen internega), izračun vrednosti
pogodbe, merila za izbor (druge težave, razen diskriminacijskih meril),
neupravičeno izključitev iz postopka, okvirne pogodbe in neupravičeno uporabo
izvzema na področju obrambe in varnosti. [33] Ocenjevalno
poročilo (SEC(2011) 853 final). [34] COM(2011) 895 final:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:SL:PDF. [35] COM(2011) 896 final:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:SL:PDF. [36] COM(2011) 897 final:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:SL:PDF. [37] 2013
Flash Eurobarometer 374. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] „Odkrivanje in zmanjševanje
korupcije v javnih naročilih v EU – razvoj metodologije za oceno neposrednih
stroškov korupcije in drugih elementov za ocenjevalni mehanizem EU na področju
boja proti korupciji“, 30. junij 2013, PricewaterhouseCoopers in
ECORYS. [40] Gre za sklepe o spremembi
uvrstitve objekta/zemljišča ali soseske v območje. Vsaka uvrstitev vsebuje
drugačne omejitve in obveznosti. [41] Knjižica je zasnovana predvsem v obliki smernic za javno naročanje v gradbenem
sektorju, ki spada med področja, najbolj izpostavljena korupciji, vendar v
splošnem velja za celotno javno naročanje občin. [42] Politike
obvladovanja tveganj zadevajo odkrivanje, ocenjevanje in prednostno razvrščanje
tveganj, čemur sledijo
konkretni ukrepi, namenjeni blažitvi in nadzoru možnega vpliva teh tveganj. [43] Mehanizmi
„opozorilnih kazalnikov“, katerih namen je pomagati naročnikom ali centralnim
organom za javna naročila pri odkrivanju koruptivnih ravnanj, so „opozorilni
sistemi“, ki zajemajo opredelitev in spremljanje določenih kazalnikov, katerih
pojav bi lahko pomenil sum koruptivnega ravnanja (npr. kopičenje
določenega števila kazalnikov bi lahko sprožilo opozorilo v sistemu, ki bi
zahtevalo podrobnejšo kontrolo ali preverjanja). [44] „Istituto
per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale“. [45] Materiali
za gradnjo avtoceste se na primer lahko med posameznimi kraji močno razlikujejo
glede na podnebje, geografske značilnosti kraja gradnje itd. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_sl.pdf. [47] „Javna
naročila v Evropi – stroški in učinkovitost”, PwC Ecorys London Economics,
marec 2011. [48] Samoočiščevanje podjetjem omogoča
sprejetje ukrepov za izboljšanje situacij, zaradi katerih so bila vključena na
sezname izključitev, s čimer se nazadnje odpravijo izključitve iz javnih
naročil. [49] Seznami
podjetij, ki so izključena iz javnih naročil, med drugim zaradi pravnomočnih
obsodb korupcije ali drugih hudih kaznivih dejanj. [50] Imena članov skupine in zapisniki
sestankov so na voljo na naslednji povezavi: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. SLOVENIJA 1.
Uvod – glavne značilnosti in razmere Protikorupcijski okvir Strateški
pristop.
Slovenija je sčasoma izboljševala svoj pravni in institucionalni okvir ter je
pri zaznavanju in nadziranju korupcije najvišje uvrščena med državami članicami
iz Srednje in Vzhodne Evrope.[1]
Vsi slovenski javni organi morajo sprejeti načrte integritete, ki odražajo
ocene korupcijskih tveganj.[2] Kljub temu je med pravnim in
strateškim okvirom ter njegovim učinkovitim izvrševanjem še vedno nekaj vrzeli,
zlasti zaradi šibkih nadzornih mehanizmov.[3]
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljnjem besedilu: KPK) je januarja 2013
poročala, da sta najvidnejša politična voditelja kršila zakonsko obveznost
prijave premoženjskega stanja.[4] Razkritje je povzročilo politično
nestabilnost, ki je nazadnje privedla do padca vlade. Kriminalistične in
upravne preiskave domnevnih koruptivnih ravnanj v zadnjih letih so zajele
številne funkcionarje in direktorje.[5] Konec novembra 2013 je tričlansko
vodstvo KPK odstopilo, kot razlog za odstop pa je navedlo nezadostno podporo in
politično voljo, da se zagotovi ustrezno ukrepanje v zvezi z ocenami tveganj in
zadevami, ki jih je obravnavala KPK.[6] Čeprav so KPK in drugi neodvisni
organi dosegli precejšen napredek v boju proti korupciji, se zdi, da je za
spodbujanje standardov integritete in preprečevanja korupcije potrebno tudi več
prizadevanj drugih javnih organov. Skupina držav proti korupciji, ki deluje v
okviru Sveta Evrope (v nadaljnjem besedilu: skupina GRECO), je v svojem
poročilu, objavljenem maja 2013, tudi opozorila, da med poslanci ni pristne in
razširjene kulture integritete.[7] Poudarila je, da je treba obravnavati
proračunske in kadrovske omejitve, s katerimi se sooča KPK, da je ne bodo
ovirale pri delovanju v zvezi s preprečevanjem korupcije. Pravni
okvir.
Slovenija
ima precej dobro razvito protikorupcijsko zakonodajo. Nedavne spremembe te
zakonodaje v letih 2010 in 2011 so bile osredotočene na integriteto in
preprečevanje koruptivnih ravnanj, nasprotja interesov, preglednost lobiranja, zaščito
prijaviteljev nepravilnosti, javna naročila, kazenskopravne določbe in kazenski
postopek. Predvsem je bil Zakonom o integriteti in preprečevanju korupcije, ki
je bil sprejet leta 2010 in spremenjen leta 2011,[8]
vzpostavljen trden zakonodajni okvir v podporo politiki integritete in
preprečevanja korupcije, v katerem so opredeljene naloge in pristojnosti KPK
ter določeni mehanizmi za preverjanje prijavljenega premoženjskega stanja,
vključno z določbami o zaščiti prijaviteljev nepravilnosti in lobiranju. Kljub
temu pa v zakonodaji ostajajo nekatere praznine na področju financiranja
političnih strank in volilnih kampanj, za katerega je skupina GRECO sredi leta 2012[9]
ugotovila, da njena priporočila niso bila zadovoljivo izvedena, kar je ponovila
tudi v poročilu iz marca 2013, ki je bilo objavljeno januarja 2014.[10]
Vlada je sredi leta 2013 predlagala spremembo zakonodaje o financiranju
političnih strank ter volilnih in referendumskih kampanj. O teh spremembah se
trenutno razpravlja v Državnem zboru. Sredi leta 2013 je predlagala tudi
spremembo zakonodaje o dostopu do informacij javnega značaja, vključno z
določbami o preglednosti poslovanja podjetij v večinski državni lasti ali pod državnim
nadzorom in podjetij, v katerih ima država znaten delež, ter preglednosti
storitev, ki se zagotavljajo za javni sektor. Skupina GRECO je tudi poudarila,
da izvajanje predpisov o nasprotjih interesov in lobiranju še vedno ni zadostno
ter da je treba storiti več za dvig ozaveščenosti.[11] Institucionalni
okvir. KPK
je bila ustanovljena leta 2002 in je od takrat doživela več institucionalnih
sprememb[12], s katerimi so bile njene
pristojnosti in zmogljivosti še povečane. KPK ima zelo širok obseg
pristojnosti, ki segajo od upravnih preiskav do preventivnih ukrepov ter
raziskovalnih dejavnosti in dejavnosti ozaveščanja. Za kazenske preiskave so
pristojni kriminalistična policija, Nacionalni preiskovalni urad in državno
tožilstvo, ki so pred kratkim sprejeli ukrepe za izboljšanje svojega nabora
uspešnih preiskovalnih strategij.[13] Ustanovljena je bila tudi skupina
državnih tožilcev za posebne zadeve, ki obravnava korupcijska dejanja in
gospodarski kriminal. Raziskave javnega mnenja Raziskave glede zaznavanja korupcije. V zadnjem času je bil
opazen negativen trend zaznavanja korupcije s strani javnosti, skupaj z
nedavnim povečanjem števila javnih protestov, na katerih so ljudje pozivali k
reformi političnega sistema. Posebna raziskava Eurobarometra o korupciji iz
leta 2013[14] je pokazala, da 76 % slovenskih
anketirancev (drugi največji delež v EU) meni, da se je korupcija v njihovi
državi v zadnjih treh letih povečala (povprečje v EU: 56 %), medtem ko 91 %
vprašanih pravi, da je korupcija v njihovi državi zelo razširjena (povprečje v
EU: 76 %). 88 % Slovencev, ki so sodelovali v isti raziskavi, meni,
da sta podkupovanje in uporaba poznanstev pogosto najlažji način za pridobitev
nekaterih javnih storitev (povprečje v EU: 73 %), 38 % pa, da so
osebno izpostavljeni korupciji v svojem vsakdanjem življenju (povprečje v EU: 26%). Izkušnje s korupcijo. Majhna korupcija se v Sloveniji
ne zdi splošno razširjen problem. Po podatkih iz posebne raziskave
Eurobarometra o korupciji iz leta 2013 dosega Slovenija nekoliko boljše
rezultate od povprečja EU, kar zadeva neposredne izkušnje s korupcijo, saj so
samo 3 % slovenskih anketirancev izjavili, da se je od njih zahtevalo ali
pričakovalo plačilo podkupnine v zadnjem letu (povprečje v EU: 4 %).[15] Raziskave med podjetji. V raziskavi Eurobarometra med
podjetji iz leta 2013[16] je 94 % slovenskih podjetij
navedlo, da poslovno konkurenco v njihovi državi ovirata favoriziranje in
korupcija. To je največji delež v Uniji (povprečje v EU: 73 %). Ozadje Gospodarske
razmere. Slovenija
je kmalu po neodvisnosti leta 1991 izvedla temeljne reforme in dosegla močno
gospodarsko rast, zato je bila med državami Srednje in Vzhodne Evrope med
vodilnimi pri pridruževanju EU. Bila je prva nova država članica EU, ki se je
leta 2007, le tri leta po pristopu, pridružila euroobmočju. Vendar se je v
tretjem četrtletju leta 2008 hitra gospodarska rast v Sloveniji končala in
začelo se je obdobje recesije, za katerega so bili značilni veliki stečaji,
zlasti v gradbeništvu.[17]
Delno tudi zaradi tega upada gospodarske rasti je bil obseg sive ekonomije v
letu 2012 ocenjen na 16 % BDP.[18]
V okviru procesa oživitve gospodarstva je trenutno v postopku privatizacije več
državnih podjetij. Pri tem so za zmanjšanje korupcijskih tveganj ključnega
pomena neodvisno spremljanje in močni protikorupcijski zaščitni ukrepi. Zasebni
sektor.
Slovenija
je v veliki meri prenesla določbe Okvirnega sklepa 2003/568/PNZ o opredelitvi
aktivne in pasivne korupcije v zasebnem sektorju ter določbe o kaznih za
fizične in pravne osebe ter odgovornosti pravnih oseb.[19]
Favoriziranje
in korupcija sta zaznana kot precejšnji oviri pri poslovanju v Sloveniji.[20]
Ta vtis še potrjuje indeks svetovne konkurenčnosti za obdobje 2012–2013, kjer
je Slovenija med 144 državami na 56. mestu, pri čemer ima na področju
favoriziranja pri odločanju javnih uslužbencev nizek rezultat, in sicer 2,6 (od
največ 7).[21] Poleg tega je bila v akademskih
raziskavah izražena zaskrbljenost zaradi domnevnega razvoja neformalnih mrež
med podjetji in politiki.[22] KPK je pred kratkim
poročala, da so se posojila dodeljevala po političnih merilih, kar je povezano
s tem, da je velika večina bančnega sektorja vsaj delno v državni lasti.[23] Zato
je skupaj z Računskim sodiščem RS predlagala zakonodajne protikorupcijske
zaščitne ukrepe za bančni sektor, tudi z vidika preglednosti. Vendar pa ti ukrepi
kljub nedavni priložnosti, ki se je ponujala ob sprejetju zakonodaje o „slabi
banki“, s katero so bili uvedeni krizni postopki za banke v težavah, še niso
uvedeni.[24] Prijavljanje
nepravilnosti. Zakon o integriteti in preprečevanju
korupcije ureja zaščito prijaviteljev nepravilnosti, vključno
z nadomestili v primeru povračilnih ukrepov.[25] Naloga KPK je zagotoviti, da
poročanje in zaščitni sistemi dobro delujejo. Vendar izvajanje zaščite
prijaviteljev nepravilnosti, kot priznava tudi KPK, ni brez pomanjkljivosti in
je doslej prineslo malo rezultatov.[26] 2. Pereča vprašanja Prijava premoženjskega stanja Slovenija je
sistem za prijavljanje premoženjskega stanja zaposlenih v javnem sektorju uvedla
leta 1994. Ta je bil leta 2010 okrepljen z Zakonom o integriteti in
preprečevanju korupcije, ki je bil pozneje spremenjen leta 2011. Širok razpon zaposlenih
v javnem sektorju, vključno s funkcionarji na visokih položajih, na državni in
lokalni ravni, mora ob in po prenehanju javne funkcije predložiti prijavo
premoženjskega stanja (tj. v enem letu po prenehanju funkcije).[27]
Prav tako morajo prijaviti vsako spremembo v premoženjskem stanju v času
opravljanja funkcije. Dolžnost prijave premoženjskega stanja zajema širok
razpon premoženja.[28] V prijavah pa ni treba navesti
drugih interesov ali razmerij, vključno s poslovnimi, ki bi lahko povzročili
nasprotje interesov. Prijavo premoženjskega stanja mora oddati približno 10 000
zaposlenih v javnem sektorju. KPK je dobila
nalogo preverjanja prijav premoženjskega stanja zaposlenih v javnem sektorju
leta 2004, vendar so bile njene pristojnosti okrepljene šele leta 2011,
elektronsko spremljanje premoženjskega stanja pa je postalo mogoče šele z
uvedbo elektronskega sistema za oddajo prijav premoženjskega stanja, ki je
omogočil navzkrižno preverjanje podatkov. Nekateri podatki iz prijav
premoženjskega stanja so objavljeni na spletni strani KPK.[29]
Podatki se lahko objavijo samo, če se nanašajo na premoženje, pridobljeno med
opravljanjem javne funkcije. Slovenska
zakonodaja o odvzemu premoženjske koristi določa, da morajo vsak sum neupravičenega
premoženja zaposlenih v javnem sektorju nad 50 000 EUR preveriti
organi kazenskega pregona. Sedanja zakonodaja ne dovoljuje obrnjenega dokaznega
bremena v primerih v zvezi s takšnim premoženjem. Javni organi so sprožili
razprave o tem, ali bi bilo to treba spremeniti. Preiskava prijav
premoženjskega stanja številnih najvišjih funkcionarjev in predsednikov sedmih
parlamentarnih političnih strank, ki jo je leta 2012 izvedla KPK, je pokazala,
da sta tedanji predsednik vlade in župan občine Ljubljana, ki je bil tudi
predsednik takrat največje opozicijske stranke, kršila zakonodajo o prijavi
premoženjskega stanja. Tedanji
predsednik vlade domnevno ni prijavil premoženja v višini približno 210 000 EUR.
KPK je tudi ugotovila, da župan občine Ljubljana v šestih letih opravljanja javne
funkcije ni prijavil 2,4 milijona EUR in številnih delniških transakcij. Tedanji
predsednik vlade in župan občine Ljubljana sta potrdila nekatere upravne
napake, vendar sta zanikala glavne ugotovitve KPK in navedbe o nezakonitem
izvoru neprijavljenega premoženja. Razkritja o tedanjem predsedniku vlade so privedla
do padca vlade. Župan občine Ljubljana je odstopil s predsedniške funkcije v
svoji stranki, ni pa odstopil kot župan. Med
splošno stavko januarja 2013 so potekali protestni shodi v 14 mestih po vsej
Sloveniji. Zaradi zgoraj navedenih postopkov je 36 poslancev izpodbijalo
ustavnost Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, vključno z določbami
o postopkih in pristojnostih KPK. Zadeva je trenutno v obravnavi pred Ustavnim
sodiščem. KPK lahko za
namene preverjanja prijav premoženjskega stanja zahteva podatke o premoženjskem
stanju družinskih članov zaposlenih v javnem sektorju, če je mogoče razumno
sklepati, da je bilo premoženje preneseno nanje z namenom izogibanja zakonsko
določenemu nadzoru. KPK je kljub temu pozvala k sprejetju dodatnih sprememb
sedanje zakonodaje za zmanjšanje korupcijskih tveganj, vključno z olajšanjem
dostopa do podatkov o premoženju, prenesenem na tretje osebe.[30]
Poleg tega so zmogljivosti KPK precej omejene, zato ne more izvesti veliko
temeljitih preverjanj.[31] Prav tako ne more preverjati
premoženja v tujini. Obseg možnosti
za sankcioniranje kršitev zakonodaje o prijavi premoženjskega stanja je omejen.[32]
KPK lahko v primerih, ko se premoženjsko stanje ne prijavi ali so navedeni
nepopolni ali lažni podatki, naloži razmeroma majhno kazen[33].
Če zaposleni v javnem sektorju ne predloži zahtevanih podatkov v zakonsko
določenem roku, lahko KPK zaprosi delodajalca za zmanjšanje njegove plače za 10 %.
Če se ugotovi velika in neutemeljena razlika med dohodkom zaposlenega v javnem
sektorju in njegovim dejanskim premoženjem in če ta nesorazmerja ne more
razumno utemeljiti, KPK o tem obvesti organ, pri katerem uslužbenec opravlja
funkcijo, v primeru suma storitve drugih nepravilnosti ali kršitev pa tudi
druge pristojne organe. Zakonodaja omogoča zaplembo neupravičeno pridobljenega
premoženja, vendar doslej ni bila izdana še nobena takšna sodba. Organ, pri
katerem uslužbenec opravlja funkcijo, lahko, vendar tega ni dolžan, začne
disciplinski postopek za prenehanje mandata ali za razrešitev. Za neposredno
izvoljene funkcionarje niso določene nobene sankcije. KPK lahko prav tako
zaprosi pristojne organe (s področja kazenskega pregona, davkov, finančno
preiskovalno enoto itd.), da sprejmejo previdnostne ukrepe za zaustavitev
transakcij ali zaseg premoženja, če utemeljeno sumijo, da obstaja nevarnost, da
bo takšno premoženje skrito ali odtujeno.[34] Odgovornost in
integriteta izvoljenih in imenovanih funkcionarjev Zakon o
integriteti in preprečevanju korupcije izčrpno obravnava nasprotja interesov,
saj vsebuje določbe o omejitvah poslovanja in o poslovanju družinskih članov funkcionarjev.
Poleg tega je KPK izdala več sistemskih načelnih mnenj glede nasprotja
interesov, in sicer o najemanju odvetniških storitev, odločanju na svetih
javnih zavodov ter delovanju različnih komisij in delovnih skupin, v katerih
sodelujejo posamezniki, ki niso zaposleni v javnem sektorju.[35]
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije ter splošno civilno pravo in
predpisi o javnih naročilih zagotavljajo, da se lahko pogodbe ali sklepi o
oddanih javnih naročilih, ki so bili sprejeti v okoliščinah nasprotja interesov,
razglasijo za nične. Zakon vsebuje tudi določbe v zvezi z nezdružljivostjo
funkcije in darili ter določbe o začasni prepovedi poslovanja po prenehanju
funkcije, ki javnemu uslužbencu preprečujejo, da bi v dveh letih po prenehanju
funkcije nastopil kot predstavnik poslovnega subjekta v razmerju do organa, pri
katerem je opravljal svojo funkcijo, organom pa dve leti po odhodu javnega
uslužbenca poslovanje s subjekti, ki jih ta zastopa. Z nedavnimi zakonodajnimi
spremembami je bila odpravljena združljivost poslanske in županske funkcije.[36] Vendar je
skupina GRECO v svojem poročilu, objavljenem maja 2013, poudarila, da kljub
dobremu zakonskemu okviru ni pristne in razširjene kulture integritete in da je
stopnja zaupanja javnosti v integriteto in delovanje poslancev nizka.[37]
Nedavne kazenske preiskave domnevnega koruptivnega ravnanja so se nanašale na visoke
funkcionarje, in sicer od nekdanjega predsednika vlade, nekdanjih ministrov ter
sedanjih in nekdanjih poslancev do sedanjih in nekdanjih županov. Večina
preiskav je še v teku, pri nekaterih pa trenutno potekajo obravnave pred
sodiščem. V nekaterih primerih so okrožna sodišča izrekla sodbe, pri čemer je
bila večina oseb obsojenih na pogojno kazen. V enem odmevnem primeru je okrožno
sodišče nekdanjega predsednika vlade obsodilo na dve leti zapora zaradi jemanja
podkupnine od tuje družbe v zameno za vojaško dobavno pogodbo. Zoper navedeno
sodbo je bila vložena pritožba. Postopki so bili dokončno zaključeni v le nekaj
zadevah v zvezi s korupcijo na visoki ravni. Obstajajo
primeri prevzemanja politične odgovornosti, ko so politične stranke izključile
člane zaradi vprašanj integritete ali pa so politiki odstopili z javne
funkcije, kot je primer nekdanjega slovenskega poslanca v Evropskem parlamentu,
ki je bil vpleten v primer „gotovina za amandmaje“ v Evropskem parlamentu leta 2011.
Kazenske preiskave proti nekdanjemu poslancu Evropskega parlamenta še potekajo.
Po drugi strani pa obstajajo tudi primeri, ko je politična odgovornost pri
vprašanjih integritete manj opazna. KPK je kot
organ, pristojen za upravne preiskave nasprotij interesov, med letom 2004 in
decembrom 2011 začela preiskave v 65 zadevah.[38]
V 35 primerih so bile odkrite kršitve zakonodaje o nasprotju interesov, od tega
se jih je 16 nanašalo na postopke javnih naročil, 13 pa na področje urejanja
okolja in prostora.[39] Zdi se, da so na lokalni ravni
tveganja v zvezi z nasprotji interesov še posebej velika. Določene težave
predstavlja tudi ukrepanje po ugotovljenih nasprotjih interesov pri izvoljenih funkcionarjih
na državni in lokalni ravni. Ta pogled potrjuje študija iz leta 2012, ki je
opozorila na področje javnega naročanja kot najbolj izpostavljeno področje in
na dokaj pomanjkljiv sistem sankcioniranja, zlasti glede pomanjkanja možnosti
za odpuščanje javnih uslužbencev.[40] Pomanjkljivosti v sistemu
sankcioniranja so še večje glede izvoljenih funkcionarjev, kjer je na voljo
manjši obseg sankcij. Poleg tega ni nobenih standardnih pravil, ki bi veljala
za izvoljene funkcionarje na državni ali lokalni ravni, ko gre za nasprotja
interesov ali standarde integritete pri primerih „vrtljivih vrat“ in lobiranje.
Za izvoljene funkcionarje na državni ali lokalni ravni ni etičnih kodeksov.
Poleg tega se zdi, da sta ozaveščenost in odgovornost na tem področju
pomanjkljivi, kot je poudarila skupina GRECO v svojem četrtem krogu
ocenjevanja.[41] Skupina GRECO zato priporoča, da se
sprejme kodeks ali pravila obnašanja za člane Državnega zbora in Državnega sveta
ter da se izdela zaupanja vreden mehanizem nadzora in sankcij. Več kot 30 %
podjetij v Sloveniji je v državni lasti ali pod državnim nadzorom.[42]
Nedavne upravne preiskave, ki jih je izvedla KPK, so opozorile na številna
vprašanja v zvezi z zaposlovanjem in nasprotji interesov v podjetjih v državni
lasti ali pod državnim nadzorom.[43] Ta podjetja še niso predmet
protikorupcijskih preverjanj (vključno z nasprotji interesov, zanesljivostjo
postopkov, standardov preglednosti itd.), ki jih izvaja KPK. To velja tudi za
privatizacijske postopke. Financiranje
političnih strank Zakon o
političnih strankah, ki ureja financiranje strank v Sloveniji, je bil sprejet
leta 1994 in je bil pozneje spremenjen. Leta 2007 je skupina GRECO ugotovila,
da slovenska zakonodaja o financiranju strank izpolnjuje številne standarde
Sveta Evrope, vendar pa se zdi, da se v praksi pravila zlahka zaobidejo, ne da
bi bil vzpostavljen kakršen koli sistem odvračalnih sankcij. Skupina GRECO je v
poročilu o izpolnjevanju priporočil iz leta 2012 opozorila, da nobeno od 13
priporočil, izdanih leta 2007, ni bilo zadovoljivo izvedeno.[44]
To je ponovila tudi v poročilu, sprejetem marca 2013 in objavljenem januarja 2014,
v katerem je navedla, da „Slovenija ni dosegla bistvenega napredka“ na tem
področju.[45] Glavne ugotovljene pomanjkljivosti
so nepreglednost prispevkov in posojil za volilne kampanje, zagotovila,
povezana s prispevki podjetij, da se preprečijo nezakonite provizije, premajhen
obseg pooblastil Računskega sodišča glede nadzora in premalo odvračalen sistem
sankcij. V zadnjih letih sta bila pripravljena dva zakonodajna akta za
spremembo Zakona o političnih strankah in o financiranju političnih strank in
Zakona o volilni in referendumski kampanji, vendar so se vseeno pojavljale
težave pri doseganju političnega soglasja. V skladu z
veljavno zakonodajo[46] lahko Računsko sodišče preveri samo
točnost in zakonitost rednih poročil, ki jih predložijo stranke, nima pa
pristojnosti za preverjanje izvora financiranja in finančnih tokov. Sistem
sankcij, ki jih sedanja zakonodaja določa za kršitve Zakona o političnih
strankah, se zdi neučinkovit. Do danes niso bile za nobeno politično stranko
uvedene nobene sankcije, čeprav so bile ugotovljene kršitve, kot sta
nepredložitev finančnih poročil in prejemanje prispevkov nad zakonsko določenim
pragom. Sodelovanje med KPK in Računskim sodiščem še ne zagotavlja
sistematičnega navzkrižnega preverjanja podatkov o javnih izdatkih, ki jih
preverja KPK, in podatkov o financiranju političnih strank in volilnih kampanj,
ki jih revidira Računsko sodišče. Tesnejše sodelovanje na tem področju bi
omogočilo učinkovitejše odkrivanje možnih koruptivnih ravnanj. Ključna področja
za nadaljnje izboljšanje so preglednost računovodskih izkazov strank in
kampanj, zlasti kar zadeva prispevke (vključno s prispevki pravnih oseb, ki
delujejo v skladu z javnim pravom) in posojila, ter nadzorne pristojnosti in
zmogljivosti Računskega sodišča (ki nima pristojnosti za revizijo vsega
financiranja strank in kampanj)[47] in raven sankcij za kršitve
zakonodaje. Ministrstvo za finance je pripravilo seznam podjetij, v katerih ima
država v lasti vsaj 25 % delnic; ta podjetja ne smejo dajati prispevkov
političnim strankam ali volilnim kampanjam. Seznam ne zajema podjetij, v
katerih imajo najmanj 25 % delnic lokalni organi, niti ne vsebuje nobenih
informacij o pravnih osebah, v katerih imajo podjetja s seznama sama deleže.
Kar zadeva prispevke podjetij, sta bili konec leta 2013 sprejeti noveli Zakona
o političnih strankah in Zakona o volilni in referendumski kampanji. Noveli
določata popolno prepoved prispevkov podjetij političnim strankam. Vsebujeta
tudi nova pravila o preglednosti in poročanju o posojilih ter ostrejše
sankcije, čeprav pri slednjih ostajajo pomanjkljivosti v zvezi z različnostjo
in naravo veljavnih sankcij ter njihovo zmožnostjo odvračanja od kršitev in
zagotavljanja višjih standardov odgovornosti. Preglednost
lobiranja V Sloveniji je
lobiranje urejeno z zakonom. Registracija lobistov je obvezna in vzpostavljen
je mehanizem za spremljanje dejavnosti lobiranja.[48]
Organizacija Transparency International v svojem poročilu o nacionalnih
sistemih integritete v Evropi poudarja, da je slovenska zakonodaja o lobiranju
obetavna najboljša praksa za povečanje preglednosti.[49] KPK, ki je
pristojna za spremljanje lobiranja, je vzpostavila register lobistov, v katerem
narašča število registracij.[50] Zakon zavezuje vse javne uslužbence,
da Komisiji za preprečevanje korupcije poročajo o vseh lobističnih stikih ter o
vsakem poskusu nezakonitega lobiranja. Javni uslužbenci se lahko strinjajo, da
sprejmejo stik z lobistom le, če je ta registriran. Obstajajo tudi sankcije, ki
jih določa zakon in segajo od opozorila do začasne prepovedi lobiranja in
izbrisa iz registra. Kljub temu
obstajajo možnosti za boljše izvajanje te zakonodaje. KPK je ugotovila, da
javni uslužbenci v praksi redko poročajo o lobističnih stikih in pristanejo
tudi na stike z neregistriranimi lobisti.[51]
Aprila 2012 je ocenila poročila o lobističnih stikih, ki so jih predložili
lobisti in javni uslužbenci, ter ugotovila, da se pri 12 % lobističnih stikov
poročila niso ujemala.[52] Po navedbah KPK je bilo v letu 2012
vloženih 216 poročil lobirancev o lobističnih stikih, v letu 2011 pa 171.[53]
KPK je izdala 19 končnih upravnih odločb v zvezi z lobiranjem, protikorupcijskimi
klavzulami in opravljanjem dodatne dejavnosti ter izvedla 60 postopkov za
nadzor nad lobiranjem. KPK je izdala več opozoril glede tveganja korupcije,
nasprotij interesov in kršenja predpisov o lobiranju v konkretnih primerih,
vključno z velikim projektom v energetskem sektorju.[54]
Z občinske ravni je izrazito malo poročanja o lobističnih stikih.[55] Obstajajo
torej očitni znaki, da se določbe o lobiranju iz Zakona o integriteti in
preprečevanju korupcije ne izvajajo v celoti. KPK je opozorila, da ima na tem
področju omejene zmogljivosti za ukrepanje. Ugotovljene pomanjkljivosti
vključujejo neuporabo predpisanega obrazca za poročanje o lobističnih stikih,
kar otežuje postopek preverjanja, ter pomanjkanje predpisov o lobiranju v
tujini in lobiranju tujih lobistov v Sloveniji (ti trenutno niso registrirani,
čeprav so preverjanja pokazala, da taki lobistični stiki obstajajo).[56] KPK je opozorila, da so njeni
kadrovski viri preveč omejeni, da bi lahko temeljito in sistematično preverjala
vse dejavnosti lobiranja.[57] Skupina
GRECO je priporočila, da se uveljavljanje pravil o lobističnih stikih članov
Državnega zbora in Državnega sveta temeljito pregleda.[58] Neodvisnost in
učinkovitost protikorupcijskih organov Leta 2010 so
bile pristojnosti in naloge KPK precej razširjene, njena neodvisnost pa
okrepljena, kar je omogočilo učinkovitejšo vlogo pri izvajanju
protikorupcijskih politik.[59] KPK izvaja upravne preiskave
domnevne korupcije, nasprotij interesov in nezakonitega lobiranja. Prav tako
spremlja premoženjsko stanje javnih uslužbencev, vodi centralni register
lobistov, izvaja naloge v zvezi z zaščito prijaviteljev nepravilnosti,
usklajuje razvoj in izvajanje nacionalnega akcijskega načrta za boj proti
korupciji, pomaga javnim in zasebnim organom pri pripravi načrtov integritete
in spremlja njihovo izvajanje, razvija in uveljavlja preventivne ukrepe, kot so
ozaveščanje, usposabljanje itd. ter deluje kot nacionalna kontaktna točka za
protikorupcijske zadeve za mednarodne organizacije in mehanizme. KPK je od leta 2010
utrdila svojo vlogo. Glede na precej omejena sredstva, s katerimi razpolaga[60],
je doslej opravila precej dela: v letu 2011 je zaključila 1 389
pregledov/preiskav, v prvih treh četrtletjih leta 2012 pa 1 214.[61]
Zagotavljanje stabilnosti in neodvisnosti KPK je ključnega pomena za učinkovito
izvajanje njenih preiskovalnih in nadzornih nalog brez neupravičenih pritiskov.
Vendar sama ne more zagotoviti učinkovitega preprečevanja korupcije in
ukrepanja proti njej na vseh ravneh. Skupina GRECO je tudi ugotovila, da so
finančni in kadrovski viri KPK, namenjeni prijavam premoženjskega stanja,
lobiranju in nasprotjem interesov, premajhni, in da jih je treba prednostno
povečati, da se prepreči oviranje izvajanja njenih osnovnih dejavnosti v
prihodnosti.[62] Pomembno vlogo pri tem imajo tudi
mehanizmi za notranjo kontrolo in nadzor, zunanji nadzor ter policija,
tožilstvo in sodstvo. Vodstvo KPK je konec novembra 2013 odstopilo iz protesta
proti nezadostni podpori in omejenim prizadevanjem drugih organov, da bi
ukrepali na podlagi ugotovitev komisije ter obravnavali korupcijska tveganja,
ki jih je ugotovila KPK.[63] Organi
kazenskega pregona in tožilske službe so pred kratkim sprejeli ukrepe za
izboljšanje svojih rezultatov pri izvajanju učinkovite preiskovalne politike.
Toda kot je poudarila skupina GRECO v svojem poročilu, objavljenem maja 2013,
nedavne spremembe okvira, ki ureja izvajanje njihovih pooblastil, kljub temu
povzročajo zaskrbljenost glede njihove prihodnje operativne neodvisnosti.[64]
V začetku leta 2012 je vlada vodenje državnega tožilstva prenesla s
pravosodnega na notranje ministrstvo, ta odločitev pa je sprožila burno
razpravo o potencialnih tveganjih, ki bi jih ta nova organizacijska struktura
pomenila za neodvisnost in učinkovitost tožilstva.[65] Skupina
GRECO je poudarila, da bi lahko prenos pristojnosti za državno tožilstvo z
Ministrstva za pravosodje na Ministrstvo za notranje zadeve vplival na
„okrepitev bojazni državljanov glede izpostavljenosti tožilstva neprimernemu
vplivu“ in da je lahko v takih razmerah „videz, da gre za poseganje v vodenje
zadev, ravno tako škodljiv kakor dejansko vmešavanje“. Priporočila je, naj
Ministrstvo za notranje zadeve uresničuje svoje pristojnosti za tožilstvo
„tako, da ne slabi integritete tožilcev in ne povzroča tveganja neprimernega
vpliva“.[66] Leta 2013 je bila z novimi
spremembami Zakona o državni upravi pristojnost za državno tožilstvo prenesena
nazaj na Ministrstvo za pravosodje.[67] Močnejši
nadzorni mehanizmi, uvedeni z Zakonom o integriteti in preprečevanju korupcije,
in ustanovitev skupine državnih tožilcev za posebne zadeve, ki obravnava
korupcijska dejanja in gospodarski kriminal, so dobrodošli. Vendar se zdi, da
razpolagajo z nezadostnimi viri. Tudi zmogljivosti sodstva za obravnavanje
zapletenih korupcijskih primerov in primerov gospodarskega kriminala bi bilo
treba okrepiti, med drugim tudi s specializiranim usposabljanjem. V skladu z
letnim poročilom Vrhovnega državnega tožilstva je bilo v letu 2012 zaradi
korupcijskih kaznivih dejanj ovadenih 129 oseb. V istem obdobju je bilo
obtoženih 35 oseb, 22 oseb pa je bilo obsojenih.[68]
Javna naročila Javna naročila
gradenj, blaga in storitev so v letu 2011 v Sloveniji predstavljala približno 16,9 %
BDP. Vrednost razpisov za zbiranje ponudb, objavljenih v Uradnem listu, kot
odstotek skupnih izdatkov za javne gradnje, blago in storitve, je leta 2011
znašala 31,7 %.[69] Dobra praksa: preglednost javnih
izdatkov Spletna aplikacija „Supervizor“
zagotavlja informacije o poslovnih transakcijah organov javnega sektorja,
vključno z organi zakonodajne, sodne in izvršilne veje oblasti, avtonomnimi in
neodvisnimi državnimi organi, lokalnimi skupnostmi in njihovimi podružnicami,
ki so pravne osebe itd., ne vsebuje pa informacij o transakcijah podjetij v
državni lasti, pod državnim nadzorom ali podjetij, v katerih ima država znatne
deleže. V aplikaciji so navedene pogodbene stranke, največji prejemniki
sredstev, povezani pravni subjekti (za vse storitve in blago ter plačila nad
4 000 EUR), datumi, zneski in namen transakcij. Poleg tega bo še
nadgrajena, tako da bo vsebovala tudi pogodbe in finančne podatke. Zagotavlja
pregled nad povprečno 4,7 milijarde EUR na leto, ki jih za blago in storitve
porabi javni sektor. Zagotavlja tudi podrobnosti o upravnih in nadzornih svetih
vseh družb v državni lasti in pod državnim nadzorom ter o njihovih letnih
poročilih. Orodje je bilo uspešno od prvega dne, ko je bilo uporabljeno
1 200 000-krat, v samo 6 dneh pa že 2 616 000-krat. Aplikacija „Supervizor“ je leta 2013
prejela nagrado Združenih narodov za pomembne dosežke v javni upravi.[70] Poleg tega je bil uveden tudi projekt
TRANSPARENTNOST, ki z objavljanjem javno dostopnih informacij na spletu
zagotavlja preglednost številnih dejavnosti, ki jih izvaja Komisija za
preprečevanje korupcije, vključno z nadzorom nad lobiranjem. Kot je razvidno
iz navedenega primera „dobre prakse“, je Slovenija sprejela nekatere ukrepe za
zagotovitev večje preglednosti javne porabe in naročil. Okrepila je tudi svojo
kazensko zakonodajo, in sicer z uvedbo novih določb o kršitvah, ki škodijo
javnim sredstvom, tudi v okviru postopkov za oddajo javnih naročil. Ministrstvo za
finance je leta 2007 uvedlo portal javnih naročil e-naročanje za objavo
obvestil o javnih naročilih in razpisne dokumentacije.[71]
Vendar še vedno obstajajo pomanjkljivosti v načinu delovanja portala in
pravočasnem objavljanju dokumentacije. Tako kot vsi
drugi javni uslužbenci, morajo tudi osebe, odgovorne za javna naročila,
prijaviti svoje premoženjsko stanje, ki ga nadzoruje KPK.[72]
Pogodbe o javnih naročilih morajo vsebovati tudi protikorupcijsko klavzulo, ki
zagotavlja učinkovitejše ukrepanje v primeru dokazanih koruptivnih ravnanj v
času trajanja pogodbe (npr. nedvoumne postopke za razglasitev ničnosti pogodbe
ali uporabo drugih pogodbenih kazni). Naročniki morajo sprejeti načrte
integritete in oceniti korupcijska tveganja. V sedanji nacionalni zakonodaji o
javnem naročanju so določene tudi nizke mejne vrednosti za objavo obvestil na
nacionalnem portalu javnih naročil[73] in obvezna objava predhodnega
obvestila o oddaji naročila v postopku s pogajanji brez predhodne objave
obvestila o naročilu. Ob tem se lahko aneksi k pogodbi sklenejo samo, če je
nadzorni organ naročnika s tem že vnaprej soglašal. Za podjetja v zasebni
lasti, ki se sofinancirajo ali subvencionirajo z javnimi sredstvi, veljajo
strožja pravila glede javnega naročanja. Sedanja zakonodaja o javnem naročanju
prav tako določa pravico do dostopa do predloženih ponudb. Poleg tega je
celotna dokumentacija o oddanem javnem naročilu po datumu oddaje naročila javna. Kljub
preglednosti, ki jo zagotavlja „Supervizor“, in spremembam zakonodaje, sta
uveljavljanje pravil o javnih naročilih in učinkovitost nadzornih mehanizmov še
vedno pomanjkljiva, kot je razvidno iz zaznavanja splošne razširjenosti
korupcije na področju javnih naročil. Zakonodaja o javnem naročanju je postala
tudi bolj zapletena, kar lahko negativno vpliva na njeno učinkovito izvajanje.
V raziskavi Eurobarometra o odnosu podjetij do korupcije v EU iz leta 2013 so
slovenski anketiranci iz poslovnega sektorja, katerih podjetja so sodelovala na
javnih razpisih v zadnjih treh letih, kot splošno razširjena pri postopkih
javnega naročanja zaznali naslednja ravnanja: zloraba postopkov s pogajanji (53 %),
sodelovanje ponudnikov pri pripravi razpisne dokumentacije (63 %), nejasna
izbirna ali ocenjevalna merila (60 %), nasprotja interesov pri ocenjevanju
ponudb (60 %), razpisna dokumentacija, prilagojena specifičnim podjetjem (73 %),
in skrivaj dogovorjene prijave na razpise (74 %). 77 % jih je menilo,
da je korupcija splošno razširjena na področju javnih naročil, ki jih oddajajo
javni organi (povprečje v EU: 56 %), 71 % pa, da je splošno
razširjena pri javnih naročilih, ki jih oddajajo lokalni organi (povprečje v
EU: 60 %). Kljub visokim korupcijskim tveganjem je trenutno število prijav
domnevne korupcije, prejetih od organov za javna naročila, dokaj nizko, saj je
takšnih prijav manj kot deset na leto.[74]
Ti kazalniki, ki sicer niso nujno povezani s korupcijo, ponazarjajo dejavnike
tveganja, ki povečujejo možnosti za korupcijo v postopkih oddaje javnih
naročil. Javna naročila, izvedena na ravni občin, prinašajo specifična
korupcijska tveganja.[75] KPK je
opredelila posebno ranljivost v energetskem, gradbenem, okoljsko-prostorskem in
zdravstvenem sektorju.[76]
Zlasti v gradbeništvu so bile ugotovljene pomanjkljivosti pri pripravi razpisne
dokumentacije, kar je povzročalo nepošteno konkurenco, ter preozko določeni
pogoji ali primeri znatnih sprememb po dodelitvi naročila. Nedavni primeri
korupcije, ki so jih obravnavala sodišča, še dodatno kažejo šibke točke v
gradbeništvu, kot je na primer koruptivno ravnanje v razpisnem postopku za
gradnjo kontrolnega stolpa na letališču Jožeta Pučnika. V tem primeru je
okrožno sodišče izreklo tri zaporne kazni trem nekdanjim direktorjem gradbenih
podjetij, poleg tega pa na občinski ravni še vedno poteka več kazenskih
postopkov. 3.
Prihodnje ukrepanje Slovenija ima
precej dobro razvit pravni in institucionalni protikorupcijski okvir. Vendar se
zdi, da je v zadnjih letih nazadovala v političnem boju proti korupciji, glede
na domneve o korupciji in dvome o integriteti visokih funkcionarjev, izvoljenih
in imenovanih funkcionarjev ter drugih javnih uslužbencev v javni upravi in
podjetjih v državni lasti ali pod državnim nadzorom. Korupcija na državni in lokalni
ravni je prišla v ospredje zanimanja javnosti, kar je doseglo vrhunec s padcem
vlade. V okviru tega so protikorupcijski organi, kot je Komisija za
preprečevanje korupcije (KPK), ki je pokazala konkretne rezultate na področju
odkrivanja in preprečevanja koruptivnih dejanj, pokazali, kako pomembna sta
ohranjanje njihove neodvisnosti in moči. V okviru tega si morajo kontrolni in
nadzorni mehanizmi na vseh ravneh slovenskih javnih organov še naprej in še
močneje prizadevati za omejevanje korupcije. Dodatno pozornost zahtevajo
naslednje točke: ·
Uporaba odvračalnih
sankcij za izvoljene in imenovane funkcionarje na državni
in lokalni ravni za kršitve
zahtev glede prijave premoženjskega stanja, nasprotij interesov in neupravičeno
pridobljenega premoženja. Oblikovanje izčrpnih kodeksov obnašanja za izvoljene funkcionarje
z ustrezno odgovornostjo in sankcijami za njihove kršitve. Preučitev
oblikovanja etičnih kodeksov v političnih strankah ali sklepanja etičnih
dogovorov med strankami. Zagotovitev učinkovitega nadzora nad financiranjem strank in
volilnih kampanj, s poudarkom na prispevkih in posojilih. Povečanje
pristojnosti Računskega sodišča, da se zagotovi sankcioniranje z večjim
odvračalnim učinkom. ·
Izvedba ciljnih
predhodnih in naknadnih pregledov za preprečevanje, odkrivanje in
sankcioniranje nasprotij interesov v nadzornih odborih podjetij
v državni lasti ali pod državnim nadzorom ter podjetij, v katerih ima država znatne deleže. Razširitev področja
uporabe aplikacije „Supervizor“, tako da bo zajemala tudi transakcije in
pogodbe podjetij v državni lasti ali pod državnim nadzorom in podjetij, v
katerih ima država znatne deleže. Zagotavljanje protikorupcijskih pregledov in
jamstev za holdinge podjetij v državni lasti in privatizacijske postopke.
Zagotavljanje učinkovitega izvajanja zakonodaje o lobiranju. ·
Zagotovitev ohranitve
neodvisnosti Komisije za preprečevanje korupcije ter dodatno povečanje njenih pristojnosti
in zmogljivosti. Varovanje operativne neodvisnosti služb
tožilstva, specializiranih za
boj proti finančnemu in gospodarskemu kriminalu, ter njihovih pristojnosti za
nadzor preiskav. Zagotavljanje poštene udeležbe in učinkovitega sodelovanja
vseh zadevnih javnih organov in mehanizmov pri izvrševanju odgovornosti na
področju boja proti korupciji. ·
Krepitev mehanizmov
predhodnega in naknadnega nadzora pri oddajanju javnih
naročil in izvrševanju pogodb o
javnih naročilih ter zagotavljanje rezultatov odvračalnih sankcij za kršitve.
Krepitev protikorupcijskih ukrepov, ki so jih sprejeli javni organi naročniki,
zlasti v izpostavljenih sektorjih, kot so energetika, gradbeništvo, okoljsko in
prostorsko načrtovanje ter zdravstvo. Nadaljnje spodbujanje javnih organov
naročnikov k prijavljanju sumov koruptivnih dejanj, vključno z nasprotji
interesov. [1] Slovenija je imela leta 2011
po indeksu Svetovne banke najboljši rezultat pri boju proti korupciji med
državami Srednje in Vzhodne Evrope:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp. [2] Ta obveznost je določena v
Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije. Komisija za preprečevanje
korupcije (KPK) je v letu 2012 pregledala 1 216 načrtov integritete: https://www.kpk-rs.si/sl/preventiva-in-nacrt-integritete. [3] Društvo
Integriteta, (2012), Nacionalni sistem integritete v Sloveniji – Ocena in
analiza 2012: http://nis.integriteta.si/publikacija/nacionalni-sistem-integritete-v-sloveniji. [4] https://www.kpk-rs.si/en. [5] Primeri opravljenih preiskav
so se nanašali na imenovane in izvoljene funkcionarje tako na državni kot
lokalni ravni. Za več podrobnosti glej oddelek „Odgovornost in integriteta
izvoljenih in imenovanih funkcionarjev“. [6] https://www.kpk-rs.si/si. [7] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf,
str. 5. [8] Zakon o integriteti in preprečevanju
korupcije – ZIntPK (2010), Uradni list RS, št. 45/10 z dne 4. 6. 2010.
Spremenjen leta 2011: http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201169&stevilka=3056. [9] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2012)6_Second_Slovenia_EN.pdf. [10] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)4_Interim_Slovenia_SLO.pdf. [11] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf,
str. 5. [12] Vključno s
poimenovanjem. [13] Za več
podrobnosti o institucionalnem okviru glej oddelek „Pereča vprašanja“,
pododdelek „Neodvisnost in učinkovitost protikorupcijskih organov“. [14] 2013 Special
Eurobarometer 397. [15] Leta 2011
je 7 % slovenskih anketirancev izjavilo, da se je v zadnjih 12 mesecih od
njih zahtevalo ali pričakovalo plačilo podkupnine, v primerjavi z 8-odstotnim
povprečjem v EU. [16] 2013 Flash
Eurobarometer 374. [17] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-1_en.pdf. [18] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf. [19] COM(2011) 309
final, drugo poročilo o izvajanju Okvirnega sklepa 2003/568/PNZ z dne 6. junija
2011: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf. [20] Glej
rezultate zgoraj navedene raziskave Eurobarometer med podjetji iz leta 2013. [21] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf. [22] Dobovšek,
B., Meško, G., (2008), „Informal networks in Slovenia: a blessing or a curse“,
Problems of post-communism, 55(2), str. 25–37. Dobovšek, B., (2005), „Report of
Informal Networks – Slovenia“, Ljubljana, Fakulteta za varnostne vede, in
Guasti, P., Dobovšek, B., Ažman, B., (2012), Pomanjkljivosti delovanja pravne
države v Sloveniji v primerjalnem kontekstu Srednje in Vzhodne Evrope: http://www.fvv.uni-mb.si/rV/arhiv/2012-2/04_Guasti_Dobovsek_Azman-E.html. [23] Ocena
stanja korupcije 2013. [24] Člani
upravnih odborov teh bank niso zavezani k prijavi premoženja. Vključene niso
bile nobene posebne določbe o preprečevanju nasprotja interesov. [25]
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije – ZIntPK (2010),
Uradni list RS, št. 45/10 z dne 4. 6. 2010. Spremenjen leta 2011, http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201169&stevilka=3056. [26] KPK
je v letu 2011 izvršila le 33 prošenj za varstvo prijaviteljev nepravilnosti, v
letu 2012 pa 22. [27] Člani
Državnega sveta, ki jih posredno izvolijo lokalne skupnosti in interesne
skupine (delodajalci, delojemalci, kmetje, obrtniki, trgovci itd.) ne
predložijo prijave premoženjskega stanja. [28] To
zajema: dohodke, prihodke, premičnine in nepremičnine, delnice, upravljavske
pravice v gospodarskih družbah ali drugih subjektih, bančne vloge, posojila,
prihranke, vrednostne papirje itd. [29] Informacije
o obdavčljivih dohodkih niso javne. Objava celotnih prijav premoženjskega
stanja ni mogoča zaradi odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2007, v kateri je
odločilo, da so nekatere določbe o objavljanju takih podatkov protiustavne
zaradi varstva podatkov (Ustavno sodišče Republike Slovenije, (2007), Odločba
Ustavnega sodišča Republike Slovenije, Ljubljana: U-I-57/06-28, str. 16–20: http://odlocitve.us-rs.si/usrs/us-odl.nsf/0/5d317be6d9d8bb26c12572b30036f92b/$FILE/U-I-57-06.pdf). [30] Nasprotje
interesov: https://www.kpk-rs.si/sl/zavezanci-in-njihove-dolznosti/nasprotje-interesov. [31] KPK
je lahko leta 2001 s svojimi zmogljivostmi izvedla finančne preiskave v sedmih
zadevah, v prvih treh četrtletjih leta 2012 pa v 12 zadevah. [32] Odvračalne sankcije so bile uporabljene v
le redkih primerih, ugotovljene kršitve zakonodaje o prijavi premoženjskega
stanja ali neutemeljene razlike v premoženjskem stanju pa so imele za nosilca
javne funkcije le redko kdaj politične posledice. [33] Od 400 do 1 200 EUR. [34] Zakon o integriteti in preprečevanju
korupcije – ZIntPK (2010), Uradni list RS, št. 45/10 z dne 4. 6. 2010: http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201169&stevilka=3056. [35] KPK (2012):
https://www.kpk-rs.si/sl/zavezanci-in-njihove-dolznosti/omejitve-poslovanja. [36] Do leta 2011 je bilo 18 od 90 poslancev
hkrati tudi županov občin. V naslednjem parlamentarnem obdobju se je moralo
enajst poslancev odpovedati županski funkciji, če so želeli ohraniti svoj
poslanski mandat. [37] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf
, str. 5 in 6. [38] Dokumenti
so javno dostopni na spletni strani KPK:
http://www.kpk-rs.si/sl/nadzor-in-preiskave/odlocitve-in-mnenja-komisije. [39] Dobovšek,
B., Škrbec, J., (2012), Nasprotje interesov v teoriji in praksi, revija
Varstvoslovje, Ljubljana, Fakulteta za varnostne vede, str. 42–59: http://www.fvv.uni-mb.si/rV/arhiv/2012-1/03_Dobovsek_Skrbec.pdf. [40] Dobovšek,
B., in Škrbec, J., (2012), Nasprotje interesov v teoriji in praksi, revija
Varstvoslovje, Ljubljana, Fakulteta za varnostne vede, str. 42–59: http://www.fvv.uni-mb.si/rV/arhiv/2012-1/03_Dobovsek_Skrbec.pdf
[41] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf. [42] Društvo
Integriteta, (2012), Nacionalni sistem integritete v Sloveniji – Ocena in
analiza 2012: http://nis.integriteta.si/publikacija/nacionalni-sistem-integritete-v-sloveniji
. [43] https://www.kpk-rs.si/sl/nadzor-in-preiskave. [44] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2012)6_Second_Slovenia_EN.pdf. [45] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)4_Interim_Slovenia_SLO.pdf. [46] Zakon o
volilni in referendumski kampanji (2007), (Uradni list RS, št. 41/07 in 103/07
ZPolS-D, 11/11, 28/11 Odl. US), sprejet leta 2007 in spremenjen leta 2011, ter
Zakon o političnih strankah (1994), kakor je bil spremenjen. [47] STA, (2009),
Računsko sodišče objavilo revizije financiranja kampanj za volitve v DZ. [48] Zakon o integriteti in preprečevanju
korupcije – ZIntPK (2010), Uradni list RS, št.
45/10 z dne 4. 6. 2010: http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201169&stevilka=3056. [49] Transparency
International, (2012), „Money, politics, power: corruption risks in Europe.“ str.
28: http://nis.integriteta.si/images/pdf/enis_regional_report.pdf. [50] https://www.kpk-rs.si/sl/nadzor-in-preiskave/odlocitve-in-mnenja-komisije/pojasnila/07/2011/sistemsko-pojasnilo-o-lobiranju;
https://www.kpk-rs.si/sl/lobiranje-22. [51] KPK (2011):
https://www.kpk-rs.si/sl/komisija/medijsko-sredisce/arhiv-kpk-vestnik. [52] Tj. 41
lobističnih poročil, pregledanih leta 2012. [53] KPK,
(2013), Letno poročilo o delu Komisije za preprečevanje korupcije, str. 12–13: https://www.kpk-rs.si/sl/komisija/letna-porocila. [54] https://www.kpk-rs.si/sl/iskanje/?q=TE%C5%A0. [55] KPK,
(2012), Obdobno poročilo 2011–2012: https://www.kpk-rs.si/download/t_datoteke/5564. [56] Delić,
A., (2012), Lobiranje: Kdo si podaja kljuke funkcionarjev?, Delo: http://www.delo.si/zgodbe/ozadja/lobiranje-kdo-si-podaja-kljuke-funkcionarjev.html. [57] Glej
poročilo KPK o dejavnostih za obdobje 2010–2012, objavljeno na začetku leta 2013.
Naloge nadzora lobiranja, ki zajema vse subjekte javnega sektorja, opravlja le
ena uslužbenka s polnim delovnim časom. [58] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf,
str. 54. [59] Zakon o
integriteti in preprečevanju korupcije – ZIntPK (2010), Uradni list RS, št. 45/10
z dne 4. 6. 2010. Spremenjen leta 2011, http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201169&stevilka=3056. [60] Skupno 40
zaposlenih in letni proračun v višini približno 1,7 milijona EUR. [61] Drugi
pomembni statistični podatki o delu KPK zajemajo: 33 upravnih kazni, naloženih
zasebnim in pravnim osebam, v letu 2011, in 53 v prvih treh četrtletjih leta 2012;
32 pozivov za razglasitev ničnosti pogodb med zasebnim in javnim sektorjem
zaradi kršenja določb o integriteti v letu 2011 in 156 v prvih treh četrtletjih
leta 2012; vloženih 237 kriminalnih ovadb v letu 2011 in 115 v prvih treh
četrtletjih leta 2012 itd. [62] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf,
str. 41. [63] https://www.kpk-rs.si/si. [64] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf,
str. 41. [65] Transparency
International: Tožilci pod MNZ-jem je korak v napačno smer, MMC, 6. september 2012,
7:12: http://www.rtvslo.si/slovenija/transparency-international-tozilci-pod-mnz-jem-je-korak-v-napacno-smer/290893. [66] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2012)1_Slovenia_SLO.pdf,
str. 41–42. [67] Uradni
list RS, (2013), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi
(ZDU), Št. 47, Ljubljana, petek, 31. 5. 2013; ISSN 1318-0576; Leto
XXIII: http://www.uradni-list.si/_pdf/2013/Ur/u2013047.pdf#!/u2013047-pdf. [68] http://www.dt-rs.si/sl/informacije_za_medije/147/. [69] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [70] http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/2013%20UNPSA%20Winners%20Category%201.pdf. [71] Portal
e-naročanje: http://www.enarocanje.si/?podrocje=portal. [72] KPK,
(2011), Pojasnilo o načinu sporočanja seznamov oseb, odgovornih za javna
naročila, Številka: 035-2/2011/10, 2.12.2011: https://www.kpkrs.si/upload/datoteke/Pojasnilo_o_nacinu_sporocanja_seznamov_oseb_odgovornih_za_javna_narocila(1).pdf. [73] (portal
javnih naročil) – člen 12(2) Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS,
št. 128/06, 16/08, 19/10, 18/11, 43/12 – Sklep Ustavnega sodišča in 90/12). [74] KPK,
(2011), Ocena stanja korupcije v Republiki Sloveniji: http://www.kpk-rs.si/download/t_datoteke/965. [75] KEČANOVIĆ,
B., (2012), Nadzor občinskih funkcionarjev – med formalnostjo in dejansko učinkovitostjo,
Pravna Praksa, 13. 9. 2012. [76] KPK,
(2013), Ocena stanja korupcije 2013, str. 36–40: https://www.kpk-rs.si/upload/t_datoteke/Ocena_stanja_korupcije_v_RS.pdf.