SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU SPRÁVA EÚ O BOJI PROTI KORUPCII /* COM/2014/038 final */
I. Úvod Kontext
v rámci politík a ciele správy Korupcia vážne
poškodzuje hospodárstvo a celú spoločnosť. Mnohé krajiny sveta sužuje
hlboko zakorenená korupcia, ktorá brzdí hospodársky rozvoj, oslabuje
demokraciu, narušuje sociálnu nespravodlivosť a právny štát. Ani členské
štáty EÚ nie sú imúnne voči tejto skutočnosti. Korupcia postihuje všetky
členské štáty, hoci jej charakter a rozsah sa v jednotlivých štátoch
líšia. Ovplyvňuje dobrú správu vecí verejných, správne riadenie verejných
zdrojov a konkurenciu na trhoch. V najkrajnejšej podobe podkopáva
dôveru občanov k demokratickým inštitúciám a procesom. V tejto správe
sa uvádza analýza korupcie v členských štátoch EÚ a opatrenia
prijímané na predchádzanie korupcii a boj proti nej. Cieľom správy je
otvoriť diskusiu medzi Komisiou, členskými štátmi, Európskym parlamentom
a inými zúčastnenými stranami, ktorá pomôže v práci v oblasti
boja proti korupcii a ukáže cesty, ako prínosne využiť európsky rozmer. Členské štáty EÚ
majú vytvorenú väčšinu právnych nástrojov a inštitúcií potrebných na
prevenciu a potláčanie korupcie. Ich výsledky však nie sú uspokojivé
v rámci celej EÚ. Protikorupčné predpisy sa nie vždy dôrazne uplatňujú,
systémové problémy sa neriešia dostatočne účinne a príslušné inštitúcie sú
nie vždy dostatočne spôsobilé presadzovať uplatňovanie predpisov. Deklarované
úmysly majú ku konkrétnym výsledkom ešte veľmi ďaleko a často sa zdá, že
na odstránenie korupcie chýba skutočná politická vôľa. Komisia
v júni 2011 prijala Oznámenie o boji proti korupcii v EÚ[1], čím zabezpečuje prínos EÚ k tejto
oblasti a zavádza správu EÚ o boji proti korupcii určenú na
monitorovanie a vyhodnotenie úsilia členských štátov v tejto oblasti.
Sľubuje si od nej výraznejšiu politickú angažovanosť v otázke účinného
riešenia korupcie. Týmto dokumentom sa zverejňuje prvá správa, ďalšie správy
budú vydané každé dva roky. V súlade s medzinárodnými
právnymi nástrojmi[2] sa
korupcia v tejto správe vymedzuje v širokom zmysle ako akékoľvek
„zneužitie právomoci na osobný prospech“. Týka sa teda konkrétnych činov
korupcie a opatrení, ktoré členské štáty prijali zvlášť na prevenciu
alebo trestanie korupčného konania, ako je definované v zákone.
V správe sa zároveň spomínajú mnohé oblasti a opatrenia, ktoré
vplývajú na vznik rizika korupcie a na možnosti jej kontroly. Správa
sa zameriava na vybrané kľúčové problémy osobitného významu pre jednotlivé
členské štáty. Sú v nej opísané osvedčené postupy a slabé stránky,
ako aj kroky, ktoré členským štátom umožnia riešiť korupciu efektívnejšie.
Komisia si uvedomuje, že väčšina týchto otázok patrí výhradne do kompetencií
jednotlivých štátov. Zabezpečiť, aby všetky členské štáty mali účinné
protikorupčné politiky a podporu EÚ pri plnení týchto úloh, je však
v spoločnom záujme Únie. Cieľom správy preto je presadzovať vysoké
štandardy boja proti korupcii v rámci celej EÚ. Upozornenie na problémy –
ale aj osvedčené postupy – existujúce v rámci EÚ zvyšuje prostredníctvom
tejto správy dôveryhodnosť úsilia EÚ o presadzovanie protikorupčných
štandardov inde na svete. Korupcia je
komplexný jav s ekonomickým, sociálnym, politickým a kultúrnym
rozmerom, ktorý nie je možné jednoducho odstrániť. Účinná politická reakcia sa
nedá zúžiť na štandardný súbor opatrení. „Univerzálne platné riešenie“
neexistuje. Správa sa preto venuje preskúmaniu korupcie vo vnútroštátnom
kontexte jednotlivých členských štátov. Predstavuje návrhy, ako každý členský
štát môže riešiť najzávažnejšie problémy vzhľadom na svoju vnútroštátnu
situáciu. Bližšie
vysvetlenie metodiky správy sa uvádza v prílohe. Širší politický
kontext Finančná
kríza vystavila
Európanov a ich vlády ďalšiemu tlaku. Súčasné ekonomické problémy v Európe
aj inde si vyžadujú posilnenie záruk integrity a transparentnosti
verejných výdavkov. Občania očakávajú, že EÚ zohrá dôležitú úlohu a pomôže
členským štátom chrániť legálnu ekonomiku pred organizovanou trestnou
činnosťou, finančnými a daňovými podvodmi, praním špinavých peňazí a korupciou,
a to najmä v časoch hospodárskej krízy a úsporných rozpočtových
opatrení. Odhaduje sa, že len korupcia samotná stojí európsku ekonomiku
120 miliárd EUR ročne, čo je len o trochu menej, ako je ročný
rozpočet Európskej únie.[3] Európa 2020 je stratégia
rastu EÚ v priebehu súčasného desaťročia, ktorá má presadzovať
inteligentné, udržateľné a inkluzívne hospodárstvo, čo pomôže EÚ a jej
členským štátom zabezpečiť vysokú mieru zamestnanosti, produktivity a sociálnej
súdržnosti. Z výskumu vyplýva, že úspech stratégie Európa 2020 závisí aj
od inštitucionálnych faktorov, ako je napríklad dobrá správa vecí verejných,
právny štát a kontrola korupcie[4].
Boj proti korupcii prispieva ku konkurencieschopnosti EÚ v globálnej
ekonomike. V tejto súvislosti sa v spojitosti s viacerými
členskými štátmi zdôrazňujú protikorupčné opatrenia ako súčasť európskeho
semestra – ročného cyklu koordinácie hospodárskych politík, ktorý zahŕňa
podrobnú analýzu programov hospodárskej a štrukturálnej reformy členských
štátov, ako aj odporúčania pre jednotlivé krajiny. Zlepšenie účinnosti verejnej
správy môže vo všeobecnosti prispieť k zníženiu rizík súvisiacich s korupciou,
najmä ak sa skombinuje s väčšou transparentnosťou. V oznámení Komisie
s názvom Za obnovu európskeho priemyslu z januára 2014 sa preto
kladie dôraz na kvalitu verejnej správy ako dôležitý aspekt stratégie rastu EÚ.[5] Štruktúra správy Správa EÚ
o boji proti korupcii zahŕňa všetkých 28 členských štátov EÚ. Má
nasledujúcu štruktúru:
úvod
predstavujúci kontext v rámci politík a ciele,
výsledky prieskumov
Eurobarometra z roku 2013 o vnímaní korupcie a o skúsenostiach
s korupciou,
horizontálnu kapitolu
s opisom trendov súvisiacich s korupciou v rámci EÚ.
Obsahuje súhrn hlavných zistení. Závery a návrhy budúcich krokov pre
každý členský štát sa uvádzajú (len) v kapitolách venovaných
jednotlivým krajinám,
tematickú kapitolu,
ktorá sa zameriava na prierezovú problematiku osobitného významu na úrovni
EÚ. Predmetná prvá správa sa venuje otázke verejného obstarávania. Verejné
obstarávanie je mimoriadne dôležité pre vnútorný trh. Je upravené
rozsiahlym súborom právnych predpisov EÚ a vystavené značným rizikám
korupcie. Táto kapitola sa týka korupcie a protikorupčných opatrení
vo vnútroštátnych systémoch verejného obstarávania,
metodickú prílohu,
v ktorej sa opisuje spôsob vypracovania správy a metodologické
voľby a obmedzenia,
kapitoly o krajinách
venované každému z 28 členských štátov. Tieto kapitoly
nepredstavujú vyčerpávajúci opis otázok spojených s korupciou a protikorupčných
opatrení, ale upriamujú pozornosť na vybrané kľúčové problémy zistené pri
jednotlivom hodnotení každej krajiny samostatne a s náležitým
prihliadnutím na národný kontext,
a) úvod so
stručným náčrtom celkovej situácie v súvislosti s korupciou. V úvode
sú predstavené vybrané ukazovatele, ako napríklad vnímanie korupcie, spolu
s analyzovanými skutočnosťami, trendmi, úlohami a vývojom v súvislosti
s korupciou a protikorupčnými opatreniami, b) preberané
otázky.
Pri každej krajine sú vybrané a analyzované viaceré otázky. Napriek tomu,
že dôraz sa kladie na citlivé miesta a oblasti, v ktorých by malo
dôjsť k zlepšeniu, analýza je orientovaná na budúcnosť a poukazuje na
plány a opatrenia, ktoré sa vyvíjajú správnym smerom, ako aj na problémy,
ktoré si vyžadujú ďalšiu pozornosť. Upozorňuje na osvedčené postupy, ktoré môžu
byť inšpiráciou pre ostatných. Preberané otázky sa rozsahom neobmedzujú len na
záležitosti spomínané v tematickej kapitole (verejné obstarávanie).
Kapitoly venované niektorým krajinám však obsahujú osobitnú analýzu verejného
obstarávania. To sa týka krajín, v ktorých sa zistili závažné problémy
s verejným obstarávaním. Kľúčové otázky
v kapitolách jednotlivých krajín boli zvolené na základe nasledujúcich
hľadísk: ·
závažnosť
a vplyv problému v súvislosti s úlohami týkajúcimi sa korupcie
v danej krajine, ·
rozsah
možných vedľajších dôsledkov pre širšiu škálu politík (napríklad veľké
nedostatky v kontrolných mechanizmoch verejného obstarávania, ktoré
vytvárajú vážne riziko zneužitia verejných prostriedkov) a ·
možnosť
poukázať na konštruktívne a konkrétne budúce kroky. Budúce kroky a následná kontrola Body vyžadujúce si ďalšiu pozornosť, spomínané
v kapitolách k jednotlivým krajinám, vyjadrujú snahu Komisie o určenie
opatrení, ktoré zrejme prispejú k zvládnutiu hlavných neriešených
otázok v oblasti prevencie a potláčania korupcie. Sú prispôsobené
kontextu a potrebám jednotlivých krajín. Ide o konkrétne a cielené
opatrenia bez zbytočných podrobností, ktoré majú dosiahnuť skutočné hmatateľné
zmeny. Správa v prípade potreby čerpá z odporúčaní vypracovaných
v rámci iných mechanizmov nahlasovania korupcie (predovšetkým Skupiny
štátov Rady Európy proti korupcii – GRECO – a organizácie OECD), hoci
niektorými z nich sa členské štáty ešte neriadia, a tieto odporúčania
podporuje. V
nadväznosti na túto správu si Komisia želá zapojiť sa do konštruktívnej, na
budúcnosť orientovanej diskusie o najlepších spôsoboch riešenia korupcie,
a to najmä v súvislosti s bodmi, ktoré si podľa nej vyžadujú
ďalšiu pozornosť. Komisia verí, že sa rozvinie rozsiahla diskusia o protikorupčných
opatreniach za aktívnej účasti členských štátov, Európskeho parlamentu,
vnútroštátnych parlamentov, súkromného sektora a občianskej spoločnosti,
a teší sa aj na svoju aktívnu účasť v diskusiách na úrovni EÚ a na
úrovni členských štátov. Komisia
okrem toho plánuje zaviesť program vzájomnej výmeny skúseností pre
členské štáty, miestne mimovládne organizácie a iné zúčastnené strany
s cieľom zistiť osvedčené postupy a prekonať nedostatky
protikorupčných politík, zvyšovať informovanosť alebo zabezpečiť odbornú
prípravu. Toto úsilie by sa malo týkať otázok vyžadujúcich si pozornosť, ako sa
spomínajú v správe, a malo by uľahčovať následnú kontrolu. Program
vzájomnej výmeny skúseností sa začne realizovať po prijatí tejto správy. Bude
čerpať z prijatej spätnej väzby a diskusií so zúčastnenými stranami
o konkrétnych potrebách, ktoré by sa mohli riešiť pomocou programu. Komisia plánuje
dôkladne zanalyzovať spätnú väzbu v súvislosti s touto prvou správou,
zvážiť možné nedostatky a chyby a vziať si ponaučenia pre
vypracovanie druhej správy. Preskúma použitú metodiku a ďalej posúdi
možnosť stanovenia nových ukazovateľov korupcie. V budúcej práci
sa zameria napríklad na otázku spôsobu vykonania opatrení navrhovaných v prvej
správe a sumárne vyhodnotí program výmeny skúseností. II.
Výsledky prieskumu Eurobarometra o vnímaní korupcie a skúsenostiach
s korupciou V rámci prípravy
správy EÚ o boji proti korupcii sa začiatkom roka 2013 konali dva
prieskumy Eurobarometra: 1) osobitný prieskum Eurobarometra[6] a 2) „bleskový prieskum“ zameraný na
podniky[7].
Umiestnenie v rebríčku podľa indexu vnímania korupcie (CPI)[8], ktorý zverejňuje Transparency
International, vo väčšine krajín zodpovedá odpovediam, ktoré poskytli
respondenti v prieskume Eurobarometra. Zo
zhromaždenia údajov z osobitného prieskumu Eurobarometra najprv o celkovom
vnímaní rozšírenia korupcie a následne o situáciách, keď sa
poskytnutie úplatku v podstate očakávalo (osobná skúsenosť s úplatkárstvom),
vyplýva, že členské štáty možno charakterizovať rôznymi spôsobmi. Odpovede
potvrdzujú pozitívne vnímanie a malé skúsenosti s úplatkárstvom
v prípade Dánska, Fínska, Luxemburska a Švédska. Respondenti
v týchto krajinách len zriedka uvádzali, že sa od nich očakávalo
poskytnutie úplatku (menej ako 1 % prípadov), a počet ľudí, ktorí si
myslia, že korupcia je rozšírená (20 %, 29 %, 42 % a 44 %),
je výrazne pod priemerom EÚ. V prípade Spojeného kráľovstva sa
poskytnutie úplatku očakávalo len od 5 osôb z 1 115 (menej ako 1 %),
čo je najlepší výsledok v celej Európe, ale z údajov o vnímaní
korupcie vyplýva, že 64 % respondentov zo Spojeného kráľovstva si myslí,
že korupcia je v krajine rozšírená (priemer EÚ je 74 %). V
krajinách ako Nemecko, Holandsko, Belgicko, Estónsko a Francúzsko si
viac ako polovica respondentov myslí, že korupcia je rozšírený jav, ale
skutočný počet ľudí, ktorí museli zaplatiť úplatok, je nízky (okolo 2 %).
Tieto krajiny sa zároveň umiestňujú na dobrých miestach v indexe
organizácie Transparency International. Znaky podobné s touto skupinou
vykazuje aj Rakúsko s výnimkou mierne vyššieho počtu respondentov (5 %),
ktorí uviedli, že sa od nich očakávalo poskytnutie úplatku. V
niektorých krajinách relatívne veľa ľudí uviedlo, že má osobnú skúsenosť
s úplatkárstvom, ktoré sa výrazne koncentruje v niekoľkých
vymedzených odvetviach. K týmto krajinám paria Maďarsko (13 %),
Slovensko (14 %) a Poľsko (15 %), v ktorých sa veľká
väčšina prípadov úplatkárstva vyskytuje v jednom sektore – zdravotníctve.
Existujú dôkazy, že štrukturálne problémy v zdravotníctve motivujú k poskytnutiu
úplatku zdravotníkom. Z podrobných odpovedí vyplýva, že najviac ľudí
v spomínaných krajinách uvedie zdravotníctvo, pričom všetky ostatné
inštitúcie alebo odvetvia (napr. políciu, colné úrady, politikov, prokuratúru
atď.) uvádza menej ako 1 % respondentov. V týchto krajinách sa ako
rozšírená vníma korupcia v širšom zmysle (82 % v Poľsku, 89 %
v Maďarsku a 90 % na Slovensku). V
niektorých krajinách, ako je napríklad Portugalsko, Slovinsko, Španielsko
a Taliansko, sa úplatkárstvo zdá byť zriedkavé, ale problémom je
korupcia v širšom zmysle – relatívne malý počet respondentov uviedol, že
v priebehu posledných 12 mesiacov boli požiadaní o úplatok alebo
sa úplatok od nich očakával. Hoci osobné skúsenosti s úplatkárstvom sú
zjavne zriedkavé (1 % – 3 %), vnímanie je tak silno ovplyvnené
nedávnymi politickými škandálmi a finančnou a hospodárskou krízou, že
sa odráža v negatívnom dojme respondentov o celkovej korupčnosti (90 %,
91 %, 95 % a 97 %). Chorvátsko,
Česká republika, Litva, Bulharsko, Rumunsko a Grécko sú
krajiny, ktoré zaostávajú podľa skóre z hľadiska vnímania korupcie, ako aj
skutočných skúseností s ňou. V týchto krajinách 6 % až 29 %
respondentov uviedlo, že boli v posledných 12. mesiacoch požiadaní o úplatok
alebo sa od nich očakával, zatiaľ čo 84 % až 99 % respondentov sa
domnieva, že korupcia je v ich krajine rozšírená. Podľa všetkého robia
o čosi lepší dojem Chorvátsko a Česká republika, ktoré majú trochu
lepšie skóre ako ostatné krajiny z danej skupiny. Krajiny,
ktoré sa nespomínajú (t. j. Lotyšsko, Malta, Írsko, Cyprus), vykazujú
výsledky, ktoré sa významne neodchyľujú od priemeru EÚ v žiadnom z uvedených
aspektov. Na
európskej úrovni si tri štvrtiny respondentov (76 %) myslia, že v ich
krajine je korupcia rozšírená. Krajiny, kde si respondenti
najčastejšie myslia, že korupcia je rozšírená, sú Grécko (99 %), Taliansko
(97 %), Litva, Španielsko a Česká republika (po 95 %). Štvrtina
Európanov (26 %) v porovnaní s 29 % podľa Eurobarometra
z roku 2011 sa domnieva, že korupcia sa ich v bežnom živote osobne
dotýka. Tvrdenie, že korupcia sa ich osobne dotýka, vyslovujú najčastejšie
ľudia v Španielsku a Grécku (po 63 %), na Cypre a v Rumunsku
(po 57 %) a Chorvátsku (55 %); najmenej zas v Dánsku (3 %),
Francúzsku a Nemecku (po 6 %). Približne jeden z dvanástich
Európanov (8 %) uvádza, že v posledných 12 mesiacoch mal
skúsenosť s prípadom korupcie alebo bol svedkom takéhoto prípadu.
Respondenti najčastejšie hovoria o skúsenosti alebo stretnutí s korupciou
v Litve (25 %), na Slovensku (21 %) a v Poľsku (16 %),
najmenej zas vo Fínsku a Dánsku (po 3 %), na Malte a v Spojenom
kráľovstve (po 4 %). Približne
tri štvrtiny Európanov (73 %) uvádzajú, že úplatkárstvo a využívanie
konexií býva často tým najľahším spôsobom, ako v ich krajine získať určité
verejné služby. Toto presvedčenie je najrozšírenejšie v Grécku
(93 %), na Cypre (92 %), na Slovensku a v Chorvátsku (po 89 %).
Podobne ako v roku 2011 si zhuba jeden z troch Európanov (67 %)
myslí, že financovanie politických strán nie je dostatočne transparentné
a kontrolované. Takýto názor najčastejšie zastávajú respondenti zo
Španielska (87 %), z Grécka (86 %) a Českej republiky (81 %),
najmenej častý býva takýto názor u respondentov z Dánska (47 %),
zo Spojeného kráľovstva (54 %), Švédska (55 %) a z Fínska
(56 %). Len menej než štvrtina Európanov (23 %) súhlasí s tvrdením,
že vláda účinne bojuje proti korupcii, približne štvrtina (26 %) si
myslí, že v ich krajine prebieha dosť úspešných trestných stíhaní na to,
aby odradili ľudí od korupčných praktík. V prípade
bleskového prieskumu medzi podnikmi sa vo výsledkoch krajín ukázali zarážajúce
odchýlky – rozdiel až 89 percentuálnych bodov medzi najvyššou (Grécko: 99 %)
a najnižšou (Dánsko: 10 %) mierou vnímanej korupcie. (Rovnaký
výsledok ukázal spomínaný „osobitný prieskum Eurobarometra“ – 20 % v porovnaní
s 99 %.) Všetci respondenti z Grécka okrem jedného si naozaj
myslia, že korupcia je v Grécku rozšírená. Na európskej
úrovni sa ukazuje, že viac ako 4 spoločnosti z 10 považujú
korupciu za problém pre podnikanie, čo platí aj pre protekciu a rodinkárstvo. Na
konkrétnu otázku, či korupcia je problém pre podnikanie, sa 50 %
spoločností z odvetvia stavebníctva a 33 % z odvetvia
telekomunikácií/informačných technológií domnievalo, že ide o problém
veľkého rozsahu. Čím je spoločnosť menšia, tým častejšie sa korupcia a rodinkárstvo
vníma ako problém pre podnikanie. Korupciu považujú za problém pri
podnikaní najčastejšie spoločnosti v Českej republike (71 %),
Portugalsku (68 %), Grécku a na Slovensku (po 66 %). III. Hlavné
zistenia z tejto správy Z analýzy
jednotlivých krajín vyplynula široká škála problémov spojených s korupciou,
ako aj s mechanizmami na kontrolu korupcie. Niektoré sa ukázali ako
účinné, ďalšie nepriniesli výsledky. V rámci EÚ aj v skupinách
členských štátoch však možno pozorovať niekoľko spoločných znakov. Z analýzy
krajín vidieť, že verejné obstarávanie v členských štátoch je mimoriadne
náchylné na korupciu vzhľadom na nedostatočné kontrolné mechanizmy a riadenie
rizika. V nasledujúcej kapitole bude uvedené zhodnotenie korupčných rizík,
ako aj správnych a negatívnych postupov vo verejnom obstarávaní. Tento
súhrn je prehľadom hlavných otázok, ktoré budú bližšie posúdené v kapitolách
venovaných jednotlivým krajinám. Sú zhrnuté do štyroch tematických oblastí (A.
Politický rozmer, B. Kontrolné mechanizmy a prevencia, C. Represia, D.
Rizikové oblasti), hoci môže dôjsť k istému prekrývaniu vzhľadom na
komplexný charakter skúmaných otázok. Podrobnejší kontext a analýzy možno
nájsť v kapitolách venovaných jednotlivým krajinám. A. Politický
rozmer Protikorupčné politiky ako priorita V
politickej agende vo väčšine členských štátov sa politiky boja proti korupcie
dostávajú na viditeľnejšie miesto. Finančná kríza upriamila pozornosť na otázky
bezúhonnosti a zodpovednosti osôb prijímajúcich rozhodnutia. Väčšina
členských štátov, ktoré čelia veľkým ekonomickým ťažkostiam, uznala závažnosť
problémov spojených s korupciou a vypracovala (alebo vypracúva)
protikorupčné programy s cieľom riešiť sprievodné riziká a riziká
zneužívania verejných fondov. Programy hospodárskych úprav v niektorých
členských štátoch zahŕňajú výslovné požiadavky týkajúce sa protikorupčných
politík. Hoci politiky boja proti korupcii oficiálne nesúvisia s programom
úprav, dopĺňajú opatrenia úprav, a to najmä v krajinách, kde korupcia
predstavuje vážny problém. V súvislosti s európskym semestrom pre
koordináciu hospodárskych politík boli vydané aj odporúčania týkajúce sa
účinného boja proti korupcii. Táto
správa nevychádza z predpokladu, že prevencia korupcie alebo boj proti nej
si nevyhnutne vyžadujú plošné protikorupčné stratégie. Obavy však vzbudzujú
dlhodobo chýbajúce komplexné protikorupčné stratégie v niektorých
členských štátoch, ktoré sa boria so systémovou korupciou, keďže typ problémov,
ktoré treba riešiť, si vyžaduje komplexný koordinovaný prístup na centrálnej
úrovni. V niektorých členských štátoch bola v poslednej dobe prijatá
národná protikorupčná stratégia, v ďalších takáto stratégia ešte nie je
zavedená. Protikorupčné stratégie prijaté v niektorých členských štátoch
na základe posúdenia vplyvov predchádzajúcich strategických programov v nadväznosti
na konzultácie s verejnosťou a s aktívnou účasťou občianskej
spoločnosti a rôznych verejných aj nezávislých inštitúcií z oblasti
presadzovania práva a monitorovania sa spomínajú ako pozitívne kroky
s výhradou, že výsledky sa ukážu až v realizačnej fáze. Väčšina
členských štátov, ktoré čelia veľkým výzvam v oblasti boja proti korupcii,
si vytvorila komplexné a premyslené právne a inštitucionálne rámce,
ako aj početné cielené stratégie a programy. Tie samotné však ešte nemusia
viesť k hmatateľným výsledkom. Na druhej strane, v iných členských
štátoch, ktoré nemajú významné regulačné alebo strategické programy, korupciu
viditeľne znižujú preventívne systémy, postupy, tradície zahŕňajúce
poskytovateľov a prijímateľov verejných služieb a v niektorých
prípadoch aj vysoké štandardy transparentnosti. Politická zodpovednosť Sociálne
protesty vyprovokované krízou sa zameriavajú nielen na hospodársku a sociálnu
politiku, ale aj na bezúhonnosť a zodpovednosť politických elít. Škandály
z vyšších sfér spojené s korupciou, zneužívaním verejných
prostriedkov alebo neetickým správaním politikov prispievajú k nespokojnosti
verejnosti a nedôvere k politickému systému. Bezúhonnosť
v politike je v mnohých členských štátoch vážnym problémom. Etické
kódexy v politických stranách alebo volených zhromaždeniach na centrálnej
alebo miestnej úrovni sú skôr výnimkou ako pravidlom. Ak aj takéto kódexy
existujú, často v nich chýba účinný mechanizmus monitorovania alebo
jednoznačné ustanovenia o postihoch, takže len zriedka vedú k uplatneniu
odrádzajúcich trestov. Nedostatočná zodpovednosť v niektorých prípadoch
vytvorila dojem kvázi imunity politických elít. Obavy v niektorých
členských štátoch súvisia nielen s rastúcou nedôverou verejnosti, ale aj
s ohrozením reputácie v medzinárodnom kontexte. Výsledkom je, že
členské štáty v súčasnosti pripisujú boju proti korupcii omnoho väčšiu
prioritu a prijímajú významné opatrenia alebo ohlasujú radikálne reformy. Politizácia
prijímania pracovníkov na stredné manažérske miesta a nižšie funkcie vo
verejnej správe na ústrednej alebo regionálnej/miestnej úrovni sa v niektorých
členských štátoch vníma ako vážny problém. Takéto praktiky vedú k väčšiemu
sklonu ku korupcii, zvyšujú riziko konfliktov záujmov, oslabujú kontrolné
mechanizmy a ovplyvňujú dôveryhodnosť verejnej správy ako takej. Zodpovednosť volených činiteľov za korupciu Zásadným problémom v súvislosti s protikorupčnými
politikami je chýbajúca harmonizovaná definícia „verejného činiteľa“ na úrovni
EÚ, ktorá by zahŕňala aj volených činiteľov. Komisia v roku 2012
predstavila návrh smernice o trestnoprávnej ochrane pred podvodmi a súvisiacimi
trestnými činmi proti finančným záujmom EÚ[9], ktorý obsahuje
definíciu verejného činiteľa vrátane osôb zastávajúcich zákonodarný úrad.
Z rokovaní v Rade[10]
a Európskom parlamente[11]
o návrhu smernice vyplynula nedostatočná podpora pre navrhovanú definíciu,
ktorá mala kriminalizovať korupciu páchanú volenými činiteľmi. Podľa názoru
Komisie však existuje potreba jednoznačnej harmonizácie trestnej zodpovednosti
volených činiteľov za trestné činy korupcie, aby bolo možné dosiahnuť spoločný
prístup v rámci EÚ. Financovanie politických strán Jedným
zo širších kontextuálnych faktorov, ktoré podľa skúseností ovplyvňujú korupciu,
je financovanie politických strán. Nedávne prípady rozsiahlej korupcie
zahŕňajúce nelegálne financovanie strán postihli politikov z niektorých
členských krajín. Vo viacerých členských štátoch sa zistilo aj kupovanie hlasov
a iné formy nevhodného ovplyvňovania voličov. Hodnotenia
uskutočnené skupinou GRECO týkajúce sa financovania strán majú viditeľný vplyv
na reformu právneho, a do istej miery aj inštitucionálneho rámca v tejto
oblasti. Väčšina členských štátov až na niektoré výnimky v poslednej dobe
zmenila svoje právne predpisy upravujúce financovanie strán a posilnila
štandardy transparentnosti vrátane darov. Anonymné dary sú neobmedzené v dvoch
členských štátoch. V jednom z týchto štátov nie je povinnosťou
zverejňovať účtovníctvo politických strán. Hlavné politické strany však uzavreli
dobrovoľnú dohodu, ktorá zaručí finančnú transparentnosť. Okrem toho sa
očakávajú aj zmeny právnych predpisov upravujúcich financovanie strán tak, aby
sa dosiahol súlad s odporúčaniami skupiny GRECO. Druhý predmetný členský
štát neoznámil plány ďalších legislatívnych zmien podľa odporúčaní skupiny
GRECO. Ďalší členský štát nedávno zrevidoval svoje právne predpisy financovania
strán, v ktorých však zostali diery týkajúce sa limitov darov, režimu
sponzorovania zo štátnych podnikov, mechanizmov dohľady a sankčných
právomocí. Dobre regulovaný a transparentný systém
financovania politických strán – Fínsko Fínsko
v roku 2010 novelizovalo zákon o politických stranách, pričom
zohľadnilo všetky odporúčania skupiny GRECO. V minulosti malo len
obmedzené predpisy upravujúce financovanie politických strán. Nový právny rámec
má zabezpečiť transparentnosť financovania volených kandidátov, politických
strán, ako aj iných subjektov združených s politickými stranami. Ak sa
zákon bude uplatňovať tak, ako bol myslený, výrazne zvýši transparentnosť
financovania politických strán. Fínsko môže podľa skupiny GRECO slúžiť ako
príklad pre ostatné krajiny. Politické strany
v niektorých prípadoch zvýšili svoje štandardy bezúhonnosti a potrestali
alebo vylúčili svojich členov figurujúcich v korupčných škandáloch.
V jednom členskom štáte sme pozorovali výrazné úspechy, pokiaľ ide o zlepšenie
transparentnosti a zodpovednosti parlamentného systému. Platí však, že ani
v krajinách, ktoré sú príkladom politickej zodpovednosti, reakcie motivované
integritou nebývajú súčasťou bežnej praxe. Značné
nedostatky pretrvávajú v oblasti dohľadu nad financovaním strán. Vplyv
nedávnych legislatívnych reforiem sa zatiaľ neprejavil. Často sa stáva, že po
zaplátaní legislatívnej diery (napr. v otázke transparentnosti a obmedzenia
výšky darov) sa objavia ďalšie diery (napr. režim poskytovania pôžičiek bez
ochrany veriteľa, systémy viacnásobných darov, nedostatočný dohľad nad
nadáciami a inými subjektmi napojenými na politické strany a pod.).
Aktívny dohľad a odrádzajúce postihy za nelegálne financovanie strán ešte
stále nie sú v EÚ bežnou praxou. Jednotné vykonávanie si vyžaduje viac
úsilia. B. Kontrolné
mechanizmy a prevencia Používanie
preventívnych politík Preventívne
politiky zahŕňajú širokú škálu aspektov, ako napríklad jasne stanovené etické
pravidlá, opatrenia zamerané na zvyšovanie informovanosti, rozvíjanie kultúry
bezúhonnosti v rôznych organizáciách, zavedenie kritického postoja zhora
v súvislosti s otázkami bezúhonnosti, účinné mechanizmy vnútornej
kontroly, transparentnosť, jednoduchý prístup k informáciám vo verejnom
záujme, účinné systémy hodnotenia výkonu verejných inštitúcií atď. Členské
štáty sa veľmi líšia z hľadiska predchádzania korupcii. V niektorých
štátoch sa preventívne politiky doposiaľ uplatňujú roztrieštene a neprinášajú
presvedčivé výsledky. V ďalších účinná prevencia prispela k dlhodobej
reputácii „čistých krajín“. Napriek tomu, že korupcia sa v týchto
krajinách nepokladá za veľký problém, aktívne a dynamicky uplatňujú
programy bezúhonnosti a prevencie, ktoré väčšina ústredných a miestnych
orgánov považuje za prioritu. V ostatných členských štátoch sa korupcia
dlho vnímala ako podružný problém, takže nezaujímajú aktívny postoj k presadzovaniu
komplexných preventívnych opatrení. Aktívne presadzovanie
bezúhonnosti vo verejnom sektore – Holandsko V holandskej verejnej správe sa
aktívne propaguje bezúhonnosť, transparentnosť a zodpovednosť. Úrad na
podporu bezúhonnosti vo verejnom sektore (BIOS), zriadený ministerstvom vnútra
a vzťahov s kráľovstvom, je nezávislý inštitút, ktorý podporuje
a motivuje verejný sektor pri vytváraní a realizovaní politík
integrity. Okrem
toho mnohé holandské mestá a spoločenstvá uplatňujú miestnu politiku
integrity, čím sa zlepšilo odhaľovanie prípadov porušenia bezúhonnosti (nárast
zo 135 prípadov v roku 2003 na 301 v roku 2010). Mieste politiky
integrity sa rozvíjali viac ako 20 rokov a stali sa neoddeliteľnou
súčasťou lokálnej správy veci verejných. Vonkajšie a vnútorné kontrolné mechanizmy
(okrem presadzovania práva) Kontrolné
mechanizmy majú dôležitú úlohu z hľadiska prevencie aj odhaľovania
korupcie vo verejných orgánoch. Niektoré členské štáty kladú veľký dôraz na
orgány činné v trestnom konaní a na orgány prokuratúry, prípadne na
protikorupčné agentúry, ktoré sa vnímajú ako jediné orgány zodpovedné za
riešenie korupcie v krajine. Hoci činnosť týchto inštitúcií je mimoriadne
dôležitá, hlboko zakorenenú korupciu nemožno odstrániť bez komplexného prístupu
zameraného na posilnenie prevencie a kontrolných mechanizmov
prostredníctvom verejnej správy na ústrednej aj miestnej úrovni. Poprednú úlohu
pri presadení protikorupčných reforiem zohrali niektoré audítorské súdy.
Audítorský súd v niektorých členských štátoch aktívne informuje ďalšie
príslušné orgány o podozreniach z korupcie. V niektorých
prípadoch je zároveň inštitúciou zodpovednou za overenie financovania strán
a politických kampaní. Jeho aktivitu však nedopĺňajú účinné vnútorné
a vonkajšie kontroly na regionálnej a miestnej úrovni. Vnútorné
kontroly v rámci krajiny (najmä na miestnej úrovni) sú v mnohých
členských štátoch slabé a nekoordinované. Vzniká potreba posilnenia týchto
kontrol a ich zosúladenia s prísnymi preventívnymi politikami s cieľom
zabezpečiť hmatateľné a udržateľné výsledky v boji proti korupcii. Zverejňovanie majetku Zverejňovanie
majetku činiteľov zastávajúcich citlivé funkcie je prax, ktorá prispieva ku
konsolidácii zodpovednosti verejných činiteľov, zabezpečuje vyššiu
transparentnosť a uľahčuje odhaľovanie možných prípadov nezákonného
obohatenia, konfliktu záujmov a nezlučiteľnosti, ako aj odhaľovanie
a vyšetrovanie možných korupčných praktík. Prístupy k zverejňovaniu
majetku volených činiteľov sú rôzne, počínajúc povinnosťou zverejniť veľké
množstvo informácií[12] až po
obmedzenejší režim zverejnenia alebo nezverejnenie. V prípade
špecializovaných verejných činiteľov v určitých sektoroch môže byť
zverejnenie majetku spôsobom, ako predísť problémom s konfliktom záujmov.
Aj napriek týmto rôznym prístupom možno pozorovať všeobecný trend k prísnejším
podmienkam zverejňovania majetku verejných činiteľov. Niekoľko členských
štátov, ktoré tradične nemali režimy zverejňovania majetku, nedávno zaviedlo
takéto systémy alebo oznámilo ich zavedenie. Dôležitou
stránkou je ich overovanie. V niektorých členských štátoch majú orgány
zodpovedné za monitorovanie zverejňovania majetku len obmedzené právomoci
a nástroje. V ďalších je len málo dôkazov o aktívnom vykonávaní
alebo presadzovaní týchto pravidiel. V niekoľkých krajinách je systém
overovania zložitý a ťažkopádny, čo ovplyvňuje jeho účinnosť. Existuje
niekoľko príkladov dôsledného overovania v členských štátoch – vecné
kontroly v nich vykonávajú špecializované nezávislé protikorupčné
agentúry/agentúry kontroly bezúhonnosti, ktoré majú právomoci a nástroje
potrebné na kontrolu pôvodu majetku na základe rôznych databáz (daňová správa,
živnostenský register atď.) s cieľom identifikovať možné nesprávne
priznania. Pravidlá upravujúce
konflikt záujmov Konflikty
záujmov sú situácie, keď verejní činitelia konajú alebo plánujú konať na osobný
prospech, resp. vyvolávajú takýto dojem. [13]
Otázka konfliktu záujmov je preto predmetom širokej škály protikorupčných
nástrojov a revíznych mechanizmov, napríklad mechanizmov spojených s Dohovorom
OSN proti korupcii (UNCAC), skupinou GRECO a organizáciou OECD. Predpisy a sankcie
týkajúce sa konfliktov záujmov sa v rámci EÚ líšia. Niektoré členské štáty
majú osobitné právne predpisy vzťahujúce sa na rôznych volených a menovaných
verejných činiteľov, ako aj špecializované agentúry poverené vykonávaním
kontrol. Miera skúmania sa v jednotlivých štátoch líši – niektoré štáty
majú nezávislé agentúry monitorujúce konflikty záujmov, ale obmedzenú schopnosť
pokrývať tieto situácie celoštátne a nedostatočné prijímanie opatrení
nadväzujúcich na ich rozhodnutia, iné štáty majú etickú komisiu
zodpovednú za takéto overovania, ktorá podlieha parlamentu. Kontroly poslancov
v niektorých prípadoch vykonáva parlamentná komisia, v iných
prípadoch zas komisia poverená vykonávaním kontrol konfliktov záujmov a majetkových
priznaní, i keď často s obmedzenou kapacitou a sankčnými
právomocami. Overenia veci bývajú často formálne a zväčša sa obmedzia na
administratívne kontroly. Monitorovacia schopnosť a nástroje potrebné na
vykonávanie vecných kontrol sú často nepostačujúce. Osobitné ťažkosti,
ktoré sa objavujú plošne, pochádzajú zo zriedkavých a slabých postihov
voči voleným činiteľom. Ak sa týkajú konfliktov záujmov, etické kódexy rôznych
volených zhromaždení obvykle nezahŕňajú odrádzajúce sankcie. Stranícka
disciplína a samokontrola nemusia byť v tomto smere dostatočne
účinné. Vypovedanie zmlúv a postupov uzavretých alebo vykonaných v situácii
konfliktu záujmov, prípadne vymáhanie odhadovaných škôd sa často skončí
spoliehaním sa na všeobecné predpisy občianskeho práva a v praxi sa
účinne neuplatňuje. Konflikty
záujmov pri rozhodovaní, pri prideľovaní verejných financií a vo verejnom
obstarávaní, a to najmä na miestnej úrovni, predstavujú model opakovane sa
vyskytujúci v mnohých členských štátoch. V správe sa analyzujú
konkrétne úlohy v tejto súvislosti na regionálnej a miestnej úrovni
v členských štátoch, kde sa tieto problémy javia byť najzávažnejšie. Medzi
regiónmi a miestnymi správami existujú (niekedy veľké) rozdiely a chýba
ustálený prístup k nastoleniu minimálnych štandardov a zvyšovaniu
informovanosti v tomto smere. Konflikty záujmov sa v členských
štátoch EÚ spravidla netrestajú. Konflikt záujmov je trestným činom v jednom
členskom štáte, ale ani tam nie je zavedená tradícia úspešného stíhania.
V ďalšom členskom štáte sú trestné niektoré formy konfliktu záujmov
(t. j. nezákonný podiel na činnosti, ktorú verejný činiteľ riadi alebo
kontroluje). Pre fungovanie
modernej spoločnosti je zásadná mobilita pracovníkov medzi verejným a súkromným
sektorom, čo môže mať veľký prínos pre verejnú aj súkromnú sféru. Nesie so
sebou však možné riziko, že bývalí verejní činitelia zverejnia informácie
pochádzajúce z ich predchádzajúcich funkcií, ktoré nemali byť zverejnené,
a že bývalí zamestnanci zo súkromného sektora sa dostanú do funkcií vo
verejnom sektore, čo bude viesť ku konfliktom záujmov v súvislosti s ich
bývalým zamestnávateľom. Táto situácia sa výslovne rieši len v niektorých
členských štátoch, no realizácia býva často slabá. C. Represia Trestné právo Predpisy
trestného práva proti korupcii sú vo veľkej miere zavedené a spĺňajú
štandardy Rady Európy, OSN a právnych predpisov EÚ. Jeden členský štát
neratifikoval dohovor UNCAC. Hlavnou prekážkou brániacou tomuto členskému štátu
v ratifikácii je neexistencia trestnej zodpovednosti volených verejných
činiteľov za úplatkárstvo. Niektoré
členské štáty zaviedli alebo plánujú zaviesť zásadné reformy trestného zákona
a trestného poriadku. Spoločným cieľom je zefektívniť a urýchliť
postupy a posilniť protikorupčné nástroje (vrátane lepšieho vymedzenia
trestných činov, vyšších postihov v niektorých prípadoch a ustanovenia
zrýchleného konania). Pri vytýčení neostrej hranice medzi zákonným a nezákonným
správaním majú niektoré členské štáty ešte stále obmedzenú pôsobnosť
postihovania. Kvalita
transpozície rámcového rozhodnutia 2003/568/SVV o boji proti korupcii
v súkromnom sektore je nerovnomerná.[14] Zistili
sa konkrétne nedostatky v transpozícii ustanovení o kriminalizácii
všetkých prvkov aktívneho a pasívneho podplácania, ako aj v ustanoveniach
o zodpovednosti právnických osôb. Informácie o presadzovaní sú
nedostatočné dokonca aj v prípade členských štátov, ktoré rámcové
rozhodnutie transponovali. Účinnosť protikorupčných agentúr Rozhodnutie
o inštitucionálnych štruktúrach potrebných na boj s korupciou záleží
len od samotného členského štátu, a to v závislosti od rozsahu
a charakteru korupcie v danej krajine, ústavného a právneho
rámca, tradícií, väzby na iné politiky uplatňované v krajine, od celkového
inštitucionálneho prostredia a pod. Viaceré
členské štáty majú centrálne protikorupčné agentúry, ktoré vykonávajú
preventívne aj represívne úlohy, ďalšie štáty majú protikorupčné agentúry
vyhradené na prevenciu, pričom niektoré z nich sú oprávnené zaoberať sa
overovaním majetku, konfliktov záujmov, nezlučiteľností a v niektorých
prípadoch aj otázkou financovania politických strán. Niektoré ďalšie krajiny
majú špecializované služby presadzovania práva alebo prokuratúry na boj proti
korupcii. V súčasnosti sa
bežne pripúšťa, že vytvorenie špecializovaných protikorupčných agentúr – bez
ohľadu na to, či sa zameriavajú na prevenciu alebo represiu – nie je liek na
všetko. Dosiahnuté výsledky sa líšia. Z analýzy krajín v tejto správe
vyplýva, že niektoré z týchto agentúr účinne prispeli k presadeniu
protikorupčných reforiem vo svojej krajine. Úspechy niektorých
protikorupčných agentúr sú udržateľnejšie než úspechy druhých. K faktorom,
ktoré ovplyvňujú ich (prechodný alebo dlhodobý) úspech patria: záruky
nezávislosti a neprítomnosť politického zasahovania, výber a povyšovanie
zamestnancov podľa zásluh, multidisciplinárna spolupráca medzi operatívnymi
skupinami a s inými inštitúciami, promptný prístup do databáz
a k spravodajským informáciám alebo zabezpečenie potrebných zdrojov
a zručností. Tieto prvky nie sú jednotne prítomné vo všetkých členských
štátoch. Osvedčené postupy v súvislosti s protikorupčnými
agentúrami Slovinská
komisia pre prevenciu korupcie (CPC) upevnila svoju
úlohu úsilím o „podporu právneho štátu prostredníctvom snahy bojovať proti
korupcii“, ako ju uznal aj slovinský ústavný súd. Komisia CPC dosahuje aj
napriek obmedzeným zdrojom presvedčivé výsledky pri realizácii, pričom ročne
vykoná viac ako 1 000 preskúmaní a vyšetrovaní. Overovala
majetok a záujmy popredných činiteľov všetkých hlavných politických strán
a nedávno odhalila porušenie predpisov o zverejňovaní majetku a údajne
nevysvetlený majetok dôležitých politických predstaviteľov. Rumunské národné protikorupčné
riaditeľstvo (DNA). DNA – špeciálna prokuratúra na boj
proti korupcii na strednej a vysokej úrovni – si vypestovala pozoruhodnú
tradíciu profesionálneho vyšetrovania a stíhania podozrení z korupcie
v najvyšších politických kruhoch, v súdnictve a iných
odvetviach, ako je napríklad daňová správa, colná správa, energetika, doprava,
stavebníctvo, zdravotníctvo a pod. Za posledných sedem rokov DNA
obžalovala viac ako 4 700 obvinených. Obvinenie bolo v 90,25 %
prípadov potvrdené právoplatným súdnym rozhodnutím. Takmer 1 500
obvinených bolo odsúdených prostredníctvom právoplatného súdneho rozhodnutia,
pričom takmer polovica z nich zastávala vysoké posty. Kľúčom k týmto
výsledkom je štruktúra úradu DNA, ktorá zahŕňa okrem prokurátorov, ktorí vedú
a kontrolujú vyšetrovanie, aj justičnú políciu a odborníkov na
ekonomiku, financie a IT. Lotyšský úrad pre prevenciu a potláčanie
korupcie (KNAB) si vytvoril dobré meno v Lotyšsku
aj v zahraničí. Venuje sa úlohám spojeným s prevenciou, vyšetrovaním
a osvetou, vrátane kontroly financovania politických strán. Úrad KNAB
pôsobí aj ako prípravný vyšetrovací orgán, ktorý má tradičné policajné
právomoci a prístup k bankovým a daňovým databázam. Úrad v poslednej
dobe prešiel obdobím vnútorných turbulencií. Chorvátsky Úrad boja proti korupcii
a organizovanému zločinu pri štátnej generálnej prokuratúre (USKOK) má
tradíciu aktívneho vyšetrovania a úspešného stíhania, ktorá zahŕňa
dôležité prípady týkajúce sa vysokopostavených volených a menovaných
činiteľov. Centrálna španielska špecializovaná
protikorupčná prokuratúra dosahuje presvedčivé výsledky pri vyšetrovaní
a stíhaní, napríklad aj prípadov z vyšších kruhov zahŕňajúcich
podozrenia z komplexných systémov nelegálneho financovania strán. Katalánsky
úrad boja proti podvodom – regionálna protikorupčná agentúra špecializujúca
sa na prevenciu a vyšetrovanie korupcie a podvodov– je jediný svojho
druhu v Španielsku. Jeho cieľom je predchádzať zneužívaniu verejných
finančných prostriedkov a jeho vyšetrovanie, ale je poverený aj
usmerňovaním iným subjektov. Protikorupčné
agentúry, ktoré vyšetrujú politikov, následne v niektorých členských
štátoch čelia priamemu alebo nepriamemu tlaku. K takýmto tlakom patria
verejné vyhlásenia alebo iné spochybnenia legitímnosti vedenia agentúry, jej
inštitucionálnych právomocí a spôsobilostí. Dôležité je zabezpečiť záruky
potrebné na to, aby tieto protikorupčné agentúry mohli pokračovať v plnení
svojich úloh bez nepatričných tlakov. Spôsobilosť orgánov presadzovania práva,
prokuratúry a súdnictva V
rámci EÚ existujú veľké rozdiely v účinnosti presadzovania práva
a stíhania pri vyšetrovaní korupcie. K faktorom braným do úvahy
pri posudzovaní ich účinnosti patrí odhadovaný rozsah a charakter
korupcie, ktorú treba riešiť, rovnováha s preventívnymi opatreniami,
politická vôľa na podporu ich nezávislosti, dostupné kapacity a zdroje,
možné prekážky vyšetrovania, účinnosť súdnictva, a to najmä jeho
nezávislosť, a iné faktory. Hodnotenie nie je ľahké, pretože štatistiky
o trestných činoch korupcie nie sú vo väčšine štátov EÚ ucelené. Len ťažko
sa nájdu vôbec nejaké aktuálne konsolidované štatistické údaje vykazujúce
všetky procesné fázy prípadov korupcie. Represívne
opatrenia samotné nepostačujú na účinné potlačenie korupcie. Veľkú odstrašujúcu
úlohu však má schopnosť súdneho systému nastoliť odrádzajúce trestnoprávne
postihy, čo je jasným znakom toho, že korupcia sa netoleruje. Niektoré
členské štáty kladú zvláštny dôraz na represívnu stránku a presadzovanie
práva sa stáva najviditeľnejšou stránkou úsilia o boj s korupciou.
Vynikajúce výsledky vidieť aj v členských štátoch, kde efektívne funguje
prokuratúra ako taká (nielen útvary špecializované na korupciu). V niektorých
členských štátoch sa vyšetrovania končia úspešne len zriedka, alebo
sa vyšetrovanie preťahuje. Nezávislosť
súdnictva je kľúčovým prvkom protikorupčných politík z hľadiska schopnosti
súdneho systému efektívne riešiť prípady korupcie vrátane korupcie na najvyššej
úrovni, ako aj z hľadiska štandardov bezúhonnosti samotného súdneho
systému. Skutočná nezávislosť chráni. Vysoké etické štandardy v súdnictve
sú nevyhnutnosťou na zabezpečenie potrebného rámca účinného súdnictva, ktoré
v prípadoch korupcie objektívne a nestranne nastolí spravodlivosť bez
nežiaducich vplyvov. Nezávislosť orgánov presadzovania práva a prokuratúry
sa v niektorých členských štátoch vníma ako problém. Bez posúdenia
celkovej inštitucionálnej štruktúry vyjadrujúcej ústavné, právne a kultúrne
prostredie jednotlivých členských štátov a podliehajúcej osobitným
mechanizmom a postupom na úrovni EÚ – najmä porovnávaciemu prehľadu EÚ
v oblasti justície a rámcu právneho štátu, ktoré oznámil a načrtol
predseda Barroso vo svojom prejave o stave Únie v rokoch 2012 a 2013
– pri niektorých príležitostiach vznikli obavy týkajúce sa vystavenia útvarov
prokuratúry a súdov politickým zásahom v prípade korupcie. Ako
príklad možno uviesť netransparentné alebo svojvoľné uplatňovanie postupov pri
vymenovaní, povyšovaní alebo odvolávaní popredných prokurátorov pracujúcich na
prípadoch korupcie, ako aj pokusy o diskreditáciu protikorupčných
inštitúcií a prepustenie ich vedúcich predstaviteľov bez zjavného
objektívneho dôvodu. V iných prípadoch sa agentúry zamerané na
presadzovanie protikorupčného práva stretli so zásahmi politických
predstaviteľov do ich vedenia a fungovania. Rozsiahle právomoci, ktoré
požívajú niektoré protikorupčné agentúry, nie vždy dopĺňa zodpovednosť, čo
vytvára dojem, že sa vyhýbajú prípadom z vysokých kruhov alebo využívajú
kontroverzné metódy vyšetrovania. Neexistuje
jednotný štandard, ktorý by bolo možné považovať za vzor postupov vymenúvania
a odvolávania vedúcich pracovníkov útvarov presadzovania práva alebo
prokuratúry. Vo väčšine štátov sú tieto rozhodnutia v rukách vlády ako
prejav politickej zodpovednosti, v čom vidieť, že presadzovanie práva
a stíhanie patrí do výkonnej zložky. Tento proces musí byť bez ohľadu na
uplatňovaný postup dôveryhodný a založený na zásluhách, aby nevznikal
dojem politickej zaujatosti a aby polícia a prokuratúra mohli
vyšetriť každý zistený prípad korupcie. Chýbajúca
účinná koordinácia medzi agentúrami presadzovania práva a protikorupčnými
agentúrami sa v niektorých členských štátoch ukazuje ako slabá stránka. V
analýzach jednotlivých krajín sa poukazuje na obavy súvisiace s integritou
súdnictva pri práci na prípadoch korupcie a obavy týkajúce sa jeho
nezávislosti alebo integrity, ako vidieť z rozsahu a charakteru
prípadov korupcie u sudcov alebo prokurátorov. Špecializovaný
protikorupčný súd vytvorený v jednom členskom štáte čelí značným problémom
(dokonca aj prechodnému rozpusteniu), čo ovplyvňuje jeho stabilitu a schopnosť
vybudovať si presvedčivú tradíciu. Zdá
sa, že vo viacerých členských štátoch chýba odhodlanie a kapacita
súdnictva riešiť zložité alebo citlivé prípady korupcie. V niektorých
členských štátoch hrozí nebezpečenstvo premlčania prípadov korupcie, keď sa
súdne konania vedú neprimerane dlho a ťažkopádne. Sú situácie, keď využívanie
procesných pravidiel a ich praktická aplikácia spôsobujú značné prieťahy,
v niektorých prípadoch s cieľom zamedziť ukončeniu súdneho konania. V
prípade niekoľkých členských štátov sa poukazuje aj na obmedzený odrádzajúci
efekt súdnych rozhodnutí, keďže tam možno pozorovať, že častosť pozastavených
alebo miernych postihov sa už stáva pravidlom. Existujú však aj iné nedávne
prípady, keď súdy vyniesli odrádzajúce tresty odňatia slobody za korupciu. Úloha
vyšetrovacích tribunálov v jednom členskom štáte bola vyhodnotená ako
rozhodujúca pre presadenie legislatívnej a inštitucionálnej reformy
týkajúcej sa prípadov korupcie, z analýzy však vyplynuli otázky týkajúce
sa dĺžky príslušných konaní a skutočného vplyvu na stíhanie. Je potrebné poznamenať, že procesné nedostatky
môžu v istých členských štátoch často zabrániť vyšetreniu prípadov
korupcie. Ako príklad možno uviesť neprimerané alebo nejasné ustanovenia
o zrušení imunity alebo chybné uplatňovanie týchto ustanovení a premlčacích
lehôt, ktoré ovplyvňujú dotiahnutie zložitých prípadov do konca, a to
najmä v spojitosti s dlhotrvajúcimi konaniami alebo nepružnými
predpismi o prístupe k bankovým údajom, čo brzdí finančné
vyšetrovanie a cezhraničnú spoluprácu. D. Konkrétne
rizikové oblasti Drobná korupcia Drobná
korupcia zostáva bežným problémom len v malom prípade členských štátov,
v ktorých sa ju nepodarilo odstrániť ani početnými protikorupčnými
iniciatívami. Niekoľko členských štátov, kde sa drobná korupcia ešte pred pár
desiatkami rokov vnímala ako pretrvávajúci problém, dosiahlo pokrok v tejto
oblasti, ako vyplýva z prieskumov o priamych skúsenostiach s korupciou,
ktoré ukázali pozitívny vývoj. Tieto štáty sa v tomto smere niekedy
umiestňujú aj nad priemerom EÚ. Napriek sľubnému pokroku v celkovom
znižovaní drobnej korupcie sa niekoľko členských štátov stále borí s rizikovými
podmienkami v odvetví zdravotníctva, kde pretrvávajú motivácie poskytovať
neoficiálnu platbu za osobitné zaobchádzanie. Riziká korupcie na regionálnej a miestnej
úrovni Zistilo
sa, že riziká korupcie sú vyššie na regionálnej a miestnej úrovni, kde sú
previerky, porovnávania a vnútorné kontroly zvyčajne slabšie než na
centrálnej úrovni. V niektorých členských štáty existujú výrazné rozdiely,
pokiaľ ide o dobrú správu vecí verejných a účinnosť protikorupčných
politík.[15] Rozsiahle
rozhodovacie právomoci regionálnej vlády alebo miestnej správy (ktoré takisto
spravujú značné zdroje) nie sú v mnohých členských štátoch vyvážené
príslušným stupňom zodpovednosti a kontrolnými mechanizmami. Konflikty
záujmov vytvárajú problémy zvlášť na miestnej úrovni. Viac úsilia treba venovať
šíreniu osvedčených postupov používaných v niektorých regiónoch a miestnej
správe a vytváraniu rovnakých podmienok pre volených aj menovaných
činiteľov na miestnej úrovni, a to predovšetkým čo sa týka štandardov
transparentnosti, zverejňovania majetku, predchádzania konfliktom záujmov
a ich postihovania, ako aj kontroly verejných výdavkov. Pozitívnou
správou je, že na miestnej aj regionálnej úrovni bolo zaznamenané využívanie účinných
preventívnych postupov. V jednom členskom štáte bola vytvorená sieť viac
než 200 regionálnych, obecných a provinčných správ, ktoré
spolupracovali na predchádzaní korupcii a infiltrácie mafie do verejných
štruktúr. Vybrané zraniteľné sektory Vo
viacerých členských štátoch analýza poukázala na niektoré odvetvia, ktoré sa
zdajú byť mimoriadne ovplyvniteľné korupciou, čo si vyžaduje adresné reakcie. Územné
plánovanie a stavebníctvo sú sektory, kde je vysoká
ovplyvniteľnosť korupciou obvykle v rámci celej EÚ. V správe sa tieto
sektory označujú za mimoriadne náchylné na korupciu v prípade niektorých
členských štátov, v ktorých sa v posledných rokoch vyšetrovalo
a stíhalo veľa prípadov korupcie. Jeden členský štát si v reakcii na
riziká z tejto oblasti vytvoril špecializovaný útvar prokuratúry na boj
proti trestnej činnosti týkajúcej sa životného prostredia a územného
plánovania, ktorý sa zaoberá širokou škálou trestných činov vrátane korupcie. Environmentálne
plánovanie sa spomína ako oblasť ovplyvniteľná korupciou v prípade
jedného členského štátu, kde udeľovanie plánovacích povolení – predovšetkým na
veľké projekty – postihli podozrenia z korupcie a nelegálneho
financovania politických strán. Zdravotníctvo – ďalší
sektor, kde paušálne vidno ovplyvniteľnosť korupciou, najmä v súvislosti
s obstarávaním a farmaceutickým priemyslom – sa v mnohých
členských štátoch posudzuje podrobnejšie. Tieto krajiny v súčasnosti
vyvíjajú stratégie a reformy určené na boj s korupciou v zdravotníctve.
Hmatateľných výsledkov je však zatiaľ len málo. Neoficiálne platby a korupcia
pri verejnom obstarávaní a vo farmaceutickom priestore stále vzbudzujú
obavy. Korupcia
v daňovej správe, ktorá sa ukazuje ako vážny problém v jednom
členskom štáte, si vyžaduje cielenú strategickú reakciu. Celkovo
možno povedať, že väčšine spomínaných členských štátov chýbajú koherentné
mechanizmy posudzovania rizík alebo špecializované odvetvové stratégie na
potláčanie korupcie v ovplyvniteľných sektoroch. Integrita a transparentnosť finančného
sektora V
dozvukoch finančnej krízy sa často objavuje otázka potreby lepších štandardov
integrity a transparentnosti vo finančnom sektore. V správe sa táto
problematika spomína v súvislosti s viacerými členskými štátmi. V
správe Parlamentného zhromaždenia Rady Európy sa „veľké korupčné prípady“
spájajú s daňovými únikmi prostredníctvom spoločností založených v zahraničí
v daňových rajoch.[16] Spomína
sa iniciatíva Svetovej banky[17] a Úradu
OSN pre drogy a kriminalitu zameraná na vyhľadávanie ukradnutého majetku,
v ktorej je zanalyzovaných 150 veľkých korupčných prípadov a potvrdená
priama spojitosť medzi rozsiahlou korupciou vysokopostavených verejných
činiteľov a zakrývaním odcudzeného majetku nepriehľadnými fiktívnymi
spoločnosťami, nadáciami a fondmi. V správe sa ďalej naznačili
prekážky brániace vyšetreniu a vysledovaniu ukradnutého majetku z dôvodu
chýbajúcich informácií o konečných vlastníkoch a využívania
premyslených firemných štruktúr patriacich do viacerých jurisdikcií. V
tej istej správe parlamentného zhromaždenia sa spomína jeden členský štát
spomedzi ostatných členov Rady Európy, ktorý „chráni alebo toleruje viac-menej
pochybné finančné a právne usporiadanie systému daňového raja“. Predmetný
členský štát nedávno oznámil, že plánuje zrevidovať svoj právny rámec týkajúci
sa prístupu k bankovým informáciám. V
ďalšom členskom štáte nedávne kontroverzie, ktoré postihli finančný sektor
vrátane veľkých bánk, týkajúce sa problémov s upravovaním úrokových
sadzieb, nezodpovedným a špekulatívnym úverovaním a nevykonávaním povinnej
starostlivosti, vzbudili obavy o reguláciu a uplatňovanie
existujúcich pravidiel. Obšírne sa diskutovalo aj o úlohe bánk pri
uľahčovaní alebo umožňovaní prania špinavých peňazí. Transparentnosť môžu
zlepšiť plány verejne prístupného registra vlastníkov registrovaných
spoločností. Ďalší
členský štát sa zaviazal posilniť svoj bankový dohľad a regulačný rámec,
ako aj opatrenia proti praniu špinavých peňazí. Podplácanie v zahraničí Členské
štáty, ktoré účinne riešia korupciu na svojom území, sa často stretávajú
s problematickým správaním svojich spoločností v zahraničí, a to
najmä v krajinách, kde sú korupčné praktiky bežné. OECD túto oblasť prísne
monitoruje a vo svojich pravidelných hodnoteniach poukazuje na dobré aj
menej uspokojivé výsledky presadzovania práva. V mnohých členských štátov
existujú osvedčené postupy, či už v súvislosti s veľkým počtom
úspešných stíhaní a vysokými postihmi, uprednostňovaním prípadov
podplácania v zahraničí alebo nedávnym prijatím komplexného zákona o úplatkárstve,
ktorý posilňuje právne a procesné nástroje na predchádzanie korupcii,
najmä podplácania v zahraničí, a ich stíhanie. Dobrý legislatívny rámec na
potláčanie tuzemského aj zahraničného úplatkárstva – zákon Spojeného kráľovstva
o úplatkárstve Zákonom o úplatkárstve z roku
2010, ktorý nadobudol účinnosť 1. júla 2011, sa Spojené kráľovstvo
zaradilo medzi krajiny s najprísnejšími protikorupčnými predpismi na
svete. Zákon nielenže trestne stíha poskytnutie a prijatie úplatku a podplácanie
zahraničného činiteľa, ale súčasne rozširuje trestnoprávnu zodpovednosť na
komerčné organizácie, ktoré nedokážu predísť úplatkárstvu páchanému v ich
mene. Ustanovenia o extrateritoriálnej právomoci umožňujú Úradu pre
závažné podvody (SFO) stíhať každú spoločnosť alebo pridruženú osobu pôsobiacu
v Spojenom kráľovstve, hoci sídlo spoločnosti je v zahraničí.
Komerčné organizácie sú zbavené trestnoprávnej zodpovednosti, ak majú primerané
postupy na predchádzanie úplatkárstvu. Sprievodné Usmernenie pre komerčné
organizácie (GCO) od úradu SFO prispieva k informovanosti o novom
legislatívnom rámci. Praktickým spôsobom (vrátane prípadových štúdií) usmerňuje
podniky, pokiaľ ide o ich povinnosti v zmysle zákona v súvislosti
s predchádzaním úplatkárstvu a jeho odhaľovaním. V súlade
s predchádzajúcim odporúčaním organizácie OECD sa v usmernení GCO
jednoznačne uvádza, že platby za rýchle vybavenie sa považujú za nelegálne
úplatky. Podniky v usmernení nájdu aj kritériá, podľa ktorých sa odlišujú
reprezentačné výdavky od utajených foriem úplatkárstva. Úrad SFO má rozsiahle právomoci
vyšetrovať a stíhať závažné a zložité podvody vrátane korupcie. Za
určitých okolností a v súlade s predchádzajúcimi usmerneniami
môže úrad SFO zvážiť príkazy na občianskoprávne vymáhanie a zmier. OECD
kritizuje ostatné členské štáty za nedostatočné alebo neexistujúce stíhanie
úplatkárstva v zahraničí vzhľadom na korupčné riziká, ktorým ich firmy
čelia v zahraničí. Štátne podniky V niektorých
členských štátoch existujú nedostatky v dohľade nad štátnymi podnikmi, ak
je legislatíva nejednoznačná a menovania do funkcií a napĺňanie
verejného záujmu ovplyvňuje politizácia. Okrem toho majú nedostatočné
protikorupčné opatrenia alebo mechanizmy na predchádzanie konfliktom záujmov
a ich postihovanie. Je len málo transparentnosti v prideľovaní
finančných prostriedkov a v niektorých prípadoch aj v nákupe
služieb týmito podnikmi. Z nedávneho vyšetrovania údajného zneužitia
finančných prostriedkov, korupčných praktík a prania špinavých peňazí
v spojitosti so štátnymi podnikmi vyplývajú veľké riziká súvisiace s korupciou
v tejto oblasti, ako aj slabá kontrola a prevencia. V prípade
niekoľkých členských štátov sa v správe poukazuje na potrebu
transparentnejších a účinných kontrol procesov zrýchlenej privatizácie,
ktoré môžu vytvárať riziko korupcie. Spojitosť medzi korupciou a organizovanou
trestnou činnosťou V členských
štátoch, kde organizovaný zločin predstavuje veľké problémy, sa korupcia často
využíva ako sprostredkovateľ. V jednom členskom štáte boli mnohé prípady
podozrenia na nelegálne financovanie politickej strany na centrálnej a regionálnej
úrovni spojené s organizovanými zločineckými skupinami. V týchto
členských sú ešte stále problémom väzby medzi skupinami páchajúcimi
organizovanú trestnú činnosť, podnikmi a politikmi, a to najmä na regionálnej
a miestnej úrovni a v oblasti verejného obstarávania,
stavebníctva, služieb údržby, odpadového hospodárstva a v iných
odvetviach. Z výskumu vyplynulo, že organizovaný zločin v ďalšom
členskom štáte ovplyvňuje všetky úrovne vrátane politiky. Politická korupcia sa
tam často vníma ako nástroj na získanie priameho alebo nepriameho prístupu
k moci. Táto krajina sa zároveň považovala za štát s najväčším
podielom tieňovej ekonomiky spomedzi členských štátov EÚ. Celkovo možno
povedať, že korupcia naďalej predstavuje vážnu hrozbu ako prostriedok, ktorým
organizované zločinecké skupiny prenikajú do verejného a súkromného
sektora, ako sa uvádza v hodnotení hrozieb závažnej a organizovanej
trestnej činnosti EÚ, ktoré v roku 2013 vykonal Europol. E. Kontextuálne
faktory Existuje
niekoľko kontextuálnych faktorov, ktoré – hoci nemusia nevyhnutne súvisieť
s korupciou – môžu ovplyvniť to, nakoľko je prostredie otvorené korupcii.
Účinné politiky v týchto oblastiach môžu vyvolať efekt spočívajúci v menších
príležitostiach na korupciu. Politiky transparentnosti a sloboda
informácií Otvorenosť
a transparentnosť môžu odrádzať od korupcie a súčasne pomôcť odhaliť
priestupky, ak k nim dôjde. Napriek tomu, že väčšina členských štátov má
primerané právne predpisy v tejto oblasti a ďalšie štáty sa chystajú
prijať príslušné zákony, uplatňovanie štandardov transparentnosti je
nerovnomerné. Jeden členský štát vytvoril online aplikáciu, ktorá ponúka
prehľad všetkých výdavkov verejného sektora na tovary a služby (pozri
aj časť o verejnom obstarávaní). Dajú sa v nej nájsť aj podrobné
údaje o vedení a dozorných radách všetkých štátnych podnikov a štátom
kontrolovaných spoločností a ich výročné správy. Účinné
protikorupčné politiky v niektorých členských štátoch vychádzajú čiastočne
z tradície otvorenosti, transparentnosti a zverejňovania dokumentov. Prechod k transparentnosti rozhodovania vo
verejnej správe – Grécko V zmysle zákona
prijatého v roku 2010[18] sú všetky verejné inštitúcie povinné zverejňovať online svoje
rozhodnutia, a to aj v súvislosti s verejným obstarávaním. Všetky verejné
inštitúcie, regulačné orgány a miestne samosprávy sú od 1. októbra
2010 povinné zverejniť svoje rozhodnutia na internete prostredníctvom programu
„Priehľadnosť“ (diavgeia – διαύγεια).[19] Rozhodnutia verejných subjektov sa nesmú vykonať, ak nie sú zverejnené
na internetových stránkach programu Priehľadnosť. Táto povinnosť sa nevzťahuje
len na rozhodnutia obsahujúce citlivé osobné údaje alebo informácie týkajúce sa
národnej bezpečnosti. Každý dokument je elektronicky podpísaný a má
pridelené jedinečné číslo. Ak vznikne rozpor medzi
textom zverejneným vo vládnom vestníku a na internetových stránkach
programu Priehľadnosť, internetové znenie má prednosť. Zverejňujú sa taktiež
uzavreté verejné zákazky. Ochrana
informátorov Prekonať
problémy spojené s odhaľovaním korupcie (ale aj problémy v iných
oblastiach) môže pomôcť vytvorenie primeraných mechanizmov pre informátorstvo,
kodifikujúcich v rámci verejnej správy postupy umožňujúce využívať
oficiálne kanály na nahlasovanie toho, čo je považované za nezrovnalosť alebo
dokonca za protizákonné konanie. Informátorstvo sa však stretáva s ťažkosťami
vzhľadom na všeobecnú neochotu nahlasovať takéto konanie vo svojej organizácii a vzhľadom
na strach z odvety. Kľúčom v tomto smere je budovať v každej
organizácii kultúru bezúhonnosti, zvyšovať informovanosť a vytvárať účinné
ochranné mechanizmy, ktoré dodajú potenciálnym informátorom istotu.[20] Transparentnosť v lobizme V
zložitom svete tvorby verejných politík je žiaduce, aby sa verejná správa
zapájala do neustáleho dialógu s externými zúčastnenými stranami. Slovo by
mali dostať všetky zainteresované strany, ale transparentným spôsobom. Keďže
činnosti lobistov môžu zvyšovať riziká korupcie a tzv. regulačného zajatia
(regulatory capture), je potrebné zaviesť mechanizmy regulujúce tieto aktivity,
či už prostredníctvom legislatívy alebo dobrovoľnej registrácie lobistov. Takéto
mechanizmy môžu vniesť jasnosť a transparentnosť do vzťahu medzi orgánmi
verejnej správy a externými zúčastnenými stranami, a tak pomôcť
znížiť riziko korupcie. Táto oblasť sa zatiaľ rozvíja len v relatívne
malom počte členských štátov, hoci niektoré ďalšie členské štáty zaviedli
príslušné právne predpisy alebo pravidlá, prípadne diskutujú o zavedení
nových mechanizmov. IV.
Verejné obstarávanie A.
Všeobecný
prehľad rámca v EÚ Objem trhu verejného obstarávania v EÚ Verejné
obstarávanie je významným prvkom ekonomík jednotlivých štátov v EÚ. Orgány
verejnej správy a subjekty podliehajúce verejnému právu každoročne
vynaložia približne jednu pätinu HDP EÚ na nákup tovaru, prác a služieb.[21] Približne 20 % tejto sumy sa týka
nadlimitných verejných zákaziek presahujúcich limity, nad ktoré sa uplatňujú
pravidlá EÚ pre obstarávanie. Podľa odhadu Komisie celková hodnota výziev na
predkladanie ponúk presahujúcich tieto limity EÚ predstavovala v roku 2011
približne 425 miliárd EUR.[22] Význam
protikorupčných politík vo verejnom obstarávaní Vzhľadom
na úroveň generovaných finančných tokov a množstvo iných faktorov je
verejné obstarávanie oblasťou náchylnou na korupčné praktiky. Podľa prieskumu
verejného obstarávania a korupcie z roku 2008 sa náklady pridané
k zákazke v dôsledku korupčných praktík môžu pohybovať v rozmedzí
20 % až 25 %, v niektorých prípadoch aj 50 % celkových
nákladov zákazky.[23] Ako
uvádza organizácia OECD vo svojich Zásadách integrity vo verejnom obstarávaní,
„slabý výkon riadenia vo verejnom obstarávaní bráni konkurencii na trhu
a zvyšuje cenu, ktorú správa platí za tovar a služby, čo má priamy
vplyv na verejné výdavky, a teda na zdroje daňových poplatníkov. Finančné
záujmy a úzky kontakt medzi verejným a súkromným sektorom robia
z verejného obstarávania vysoko rizikovú oblasť. [...][24] Zo
záverov štúdie z roku 2013 o odhaľovaní a znižovaní korupcie vo
verejnom obstarávaní v EÚ vyplýva, že celkové priame náklady korupcie vo
verejnom obstarávaní len v piatich odvetviach (t. j. v cestnej
a železničnej doprave, vo vodohospodárstve a odpadovom hospodárstve,
v mestskej/inžinierskej výstavbe, odbornej príprave, vo vede a výskume)
v ôsmich členských štátoch[25] sa
v roku 2010 pohybovali v rozmedzí 1,4 miliardy až
2,2 miliardy EUR.[26] V
hodnoteniach jednotlivých krajín v tejto správe sa poukazuje na verejné
obstarávanie ako na jednu z oblastí, ktorá je najviac náchylná na
korupciu, o čom svedčí aj veľký počet prípadov korupcie z vyšších
sfér zahŕňajúcich jednu krajinu alebo viacero krajín. Keďže riziko korupcie je
v procese verejného obstarávania pomerne vysoké, sú ochranné opatrenia
proti korupcii a podvodom vo verejnom obstarávaní prioritou pre členské
štáty EÚ aj inštitúcie EÚ.[27] Nedostatky
v prevencii a potláčaní korupcie vo verejnom obstarávaní majú
negatívny vplyv na správu vnútroštátnych finančných prostriedkov a fondov
EÚ. Súčasný právny rámec v EÚ Hlavným cieľom právnych predpisov EÚ pre oblasť
verejného obstarávania (t. j. smernice o verejnom obstarávaní,
smernice o verejnoprospešných službách, smernice o verejnom
obstarávaní v oblasti obrany a bezpečnosti a smerníc o revíznych
postupoch)[28] je
zabezpečiť dodržiavanie zásad Zmluvy o fungovaní Európskej únie, a to
najmä zásady slobody pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobody poskytovať
služby, ako aj iných z nich odvodených zásad. Právne predpisy upravujúce
verejné obstarávanie majú zabezpečiť, aby trhy obstarávania v ostali
otvorené v rámci celej Únie, čo prispeje k efektívnejšiemu využívaniu
verejných prostriedkov, a teda k presadeniu spravodlivej, jednotnej
a transparentnej platformy verejných výdavkov. To môže mať pozitívny vplyv
aj na celkové politiky EÚ týkajúce sa boja proti korupcii, v ktorých
transparentnosť a spravodlivá súťaž hrajú dôležitú úlohu pri predchádzaní
korupčným praktikám. Právne
predpisy týkajúce sa verejného obstarávania obsahujú aj ustanovenia, ktoré majú
priamejšiu spojitosť s protikorupčnými politikami, ako napríklad vylúčenie
subjektu, proti ktorému existuje právoplatné súdne rozhodnutie v prípade
obvinenia z korupcie, z procesu verejného obstarávania, podrobné
ustanovenia o zverejnení a transparentnosti rôznych fáz cyklu
obstarávania, minimálne štandardy opravných prostriedkov, osobitné ustanovenia
o ponukách s neobvykle nízkou cenou, ako aj ustanovenia nastoľujúce
určité požiadavky na úpravu zákaziek. Udeľovanie koncesií na stavebné
práce v súčasnosti upravuje len obmedzený počet ustanovení sekundárnych
právnych predpisov[29], pričom na koncesie na služby sa v súčasnosti
vzťahujú len všeobecné zásady Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Niektoré
členské štáty majú zvláštne právne ustanovenia týkajúce sa korupcie v oblasti
verejného obstarávania alebo uplatňujú konkrétne opatrenia zamerané na
znižovanie rizika korupcie, ako budú podrobne opísané ďalej. Väčšina členských
štátov však rieši korupciu vo verejnom obstarávaní prostredníctvom všeobecných
právnych predpisov týkajúcich sa korupcie. Databáza
Tenders Electronic Daily (TED), online verzia Dodatku k Úradnému vestníku
Európskej únie sa pravidelne aktualizuje o zákazky z celej Európy.
Oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania a o výsledku
verejného obstarávania presahujúceho limity zo smerníc o verejnom
obstarávaní sa publikujú v Úradnom vestníku/databáze TED. Vo Výročnom
preskúmaní vykonávania verejného obstarávania z roku 2012 sa uvádza, že
počet inzerovaných oznámení o vyhlásení verejného obstarávania a oznámení
o výsledku verejného obstarávania sa v priebehu minulých rokov neustále
zvyšoval.[30] Z toho
vidieť, že spomínané smernice a databáza TED prispeli k zlepšeniu
publicity verejných obstarávaní a zadávania verejných zákaziek. Monitorovanie správneho uplatňovania pravidiel
EÚ týkajúcich sa verejného obstarávania Komisia
pri plnení svojej úlohy ochrancu zmlúv koná v prípade možného porušenia
pravidiel EÚ týkajúcich sa verejného obstarávania na základe sťažnosti alebo
z vlastnej iniciatívy. V tejto súvislosti sa snaží zabezpečiť súlad
s pravidlami verejného obstarávania bez ohľadu na príčiny ich porušenia
a bez ohľadu na to, či predpis bol porušený vedome alebo v dôsledku
nedostatočných vedomostí alebo chýb. Všeobecným
pravidlom je, že Komisia nevyšetruje, či porušenie právnych predpisov EÚ
týkajúcich sa verejného obstarávania môže byť vyvolané korupciou. To patrí do
kompetencie členských štátov. V konaniach vo veci porušenia predpisov[31] sa však často objavujú nezrovnalosti
poukazujúce na určité slabé miesta v uplatňovaní pravidiel verejného
obstarávania, ktoré sú veľmi významné aj pri posudzovaní účinnosti prevencie
korupcie a kontrolných mechanizmov. Komisia
vo svojom Výročnom preskúmaní vykonávania verejného obstarávania z roku
2012 poukazuje na 97 neuzavretých prípadov porušenia v súvislosti
s nesprávnym uplatňovaním pravidiel verejného obstarávania, pričom viac
než polovica z nich sa týka len troch členských štátov. Väčšina týchto
prípadov sa týkala podozrení z neoprávneného použitia rokovacieho konania
bez zverejnenia, diskriminácie, priameho pridelenia zákazky, nedostatočnej transparentnosti,
neopodstatnených zmien zmluvy, nesprávneho uplatnenia vnútorných pravidiel
alebo porušenia všeobecných zásad zmluvy.[32] Usudzujúc podľa typu prípadov, v ktorých
Komisia otvára konanie vo veci porušenia predpisov za údajné porušenie
pravidiel EÚ o koordinácii postupov pri zadávaní verejných zákaziek
na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných
zákaziek na služby, najviac nezrovnalostí sa týka rokovacieho konania bez
zverejnenia. Väčšina prípadov nesprávneho uplatnenia sa týka odvetvia
infraštruktúry, po ktorom nasledujú odvetvia kanalizácie/odpadového
hospodárstva, obstarávania informačno-technologických služieb, železničnej
dopravy, zdravotníctva a energetiky. Prebiehajúce
legislatívne reformy v EÚ Z komplexného hodnotenia vyplýva, že
ciele smerníc o verejnom obstarávaní sa do značnej miery podarilo
dosiahnuť.[33]
Priniesli viac transparentnosti, vyššiu mieru hospodárskej súťaže a merateľné
úspory v dôsledku nižších cien. Stále však existuje potreba ďalšieho
zlepšenia, pokiaľ ide o zjednodušenie postupov a posilnenie záruk
pôsobiacich proti podvodom a korupcii. Komisia preto v decembri 2011
navrhla revíziu smerníc o verejnom obstarávaní. Novonavrhnuté právne
predpisy sa vzťahujú na obstarávanie v odvetví vodného hospodárstva,
energetiky, dopravy a poštových služieb,[34]
na verejné práce, zákazky na dodanie tovaru a služieb,[35] ako aj na koncesie regulované na úrovni EÚ.
Komisia navrhla ustanovenia týkajúce sa konfliktu záujmov (ktorý sa v právnych
predpisoch EÚ vymedzuje po prvýkrát), centralizovaných údajov o korupcii,
podvodoch a konflikte záujmov, prísnejšie pravidlá týkajúce sa
pozmeňovania zmlúv, širšie kritériá vylúčenia a monitorovania uzavretých
zmlúv. O návrhu Komisie v súčasnosti rokuje Európsky parlament
a Rada. Pôvodne obsahoval aj návrh na zriadenie monitorovania dohľadu nad
uplatňovaním pravidiel verejného obstarávania, upozorňovanie na varovné
príznaky a vytvorenie systémov výstrah na odhaľovanie podvodov a korupcie.
Členské štáty však vzniesli zásadné námietky voči týmto opatreniam, ktoré
považovali za príliš obťažné pre svoju štátnu správu. Cieľom
návrhu na udeľovanie koncesií[36] je znížiť
neistotu spojenú s udeľovaním takýchto zákaziek. Návrh má podporiť verejné
a súkromné investície do infraštruktúry a strategických služieb tak, aby
sa získal čo najlepší pomer medzi kvalitou a cenou. Navrhovaná smernica
o koncesiách obsahuje aj ustanovenia, podľa ktorých majú členské
štáty prijať pravidlá na boj proti klientelizmu a korupcii a na
predchádzanie konfliktom záujmov s cieľom zabezpečiť transparentnosť
postupu udeľovania zákaziek a rovnaké zaobchádzanie so všetkými
uchádzačmi. Predpokladá
sa, že nový balík upravujúci verejné obstarávanie bude prijatý začiatkom roka
2014. Výsledky prieskumu Eurobarometra o korupcii Podľa
bleskového prieskumu Eurobarometra z roku 2013 o korupcii v súvislosti
s podnikmi[37] viac ako tri z desiatich (32 %)
spoločností z členských štátov, ktoré sa zúčastnili na verejnom
obstarávaní, tvrdia, že zákazku nezískali z dôvodu korupcie. Tento názor
najčastejšie zastávajú spoločnosti z oblasti stavebníctva (35 %) a inžinierstva
(33 %). Viac
ako polovica predstaviteľov firiem z Bulharska (58 %),
Slovenska (57 %), Cypru (55 %) a Českej
republiky (51 %) hovorí,
že to tak je. Z
toho istého prieskumu vyplýva, že byrokracia (21 %) a kritériá, ktoré
sú podľa všetkého prispôsobené na mieru konkrétnym účastníkom (16 %), sú
hlavné dôvody, prečo sa firmy v posledných troch rokoch nezapojili do
procesu verejnej súťaže/verejného obstarávania. Viac ako štyri z desiatich
firiem uvádzajú, že vo verejnom obstarávaní bývajú bežne prítomné viaceré
protizákonné praktiky, a to najmä špecifikácie prispôsobené na mieru
konkrétnym firmám (57 %), konflikt záujmov pri vyhodnocovaní ponúk (54 %),
vopred dohodnuté ponuky (52 %), nejasné výberové alebo hodnotiace kritériá
(51 %), účasť uchádzačov na tvorbe špecifikácií (48 %), zneužívanie
rokovacieho konania (47 %), zneužívanie urgentných dôvodov na
ospravedlnenie konania bez súťaže alebo zrýchleného konania (46 %), zmeny
zmluvných podmienok po uzavretí zmluvy (44 %). Tvrdenie, že všetky tieto
praktiky sú rozšírené, vo všeobecnosti najčastejšie uvádzajú inžinierske
a stavebné spoločnosti. Viac
než polovica všetkých firiem tvrdí, že korupcia býva bežná vo verejnom
obstarávaní, ktoré organizujú vnútroštátne (56 %) alebo regionálne/miestne
orgány (60 %). Podľa
osobitného prieskumu Eurobarometra z roku 2013 o korupcii si (45 %)
opýtaných Európanov myslí, že úplatkárstvo a zneužívanie mocenského
postavenia na osobný prospech sú rozšírené medzi úradníkmi rozhodujúcimi
o verejných zákazkách. Ku krajinám, kde si respondenti najčastejšie
myslia, že medzi úradníkmi rozhodujúcimi o verejných zákazkách je
rozšírená korupcia, patria Česká republika (69 %), Holandsko (64 %),
Grécko (55 %), Slovinsko (60 %), Chorvátsko (58 %) a Taliansko
(55 %). Krajiny s najjednotnejším pozitívnym vnímaním úradníkov
v tomto smere sú Dánsko (22 %) spolu s Fínskom (31 %),
Írsko (32 %), Luxembursko (32 %) a Spojené kráľovstvo (33 %). B. Pozitívne
a negatívne postupy pri riešení rizík korupcie vo verejnom obstarávaní Všeobecné poznámky Táto kapitola sa venuje rozboru rizík korupcie
v súvislosti s verejným obstarávaním na základe zistení z hodnotení
jednotlivých krajín uvedených v tejto Správe EÚ o boji proti
korupcii, ako aj na základe iných štúdií a údajov Komisie. Na účely tejto
analýzy sa zohľadňujú všetky fázy cyklu verejného obstarávania – t. j.
obdobie pred predložením ponúk (zahŕňa posúdenie potrieb a špecifikácie),
obdobie predkladania ponúk (vrátane procesu uzatvárania zmlúv:
výberu, vyhodnotenia a zadania zákazky) a obdobie po zadaní zákazky.
Do úvahy sa berie aj fáza plnenia zmluvy. To je v súlade s analýzou
organizácie OECD z roku 2009, v ktorej sa upozornilo na potrebu
ďalších opatrení na predchádzanie rizikám korupcie, ku ktorým dochádza v celom
cykle verejného obstarávania, počínajúc fázou posúdenia potrieb až po správu
zmluvy a platbu, a to vrátane využívania obstarávania v oblasti
národnej bezpečnosti a núdzového obstarávania.[38] Táto časť sa zameriava všeobecne na pozitívne
a negatívne postupy v rámci EÚ, ale aspekty verejného obstarávania sú
podrobnejšie analyzované v kapitolách k niektorým jednotlivým
krajinám. Členské štáty, v ktorých sa vykonala takáto hĺbková vlastná
analýza korupčných rizík vo verejnom obstarávaní, boli vybrané na základe
vyhodnotenia rozsahu problému alebo závažnosti úloh, ktoré vyplynuli pre
konkrétne krajiny. To neznamená, že problematika verejného obstarávania si
nevyžaduje pozornosť aj v ostatných členských štátoch; Komisia sa však rozhodla
dať väčšiu prioritu iným otázkam spojeným s korupciou, ktoré sa v uvedených
štátoch zdali byť významnejšie než verejné obstarávanie. Prípady podozrenia z korupcie a konfliktu
záujmov pri správe fondov EÚ môžu viesť – v súlade s platnými
príslušnými predpismi EÚ – k prerušeniu alebo pozastaveniu platieb, kým
členský štát neprijme vhodné nápravné opatrenia vrátane posilnenie systémov
riadenia a kontroly. Cieľom všeobecných ani osobitných analýz nie je
stanoviť univerzálne referenčné východiská v tejto oblasti, ale skôr snaha
predstaviť slabé miesta a zodpovedajúce riešenia (po stránke prevencie aj
represie), ktoré sa v praxi osvedčili alebo zlyhali. Konkrétne
zistenia Rizikové oblasti a vzorce korupcie Usudzujúc
podľa prípadov korupcie vo verejnom obstarávaní stíhaných v členských
štátoch, najčastejšie sa vyskytujúce problémy sa týkajú: vypracovania
špecifikácií na mieru konkrétnym uchádzačom, rozdelenia verejných súťaží na
menšie ponuky s cieľom obísť súťažné konanie, konfliktov záujmov v rôznych
fázach konania, ktoré sa týkajú nielen úradníkov zapojených do obstarávania,
ale aj vyššej úrovne verejných obstarávateľov, neprimeraných a neopodstatnených
výberových kritérií, neopodstatneného vylúčenia uchádzačov, neopodstatneného
používania núdzových postupov, neadekvátneho vyhodnotenia situácie, keď
ponúknuté ceny boli príliš nízke, nadmerného lipnutia na najnižšej cene ako
najdôležitejšieho kritéria na úkor kritérií týkajúcich sa kvality plnenia
a schopnosti plnenia, neopodstatnených výnimiek z povinnosti zverejniť
ponuky. Okrem samotného postupu výberového konania sa auditmi v mnohých
prípadoch zistili riziká spojené s fázou po zadaní zákazky, kedy môže
takisto dochádzať k poskytnutiu úplatkov a – napríklad – úmyselnému zníženiu kvality plnenia. Ďalšie vzorce
konania zistené v prípadoch korupcie po zadaní zákazky sú: nedostatočné
zdôvodnenie zmien verejnej zákazky, následné zmeny zmluvy, ktoré menia
podmienky špecifikácií a zvyšujú rozpočet. V
štúdii z roku 2013 o odhaľovaní a zisťovaní korupcie vo verejnom
obstarávaní v EÚ[39] sa
zistili štyri hlavné typy nezákonných praktík. Týkali sa 96 prípadov,
v ktorých sa podozrenie na korupciu potvrdilo právoplatným rozhodnutím
súdu alebo v ktorých existujú zreteľné náznaky korupčných praktík. Tieto
praktiky sa týkajú: (1) koordinácie konkurentov pri predkladaní ponúk (formou
stlačenia ponúk, doplnkových ponúk, rotáciou ponúk a externým zadávaním),
keď sa zákazka „sľúbi“ jednému zhotoviteľovi bez súhlasu verejných činiteľov
alebo aj s ich súhlasom, (2) nezákonných provízií, keď si verejný činiteľ
vyžiada alebo prijme úplatok, ktorý bude zohľadnený v procese verejnej
súťaže vrátane administratívnych procesov, (3) konfliktov záujmov, (4) iných
nezrovnalostí, ako napríklad úmyselného nesprávneho riadenia/ignorovania, keď
verejní činitelia nevykonajú riadne kontroly, nedodržiavajú požadované postupy
alebo tolerujú či ignorujú zjavné úmyselné nesprávne konanie zo strany
zhotoviteľov. Hoci
využívanie rokovacieho konania a priameho zadania zákazky je za určitých
okolností opodstatnené, existujú prípady, keď sa tak postupuje s cieľom
obísť povinnosti vyplývajúce zo súťažného konania. V niektorých členských
štátoch sa postupy bez súťaže využívajú výrazne častejšie, než je priemer EÚ.
Aj neopodstatnené využívanie rokovacích konaní zvyšuje riziko korupčných
praktík. S cieľom zabrániť riziku zneužívania rokovacieho konania alebo
priameho zadania zákazky si niektoré členské štáty ustanovili zákonnú povinnosť
informovať ex ante orgány dohľadu nad verejným obstarávaním alebo revízne
orgány o rokovacom konaní bez zverejnenia. Zdá
sa, že odvetvia najviac ovplyvnené korupciou vo verejnom obstarávaní sú
stavebníctvo, energetika, doprava, obrana a zdravotníctvo. V niektorých
členských štátoch, v ktorých sa objavili podozrenia z nezákonného
financovania politických strán, sa vyskytli situácie, keď toto financovanie
bolo údajne poskytnuté výmenou za priaznivé rozhodnutie o udelení verejnej
zákazky. V ďalších prípadoch sa podozrenia týkali príliš úzkych väzieb
medzi podnikmi a politikmi na centrálnej alebo miestnej úrovni, ktoré
podnecovali k podozrivým korupčným praktikám v súvislosti so
zadávaním verejných zákaziek. Riziká týkajúce sa
verejného obstarávania na regionálnej a miestnej úrovni Verejné
obstarávanie na regionálnej a miestnej úrovni vzbudzuje osobitné otázky,
keďže miestne orgány majú široké rozhodovacie právomoci bez zodpovedajúcich
kontrol a rovnováh. Na tejto úrovni sa rozdeľuje obrovský podiel verejných
financií, pričom vnútorné a vonkajšie kontrolné mechanizmy sú slabé.
V konvergenčných krajinách, kde sa veľmi podstatná časť verejných
investícií spolufinancuje zo štrukturálnych fondov, sa tieto riziká zmierňujú
požiadavkami na riadenie a kontrolu vyplývajúcich z týchto fondov.
Ich účinné uplatňovanie však predstavuje skutočnú výzvu. V niektorých
členských štátoch sa kontrolnými mechanizmami zistili prípady, keď úradníci
použili majetok miestnej samosprávy na uzatváranie transakcií so spoločnosťami,
s ktorými boli spriaznení. V niektorých obciach a regiónoch sa
okolo malých záujmových skupín vytvorila pevne zomknutá „klientela“. Väčšina
prípadov sa týkala obvinení alebo podozrení z nezákonného financovania
strán, nezákonného osobného obohatenia sa, zneužitia štátnych alebo európskych
fondov, klientelizmu a konfliktu záujmov. V niektorých členských
štátoch boli prípady, keď predstavitelia organizovaného zločinu na komunálnej
úrovni založili vlastné politické strany alebo prenikli do mestského
zastupiteľstva, aby vyvíjali tlak na miestne orgány presadzovania práva alebo
súdnictvo a koordinovali postup pri predkladaní ponúk. S cieľom
odstrániť toto riziko niektoré obce zaviedli protikorupčné opatrenia, napríklad
vytvorili systémy vnútorného finančného riadenia a kontroly. K odvetviam
najnáchylnejším na korupciu na miestnej úrovni patrí územné plánovanie v súvislosti
so stavebníctvom, ako aj odpadové hospodárstvo. Prípady korupcie vo vysokých
sférach zahŕňajúcej regionálnych a miestnych činiteľov v niektorých
členských štátoch ukázali, že rozhodnutia o zmene územného plánu[40] sa niekedy prijímali pod tlakom miestnych
developerov v súvislosti so zmluvami o budúcej výstavbe. Miestna správa
v niektorých členských štátoch vypracovala svoje vlastné akčné plány
integrity a boja proti korupcii, prípadne bola požiadaná o ich
vypracovanie. Niektoré z nich sú síce formálne, nerovnomerne vykonateľné
a ich skutočný vplyv je len ťažko merateľný, ďalším sa podarilo presadiť
stavebné modely, ktoré v praxi fungujú. Verejní obstarávatelia v niektorých
členských štátoch sú povinní vypracovať svoje vlastné plány integrity a vyhodnotiť
riziká korupcie. Iniciatívy
občianskej spoločnosti mali v niekoľkých prípadov priaznivý účinok na
zodpovednosť miestnej správy, pokiaľ ide o transparentnosť verejných
výdavkov. Iniciatíva Otvorená samospráva – Slovensko V súvislosti
s externým monitorovaním verejných výdavkov sa v rámci slovenskej
iniciatívy Otvorená samospráva vytvoril rebríček 100 slovenských miest
podľa súboru kritérií založených na transparentnosti vo verejnom obstarávaní,
prístupe k informáciám, dostupnosti údajov vo verejnom záujme, účasti
verejnosti, profesionálnej etiky a konflikte záujmov. Tento projekt
realizuje organizácia Transparency International. Ďalšie podrobnosti sa
uvádzajú v kapitole venovanej Slovensku. Usmernenia
týkajúce sa prevencie korupcie vo verejnom obstarávaní na miestnej úrovni –
Nemecko V
Brožúre o prechádzaní korupcii vo verejných súťažiach, ktorú schválilo
Nemecké združenie miest a obcí spolu so Spolkovým združením malých a stredne
veľkých zhotoviteľov v stavebníctve, sa uvádza prehľad preventívnych
opatrení proti korupcii vo verejnom obstarávaní na úrovni miest a obcí.[41] Patria k nim: zvyšovanie informovanosti a etické
kódexy, rotácia zamestnancov, prísne dodržiavanie pravidla „štyroch
očí“, jednoznačné predpisy týkajúce sa sponzorstva
a zákaz prijímania darov, vytvorenie centralizovaných orgánov na účely
súťaží/zadávania zákaziek, presný opis ponuky a kontrola odhadov,
organizácia súťažných postupov vrátane dodržiavania tajomstva ponúk a zamedzenia
neskoršej manipulácie s ponukami, častejšie využívanie elektronického
obstarávania, dokumentácia rozhodnutí a dôsledná kontrola zo strany
dozorných orgánov, vylúčenie podnikov usvedčených z trestných činov
korupcie a vytvorenie čiernych zoznamov/korupčných registrov. Konflikty záujmov a zverejňovanie majetku Konflikty
záujmov v členských štátoch upravujú všeobecné právne predpisy o predchádzaní
korupcii alebo osobitné ustanovenia o verejnom obstarávaní. Účinnosť
prevencie a odhaľovania konfliktov záujmov vo verejnom obstarávaní teda
závisí od účinnosti celkových kontrolných mechanizmov v tejto oblasti.
Slabé miesta vidieť zvlášť v súvislosti s konfliktom záujmov
postihujúcim postupy verejného obstarávania na miestnej úrovni. Niektoré
členské štáty vykonali prostredníctvom svojich protikorupčných agentúr alebo
agentúr pre otázky integrity cielené kontroly zamerané na konflikty záujmov
v určitých oblastiach, ktoré sa pokladajú za mimoriadne zraniteľné.
Výsledkom bol vyšší počet odhalených prípadov konfliktu záujmov a zistených
verejných zmlúv uzavretých pre osobný prospech na úkor verejného záujmu. Pokiaľ
existujú predpisy zverejňovania majetku vzťahujúce sa na verejných činiteľov,
takmer vždy sa vzťahujú aj na úradníkov zapojených do verejného obstarávania. Podrobnejšie
informácie nájdete v časti Hlavné zistenia, ako aj v odsekoch
venovaných konfliktom záujmov a zverejňovaniu majetku. Politiky riadenia
rizika korupcie[42] Viacero
členských štátov v poslednej dobe prešlo alebo prechádza reformou
verejného obstarávania, ktorá má zvýšiť transparentnosť a ďalej podporiť
spravodlivú súťaž. V niektorých členských štátoch existujú národné
stratégie boja proti korupcii upravujúce problematiku prevencie a represie
korupcie vo verejnom obstarávaní. Časté legislatívne zmeny však v niektorých
štátoch viedli k právnej neistote a slabinám v realizácii
procesu a príslušných kontrolných mechanizmoch. Aj zložitosť legislatívy
sa v niektorých členských štátoch vníma ako prekážka bezproblémovej
realizácie. Prijímanie
plánov integrity a posúdenie rizík korupcie sa od verejných obstarávateľov
vyžaduje len v niektorých členských štátoch. Vo väčšine prípadov sa tieto
riziká posudzujú v spolupráci s agentúrou presadzovania práva alebo
protikorupčnou agentúrou. Pár štátov už istý čas uplatňuje systém upozorňovania
na varovné príznaky[43], čím sa
zlepšuje informovanosť na centrálnej aj miestnej úrovni. Niektoré členské štáty
si vyvinuli osobitné nástroje riadenia rizík prispôsobené konkrétnym problémom,
s ktorými sa stretávajú na svojej vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni. Nástroje
riadenia rizík a platformy verejného obstarávania v Taliansku Viacero sietí
a združení regionálnych a miestnych samospráv aktívne uplatňuje
opatrenia, ktoré majú zabrániť prieniku mafie do verejných štruktúr a presadzovať
transparentnosť verejného obstarávania na regionálnej úrovni (napr. Avviso
Pubblico, ITACA[44]). Na úrovni verejných orgánov sa prijali aj rôzne iné opatrenia
zamedzujúce prieniku zločinu do verejných zákaziek (napr. CAPACI – Vytvorenie
automatizovaných postupov proti infiltrácii zločinu do verejných zákaziek –
projekt a usmernenia vypracoval Výbor pre koordináciu prísneho dohľadu nad
veľkými verejnými prácami z hľadiska kontrol proti mafii pri veľkých
infraštruktúrnych projektoch). Podrobnejšie
informácie sa uvádzajú v kapitole venovanej Taliansku. Údaje
o prípadoch korupcie alebo konfliktov záujmov zistených v postupoch
verejného obstarávania na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni sú
len zriedka centrálne zhromaždené alebo vedené v národnom registri.
Členské štáty vnímajú takýto centralizovaný zber údajov zväčša ako zbytočnú
administratívnu záťaž. Tieto údaje by sa však dali použiť pri tvorbe dôkladných
posúdení rizík a takisto by mohli významne prispieť k jednotnému
uplatňovaniu protikorupčných politík na vnútroštátnej a regionálnej/miestnej
úrovni. Pravidelné
a štruktúrované štúdie trhu pred verejným obstarávaním – s výnimkou
komplexných obstarávaní vysokej hodnoty – nie sú bežným postupom. Databázy
jednotkových nákladov si vytvorilo len veľmi málo členských štátov na
centrálnej alebo miestnej úrovni, prípadne len pre jednotlivé sektory. Takéto
databázy by mohli byť užitočné v porovnávacích analýzach projektov
podobného druhu (napr. dodávok alebo prác) a ich plnení. Môžu pomôcť
identifikovať riziká alebo podozrivé korupčné správanie, ak sa zistí závažná
nezhoda, i keď tento prístup má svoje obmedzenia vzhľadom na komplexnosť
produktov a rôznorodosť vstupov tvoriacich konečné plnenie.[45] Transparentnosť Čiastočne
v dôsledku procesu transpozície a vykonávania smerníc o verejnom
obstarávaní došlo vo väčšine členských štátov k pozoruhodnému zlepšeniu
úrovne postupov verejného obstarávania. Niektoré členské štáty prijali
rozsiahle opatrenia, ktoré zabezpečujú zverejňovanie ročných účtovných závierok
a súvah verejných orgánov v reálnom čase a vo formátoch
výhodných pre používateľa. Uvádzajú sa v nich aj podrobné údaje o nákladoch
verejných prác a služieb. Sledovanie verejných peňazí – online
aplikácia slovinskej Komisie pre predchádzanie korupcii Online aplikácia „Supervizor“ poskytuje
informácie o obchodných transakciách zákonodarnej, súdnej a výkonnej
zložky, autonómnych štátnych orgánov, miestnych komunít a ich pobočiek
s právnou subjektivitou atď. V aplikácii sa uvádzajú zmluvné strany,
najväčší príjemcovia, súvisiace právnické osoby, dátumy, sumy a účely
transakcií. Ponúka prehľad o sume 4,7 mld. EUR, ktorú verejný
sektor v priemere ročne vynakladá na tovar a služby. Súčasne
poskytuje informácie o vedení a dozorných radách všetkých štátnych
podnikov a štátom kontrolovaných spoločností a ich výročné správy.
Tento systém transparentnosti uľahčuje odhaľovanie nezrovnalostí vo verejných
zmluvách a výdavkoch. Národný internetový portál
centralizujúci údaje o verejných zákazkách – BASE – Portugalsko Portugalsko
od roku 2008, keď nadobudol platnosť zákon o verejných zákazkách,
prevádzkuje národný internetový portál BASE (www.base.gov.pt), kde sa
centrálne zhromažďujú informácie o verejných zmluvách. Portál spravuje
Stavebný a realitný ústav (InCI). V portáli BASE sa zhromažďujú údaje
z elektronického vydania portugalského úradného vestníka a certifikovaných
elektronických platforiem týkajúce sa postupov verejných a užších súťaží
pred zadaním zákazky. Všetci verejní obstarávatelia zapisujú údaje o zmluvách
do vyhradenej časti portálu, sami načítavajú zmluvy a zaznamenávajú údaje
o ich plnení. V období od roku 2008 do roku 2011 sa na portáli BASE
zverejňovali len zmluvy týkajúce sa priameho zadania zákazky. Od januára 2012
sa na portáli BASE musia zverejňovať všetky zmluvy vyplývajúce zo všetkých
typov konaní, ktoré sa riadia zákonom o verejných zákazkách. Zároveň sa tu
zverejňujú aj údaje o plnení zmluvy. Zverejňovanie zmlúv na portáli BASE
aj v úradnom vestníku je v súčasnosti povinné v prípade priamych
úprav, zvýšení ceny už uzavretých zmlúv o 15 % a pri hrozbe
pokuty. Elektronická
databáza verejného obstarávania – Chorvátsko V marci
2013 miestna mimovládna organizácia spustila internetový portál a elektronickú
databázu verejného obstarávania, ktoré boli výsledkom projektu financovaného
z EÚ. V databáze sú konsolidované údaje týkajúce sa vykonávania
postupov verejného obstarávania a spoločností zapojených do týchto konaní.
Databáza je bezplatne prístupná verejnosti. Elektronická databáza obsahuje aj
údaje týkajúce sa majetku a podielov verejných činiteľov v zmysle
pravidiel zverejňovania majetku. Takéto súhrnné údaje umožňujú vykonávanie
krížových kontrol. V
niektorých členských štátoch je prístup k dokumentom a informáciám
o verejnom obstarávaní obmedzený široko koncipovanými výnimkami a voľným
vymedzením dôvernosti v súvislosti s dokumentáciou z verejného
obstarávania. Obstarávanie,
ktoré organizujú podniky vo vlastníctve štátu, sa v niektorých členských
štátoch neriadi rovnakými štandardmi transparentnosti, súťaže a dohľadu
ako pri bežných postupoch verejného obstarávania. V niektorých členských
štátoch sa objavili prípady, keď štátne podniky uzavreli kúpne zmluvy bez
súťaže s uprednostňovanými partnermi, pričom ich cena bola vyššia ako
trhová cena. Zverejňovanie
uzavretých zmlúv ešte nie je v EÚ bežné. Je niekoľko členských štátov,
v ktorých sa zmluvy zverejňujú celé, a v jednom členskom štáte
je zverejnenie dokonca podmienkou platnosti zmluvy (t. j. zmluva sa musí
zverejniť do troch mesiacov od podpísania, inak je neplatná). Pakty integrity a úloha občianskej
spoločnosti Pakt
integrity je dohoda medzi verejným obstarávateľom pre konkrétny projekt a uchádzačmi,
v ktorej sa všetci zaviažu k upusteniu od korupčných praktík. V takejto
zmluve sú zahrnuté aj určité ustanovenia týkajúce sa monitorovania,
transparentnosti a postihov. Pakty integrity často monitorujú skupiny
občianskej spoločnosti s cieľom zabezpečiť ich účinné uplatňovanie.
V niektorých členských štátoch, ktoré aplikujú intenzívnu politiku
transparentnosti, sa občianska spoločnosť veľmi aktívne podieľa na komplexnom
monitorovaní procesov obstarávania a verejných zmlúv. V niektorých
členských štátoch sa pakty integrity používajú – často z iniciatívy
mimovládnych organizácií – najmä v prípadoch verejného obstarávania, kde
ide o veľké verejné zákazky (napr. veľké infraštruktúrne projekty). Využívanie elektronického obstarávania Elektronické
obstarávanie nielenže zlepšuje efektívnosť verejného obstarávania, ale ponúka
ďalšie ochranné opatrenia z hľadiska prevencie a odhaľovania
korupčných praktík, pretože pomáha zvyšovať transparentnosť a umožňuje
lepšie aplikovať štandardizované postupy. Okrem toho uľahčuje aj kontrolné
mechanizmy. Súčasné smernice o verejnom obstarávaní obsahujú ustanovenia,
na základe ktorých musia všetky členské štáty zaviesť elektronické
obstarávanie, napríklad prostredníctvom elektronického zverejňovania oznámení
o obstarávaní, elektronickej komunikácie (vrátane predkladania ponúk)
a nového, plne elektronického obstarávania, ako sú napríklad dynamické
nákupné systémy a elektronické aukcie. Smernice v čase ich prijatia
v roku 2004 sprevádzal akčný plán.[46] Ako vyplýva z Výročného preskúmania vykonávania
verejného obstarávania z roku 2012, došlo k určitému pokroku vo
využívaní elektronického obstarávania, celkovo sa však používa len v 5 %
až 10 % obstarávacích konaní prebiehajúcich v rámci EÚ. Niektoré
členské štáty však dosiahli výrazný pokrok smerom k plnému vykonávaniu
elektronického obstarávania vo fázach pred pridelením zákazky. To platí najmä
pre členské štáty, v ktorých je elektronické obstarávanie povinné na
základe vnútroštátnych právnych predpisov a predpokladá sa, že sa bude
postupne zavádzať. Legislatívny balíček Komisie pre oblasť verejného
obstarávania umožňuje postupný prechod k plne elektronickej komunikácii. Osvedčené postupy pri vykonávaní
elektronického obstarávania Litva zaznamenala výrazný pokrok
v zabezpečovaní prístupu online ku kombinovaným údajom o verejnom
obstarávaní. Rozsah zverejňovaných informácií presahuje rámec požiadaviek vyplývajúcich
z právnych predpisov EÚ. Zverejňujú sa návrhy technických špecifikácií,
uzavreté aj zrealizované verejné zmluvy. Dodávatelia zároveň musia v ponuke
uviesť svojich subdodávateľov. Od roku 2009 musí byť najmenej 50 % z celkovej
hodnoty ich ponúk vo verejnej súťaži predložených elektronicky. Výsledkom je,
že podiel elektronického obstarávania sa zvýšil zo 7,7 % na 63 %
v roku 2010 a v roku 2013 sa priblížil k cieľu 70 %. Estónsko vytvorilo portál
elektronického obstarávania a súvisiace elektronické služby (napr. portál
na registráciu spoločností a ich vedenia a centralizáciu účtovníctva
verejného sektora). Štátny register verejného obstarávania je portál
elektronických tendrov, kde sa od roku 2003 elektronicky zverejňujú všetky
oznámenia o konaní verejného obstarávania. Ďalší vývoj je stanovený
v zákone o verejnom obstarávaní, ako napríklad elektronické aukcie,
elektronický nákupný systém alebo elektronický katalóg. Tento zákon vyžaduje,
aby sa počnúc rokom 2013 až 50 % z celkového verejného obstarávania
uskutočnilo prostredníctvom elektronických ponúk. V roku 2012 sa
elektronickým obstarávaním zrealizovalo približne 15 % verejných súťaží,
trikrát toľko ako v roku 2011. Portugalský program elektronického
obstarávania bol spustený v roku 2003 ako centralizovaná a kvalitná
platforma, ktorá podporuje efektívnosť a hospodársku súťaž zvýšením
transparentnosti a prináša úspory do procesu verejného obstarávania.
Portál – http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx
– umožňuje prevziať si bezplatne celú súťažnú dokumentáciu a špecifikácie.
Na portáli sa zároveň online zverejňujú výzvy na predkladanie ponúk, prijímajú
sa otázky dodávateľov a riadia všetky aspekty výmeny informácií. Nástroj
správy zmlúv zabezpečuje načítavanie verejných zmlúv, umožňuje monitorovanie
uzavretých zmlúv a aktivuje elektronickú fakturáciu. Systém správy
informácií zároveň pomáha zbierať, ukladať a systematizovať štatistiku
o procese verejného obstarávania. Podrobnejšie informácie o týchto
postupoch sa uvádzajú v kapitolách venovaných jednotlivým krajinám. Kontrolné mechanizmy V
zmysle platných právnych predpisov EÚ je vytvorenie centrálnej obstarávacej
inštitúcie voliteľné. Väčšina členských štátov však do svojho
vnútroštátneho práva túto možnosť zaviedla. Ako sa uvádza vo Výročnom
preskúmaní vykonávania verejného obstarávania z roku 2012, väčšina
členských štátov vyčlenila osobitné orgány, ktoré vybavujú veľkú časť alebo
všetky úlohy spojené s obstarávaním. Je niekoľko výnimiek, kedy zodpovedné
inštitúcie nie sú určené konkrétne na podporu obstarávania, ale obstarávanie je
jednou z ich úloh (napr. orgány zodpovedné za hospodársku súťaž). V niektorých
členských štátoch, ktoré majú centrálnu inštitúciu, je však kapacita tohto
orgánu obmedzená nedostatočným personálnym obsadením a slabou prípravou na
riešenie čoraz väčšieho náporu. V
zmysle smerníc o revíznych postupoch záleží od rozhodnutia členského
štátu, či preskúmanie vykonávajú administratívne alebo súdne orgány.
Členské štáty sú vo voľbe medzi týmito dvoma možnosťami rozdelené v pomere
50 : 50. V niektorých členských štátoch neexistujú dostatočné
záruky nezávislosti týchto revíznych orgánov od politických vplyvov, napríklad
pokiaľ ide o vymenovanie ich vedenia a personálneho obsadenia. V
posledných pár rokov možno pozorovať trend profesionalizácie verejného
obstarávania v podobe zosilnenia dopytu a centralizácie
prostredníctvom rámcových zmlúv (čo predstavuje 17 % celkovej hodnoty
nadlimitných zákaziek pridelených v období rokov 2006 – 2010[47]) a spoločného nákupu (12 %
z celkovej hodnoty). Štátna správa na centrálnej aj miestnej úrovni čoraz
viac využíva špecializované orgány, ako napríklad centrálne obstarávacie
inštitúcie, a širšie využívanie rámcových zmlúv mení charakter funkcie
obstarávania. Súčasná prax sa v jednotlivých členských štátoch výrazne
líši. V
súvislosti s informovanosťou a odbornou prípravou zameranou na
tému protikorupčných politík možno povedať, že hoci vo väčšine členských
štátov došlo v posledných rokoch k zlepšeniu, úradníci venujúci sa
oblasti verejného obstarávania vidia svoju úlohu ako pomerne obmedzenú, pokiaľ
ide o odhaľovanie korupčných praktík. V jednotlivých členských
štátoch sú navyše obrovské rozdiely v účinnosti spolupráce medzi orgánmi
verejného obstarávania, orgánmi presadzovania práva a protikorupčnými
agentúrami. V mnohých prípadoch je táto spolupráca len formálna. Zo
štatistík vyplýva len malý počet oznámení o podozrení z korupcie
alebo konfliktu záujmov, ktoré orgány verejného obstarávania oznámili agentúram
presadzovania práva alebo agentúram pre otázky integrity. V niektorých
členských štátoch s pomerne slabými alebo roztrieštenými kontrolnými
mechanizmami, a to najmä na miestnej úrovni, sú podľa všetkého
bežné prípady klientelizmu pri prideľovaní verejných zdrojov od celoštátnych,
miestnych a regionálnych orgánov zapojených do verejného obstarávania. Napriek
zlepšeniu účinnosti kontrolných mechanizmov týkajúcich sa fázy pred
predložením ponuky, fázy predloženia ponuky a fázy pridelenia zákazky,
fáza vykonávania (po pridelení zákazky) sa v členských štátoch monitoruje
menej dôsledne. Niektoré vnútroštátne audítorské súdy alebo vnútroštátne
audítorské úrady často poukazujú na to, že k nezrovnalostiam dochádza
práve vo fáze realizácie. Audítorské súdy sa v mnohých členských štátoch
stali kľúčovými hráčmi pri odhaľovaní medzier a nedostatkov v postupoch
verejného obstarávania. Ich odporúčania z tejto oblasti sa často
nedostatočne zohľadňujú. V
postupoch verejného obstarávania sa len veľmi zriedka kontrolujú vlastníci
stojaci za uchádzačmi a subdodávateľmi. Prinajmenšom v jednom
členskom štáte zákon umožňuje uzatvárať verejné zmluvy so spoločnosťami, ktoré
majú anonymných akcionárov, pričom nezabezpečuje dostatočne silné prostriedky
na ochranu proti konfliktu záujmov. Koordinácia
dohľadu, čiastočné prekrývanie, rozdelenie úloh alebo roztrieštené kontrolné
mechanizmy na centrálnej a miestnej úrovni, a to aj v implementačnej
fáze, stále predstavujú problém pre viacero členských štátov. Vo
väčšine členských štátov sú slabé najmä kontrolné mechanizmy verejného
obstarávania podlimitných zákaziek v zmysle právnych predpisov EÚ. To
vzbudzuje obavy najmä v súvislosti s údajnými praktikami, keď sa
zákazka rozdelí na menšie, aby sa obišli požiadavky a kontroly platné pre
obstarávanie v EÚ. Vylúčenie V súlade
s právnymi predpismi EÚ existujú vo všetkých členských štátoch predpisy
povinného vylúčenia/vyradenia, podľa ktorých je zo súťaže vyradený uchádzač,
ktorý bol právoplatne súdom odsúdený za korupciu. Mnohé vnútroštátne právne
predpisy obsahujú ustanovenia o samoočistení.[48] Členské štáty nie sú povinné zverejňovať
zoznamy vylúčených uchádzačov[49] a vo
všeobecnosti takéto zoznamy ani nezverejňujú. Verejní obstarávatelia v mnohých
členských štátoch majú krížový prístup k svojim interným databázam
vylúčených uchádzačov. Medzinárodné zoznamy vylúčených sa spravidla nepovažujú
za dôvod na vylúčenie aj v členských štátoch EÚ. Sankcie Korupcia
vo verejnom obstarávaní vo väčšine členských štátov patrí medzi trestné činy
úplatkárstva a obchodovania s vplyvom. Sú členské štáty, kde sa
zvlášť trestajú osobitné trestné činy spojené s korupciou ovplyvňujúce
priebeh verejného obstarávania. V prípade zistenia korupčného správania
alebo konfliktu záujmov sa postup verejného obstarávania zvyčajne pozastaví,
preruší alebo zruší. Iná situácia však nastáva v prípade uzavretých zmlúv,
pri ktorých sa korupčné správanie alebo konflikt záujmov zistia alebo nastanú
po pridelení zákazky. V mnohých prípadoch sa okrem postihu korupčného
správania alebo konfliktu záujmov ako takých vyžaduje aj podanie samostatnej
občianskoprávnej žaloby o zrušenie verejnej zmluvy. To často zahŕňa
zdĺhavé konania a riziká s dôsledkami v príliš neskorej fáze,
keď už je ťažké, ba priam nemožné získať úplnú náhradu škôd. Verejné zmluvy
v niektorých členských štátoch obsahujú protikorupčnú klauzulu, ktoré
zaručuje účinnejší postup v prípade dokázania korupčných praktík po dobu
trvania zmluvy (napr. jednoznačné postupy vyhlásenia zmluvy za neplatnú alebo
uplatnenia iných zmluvných pokút). Niektoré
členské štáty, kde korupcia vo verejnom obstarávaní vzbudzuje mimoriadne obavy,
je slabá tradícia stíhania a právoplatného súdneho rozhodnutia v takýchto
veciach. Len málo prípadov korupcie vo verejnom obstarávaní sa skončí
odrádzajúcou sankciou. Tieto prípady obvykle dlho trvajú a zákazky alebo
projekty sú v čase zistenia korupčných praktík často už dokončené. Prípady
korupcie vo verejnom obstarávaní bývajú často zložité a niekedy do nich
môžu byť zapojení aj vysokopostavení činitelia. Zabezpečenie účinného a správneho
súdneho konania si preto vyžaduje špecifické odborné znalosti. V niektorých
členských štátoch pretrvávajú nedostatky v odbornej príprave prokurátorov
alebo sudcov vo veciach týkajúcich sa verejného obstarávania. C. Závery
a odporúčania v súvislosti s verejným obstarávaním Z
uvedených zistení vyplýva, že sa dosiahol pokrok v zavádzaní
protikorupčných politík vo verejnom obstarávaní v členských štátoch, táto
oblasť však naďalej ostáva riziková. Vyžaduje sa ďalšie úsilie zamerané na
posilnenie štandardov bezúhonnosti. V reforme smerníc o verejnom
obstarávaní a verejnoprospešných službách, ako aj v návrhu smernice
o udeľovaní koncesií sú obsiahnuté štandardy boja proti korupcii a dobrej
správy vecí verejných, ktoré sú dôležitou súčasťou celkovej modernizačnej
snahy. Minimálne štandardy týkajúce sa konfliktu záujmov navrhované v týchto
smerniciach, predbežné trhové konzultácie, povinné a dobrovoľné kritériá
vylúčenia, pravidlá samoočistenia, prísnejšie ustanovenia upravujúce zmeny
a vypovedanie zmlúv, centralizácia údajov o prípadoch korupcie
a konfliktu záujmov, ako aj monitorovacie a oznamovacie povinnosti vo
veľkej miere reagujú na spomínané, zatiaľ nevyriešené problémy. Pokiaľ
ide o ďalšie možné kroky členských štátov, zo 17 kapitol venovaných
jednotlivým krajinám s poukázaním na problémy vo verejnom obstarávaní, ako
aj z analýzy uvedenej v tejto časti vyplývajú nasledujúce všeobecné
odporúčania: 1. Potreba
systematického využívania posúdenia rizík korupcie vo verejnom obstarávaní ·
Posúdenia
rizika by sa mali vypracovávať na úrovni dohľadu nad verejným obstarávaním bez
ohľadu na inštitucionálne prostredie, a to s podporou agentúr
presadzovania práva/agentúr pre otázky integrity. ·
Zabezpečiť
centralizáciu údajov o zistených korupčných praktikách a modeloch
vrátane konfliktov záujmov a praktík s efektom otáčavých dverí.
Posúdenia rizík treba zakladať na týchto centralizovaných údajoch. ·
Vytvoriť
opatrenia na základe posúdenia rizík, ktoré sú osobitne prispôsobené pre
mimoriadne ovplyvniteľné odvetvia a najčastejšie typy nezrovnalostí,
s ktorými sa možno stretnúť počas obstarávacieho cyklu alebo po ňom. ·
Zaviesť
cielené protikorupčné politiky pre regionálnu a miestnu správu. Posúdenia
rizík môžu byť užitočné aj pri rozbore osobitých nedostatkov na tejto úrovni
správy. ·
Vytvoriť
a rozšíriť spoločné usmernenia týkajúce sa používania systémov varovných
príznakov. Pomôcť verejným obstarávateľom a orgánom dohľadu odhaľovať
korupčné správanie, klientelizmus a konflikty záujmov. 2. Zavedenie
prísnych štandardov transparentnosti pre celý cyklus obstarávania aj po dobu
realizácie zákazky ·
Zabezpečiť
minimálne štandardy transparentnosti na úrovni regionálnej a miestnej
správy v súvislosti s postupmi verejného obstarávania a fázou
realizácie verejných zákaziek. ·
Zvážiť
určitú formu zverejňovania uzavretých zmlúv alebo zabezpečenia prístupu k nim,
a to vrátane ustanovení o právach a povinnostiach a klauzúl
o pokutách, okrem dobre vymedzených, obmedzených a opodstatnených
výnimiek z dôvodu dôvernosti pri niektorých zmluvných doložkách. ·
Posilniť
transparentnosť v postupoch verejného obstarávania pred pridelením zákazky
a po udelení zákazky prostredníctvom zverejnenia online ročnej závierky,
súvah a rozpisov nákladov na verejné práce, dodávky a služby pre
všetky administratívne štruktúry (na centrálnej, regionálnej a miestnej
úrovni). Zabezpečiť väčšiu transparentnosť obstarávaní, ktoré vedú štátne
podniky, a to aj v kontexte verejno-súkromných partnerstiev. 3.
Posilnenie interných a externých kontrolných
mechanizmov pre celý cyklus obstarávania aj po dobu realizácie zákazky ·
Zabezpečiť
dostatočnú kapacitu orgánov určených na preskúmanie verejného obstarávania,
poradných orgánov, orgánov dohľadu, prípadne aj audítorských súdov, aby mohli
plniť svoje overovacie povinnosti. ·
Posilniť
interné kontrolné mechanizmy na účely prevencie a odhaľovania korupčných
praktík a konfliktov záujmov. Zabezpečiť správne a jednotné metódy
boja proti korupcii a kontrol konfliktov záujmov v priebehu cyklu
verejného obstarávania. V týchto metodikách je potrebné zohľadniť prioritu
najovplyvniteľnejších procesov obstarávania alebo úrovní administratívy, ako aj
neohlásených kontrol ad hoc zo strany orgánov dohľadu. ·
Posilniť
kontrolné mechanizmy a nástroje pre fázu po pridelení zákazky a fázu
realizácie verejných zmlúv. ·
Zabezpečiť
primerané nadviazanie na odporúčania audítorských súdov, ktoré zistili
nezrovnalosti vo verejnom obstarávaní. ·
Vykonávať
kontroly vlastníkov, ktorí stoja za uchádzačmi a subdodávateľmi. ·
Zabezpečiť
vhodné mechanizmy na kontrou obstarávania, ktoré vedú štátne podniky, a to
aj v kontexte verejno-súkromných partnerstiev. 4.
Zabezpečenie koherentného prehľadu a zvyšovania
informovanosti o potrebe a know-how na účely prevencie a odhaľovania
korupčných praktík na všetkých úrovniach verejného obstarávania ·
Zabezpečiť
účinnú koordináciu medzi orgánmi poverenými dohľadom nad verejným obstarávaním. ·
Rozvíjať
a zvyšovať informovanosť o podrobných usmerneniach týkajúcich sa
prevencie a odhaľovania korupčných praktík a konfliktov záujmov vo
verejnom obstarávaní, a to najmä na regionálnej a miestnej úrovni. ·
Zabezpečovať
špecializovanú prípravu prokurátorov a sudov zameranú na odborné a právne
aspekty procesu verejného obstarávania. 5. Posilnenie
sankčných režimov ·
Zabezpečiť
uplatňovanie odrádzajúcich sankcií v súvislosti s korupčnými
praktikami, klientelizmom alebo konfliktami záujmov vo verejnom obstarávaní. ·
Zabezpečiť
účinné mechanizmy následnej kontroly na účely zrušovacích rozsudkov alebo na
účel anulovania verejných zmlúv v primeranom čase, ak daný proces
ovplyvnili korupčné praktiky. PRÍLOHA Metodika Predmet správy Ako
sa spomína v úvode, táto správa definuje korupciu v súlade s medzinárodnými
právnymi nástrojmi ako „zneužitie moci na osobný prospech“. Hoci presný význam
a vymedzenie pojmu korupcia je predmetom akademickej diskusie, znamená to,
že táto správa zahŕňa dva aspekty. Po prvé, zahŕňa konkrétne činy korupcie
a opatrenia, ktoré členské štáty prijali konkrétne na predchádzanie alebo
trestanie činov korupcie definované zákonom. Po druhé, zahŕňa určité druhy
správania a opatrení, ktoré ovplyvňujú riziko korupcie, ku ktorej
dochádza, ako aj schopnosť štátu získať nad ním kontrolu. Táto správa sa ďalej
zaoberá celou škálou problémov spojených s korupciou, ako sú napríklad
okrem úplatkárstva aj ovplyvňovanie, zneužitie úradnej moci, aspekty týkajúce
sa rodinkárstva, protežovania, nezákonného lobovania a konfliktu záujmov.
Cieľom tejto prvej správy EÚ o boji proti korupcii je zamerať sa na
vymedzený počet hlavných problémov spojených s korupciou. V záujme
kontextuálnych súvislostí sa spomínajú aj širšie aspekty. Z
hľadiska korupcie je významné ústavné usporiadanie (stupeň postúpenia moci,
postavenie súdnictva, prokuratúra verzus výkonná zložka), organizácia a kvalita
štátnej služby, aktívna rola štátu v hospodárstve a privatizácia.
V správe sa neprezentujú žiadne všeobecné hodnotové úsudky o ústavnom
usporiadaní ani o hranici medzi štátnym a súkromným vlastníctvom.
Správa je teda neutrálna z hľadiska postoja k decentralizácii, ale
skúma, či existujú primerané kontrolné mechanizmy na riadenie rizík korupcie.
To isté platí aj pre privatizáciu – prechod štátneho majetku do súkromných rúk
v sebe nesie isté riziká korupcie, ale môže znížiť dlhodobé riziká spojené
s korupciou, rodinkárstvom a klientelizmom. V správe sa skúma
jedine to, či existujú transparentné súťažné konania v záujme zníženia
rizika korupcie. A napokon treba spomenúť, že existujú rôzne právne a ústavné
usporiadania týkajúce sa vzťahu medzi prokuratúrou a výkonnou mocou.
Správa je neutrálna z hľadiska týchto rôznych modelov, pretože skúma
jedine to, či prokurátori dokážu účinne stíhať prípady korupcie. Zdroje informácií Komisia bola rozhodnutá zamedziť duplicite existujúcich
oznamovacích mechanizmov a ďalšiemu administratívnemu bremenu pre členské
štáty, ktoré sú povinné vykonávať rôzne kapacitne náročné partnerské hodnotenia
(GRECO, OECD, UNCAC, FATF, Moneyval). Správa preto nevychádza z podrobných
dotazníkov ani návštev expertov v krajine. Je založená na množstve
informácií dostupných z existujúcich monitorovacích mechanizmov spolu
s údajmi z iných zdrojov, ako napríklad od vnútroštátnych orgánov
verejnej správy, z výskumu akademických inštitúcií, od nezávislých
expertov, think-tankov, organizácií občianskej spoločnosti a pod. Správa okrem toho čerpá z informácií týkajúcich sa korupcie
v súvislosti s rôznymi oblasťami politík (napr. verejným
obstarávaním, regionálnou politikou), ktoré pochádzajú z rôznych útvarov
Komisie a príslušných agentúr EÚ (Europol a Eurojust). Štúdie a prieskumy
boli zadané konkrétne na účely ďalšieho rozšírenia poznatkov z oblastí,
ktorých sa správa týka. Úrad OLAF zadal rozsiahlu štúdiu o korupcii vo
verejnom obstarávaní v spojitosti s fondmi EÚ, ktorú inicioval
Európsky parlament. Zistenia z tejto štúdie sa použili v tematickej
kapitole aj v kapitolách venovaných jednotlivým štátom. Ďalšia štúdia
sa týkala korupcie v zdravotníctve. V roku 2013 sa konali dva
prieskumy Eurobarometra: prvý sa zameriaval na širokú verejnosť, druhý sa
uskutočnil na reprezentatívnej vzorke podnikov v každom členskom štáte.
Údaje o korupcii na regionálnej úrovni sa čerpali zo štúdie kvality vlády,
ktorú realizoval göteborský Inštitút kvality vlády. Komisia v neposlednom
rade použila informácie získané z výskumných projektov spolufinancovaných
z EÚ, ako sú napríklad správy o národných systémoch integrity, ktoré
vypracovala od organizácia Transparency International. Správa EÚ
o boji proti korupcii nadväzuje aj na mechanizmus spolupráce a overovania
(CVM) – poprístupový kontrolný mechanizmus pre Rumunsko a Bulharsko, ktorý
spravuje Európska komisia. Hoci tieto dva mechanizmy slúžia na rôzne účely,
súčasná správa čerpá z bohatých poznatkov a ponaučení získaných
v procese CVM a príslušne sa na ne odvoláva v kapitolách
venovaných týmto dvom krajinám. Po uzavretí postupu CVM sa v správe budeme
naďalej venovať problematike, ktorá je relevantná v kontexte korupcie. V
prípade Chorvátska sa v rámci predvstupového procesu a súvisiaceho
monitoringu zhromaždili bohaté informácie. Monitorovanie úsilia o boj
s korupciou, ktoré je súčasťou procesu rozšírenia, prinieslo celkovo veľa
užitočných ponaučení, ktoré sa dali aplikovať v tomto kontexte. Išlo najmä
o faktory ovplyvňujúce udržateľnosť protikorupčnej agendy. Prípravný proces a podporné nástroje V septembri
2011 Komisia prijala rozhodnutie o vytvorení skupiny expertov na oblasť
korupcie, ktorí sa majú podieľať na vypracovaní správy EÚ o boji proti
korupcii. Skupina expertov poskytuje poradenstvo aj k celkovej metodike
a hodnoteniam uvedeným v správe. Po verejnej výzve, na ktorú
zareagovalo takmer 100 uchádzačov, bolo zvolených sedemnásť expertov.
Vybraní experti pochádzajú z rôznych prostredí (verejné orgány,
presadzovanie práva, súdnictvo, služby prevencie, súkromný sektor, občianska
spoločnosť, medzinárodné organizácie, výskum atď.). Konajú sami za seba a nezastupujú
inštitúcie, z ktorých pochádzajú. Skupina začala pracovať v januári
2012 a schádza sa v priemere každé tri mesiace.[50] Komisia
zároveň zriadila sieť miestnych výskumných spravodajcov, ktorá
funguje od augusta 2012. Zhromažďovaním a spracovávaním vhodných
informácií z jednotlivých členských štátov dopĺňa prácu skupiny expertov.
Skladá sa z odborníkov na korupciu pracujúcich vo výskumných inštitúciách
a organizáciách občianskej spoločnosti. Na informácie od spravodajcov
dohliada 28 externých revízorov s cieľom zabezpečiť maximálne
nestranný prístup. Vyjadrujú sa k objektívnosti vstupov od korešpondentov. Komisia
usporiadala dva semináre za účasti vnútroštátnych orgánov (protikorupčné
agentúry, prokuratúra, koordinujúce ministerstvá), výskumných pracovníkov,
mimovládnych organizácií, novinárov a zástupcov podnikateľskej sféry. Prvý
seminár sa konal 11. decembra 2012 v Sofii a zúčastnili sa na
ňom zainteresované strany zo 14 členských štátov (AT, BG, CY, CZ, EL, ES,
FR, HR, HU, IT, PT, RO, SK, SI). Druhý seminár sa konal 5. marca v švédskom
Göteborgu a zúčastnili sa na ňom zainteresované strany z ostatných
14 členských štátov (BE, DE, DK, EE, IE, LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI,
UK). Cieľom seminárov bolo informovať o práci Komisie na správe a spoznať
názorné príklady dobrých aj zlých postupov v oblasti boja proti korupcii
z jednotlivých členských štátov. Komisia
prijala podklady aj od vnútroštátnych orgánov určených na boj proti korupcii,
ktoré sú súčasťou siete EPAC/EACN (Európski partneri proti korupcii/Európska
sieť kontaktných osôb na boj proti korupcii). Orgány
členských štátov mali príležitosť pozrieť si a pripomienkovať prvé
koncepty kapitol venovaných jednotlivým krajinám (bez odporúčaní týkajúcich sa
následných opatrení členských štátov). Pri príprave správy boli ich pripomienky
dôsledne zvážené. Metodika posudzovania a používanie
ukazovateľov Správa je
založená predovšetkým na kvalitatívnom, a nie kvantitatívnom
hodnotení. Kvalitatívne posudzovanie podľa uvedeného opisu je postavené na
samostatnom vyhodnotení jednotlivých krajín. Zameriava sa na to, čo funguje
a čo nefunguje z hľadiska potláčania korupcie v konkrétnej
krajine. Kvantitatívne prístupy hrajú menšiu úlohu zväčša preto, lebo ťažko
vyjadriť číslom, aký veľký problém korupcia predstavuje. Zoradiť krajiny do
rebríčka podľa výsledkov je ešte ťažšie. Komplikované využitie kvantitatívneho
prístupu súvisí s tým, že v známych prieskumoch sa indexy zvyčajne
vytvárajú pomocou údajov od ostatných. Tým vzniká kaskádový efekt – zložené
indexy postavené na tomto prístupe môžu vyjadrovať údaje získané rok alebo dva
roky pred ich zverejnením. V prieskumoch sa napríklad často používajú
výsledky Eurobarometra, ale kým dôjde k zverejneniu zloženého indexu,
k dispozícii už môže byť novší prieskum Eurobarometra. Vzhľadom
na skrytý charakter korupcie práve prieskumy vnímania poskytujú v priebehu
času dôležitý ukazovateľ prieniku tohto problému. Prieskumy sú už podľa
definície zúžené na obmedzený rozsah zodpovedaných otázok a veľmi závisia
od otvorenosti respondentov. Výsledky prieskumov sú takisto nepochybne
ovplyvnené bezprostrednými udalosťami, ktoré nastali v čase konania
rozhovoru. Ak zároveň krajina prijíma razantnejšie opatrenia proti korupcii,
ktoré vedú k odhaleniu väčšieho počtu prípadov, väčšie pokrytie v médiách
a vyššia informovanosť verejnosti, prieskumy vnímania by mohli viesť
k negatívnej dynamike – viac ľudí ako predtým bude hovoriť o vysokej
úrovni vnímanej korupcie. Odpovede môže byť aj politicky predpojaté, keď sa
popularita konkrétnej vlády spája s neúčinnou realizáciou politík. Samotné
vnímanie rozšírenia korupcie však aj napriek tomu možno považovať za známku
neúčinných politík. Odhliadnuc
od prieskumov vnímania existuje jeden zaujímavý výskum o korelácii medzi
niektorými ekonomickými a sociálnymi ukazovateľmi a korupciou.
Korupcia sa napríklad skúmala z hľadiska možnej korelácie s mierou
hospodárskeho rastu, prideľovaním verejných prostriedkov, prienikom internetu,
rozpočtom určeným na stíhanie a presadzovaním pravidiel hospodárskej
súťaže. V praxi sa však objavili ťažkosti týkajúce sa možnosti zozbierať
dôveryhodné, porovnateľné kvalitné údaje zo všetkých členských štátov, ako aj
presvedčivého preukázania spojitosti medzi týmito faktormi a korupciou.
Problémom je napokon aj vyvodenie jednoznačných záverov orientovaných na
politiku z uvedených korelácií. Komisia
sa aj napriek týmto obmedzeniam rozhodla vyhodnotiť existujúce ukazovatele.
Zostavila čo najkomplexnejší súbor týchto indikátorov bez vecného posudzovania
spoľahlivosti alebo relevantnosti dostupných údajov. Zoznam sa vytvoril
kompiláciou údajov z už existujúcich prieskumov (ktoré vykonala OECD,
Svetová banka, Svetové ekonomické fórum, Transparency International, akademická
sféra a pod.), údajov z Eurobarometra a mnohých ďalších zdrojov.
Súbor nemal predstavovať základ nového indexu korupcie, ale mal poskytnúť
analytické prvky, ktoré doplnia kvalitatívne hodnotenie, ktoré je jadrom
správy. Pri príprave zoznamu si Komisia uvedomila, že spoliehanie sa
predovšetkým na ukazovatele a údaje môže predstavovať zásadný problém,
pokiaľ ide o dopracovanie sa k jadru problémov s korupciou
a najmä pokiaľ ide o vypracovanie vykonateľných, na mieru
prispôsobených politických odporúčaní. Napriek tomu sa zhromaždili overené
ukazovatele týkajúce sa priamo úsilia o boj s korupciou, ktoré
podporovali spoľahlivé údaje. Ich cieľom bolo preskúmať situáciu v členských
štátoch a určiť oblasti, ktoré budú podrobnejšie rozobraté vo výskume
jednotlivých krajín. Tieto údaje (1) sa použili na základný náčrt situácie
(t. j. úvod ku kapitolám venovaným jednotlivým krajinám) a (2) slúžia
ako východisko/doplnenie budúceho výskumu konkrétnych záležitostí alebo
sektorov na úrovni krajiny alebo EÚ poukazujúc na zistený problém alebo posúdenie
reakcie, (3) a napokon pomohli identifikovať toky alebo nesúlad rôznych
zdrojov. Interpretácia
štatistík trestného súdnictva v súvislosti s korupciou si vyžaduje
starostlivé zváženie. V prípade závažných trestných činov, ako je
napríklad krádež, lúpež, vlámanie alebo napadnutie, možno oprávnene očakávať,
že obeť nahlási skutok polícii. Štatistika trestnej činnosti teda môže
naznačovať rozsah problému. Korupcia je na rozdiel od týchto trestných činov
skrytá a vo väčšine prípadov neexistuje priama obeť, ktorá by trestný čin
mohla oznámiť. Podiel neodhalených prípadov je teda v prípade korupcie
pravdepodobne omnoho vyšší ako pri iných trestných činoch. Vysoký
počet prípadov oznámených orgánom presadzovania práva, stíhaných súdnou cestou
a s následným odsúdením môže naznačiť rozsah problému s korupciou.
Na druhej strane sa ukazuje pozitívny obraz – tolerancia voči korupcii je možno
menšia, čiže je vyššia ochota oznamovať tento trestný čin, alebo orgány
presadzovania práva a súdnictvo disponujú prostriedkami potrebnými na
odhaľovanie a stíhanie prípadov korupcie. Platí aj opak – nízky počet
oznámených prípadov a stíhania nemusí nutne poukazovať na nízku mieru
korupcie, ale dá sa vysvetliť tak, že neexistuje vôľa čeliť korupcii,
prokurátori a sudcovia nie sú motivovaní alebo nemajú nástroje a zdroje
potrebné na to, aby sa venovali prípadom korupcie. Porovnávanie údajov o trestných
konaniach je navyše veľmi ťažké aj z nasledujúcich dvoch dôvodov. Po prvé,
v rámci členských štátov neexistuje jednotné trestnoprávne vymedzenie
korupcie, čo vedie k rôznym spôsobom evidovania trestných činov spojených
s korupciou. Po druhé, vzhľadom na rozdiely v trestnoprávnych
konaniach, napríklad pokiaľ ide o požiadavky na zabezpečenie dôkazov, sa
korupcia môže stíhať v rámci iných trestných činov (napr. podvod, pranie
špinavých peňazí). Množstvo
informácií dostupných na tému korupcie – aj nad rámec trestných vecí – sa
v jednotlivých členských štátoch značne líši. Vysvetliť sa to dá dvojako
podobne ako v predchádzajúcom prípade. Na jednej strane možno urobiť
koreláciu medzi rozsahom problému a kvalitou dostupných informácií. Na
druhej strane sú prípady, kde korupcia nie je prioritou, a je pomerne málo
informácií, ktoré by umožnili meranie jej rozsahu a hodnotenie, či
opatrenia politík sú dostatočné a efektívne. Tento metodický problém ešte
viac sťažuje zmysluplné porovnávanie členských štátov. Opatrenia na riešenie problematiky korupcie Správa
vychádza z predpokladu, že neexistuje univerzálne riešenie problému
korupcie. Nenavrhujeme štandardné riešenia pre všetky členské štáty – napr. to,
aké (legislatívne alebo iné) kroky sú potrebné na riešenie otázky konfliktu
záujmov, závisí od rôznych faktorov, napríklad od miery, do akej sa konflikt
záujmov v danej krajine už vníma ako problém, aké kultúrne normy tam
platia, do akej miery majú byť uznávané spoločenské normy vyjadrené v právnych
predpisoch. Cieľom správy je predstaviť odporúčania vhodné pre podmienky
jednotlivých členských štátov. Komplexné
protikorupčné stratégie sa ešte pred desiatimi rokmi vnímali ako univerzálny
recept, ktorý problematiku korupcie posunie na vyššie priečky v politickej
agend, podnieti politickú vôľu a zmobilizuje zdroje. Výsledky však boli
rôznorodé. Kým v niektorých prípadoch práca na stratégiách priniesla skutočný
pokrok, v iných prípadoch mali ohromné stratégie len malý alebo žiadny
vplyv na situáciu v praxi. V správe preto zaujímame opatrný postoj,
pokiaľ ide o odporúčania zamerané na prijímanie stratégií. Robíme tak len
vtedy, ak sa zdá, že snaha vynaložená na vytvorenie stratégie prinesie
pozitívnu účasť orgánov a významné zlepšenie spolupráce s nimi. Podobne
ako stratégie boli v móde aj protikorupčné agentúry. Priniesli taktiež
rôznorodé výsledky. V niektorých prípadoch, keď agentúry mali silný
mandát, sa ukázalo, že nezávislé a veci oddané vedenie prinieslo prelom,
ktorý im umožnil stíhať korupciu vo vysokých kruhoch. V iných prípadoch
mohlo zriadenie agentúr pôsobiť negatívne, keďže vyvolávalo dojem, že iné
orgány nemusia robiť svoju časť práce. V správe sa preto každá situácia
posudzuje samostatne a do úvahy sa berú len konkrétne okolnosti každej
krajiny bez predpisovania univerzálne platného riešenia. V
správe upozorňujeme na skutočnosť, že niektoré orgány, ktoré by mohli zohrávať
kľúčovú úlohu v boji proti korupcii, nie sú primerane vybavené
personálnymi ani finančnými zdrojmi. Komisia si jasne uvedomuje, že v súčasnej
atmosfére úsporných opatrení by sa pridelenie vyšších zdrojov určitým
inštitúciám a realizačným snahám mohlo stretnúť s veľkými problémami.
Pridelenie týchto zdrojov by však v istých situáciách mohlo časom priniesť
značné úspory, keďže by sa znížili náklady na boj proti korupcii. V správe
preto v niektorých prípadoch obhajujeme prioritu pridelenia zdrojov
konkrétnym verejným orgánom alebo programom, ktoré majú kľúčový význam pre
predchádzanie korupcii a boj proti nej. Synergie s existujúcimi monitorovacími
mechanizmami a kritériá posudzovania Na medzinárodnej úrovni sú najdôležitejšími
súčasnými mechanizmami monitorovania a hodnotenia Skupina štátov Rady
Európy proti korupcii (GRECO), Pracovná skupina OECD pre boj proti podplácaniu
a hodnotiaci mechanizmus Dohovoru OSN proti korupcii (UNCAC). Komisia pri
príprave tejto správy intenzívne čerpala zo zistení vyplývajúcich z týchto
mechanizmov (najmä výboru GRECO a organizácie OECD). Protikorupčné
štandardy, ako napríklad štandardy podľa dohovoru UNCAC alebo štandardy
vytvorené výborom GRECO či organizáciou OECD (napríklad Trestnoprávny dohovor
Rady Európy o korupcii a jeho dodatkový protokol, Občianskoprávny
dohovor o korupcii, dvadsať usmerňujúcich zásad pre boj proti korupcii,
ktoré prijal Výbor ministrov Rady Európy, odporúčania Rady Európy k financovaniu
politických strán, odporúčania Rady Európy k etickým kódexom verejných
činiteľov a Dohovor OECD o boji proti podplácaniu), majú dôležitú
úlohu z hľadiska stanovenia referenčného východiska hodnotenia. V tejto správe sa neopakuje podrobná, technická
analýza zo správ výboru GRECO alebo skupiny OECD, hoci nadväzuje na ich
odporúčania vždy, ak sa ešte neuplatňujú a vzťahujú sa na hlavné problémy
zistené v kapitolách týkajúcich sa jednotlivých krajín. Poukázaním na
vybrané odporúčania, ktoré vyplynuli v minulosti z iných mechanizmov,
chceme podporiť ich uplatňovanie. Mimoriadne dôležitá je synergia s výborom
GRECO, keďže sa týka všetkých členských štátov, ako aj iných európskych krajín,
s ktorými sa uvažuje v súvislosti s budúcim rozšírením a Východným
partnerstvom. Komisia v súčasnosti prijíma opatrenia, ktoré umožnia plný
prístup EÚ v budúcnosti, ako aj užšiu spoluprácu pri budúcich vydaniach
správy EÚ o boji proti korupcii. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:SK:PDF. [2] Najmä Dohovor Organizácie Spojených národov proti korupcii, ako aj
právne nástroje Rady Európy týkajúce sa boja proti korupcii, ako sú napríklad uznesenie (97) 24 o dvadsiatich
usmerňujúcich zásadách boja proti korupcii a odporúčania č. R
(2000) 10 týkajúce sa etických kódexov pre verejných činiteľov a č. R
(2003) 4 o spoločných pravidlách proti korupcii pri financovaní
politických strán a volebných kampaní. [3] Celkové
hospodárske náklady korupcie sa nedajú ľahko vyčísliť. Uvedené číslo vychádza
z odhadov špecializovaných inštitúcií a orgánov, uverejnených
napríklad v brožúre Clean Business is Good Business z roku 2009,
ktorá je spoločnou publikáciou Medzinárodnej obchodnej komory, organizácie
Transparency International, iniciatívy OSN s názvom Global Compact a Svetového
ekonomického fóra, podľa ktorých korupcia dosahuje na svetovej úrovni 5 %
HDP. Pozri aj oznámenie Komisie o boji proti korupcii v EÚ zo 6. júna
2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:SK:PDF. [4] Excelentnosť
vo verejnej správe v záujme konkurencieschopnosti v členských štátoch
EÚ (2011 – 2012): http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/ [5] COM(2014)14. [6] Prieskum vykonávaný každé dva roky
medzi bežným obyvateľstvom vo všetkých členských štátoch formou osobného
rozhovoru so vzorkou 1 000 alebo 500 respondentov (podľa počtu
obyvateľov). Tohto prieskumu sa koncom februára a začiatkom maca 2013
zúčastnilo celkovo 27 786 osôb (reprezentatívna vzorka). Prieskum bol
venovaný okrem iného celkovému vnímaniu korupcie, osobným skúsenostiam s korupciou,
ako aj postojom k poskytovaniu prejavov priazne a darov. Hoci
prieskumy Eurobarometra sa od roku 2007 konajú každý druhý rok, Komisia sa
v roku 2013 rozhodla upraviť otázky pre potreby tejto správy. Každé
porovnanie s predchádzajúcimi rokmi sa teda musí brať do úvahy len
opatrne. Úplné správy sú k dispozícii na adrese
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397. [7] Telefonický prieskum,
tzv. bleskový Eurobarometer, sa týkal šiestich sektorov v EÚ 28.
Prvýkrát sa uskutočnil v roku 2013 a prebiehal v období od 18. februára
do 8. marca. O poskytnutie názoru boli požiadané podniky z odvetvia
energetiky, zdravotnej starostlivosti, stavebníctva, výroby, telekomunikácií
a financií (spoločnosti všetkých veľkostí). Úplná správa je k dispozícii
na adrese http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374 [8] Index vnímania korupcie (CPI)
každoročne zverejňuje organizácia Transparency International. http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM (2012) 363. [10] Pozri všeobecný prístup
z 3. júna 2013, Dok. Rady 10232/13. [11] Pozri stanovisko Výboru pre
právne veci, A7-0000/2013. [12] Zverejnenie
majetku nepredpokladá automaticky aj publikovanie, ktoré sa musí uviesť do
rovnováhy s právom na ochranu údajov. Niektoré členské štáty, ktoré
aplikujú systémy zverejňovania majetku, nepublikujú všetky majetkové priznania.
Vyžadujú však, aby verejní činitelia predložili príslušným orgánom podrobné
majetkové priznania. [13] Rada
Európy definuje konflikt záujmov ako situáciu, „keď má verejný činiteľ taký
súkromný záujem, ktorý ovplyvňuje – alebo sa zdá, že ovplyvňuje – nestranné
a objektívne plnenie jeho úradných povinností“, pričom pojem „súkromný
záujem“ sa vymedzuje ako „akákoľvek výhoda pre činiteľa, jeho rodinu, blízkych
príbuzných, priateľov a osoby alebo organizácie, s ktorými má
pracovné alebo politické vzťahy“. Zahŕňa aj akýkoľvek s tým súvisiaci
finančný alebo občiansky záväzok. Pozri odporúčanie č. R (2000) 10 Výboru
ministrov pre členské štáty o etickom kódexe volených činiteľov: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] KOM(2011) 309 v konečnom
znení, Druhá správa o vykonávaní rámcového rozhodnutia 2003/568/SVV zo 6. júna
2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:SK:PDF. [15] Zistenia
Inštitútu kvality vlády, Göteborská univerzita, Švédsko. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Zákon
č. 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en. [20] Organizácia
Transparency International vypracovala v rámci projektu, ktorý
spolufinancovala EÚ, porovnávaciu analýzu právneho rámca o ochrane
informátorov v EÚ, pozri: http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] OECD, Zásady integrity vo verejnom
obstarávaní, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Francúzsko, Taliansko, Maďarsko,
Litva, Holandsko, Poľsko, Rumunsko a Španielsko. [26] „Odhaľovanie a znižovanie
korupcie vo verejnom obstarávaní v EÚ – vypracovanie metodiky na
odhadovanie priamych nákladov korupcie a iných prvkov pre európsky
hodnotiaci mechanizmus v oblasti boja proti korupcii“, 30. jún 2013,
PricewaterhouseCoopers a ECORYS. [27] Konkrétnejšie príklady sa uvádzajú
v časti venovanej pozitívnym a negatívnym postupom. [28] Smernica
2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania
verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru
a verejných zákaziek na služby, Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 114,
smernica 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov
obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva,
energetiky, dopravy a poštových služieb Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 1,
smernica 2009/81/ES z 13. júla 2009 o koordinácii postupov pre
zadávanie určitých zákaziek na práce, zákaziek na dodávku tovaru a zákaziek
na služby verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi v oblastiach obrany
a bezpečnosti a o zmene a doplnení smerníc 2004/17/ES
a 2004/18/ES, Ú. v. EÚ L 216, 20.8.2009, s. 76. Smernica
89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných
právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania
postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác,
Ú. v. ES L 395, 30.12.1989, s. 33) v znení smernice 2007/66/ES a smernica
Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992, ktorou sa koordinujú zákony, iné
právne predpisy a správne opatrenia o uplatňovaní právnych predpisov
spoločenstva, o postupoch verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo
vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore, Ú. v. ES L 76,
23.3.1992, s. 14 – 20. [29] Udeľovanie koncesií na stavebné
práce v súčasnosti upravujú základné pravidlá smernice Európskeho
parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii
postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku
tovaru a verejných zákaziek na služby, pričom udeľovanie koncesií na
služby s cezhraničným podielom podlieha zásadám zmluvy, a to najmä
zásade voľného pohybu tovaru, slobody usadenia sa a slobody poskytovať
služby, ako aj odvodeným zásadám, napríklad zásade rovnakého zaobchádzania,
nediskriminácie, vzájomného uznávania, proporcionality a transparentnosti. [30] SWD(2012)
342 v konečnom znení: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Konania v prípade porušenia
predpisov znamenajú konanie, ktoré Európska komisia začne proti členskému štátu
v prípade podozrenia na nesúlad s právnymi predpismi EÚ. Každý
členský štát je zodpovedný za implementáciu právnych predpisov EÚ (zavedenie
opatrení k určitému termínu, dodržiavanie a správne uplatňovanie) do
svojho právneho systému. Európska komisia je zodpovedná za zabezpečenie
správneho uplatňovania právnych predpisov EÚ. Ak teda členský štát svojím
konaním alebo nekonaním nezabezpečil súlad s právnymi predpismi EÚ,
Európska komisia má vlastné právomoci pokúsiť sa ukončiť takéto porušenie
právnych predpisov EÚ a v prípade potreby môže vec postúpiť Súdnemu
dvoru. Komisia môže začať tri druhy konania v prípade porušenia predpisov:
t. j. v prípade neoznámenia vykonávacích opatrení k stanoveným
lehotám, ak transpozícia nie je v súlade s predpismi EÚ
a v prípade nesprávneho uplatňovania (konania alebo nekonania
zavineného členskými štátmi). [32] K ďalším porušeniam patrili
zmätočné kritériá výberu a vyhodnotenia ponúk, nesprávne uplatnenie
pravidiel verejno-verejnej spolupráce (okrem internej v rámci
organizácie), výpočet ceny zákazky, výberové kritériá (iné problémy okrem
diskriminácie), nenáležité vylúčenie z konania, rámcové dohody a neoprávnené
použitie výnimky pre oblasť obrany a bezpečnosti. [33] Hodnotiaca správa (SEK(2011) 853
v konečnom znení). [34] KOM(2011)
895 v konečnom znení: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:SK:PDF. [35] KOM(2011)
896 v konečnom znení: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:SK:PDF. [36] KOM(2011) 897 v konečnom znení:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:SK:PDF. [37] Bleskový
prieskum Eurobarometra č, 374 z roku 2013. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] „Odhaľovanie
a znižovanie korupcie vo verejnom obstarávaní v EÚ – vypracovanie
metodiky na odhadovanie priamych nákladov korupcie a iných prvkov pre
európsky hodnotiaci mechanizmus v oblasti boja proti korupcii“,
30. jún 2013, PricewaterhouseCoopers a ECORYS. [40] Rozhodnutia o zmene zaradenia územia, kde sa nachádza
nehnuteľnosť/pozemok alebo štvrť. Každé zaradenie zahŕňa rôzne obmedzenia
a povinnosti. [41] Je špeciálne koncipovaná ako usmernenia týkajúce sa
verejných súťaží v jednej z oblastí, ktorá je najviac ovplyvnená
korupciou (stavebníctvo), ale v skutočnosti je použiteľná pri každom
verejnom obstarávaní na komunálnej úrovni. [42] Politiky riadenia rizika sa týkajú
rozpoznania, posúdenia a prioritizácie rizík, po čom nasledujú konkrétne
opatrenia zamerané na zmiernenie a kontrolu možných dôsledkov týchto rizík. [43] Mechanizmy upozorňovania na varovné
príznaky, ktoré majú pomôcť verejným obstarávateľom alebo ústredným orgánom
verejného obstarávania odhaľovať korupčné praktiky, predstavujú „výstražné
systémy“ zahŕňajúce zisťovanie a sledovanie určitých ukazovateľov, ktorých
prítomnosť môže upozorňovať na podozrivé korupčné správanie (napr. ak sa
nahromadí istý počet ukazovateľov, v systéme sa vydá výstraha vyžadujúca
si dôslednejšie preverenie alebo kontroly). [44] Istituto
per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale. [45] Napríklad
pri výstavbe diaľnice sa materiály na rôzne miesta môžu výrazne líšiť v závislosti
od klímy, geografických znakov územia výstavby a pod. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_en.pdf. [47] „Public
procurement in Europe- cost and effectiveness“ (Verejné obstarávanie v Európe
– náklady a efektívnosť), PwC Ecorys London Economics, marec 2011. [48] Samoočistenie
umožňuje firmám podniknúť opatrenia na nápravu situácie, ktorá viedla k ich
zapísaniu na zoznam vylúčených. Ich vyradenie z verejných súťaží sa tým
teda zruší. [49] Zoznamy
firiem vyradených z verejných súťaží, napríklad z dôvodu
právoplatného odsúdenia za korupciu alebo iné vážne trestné činy. [50] Mená
členov skupiny a zápisnice zo schôdzí sú k dispozícii na nasledujúcej
adrese: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. SLOVENSKO 1.
Úvod – Hlavné charakteristiky a súvislosti Protikorupčný rámec Strategický prístup V roku 2011 schválila vláda Strategický plán
boja proti korupcii[1], v ktorom sú uvedené
tieto opatrenia: uverejňovanie štátnych zmlúv, reforma
súdnictva, ktorou sa zvýši transparentnosť vydávania súdnych rozhodnutí,
výberové konania na výber sudcov a predsedov súdov, ako aj prísnejšie
pravidlá správy v oblasti súdnictva a jasné ustanovenia verejného
obstarávania. Zdá sa však, že
vykonávanie určitých aspektov strategického plánu sa za posledný rok
spomalilo. Rad zmien, ktoré sa prijali v rámci vyvíjania
protikorupčného úsilia, v súčasnosti preskúmava Ústavný súd. Plnenie
úloh vyplývajúcich zo stratégie vyhodnocuje medzirezortná pracovná skupina
expertov zastupujúcich ministerstvá, generálnu prokuratúru a samosprávy;
na tomto procese sa ako pozorovatelia zúčastňujú mimovládne
organizácie. Táto pracovná skupina sa však od konca roku 2011 nezišla.[2]
Niektoré miestne samosprávy v spolupráci s mimovládnymi organizáciami
vypracovali svoje vlastné stratégie boja proti korupcii. Ich zapojenie umožnilo
mimovládnym organizáciám rozprúdiť živú verejnú diskusiu, ktorá spolu
s novými opatreniami na zlepšenie transparentnosti vytvára
príležitosť na ďalšie zlepšenia v tejto oblasti na Slovensku. Legislatívny rámec
Slovensko vyvinulo značné úsilie na zlepšenie právneho rámca trestného
práva a verejného obstarávania, avšak nezohľadnilo medzinárodné
odporúčania týkajúce sa financovania politických strán.[3]
V roku 2010 bola zavedená trestná zodpovednosť právnických osôb[4]
a v roku 2011 bol zmenený a doplnený Trestný zákon v súlade
s odporúčaniami zoskupenia GRECO.[5] V roku
2012 skupina štátov proti korupcii (GRECO) pri Rade Európy dospela k záveru,
že všetky jej odporúčania týkajúce sa kriminalizácie sa vykonali v uspokojivom
rozsahu. Pokiaľ však ide o právne predpisy upravujúce financovanie
politických strán, ani jedno z desiatich odporúčaní nebolo vykonané
v uspokojivom rozsahu.[6] O návrhoch právnych
predpisov o predvolebnej kampani a o politických stranách
zameraných na uplatnenie uvedených odporúčaní sa diskutuje na pôde
slovenského parlamentu. Inštitucionálny
rámec: V úsilí
účinnejšie bojovať proti závažnej trestnej činnosti vrátane
korupcie Slovensko zriadilo Špecializovaný trestný súd (SCC) s výlučnou
pôsobnosťou pojednávať o trestných činoch korupcie vrátane
podplácania vo vnútroštátnom aj cezhraničnom rozsahu. Tento súd, ktorý
začal činnosť v júli 2005, má v pôsobnosti prípady
týkajúce sa organizovanej trestnej činnosti, závažnej hospodárskej
trestnej činnosti a trestné činy páchané určitými
kategóriami verejných činiteľov. Zdá sa, že
Špecializovaný trestný súd je vybavený potrebnými zdrojmi a že jeho
sudcovia a pomocní zamestnanci sú primerane odborne zaškolení a že
konania na tomto súde sú ukončené v dostatočne krátkom
čase.[7] V slovenskom
inštitucionálnom rámci zohrávajú významnú úlohu aj ďalšie inštitúcie
vrátane Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky.[8]
Napriek úsiliu zabezpečiť, aby sa verejné obstarávanie a súdny
systém stali viac transparentnými, pokiaľ ide o využívanie
štrukturálnych fondov EÚ, však Európska komisia nedávno odporúčala
vyriešiť rad problémov týkajúcich sa fungovania verejných inštitúcií,
presadzovania práva, efektívnosti súdnictva a podnikateľského prostredia.[9] Prieskumy verejnej mienky Prieskumy o vnímaní
korupcie Podľa osobitného prieskumu Eurobarometra[10]
z roku 2013 sa 90 % slovenských respondentov nazdáva, že korupcia je
v ich krajine rozšírená (priemer v EU: 76 %). Viac ako polovica respondentov sa domnieva, že
zneužívanie postavenia na osobný prospech a dávanie alebo prijímanie
úplatkov je rozšírené na súdoch, v politických stranách a v rezorte
verejného zdravia. Skúsenosti s korupciou Zdá sa, že je rozšírená drobná korupcia, keďže 40 %
respondentov vyhlásilo, že korupcia zasahuje do ich každodenného života
(priemer v EÚ: 26 %). Spomedzi respondentov, ktorí v priebehu
posledných 12 mesiacov prišli do kontaktu so slovenskými inštitúciami uvedenými
v prieskume, bolo 14 % požiadaných, aby poskytli úplatok, alebo sa od
nich očakávalo, že úplatok poskytnú (priemer v EÚ: 4 %).[11]
21 % obyvateľstva malo skúsenosť s prípadom korupcie alebo
bolo svedkom takéhoto prípadu v priebehu posledných 12 mesiacov (priemer
v EÚ: 8 %). Globálny barometer korupcie, ktorý organizácia
Transparency International uskutočnila v roku 2013, zaznamenal, že
úplatok poskytol každý piaty človek, ktorý sa dostal do kontaktu s inštitúciami
uvedenými v prieskume.[12] Tieto zistenia sú
podobné výsledkom zisteným v rámci osobitného prieskumu Eurobarometra
v roku 2013. Prieskumy o podnikateľskej sfére Korupcia je vnímaná ako najvýznamnejšia prekážka podnikania na
Slovensku, uviedlo 66 % účastníkov prieskumu Eurobarometra z roku
2013 o podnikateľskej sfére[13] ,pričom 13 % respondentov, ktorí prišli do kontaktu s inštitúciami,
bolo požiadaných, aby poskytli úplatok, alebo sa od nich očakávalo, že
úplatok poskytnú (priemer v EÚ: 5 %). V správe Svetového
ekonomického fóra o globálnej konkurencieschopnosti v rokoch 2013 –
2014 sa uvádza, že korupcia je na Slovensku druhým najproblematickejším
faktorom pri podnikaní.[14] Podľa uvedenej
správy sa Slovensko v rebríčku najviac konkurencieschopných ekonomík
v celosvetovom rozsahu ocitlo na 78. mieste. Východiská Súkromný sektor Slovensko
transponovalo rámcové rozhodnutie Rady 2003/568/JHA o boji proti korupcii
v súkromnom sektore, s výnimkou ustanovenia o ponúknutí úplatku
alebo poskytnutí nenáležitej výhody.[15] Pokiaľ ide o súkromný
sektor, praktické problémy sa týkajú prepojení medzi podnikateľmi a politikmi.
Slovenská národná bezpečnostná agentúra
(Slovenská informačná služba – SIS) vo svojej výročnej správe
zdôraznila, že prepojenia medzi politikmi a podnikateľmi poškodili
národné záujmy, a to najmä v prípade štátom a verejnými
samosprávami vlastnených spoločností.[16] Konflikty záujmov a zverejňovanie
majetku Konflikt záujmov a majetok poslancov sa
podľa zákona musí nahlásiť, ale iba v obmedzenom rozsahu.
V parlamente sa prerokúva návrh zákona o konflikte
záujmov[17], ktorý by
mal zmierniť hlavné problémy s uplatňovaním terajšieho zákona. Mimovládne
organizácie zabezpečili dobrovoľnú platformu na zverejňovanie
takýchto vyhlásení o konflikte záujmov.[18] Interní informátori Slovensko nemá osobitné zákony na ochranu interných informátorov.
V pracovnoprávnych predpisoch je ustanovená všeobecná ochrana pred
svojvoľným prepustením a diskrimináciou zamestnancov. Ako príklad
najlepšieho postupu by v tomto ohľade mohli slúžiť postupy
plánované v antidiskriminačnom zákone. Transparentnosť
v lobizme Napriek predchádzajúcim pokusom o vytvorenie
pravidiel týkajúcich sa lobizmu nie je táto oblasť na Slovensku právne
upravená. Neexistuje osobitná povinnosť registrácie lobistov ani
oznamovania kontaktov medzi štátnymi úradníkmi a lobistami. 2. Zameranie pozornosti Nezávislosť súdnictva Nezávislosť súdnictva je
kľúčovým prvkom protikorupčnej politiky, pokiaľ ide o schopnosť
justičného systému efektívne sa vysporiadať s prípadmi korupcie,
a to aj korupcie na najvyšších miestach. Význam má aj z pohľadu
noriem integrity v rámci justičného systému. Účinné záruky
nezávislosti a prísne etické normy v súdnictve majú zásadný význam
pre zabezpečenie potrebného rámca pre efektívne súdnictvo, ktoré
zabezpečí spravodlivosť v prípadoch korupcie objektívnym a nestranným
spôsobom, bez uplatňovania akéhokoľvek neprípustného vplyvu. Slovenská ústava zaručuje
nezávislosť sudcov. Pokiaľ však ide o vnímanie nezávislosti
súdnictva na Slovensku, Slovensko dosiahlo najnižšie skóre
v Porovnávacom prehľade EÚ v oblasti justície, ako aj v správe
o globálnej konkurencieschopnosti v roku 2013 – 2014.[19] Navyše, vážne obavy vyvolalo využitie
právomoci ministra spravodlivosti na odvolanie predsedov a podpredsedov
súdov bez možnosti preskúmania alebo právneho prostriedku nápravy[20]. Napríklad v pomerne krátkom období
odvolali dvaja po sebe úradujúci ministri spravodlivosti značný počet[21] predsedov súdov, čím prispeli k celkovému
vnímaniu spolitizovania a obmedzenej
nezávislosti slovenského súdnictva. Okrem toho,
niekoľko sudcov, ktorí verejne kritizovali
stav súdnictva, muselo podstúpiť disciplinárne
konanie, ktoré považovali za svojvoľné.[22] Odborníci
kritizovali spôsob, akým najvyšší predstaviteľ spravodlivosti využil svoje
právomoci na ovplyvnenie disciplinárnych komisií, predovšetkým v konaniach
týkajúcich sa sudcov, ktorí sa očividne nepodvoľovali jeho vplyvu.
Disciplinárne senáty prvej inštancie tvorí jeden člen menovaný
regionálnymi súdnymi radami, jeden člen vymenovaný slovenským parlamentom
a jeden člen vymenovaný ministrom spravodlivosti. V druhej
inštancii je tento pomer 1:2:2, čo v oboch prípadoch vedie k neprimerane
vysokému zastúpeniu politicky zvolených členov senátov.[23] Tieto otázky boli počas uplynulých
piatich rokov predmetom verejnej diskusie, do ktorej sa zapojili sudcovia,
mimovládne organizácie, medzinárodní experti a slovenskí politickí
vodcovia. V septembri 2009 zaslalo 15 sudcov list
prezidentovi, predsedovi vlády a ďalším vedúcim predstaviteľom,
v ktorom upozorňovali na nesprávne používanie disciplinárnych
postupov proti nezávislým sudcom.[24] Následné otvorené
vyhlásenie podpísalo 105 sudcov v októbri 2009.[25]
Organizácia, ktorej zakladajúcimi členmi je jedenásť sudcov
najvyššieho súdu, označila rad problémov, medzi ktoré patria politické
zásahy, výberové konania, ktoré sa nezakladajú na princípe zásluhovosti,
neopodstatnené predlžovanie súdnych konaní, absencia etických zásad,
zneužívanie disciplinárnych opatrení a nedostatočná
transparentnosť.[26] Uvedené problémy zvyšujú zraniteľnosť justičného
systému voči korupcii. Vláda odpovedala na výzvu k reforme
prijatím legislatívnej zmeny v roku 2011. Predsedovia a podpredsedovia
súdov teraz musia prejsť výberovým konaním, ktorého cieľom je
overiť zručnosti a schopnosti kandidátov zabezpečiť
riadny výkon spravodlivosti a súdov. V úsilí o zabezpečenie
väčšej transparentnosti musia byť rozsudky uverejnené. Navyše, postup odvolania predsedu alebo podpredsedu
súdu musí iniciovať jeden z troch súdnych orgánov stanovených v zákone,
a v prípade podpredsedov, aj predsedovia súdov. Rozhodnutie o odvolaní
však prijíma minister. Hoci sa zdá, že tento systém je krok správnym smerom, je
zrejmé, že určité problémy v praxi pretrvávajú: napríklad minister
odvolal v roku 2012 z funkcie predsedov dvoch krajských
súdov iba prostredníctvom ústneho oznámenia..[27] To si bude vyžadovať ďalšie
zlepšenie existujúcich kritérií týkajúcich sa odvolávania predsedov a podpredsedov
súdov z funkcie . Trestné stíhanie
korupcie Slovensko zriadilo
Úrad špeciálnej prokuratúry, do pôsobnosti ktorého patrí trestné stíhanie
všetkých trestných činov, o ktorých pojednáva Špecializovaný trestný
súd. Ide o chvályhodné úsilie sústrediť sa na prípady vysoko
postavených osôb vyžadujúce si osobitný odborný prístup. Špeciálneho
prokurátora volí parlament na základe návrhu generálneho prokurátora
predloženého na základe výberového konania. Slovenská prokuratúra je nezávislá,
hierarchická a jednotná organizácia, na ktorej čele stojí generálny
prokurátor, ktorého vymenúva prezident na základe návrhu
parlamentu. V období od februára 2011 do júla 2013 bol tento post
neobsadený.. V tejto súvislosti
bolo podaných viacero odvolaní na ústavný súd, ale hlava štátu
zvoleného kandidáta nevymenovala. Pretrvávajúca
absencia vedúceho predstaviteľa generálnej prokuratúry mala nepriaznivý
vplyv na dôveru v jednotlivé zložky prokuratúry vrátane zložiek špecializovaných
na boj proti korupcii, a vzbudzovala pochybnosti, či sú účinne
chránené pred neprípustnými vplyvmi. Parlament následne
zvolil za generálneho prokurátora iného kandidáta a prezident ho neskôr
uprostred roku 2013 vymenoval do úradu. Podľa štatistických
údajov o prokuratúre v roku 2010 bolo 18 osôb obvinených z prijatia
úplatku, 74 z aktívneho podplácania, štyria z obchodovania s vplyvom
a piati zo zvýhodňovania. Tieto údaje predstavujú výrazný nárast od
roku 2009[28], ešte stále však ide
o nízke čísla vzhľadom na veľkosť krajiny a rozsah
problému, ktorý možno vydedukovať na základe prieskumov o skúsenostiach
s podplácaním v súčasnosti.[29] Je priskoro
posudzovať nové trestnoprávne predpisy, ktoré nadobudli účinnosť
v septembri 2011. Nízke počty prípadov trestného stíhania v súvislosti
s korupciou však možno iba čiastočne pripísať na konto
nepostačujúcej legislatívy. Podľa
nedávneho posúdenia, ktoré uskutočnila Európska komisia, vo
výkone presadzovania práva existujú štrukturálne slabiny.[30]
Transparency International vo svojej analýze národného systému integrity
spravovania uviedla, že za jednu z najslabších inštitúcií na Slovensku
považuje políciu, keďže dosiahla druhé najhoršie skóre (po súdnictve).[31]
V analýze národného systému integrity spravovania sa poukazuje na nadmerné
zmeny vo vedení policajného zboru po každých parlamentných voľbách, ktoré
sa týkali nielen postu prezidenta Policajného zboru, ale aj vedúcich
kľúčových odborov vrátane jednotky boja proti korupcii. Financovanie politických strán Zákon o politických stranách z roku
2005 ukladá prísnejšie pravidlá pre účtovníctvo politických strán, v ktorom
sa požaduje, aby uverejňovali výročné správy obsahujúce informácie
o svojich príjmoch a výdavkoch.[32] GRECO však
v roku 2011 v právnom rámci financovania politických strán zistilo
značné nedostatky a vydalo podrobné odporúčania vrátane
odporúčania zriadiť samostatný orgán s dostatočnými
zdrojmi, ktorý by dohliadal nad financovaním politických strán a volebných
kampaní a zaoberal sa jeho prešetrovaním. Tým by sa zlepšila
transparentnosť financovania prezidentských kandidátov a zaviedli by
sa účinné sankcie za porušovanie zásad financovania politiky.[33]
GRECO predovšetkým poznamenalo, že uvedený zákon nevyjasňuje, nakoľko
podrobne musia uvedené údaje vykazovať miestne a regionálne
pobočky politických strán. Právne predpisy sa okrem toho nevzťahujú
na výdavky na kampaň jednotlivých kandidátov. Zákon sa nevykonáva v dostatočnej
miere, pretože dohľad zo strany ministerstva financií a parlamentného
výboru sa považuje za výslovne formálnu záležitosť. GRECO dôrazne
odporúčalo, aby Slovensko prijalo opatrenia na zlepšenie transparentnosti
príjmov a výdavkov politických strán a kandidátov na miestnej a regionálnej
úrovni (predovšetkým v súvislosti s voľbami starostov a primátorov)
a aby príslušné orgány poskytovali politickým stranám a kandidátom vo
voľbách poradenstvo a odbornú prípravu vo veci platných právnych
predpisov o financovaní politiky.[34] Pokiaľ ide o sankcie, Slovensko
stanovuje administratívnu zodpovednosť politických strán za porušenie
pravidiel financovania politických strán a hnutí. Ministerstvo financií
uložilo administratívne pokuty vo výške asi 3,000 EUR za porušenie týkajúce sa
neskorého alebo neúplného predloženia správ o volebných kampaniach a výročných
správ. Ak politická strana prijme dar alebo službu a poruší tým zákon
z roku 2005, ministerstvo financií môže uložiť pokutu až vo výške
dvojnásobku hodnoty uvedeného daru alebo služby. A napokon, financovanie
z verejných zdrojov môže byť pozastavené, ak daná politická strana
nenapravila nedostatky vo výročnej správe. GRECO vyjadrilo obavy, či
boli tieto sankcie odstrašujúce, a poznamenalo, že sa nevie o tom, že
by boli niekedy uložené akékoľvek sankcie za porušenie iných pravidiel
o financovaní politických strán, ako je nepredloženie správ o financovaní.[35]
Odporúčania týkajúce sa zvýšenia sankcií neboli zavedené ani
začiatkom roku 2013.[36] GRECO vo svojom poslednom hodnotení usúdilo,
že sa nerealizovalo žiadne z jeho odporúčaní v súvislosti
s financovaním politických strán.[37] O návrhu
zákona o volebnej kampani[38] a návrhu zákona
o voľbách[39], prostredníctvom ktorých sa majú odstrániť obavy GRECO, sa teraz
rokuje v slovenskom parlamente. Právne predpisy, o ktorých sa rokuje,
sú zamerané na obmedzenie možnosti poskytovať dary v hotovosti,
zvýšenie transparentnosti účtovníctva týkajúceho sa volebných kampaní
a na sprísnenie sankcií za porušenie pravidiel financovania kampane. Osvedčený
postup: databáza na sledovanie tokov verejných prostriedkov Slovensko
v roku 2000 reformovalo svoj prístup k zákonom o informáciách
a vytvorilo systém, ktorý sa za uplynulých 12 rokov stal ukážkovým.
Sloboda prístupu k informáciám umožnila mimovládnym organizáciám a nezávislým
skupinám odborníkov (think-tanks) navrhnúť inovatívne riešenia na
vytypovanie rizík a vytvorenie informačnej siete umožňujúcej
zistiť konflikty záujmov a neprípustné vplyvy na rozhodovací proces.
Mimovládna organizácia „Aliancia Fair-Play” vytvorila databázu, ktorá je cez
jej webovú lokalitu prístupná pre každého.[40] Táto databáza sa zameriava na verejné
prostriedky vyplatené súkromným podnikom (štátne dotácie, privatizácia,
oslobodenie od daní a colných poplatkov, granty, európske fondy, dlhy
voči verejnému sektoru) a zástupcom verejného sektora (manažéri
štátnych inštitúcií, vlády, volení verejní činitelia, predstavitelia
súdnictva, samosprávne orgány, parlament, poradcovia politických
predstaviteľov). Aliancia poskytuje médiám a mimovládnym organizáciám
nástroje na monitorovanie a vedie verejnú správu k tomu, aby si
uvedomovala, že rozhodnutia jej predstaviteľov sú ľahko
monitorovateľné. Táto databáza je prínosom aj pre investigatívnu
žurnalistiku, médiá napríklad mohli vďaka nej upozorniť na konkrétne
obvinenia z nezákonných postupov týkajúcich sa financovania politických
strán vrátane falošných darcov a netransparentných pôžičiek
politickým stranám. Touto sieťou sa inšpirovali mimovládne organizácie
v zahraničí a príslušný softvér sa používa v Českej
republike, Maďarsku a Gruzínsku. Know-how aliance využívajú aj
v Čiernej Hore. Využívanie
finančných prostriedkov EÚ Slovenská národná
bezpečnostná agentúra (Slovenská informačná služba - SIS) informovala
v roku 2011 o korupčných praktikách pri rozdeľovaní dotácií
z EÚ a zo štátneho rozpočtu.[41] SIS našla dôkazy
o netransparentnom prideľovaní finančných prostriedkov z EÚ
aj štátnych prostriedkov, ktoré sa nevyužívali v súlade so stanoveným
účelom. Európska komisia zistila, že riziko korupcie
pri prideľovaní finančných prostriedkov EÚ vedie k vzniku rizika
poškodenia dobrého mena fondov a ohrozuje ich efektívne a účinné
využívanie. Komisia v dôsledku toho pozastavila v programovom období
2007 - 2013 platby určené pre program na rozvoj dopravy v rámci
Kohézneho fondu, pričom ako jednu z príčin uviedla obvinenia
z úplatkárstva a konfliktu záujmov v projektoch týkajúcich sa
železničnej dopravy. Tieto podozrenia v súčasnosti vyšetruje
Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF). Vyskytli sa aj obvinenia z korupcie
v oblasti verejných súťaží pre projekty mestskej dopravy, ktoré boli
osobitne prispôsobené pre jedného uchádzača (na žiadosť Komisie potom
tieto verejné súťaže zrušili). V súvislosti s inými verejnými
súťažami zas veľké stavebné spoločnosti podali Komisii
sťažnosti, že najnižšie cenové ponuky boli z nečestných dôvodov
zamietnuté. V súvislosti s operačnými programami
Európskeho sociálneho fondu (operačný program zamestnanosť, sociálne
začlenenie a vzdelávanie) Komisia v rámci opakovaných auditov
zistila závažné nedostatky vo verejnom zaobstarávaní a v overovaní
oprávnenosti nákladov. V dôsledku zlého manažmentu a kontrolných
systémov boli uvedené programy podrobené postupu pozastavenia platieb až do
nápravy nedostatkov. Boj proti korupcii je zdôraznený ako hlavná
úloha v stanovisku Komisie k programovému obdobiu 2014 – 2020 na
Slovensku[42], v ktorom sa
navrhuje obmedziť priestor pre korupciu, konflikty záujmov a rodinkárstvo
pri využívaní prostriedkov spolufinancovaných zo zdrojov EÚ. V každoročne
prijímaných spoločných plánoch na využívanie štrukturálnych fondov na
Slovensku dohodnutých na politickej úrovni je zdôraznená potreba naďalej
skvalitňovať riadiace a kontrolné systémy na zabezpečenie
účinného využívania prostriedkov, a to najmä v oblasti verejného
obstarávania a výberu projektov. Audity na vnútroštátnej úrovni aj na úrovni
Komisie potvrdili, že na Slovensku existujú výrazné nedostatky v praktickom
uplatňovaní postupov finančného hospodárenia a kontroly, a že
nedostatky existujú aj v štruktúre hlavných vnútroštátnych kontrolných
orgánov. Najväčšie slabiny predstavujú oblasti verejného obstarávania,
overovania vykonávaného riadiacim orgánom a výberu projektov. Tieto
nedostatky sa premietajú do vysokých nákladov na projekty infraštruktúry
a do úrovne zistených chýb. Napríklad v prieskume verejných zákaziek
v rámci operačného programu Životné prostredie sa v roku 2012
zistila miera chybovosti 7,3 %, v dôsledku čoho musela Komisia
uložiť príslušnú korekciu vo výške 7,3 % na strane výdavkov. Verejné obstarávanie Odhaduje sa, že
na Slovensku v roku 2010 dosiahli celkové výdavky na práce, tovary a služby
prostredníctvom verejného obstarávania sumu 15,61 miliárd EUR. Podľa
prieskumu Eurobarometra z roku 2013 o podnikateľskej sfére 57 %
(čo je druhý najvyšší percentuálny podiel v EÚ) účastníkov
verejného obstarávania počas uplynulých troch rokov uviedlo, že nemohli vo
verejnej súťaži uspieť v dôsledku korupcie. Respondenti zo
Slovenska uviedli výskyt špecifikácií prispôsobených na mieru určitých spoločností
v 84 % prípadov a 77 % respondentov uviedlo, že rozšírenou
praxou je organizovanie vopred dohodnutých ponúk vo výberových konaniach.[43]
Navyše, 63 % respondentov zaznamenalo konflikty záujmov pri vyhodnocovaní
ponúk a 62 % poukázalo na nejasný výber hodnotiacich kritérií.[44]
Vzhľadom na skutočnosť, že predstavitelia podnikateľských
kruhov zastávajú názor, že tieto praktiky sú rozšírené, monitorovanie
prostredníctvom zavedenia kontrol ex-ante by situáciu zlepšilo. SIS informovala o prípadoch korupcie a rodinkárstva v orgánoch
správy na celoštátnej, miestnej a regionálnej úrovni, ako aj v organizáciách
so štátnou účasťou podieľajúcich sa na verejnom obstarávaní
a na prideľovaní štátnych prostriedkov.[45]
SIS uviedla aj to, že verejné súťaže na výstavbu a modernizáciu
dopravnej infraštruktúry boli usporiadané v prospech vopred určených
dodávateľov. Konkrétnejšie, SIS poukázala na korupciu a manipuláciu
verejnej súťaže na rekonštrukciu budovy pre štátne inštitúcie. Absencia
transparentnosti pri riadení sa zistila aj v odvetví energetiky a vykurovania,
vo vodárenských spoločnostiach a v spoločnostiach
využívajúcich dopravnú infraštruktúru. Slovenský týždenník uverejnil ocenenú analýzu
verejných súťaží na výstavbu diaľnic v rokoch 2006 až 2010,
v ktorej sa poukazovalo na výrazné nadhodnocovanie a neefektívne
využívanie verejných prostriedkov. Napríklad, pri verejnom obstarávaní služieb
pre elektronický výber mýta bola zákazka udelená uchádzačovi s najvyššou
ponukou potom, čo obstarávateľský subjekt vylúčil z predkladania
súťažných ponúk konkurentov. Jedným zo
základných štrukturálnych problémov je status Úradu pre
verejné obstarávanie (ÚVO), keďže zákon nezaručuje jeho prevádzkovú
ani finančnú nezávislosť. Zákon o verejnom obstarávaní[46]
nezabraňuje politickým nomináciám do Úradu pre verejné obstarávanie ani
neposkytuje záruky pred neprípustným zasahovaním do rozhodnutí, ktoré prijímajú
pracovníci tohto úradu. Je to tak aj napriek tomu, že nedávne zmeny zákona
zabezpečili, že predsedu Úradu pre verejné obstarávanie bude voliť
parlament na návrh vlády.[47] Právne ustanovenia
o odvolaní predsedu Úradu pre verejné obstarávanie sú nejasne formulované
a možno ich zneužiť, čiže obmedzujú záruky nezávislosti.[48]
Zdá sa, že verejné obstarávanie v oblasti zdravotnej starostlivosti na
Slovensku je obzvlášť citlivé voči korupcii. Transparency
International uverejnila prieskum cien, ktoré nemocnice zaplatili za nákup
zdravotníckeho zariadenia (počítačových tomografov) v rokoch
2007 – 2012. Podľa tohto prehľadu sa nákupné ceny v jednotlivých
nemocniciach značne líšili. Za počítačový tomograf s tými
istými technickými parametrami zaplatila jedna nemocnica dvojnásobnú cenu ako
iná nemocnica. V uvedenom prieskume sa argumentuje, že jedným z hlavným
problémov v tomto prípade je nedostatok konkurencie – , keďže
veľmi často sa stáva, že do verejnej súťaže predloží ponuku iba
jeden uchádzač alebo sú kritériá prispôsobené konkrétnemu
uchádzačovi. Navyše, podľa uvedeného prieskumu, často nie je
jasné, čo konkrétne je zahrnuté do ceny počítačového tomografu –
druh softvéru a služieb; to spôsobuje, že je ťažké porovnávať
ceny. Vláda v roku 2012 pripravila zásadnú
zmenu zákona o verejnom obstarávaní, ktorá je okrem iného zameraná na
zjednodušenie zdĺhavých postupov verejného obstarávania a zvýšenie konkurencieschopnosti
a transparentnosti.[49] Čiastočná zmena bola prijatá vo februári 2013. Vláda
následne rozhodla aj o posilnení ľudských zdrojov Úradu pre verejné
obstarávanie. Navyše, vyvíja preukázateľné úsilie, aby
podnikateľské prostredie bolo menej vystavené rizikám korupcie. Slovenská
vláda v rokoch 2010 a 2011 zaviedla povinnosť online
uverejňovať všetky zmluvy, ktoré uzatvoril verejný sektor.[50]
Centrálny register zmlúv[51] uvádza zoznam zmlúv, ktoré ministerstvá, orgány štátnej správy, verejné
orgány a ich podriadené organizácie uzatvorili v období po 1. januári
2011. Všetky takéto zmluvy musia byť v tomto registri uverejnené
a platnosť nadobúdajú až deň nasledujúci po ich uverejnení
v registri. Napriek väčšej
transparentnosti pretrvávajú vo verejnom obstarávaní nedostatky.[52]
Účinné uplatňovanie nových pravidiel obstarávania by sa však mohlo
uľahčiť ďalším rozvíjaním kvalifikácie úradníkov, ktorí sú
poverení koncipovaním referenčných rámcov a vyhodnocovaním a vyberaním
ponúk.[53] Okrem toho bol
v rámci Úradu pre verejné obstarávanie vytvorený interný mechanizmus
podania odvolania. Prvostupňové rozhodnutia o námietkach, ktoré
dostal Úrad pre verejné obstarávanie, sa predložia v rámci odvolania „Rade
Úradu pre verejné obstarávanie“. Táto rada bude v záujme zabezpečenia
väčšej nezávislosti v rozhodovacom procese zložená zo zamestnancov
Úradu pre verejné obstarávanie a niektorých externých pracovníkov. Osvedčený postup: transparentnosť verejného
obstarávania na miestnej úrovni Súčasťou opatrení umožňujúcich externé monitorovanie
verejných výdavkov je slovenská iniciatíva Otvorená miestna samospráva, ktorá
stanovuje poradie 100 slovenských miest podľa súboru kritérií založených
na zásade transparentnosti vo verejnom zaobstarávaní, prístupu k informáciám,
dostupnosti údajov verejného záujmu, verejnej účasti, profesionálnej etiky
a konfliktu záujmov. V súčasnosti sa na čele zoznamu
nachádza Šaľa, Martin a Rožňava. Projekt realizuje Transparency
International Slovensko. Mesto Martin na severnom Slovensku získalo za svoje protikorupčné
reformy prestížnu cenu OSN za verejnú službu.[54] Uvedené reformy vychádzali z úzkej
spolupráce s Transparency International Slovensko. Koncom roku 2008 sa
novozvolený primátor mesta Martin po svojom nástupe do funkcie zaujímal o balík
opatrení na zvýšenie transparentnosti, ktorý by mohol uplatniť v meste
so 60 000 obyvateľmi. Transparency International Slovensko navrhlo
uskutočniť projekt v troch fázach. Po prvé, odborníci
vypracovali zoznam odporúčaní v 17 oblastiach politiky, ako je
obstarávanie, personálna politika, udeľovanie grantov, účasť
verejnosti na rozhodovaní a politika v právnických osobách zriadených
a založených mestom. V druhej etape ich porovnávali s právnymi
predpismi a internými pravidlami mesta. Po identifikovaní nedostatkov skupina
odborníkov spolu s úradníkmi mestskej samosprávy vypracovala nové interné
nariadenia a ďalšie predpisy prispôsobené podmienkam v Martine,
ktoré potom mestská samospráva implementovala. 3. Budúce opatrenia Problémy s právnymi predpismi a ich
uplatňovaním v praxi, pociťovaný nedostatok nezávislosti na
strane súdnictva a úzke prepojenie medzi politickou a podnikateľskou
elitou, to všetko obmedzuje účinnosť protikorupčného rámca.
Prioritu by preto mali dostať štrukturálne reformy, opatrenia na riešenie
konfliktov záujmov, zacielenie úsilia na predchádzanie korupcii a riadna
koordinácia pri vyšetrovaní. V oblasti financovania politických strán,
verejného obstarávania a konfliktov záujmov je potrebné zaviesť
legislatívne reformy aj praktické odrádzajúce opatrenia. Ďalšiu pozornosť si vyžadujú tieto body: ·
Posilnenie nezávislosti súdnictva, predovšetkým
stanovenie dobre definovaných kritérií na odvolanie predsedov a podpredsedov
súdov. Zlepšenie procesných záruk pri disciplinárnych konaniach proti sudcom
a zabezpečenie nezávislosti disciplinárnych senátov. ·
Väčší dôraz na
uplatňovanie zásady zásluhovosti pri vymenovaniach na manažérske pozície
v policajnom zbore. Vytvorenie stratégie na účinnejšie
zisťovanie a trestné stíhanie trestných činov korupcie. ·
Zvýšiť transparentnosť
financovania strán na miestnej a regionálnej úrovni vrátane dokončenia
legislatívneho procesu. Zriadenie nezávislého orgánu na vyšetrovanie
financovania politických strán a na dohľad nad týmto financovaním,
ako aj zabezpečenie primeranosti a odrádzajúceho charakteru sankcií
uplatňovaných v prípade porušenia pravidiel o financovaní
politických strán. ·
Zintenzívnenie kontrol
vykonávaných príslušnými orgánmi v záujme zníženia rizika zneužitia prostriedkov EÚ
a sprísnenie kontrolných mechanizmov pri prevencii, zisťovaní a odrádzajúcom
postihovaní sankciami v prípade konfliktov záujmov. Vytvorenie politiky na
boj proti korupcii v oblasti zdravotnej starostlivosti so zameraním aj na
verejné obstarávanie. Zvýšenie úsilia v oblasti presadzovania práva,
prokuratúry a súdnictva na účel stíhania prípadov korupcie týkajúcich
sa prostriedkov EÚ. Uskutočňovanie efektívnych nezávislých kontrol ex-ante
zameraných na postupy verejného obstarávania na ústrednej aj miestnej úrovni. Posilnenie
mechanizmov vnútornej kontroly u verejných obstarávateľov a zvýšenie
ich kapacít s cieľom účinne predchádzať korupčným
praktikám. Monitorovanie dôsledkov zavedenia nedávnych zmien v zákone
o verejnom obstarávaní, najmä zmien týkajúcich sa nezávislého fungovania
Úradu pre verejné obstarávanie. Presadzovanie väčšej stability,
efektívnosti, nezávislosti a odbornosti v slovenskej verejnej správe,
vrátane ústredných a miestnych orgánov verejného obstarávania. [1] Návrh
strategického plánu boja proti korupcii v Slovenskej republike - upravené
nové znenie http://www.rokovania.sk/Rokovanie.aspx/BodRokovaniaDetail?idMaterial=20071. [2] http://bojprotikorupcii.vlada.gov.sk/19327/medzirezortna-pracovna-skupina-expetrov-pre-boj-tproti-korupcii.php. [3] Tretie kolo
hodnotenia, Správa o plnení odporúčaní v Slovenskej republike,
GRECO RC-III (2010) SE, Štrasburg, 26. marec 2010. [4] Zákonom
č. 224/2010 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Trestný zákon
(nové paragrafy 83a a 83b Trestného zákona). [5] Zákon č.
262/2011 Z. z. a ďalšie zákony boli prijaté 13. júla 2011.
Pokiaľ ide o hodnotenie pravidiel, pozri Druhú priebežnú správu
o plnení odporúčaní v Slovenskej republike, GRECO RC-III (2010)
3E Second Interim Report, Štrasburg, 9. december 2011. [6] Tretie
kolo hodnotenia –Druhá priebežná správa o plnení odporúčaní v Slovenskej
republike. GRECO RC-III (2012) 23E, Štrasburg, 7. december 2012. Pozri aj Greco
RC-III (2013) 21E. [7] Pozri
Transparency International, Národný systém integrity spravovania na Slovensku,
hodnotiaca správa: http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/slovakia_2012. [8] Tamže. [9] Pracovný
dokument útvarov Komisie. Posúdenie národného programu reforiem a programu
stability Slovenska na rok 2013. Brusel, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, s. 8 -
9: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_slovakia_en.pdf. [10] Osobitný
Eurobarometer č. 397 z roku 2013. [11] Osobitný
prieskum Eurobarometra č. 397 z roku 2013. [12] http://www.transparency.org/gcb2013/report [13] Bleskový
prieskum Eurobarometra č. 374 z roku 2013. [14] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf. [15] Správa Komisie
Európskemu parlamentu a Rade založená na článku 9 rámcového
rozhodnutia Rady 2003/568/SVV z 22. júla 2003 o boji proti korupcii
v súkromnom sektore. [16] Správa
Slovenskej informačnej služby z roku 2011. (Správa o činnosti
SIS v roku 2011, Bratislava, október 2012.)
http://www.sis.gov.sk/vyr_sprava.html. [17]
Národná rada
Slovenskej republiky Návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa
ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone
funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005
Z. z.. http://www.nrsr.sk/web/Dynamic/Download.aspx?DocID=389419]. [18] Pozri
Politikaopen.sk. [19] Na základe údajov
z roku 2010 v Porovnávacom prehľade EÚ v oblasti justície http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_communication_en.pdf.
Pozri aj http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [20] Paragrafy 38
a 41 Zákona č. 757/2004 o súdoch (Zákon o súdoch
a o zmene a doplnení niektorých zákonov). [21] Napríklad
v máji 2011 bolo odvolaných 14 predsedov súdov. [22]
Pozri Bojarski, L. and Stemker
Koster, W. (2012) Aktuálny stav slovenského súdnictva a jeho výzvy.
Bratislava: Nadácia otvorenej spoločnosti – Open Society Foundation. [23] Disciplinárny
senát je zložený z troch alebo piatich členov zvolených z troch
databáz vytvorených podľa zákona, v ktorých je uložených 15 mien
kandidátov zvolených sudcami, ministrom a národnou radou. Pozri druhú
časť zákona o sudcoch a prísediacich (Zákon č.
385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení
niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). [24] „Otvorený
list“, http://sudcovia.sk/en/documents/archive/204-open-letter [25] „Päť
viet“, http://sudcovia.sk/en/documents/archive/202-five-sentences. [26] http://sudcovia.sk/en/documents/archive/211-orientation-initiative-for-open-judiciary. [27] Posúdenie
národného programu reforiem a programu stability Slovenska na rok 2013.
Brusel, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, s. 31. Ako sa uvádza v dokumente,
odkazy na predchádzajúce odporúčania týkajúce sa súdnictva zostávajú
v rokoch 2013 a 2012 naďalej platné, pretože nebol spozorovaný
zásadný pokrok. [28] http://www.genpro.gov.sk/statistiky-12c1.html.
Tieto štatistiky sú založené na starých právnych predpisoch, t. j. predtým, ako
došlo k zmene trestného zákonníka. [29] Pozri aj
výsledky po sebe nasledujúcich prieskumov Eurobarometra z roku 2007, 2009,
2011 a 2013, ako aj bleskový prieskum Eurobarometra o podnikaní
z roku 2013, v ktorom bol percentuálny podiel respondentov, od
ktorých sa očakávalo poskytnutie úplatku, vždy medzi najvyššími v EÚ. [30] Posúdenie
národného programu reforiem a programu stability Slovenska na rok 2013.
Brusel, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final. s. 8-9; Stanovisko Komisie určené
Slovensku na programové obdobie 2014 – 2020
http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/sk_position_paper.pdf. [31] Transparency
International, Národný systém integrity spravovania na Slovensku – zhrnutie. [32] 85/2005 Z.z.
ZÁKON zo 4. februára 2005o politických stranách a politických
hnutiach. [33] GRECO: Tretie
kolo hodnotenia – Druhá priebežná správa o plnení odporúčaní v Slovenskej
republike, december 2011, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2010)3_2nd_Interim_Slovakia_EN.pdf. [34] GRECO: Tretie
kolo hodnotenia – Druhá priebežná správa o plnení odporúčaní v Slovenskej
republike, s. 8 a 11. [35] GRECO: Tretie
kolo hodnotenia – Správa z hodnotenia Slovenskej republiky na tému
transparentnosť financovania politických strán (Téma II). Štrasburg, 15. februára
2008. [36] Druhá správa
o plnení odporúčaní v Slovenskej republike, Greco RC-III (2012)
23E, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3 %282012 %2923_Second_SlovakRepublic_sk.pdf [37] GRECO: Tretie
kolo hodnotenia – Druhá priebežná správa o plnení odporúčaní v Slovenskej
republike, s. 8. Pri prijímaní tretej priebežnej správy o plnení
odporúčaní v októbri 2013, zoskupenie GRECO opísalo úroveň
plnenia odporúčaní ako „vo všeobecnosti neuspokojivú“, pozri http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/2013/Greco%282013 %2914_Summary%20Report%2061_EN.pdf. [38] Ministerstvo
spravodlivosti zákon volebnej kampani, ktorým sa mení dopĺňa zákon
č. 85/2005 Z.z. Citácia z elektronického zdroja informácií.
(2013) Ministerstvo spravodlivosti SR. https://lt.justice.gov.sk/Attachment/navrh%20zakona.rtf?instEID=-1&attEID=56854&docEID=318935&matEID=6443&langEID=1&tStamp=20130803000119053. [39] Ministerstvo
spravodlivosti Zákon o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene
Občianskeho súdneho poriadku. (2013) Ministerstvo spravodlivosti SR. https://lt.justice.gov.sk/Attachment/navrh%20zakona.rtf?instEID=-1&attEID=56862&docEID=318944&matEID=6444&langEID=1&tStamp=20130803000148247. [40] http://datanest.fair-play.sk/en/pages/index. [41] Správa
Slovenskej informačnej služby z roku 2011. (Správa o činnosti
SIS v roku 2011, Bratislava, október 2012.)
http://www.sis.gov.sk/vyr_sprava.html. [42] Stanovisko
útvarov Komisie k príprave dohody o partnerstve a programov na
Slovensku na obdobie rokov 2014 – 2020, s. 44.
http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/sk_position_paper.pdf [43] Ide o najvyššie
percentuálne podiely v EÚ. [44] Tieto
ukazovatele, hoci sa netýkajú nevyhnutne priamo korupcie, sú ilustráciou
rizikových faktorov zvyšujúcich zraniteľnosť postupov verejného
obstarávania voči korupcii. [45] Správa
Slovenskej informačnej služby z roku 2011. (Správa o činnosti
SIS v roku 2011, Bratislava, október 2012.)
http://www.sis.gov.sk/vyr_sprava.html. [46] Zákon o verejnom obstarávaní - Zákon č. 25/2006
Z. z.). [47] Pravidlá
o statuse predsedu úradu sú uvedené v paragrafe 110 zákona o verejnom
obstarávaní. [48] Podľa
paragrafu 110. 1) Na čele úradu je predseda, ktorého na návrh vlády volí
a odvoláva Národná rada Slovenskej republiky. 2) Predseda, podpredseda
úradu. Podpredsedu úradu vymenúva a odvoláva vláda na návrh predsedu
úradu. Dôvody odvolania sú uvedené v paragrafe 111, ktorý sa obmedzuje na
nedostatočné plnenie úloh. [49] Z 19. marca
2013, ktorým sa mení dopĺňa zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom
obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení
neskorších predpisov a o zmene zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom
podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov. [50] Zákon č. 546/2010 Z. z., ktorým sa
dopĺňa zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení
neskorších predpisov. [51] Centrálny
register zmlúv. http://crz.gov.sk/. [52] Pracovný
dokument útvarov Komisie. Posúdenie národného programu reforiem a programu
stability Slovenska na rok 2013. Brusel, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, s. 30: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_slovakia_en.pdf
. [53] Pracovný
dokument útvarov Komisie. Posúdenie národného programu reforiem a programu
stability Slovenska na rok 2013. Brusel, 29.5.2013 SWD(2013) 375 final, s. 30: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_slovakia_en.pdf. [54] http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan048624.pdf.