52013SC0513

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument k

predlogu za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta

o pravnem okviru Unije za carinske kršitve in sankcije

1.           OPIS TEŽAVE

Carinska zakonodaja, ki zadeva blagovno menjavo med carinskim območjem Unije in tretjimi državami, je v celoti usklajena in od leta 1992 zbrana v carinskem zakoniku Skupnosti. Velika sprememba tega zakonika je bila izvedena z Uredbo (ES) št. 450/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2008 o carinskem zakoniku Skupnosti (Modernizirani carinski zakonik), ki bo zdaj prenovljena kot carinski zakonik Unije, katerega namen je prilagoditev carinske zakonodaje elektronskemu okolju carine in trgovine, da bi se nadalje spodbudila uskladitev in enotna uporaba carinske zakonodaje ter gospodarskim subjektom Unije zagotovila ustrezna orodja za razvoj njihovih dejavnosti v globalnem poslovnem okolju.

Čeprav je carinska zakonodaja popolnoma usklajena, pa spada izvajanje te zakonodaje, ki zagotavlja skladnost s carinskimi predpisi in zakonito uporabo sankcij, v okvir nacionalne zakonodaje držav članic. Tako se carinska zakonodaja izvaja na podlagi 27 različnih zakonskih sklopov predpisov sankcioniranja in različnih upravnih ali sodnih tradicij. To pomeni, da se kršitve določenih obveznosti, ki izhajajo iz usklajene carinske zakonodaje EU, kaznujejo s sankcijami, ki se glede na državo članico, ki jih naloži, razlikujejo v naravi in resnosti.

Učinkovito upravljanje carinske unije, vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev za gospodarske subjekte, ki delujejo na notranjem trgu, in pravilno izvrševanje določenih politik Unije (okoljske, kmetijske itd.) so v veliki meri odvisni od enotnega izvajanja carinske zakonodaje s strani držav članic. Danes to izvajanje temelji na zapleteni strukturi 27 različnih pravnih redov in upravnih ali sodnih tradicij.

Na mednarodni ravni je to v preteklosti povzročalo težave v zvezi s skladnostjo Unije s pravili STO na področju enotnega izvajanja carinskih predpisov.

Poleg tega je enotno izvajanje in izvrševanje carinske zakonodaje pomembno za enako obravnavo gospodarskih subjektov. To v praksi vpliva na dostop do carinskih poenostavitev prek statusa pooblaščenega gospodarskega subjekta in do enakovrednih poenostavitev, saj je to v veliki meri odvisno od profila „skladnosti“ gospodarskega subjekta. Če je ta profil drugačen samo zaradi nacionalne carinske zakonodaje, je lahko enakopraven dostop do teh poenostavitev ogrožen.

2.           NA KOGA VPLIVA OPREDELJENA TEŽAVA?

Obstoj 27 različnih sistemov za izvajanje carinske zakonodaje Unije najbolj vpliva na gospodarske subjekte Unije, ki se pri vsakodnevnem poslovanju ukvarjajo s carino. Ti subjekti se soočajo s pomanjkanjem pravne varnosti zaradi razlik med pravnimi sistemi držav članic v zvezi z obravnavanjem kršitev carinske zakonodaje Unije.

Carinske uprave držav članic morda ne morejo „ukrepati enotno“ zaradi odsotnosti pristopa Unije k obravnavanju carinskih kršitev in sankcij. Ta razlika lahko povzroči nezaupanje med carinskimi upravami.

3.           SUBSIDIARNOST

Kar zadeva izključno pristojnost Unije, se v skladu s členom 5(3) PEU načelo subsidiarnosti ne uporablja.

Če je po predložitvi rezultatov ocene učinka predlagan zakonodajni ukrep na kazenskem področju, je obravnavan v skladu s členom 83(2) PDEU. Ker ta člen zadeva deljeno pristojnost (v skladu s členom 4(2)(j) PDEU), je treba posebno pozornost nameniti načelu subsidiarnosti, v skladu s katerim bi morala Unija sprejeti zakonodajo le, če je mogoče obseg ali učinke predlaganega ukrepa bolje doseči na ravni Unije. Ker je cilj predlaganega ukrepa približevanje carinske zakonodaje na področju sankcioniranja v vseh državah članicah, ga lahko samo Unija razvije na podlagi zavezujoče zakonodaje. Poleg tega se specifičen primer nanaša na popolnoma usklajeno področje politike (carinsko unijo) s popolnoma usklajenimi pravili, katerih učinkovito izvajanje določa sam obstoj carinske unije.

4.           CILJI

Splošni cilj te pobude je zagotoviti učinkovito izvajanje in izvrševanje zakonodaje v carinski uniji. Natančneje, specifični cilji pobude so:

(1) zagotoviti nadaljnjo usklajenost z mednarodnimi obveznostmi Unije;

(2) vzpostaviti okvir Unije za enotno izvrševanje carinske zakonodaje na področju kršitev in sankcij;

(3) okrepiti enake konkurenčne pogoje za gospodarske subjekte v carinski uniji.

Posebni cilji iz točk (2) in (3) zgoraj zahtevajo doseganje naslednjih operativnih ciljev:

· enotnost elementov, na podlagi katerih se naloži sankcija v carinski uniji (zagotovitev, da se enaka vrsta vedenja, ki je v nasprotju z enim carinskim predpisom ali več, šteje za enako vrsto kršitve);

· vzpostavitev enotne lestvice sankcij za posamezno vrsto kršitve v državah članicah EU;

· zmanjšanje stroškov in ovir, povezanih z obstojem različnih režimov carinskih kršitev in sankcij, za podjetja, ki opravljajo carinske formalnosti v drugih državah članicah.

5.           MOŽNOSTI POLITIKE

Možnost politike A – osnovni scenarij (neukrepanje)

Carinska zakonodaja Unije je trenutno popolnoma usklajena, vendar ima vsaka država članica svoj carinski sistem Unije za sankcioniranje. Države članice bodo še naprej zagotavljale opravljanje carinskih obveznosti na podlagi nacionalnih predpisov, pri čemer bodo smernice o pooblaščenem gospodarskem subjektu nekoliko usmerjale razlago meril za dodelitev statusa pooblaščenega gospodarskega subjekta, vendar ne bodo zavezujoče.

Možnost politike B – zakonodajni ukrep znotraj veljavnega pravnega okvira EU

V okviru te možnosti bi Komisija predlagala spremembo veljavne carinske zakonodaje Unije na podlagi:

· popisa vrst upravnih (nekazenskih) sankcij,

· razširjene opredelitve merila „evidenca skladnosti s carinskimi zahtevami“, ki ga morajo izpolnjevati osebe, ki zaprosijo za status pooblaščenega gospodarskega subjekta in/ali za razne carinske poenostavitve.

Možnost politike C – zakonodajni ukrep na področju približevanja vrst carinskih kršitev in nekazenskih sankcij

S tem zakonodajnim ukrepom bi se vzpostavila enotna nomenklatura nekazenskih carinskih kršitev na podlagi obveznosti, ki izhajajo iz carinske zakonodaje Unije, in seznam sankcij enotnega obsega za posamezno kršitev.

Možnost politike D – dva ločena zakonodajna ukrepa za približevanje kazenskih in nekazenskih carinskih kršitev in sankcij

Ta možnost bi presegla možnost C, pri čemer bi zajemala zakonodajni ukrep iz možnosti C in drug zakonodajni ukrep za približevanje carinskih prekrškov in kazni na kazenskem področju, s čimer bi razširila področje ukrepanja. Tako bi zajemala vse možne carinske kršitve in prekrške ter zagotovila približevanje nekazenskih in kazenskih sankcij.

Zavržena možnost – scenarij „mehkega prava“: objava smernic za razlago pojma carinske skladnosti

Smernice o pooblaščenem gospodarskem subjektu so bile objavljene aprila 2012 in so del izvedbenih ukrepov veljavne carinske zakonodaje. Na podlagi tega postanejo del osnovnega scenarija, zato je bila ta možnost nazadnje zavržena.

6.           OCENA UČINKOV

6.1.        Možnost politike A – osnovni scenarij

Vsaka država članica bi še naprej imela svoj sistem za sankcioniranje carinskih kršitev. Razlike v izvrševanju carinske zakonodaje po celotnem carinskem ozemlju Unije bi ostale enake in še vedno bi bilo prisotno tveganje omejevanja enakega obravnavanja gospodarskih subjektov, ne glede na državo članico, v kateri imajo sedež.

6.2.        Možnost politike B – sprememba veljavne zakonodaje znotraj veljavnega pravnega okvira EU

Razlike med carinskimi sistemi držav članic za sankcioniranje bi bile manjše, saj bi se po vsej Uniji uporabljale enake nekazenske sankcije za carinske kršitve. Prav tako bi se bistveno zmanjšale omejitve enake obravnave gospodarskih subjektov pri odobritvi carinskih poenostavitev, ker opredelitev kvalifikacij, kot sta „hujše in ponavljajoče se kršitve carinskih predpisov“ in „zanemarljive kršitve“, kot elementov „evidence skladnosti s carinskimi zahtevami“ ne bi bila več prepuščena državam članicam, ampak bi se izvedla na ravni Unije. Kljub temu bi bile za odločitev v zvezi s tem, katere vrste ravnanja se štejejo za kršitve carinske zakonodaje in se sankcionirajo z nekazenskimi carinskimi sankcijami, še vedno pristojne države članice, tako da bi se obravnava gospodarskih subjektov še vedno razlikovala glede na pristojno državo članico, kar pomeni, da ta možnost ne bi obravnavala vseh opredeljenih težav (mednarodne obveznosti, izvajanje drugih politik itd.).

6.3.        Možnost politike C – zakonodajni ukrep na področju približevanja vrst carinskih kršitev in nekazenskih sankcij

Ta možnost bi zagotovila enotno in preprostejšo zakonodajo (v kolikor so glavne obveznosti in seznam kršitev ter vrsta in obseg carinskih sankcij enotni), lažje izvajanje s strani držav članic in izboljšano izvrševanje carinske zakonodaje. Dosežena bo dodatna pojasnitev „sorazmernosti“ sankcije v smislu, da bo več kršitev sankcioniranih z nekazenskimi sankcijami.

Neposredni rezultat že navedenega (odkrivanje kršitev) bo izboljšanje pravočasnega pobiranja prihodkov (lastnih sredstev), tudi zaradi večje skladnosti deklaracij, ker se bo omejilo tveganje vrzeli, ki izhajajo iz različnih nacionalnih zakonodaj.

S pravnim instrumentom, v okviru katerega bi se opredelil enoten sklop sankcij za kršitve carinskih predpisov EU, bi se izboljšala usklajenost Unije z obveznostmi STO.

Zagotovila se bo enaka obravnava gospodarskih subjektov v zvezi z dostopom do statusa pooblaščenega gospodarskega subjekta in carinskih poenostavitev, ker bodo med državami članicami manjše razlike pri obravnavanju hujših kršitev. Tako bo razlaga merila „skladnost s carinsko zakonodajo“ enotnejša.

6.4.        Možnost politike D – dva ločena zakonodajna ukrepa, katerih namen je približevanje nekazenskih kršitev in sankcij na eni strani ter kazenskih prekrškov in kazni na drugi strani

Ta možnost delno temelji na prejšnji možnosti in tako ohranja vse koristi, ki so že opisane v možnosti C, h katerim se lahko doda še prednost ukrepanja EU na dveh področjih sankcioniranja: nekazenskem in kazenskem.

Vendar mora, če je potrebno ukrepanje na ravni Unije, zakonodajalec Unije odločiti, ali so potrebne kazenske sankcije ali zadoščajo skupne upravne sankcije. Pravna podlaga za zakonodajni ukrep na kazenskem področju – člen 83(2) PDEU – temelji na pojmu kazenskega prava kot zadnjem sredstvu (ultima ratio). Predlogi kazenskega prava na podlagi navedenega člena se bodo kot taki običajno nanašali na področja, na katerih že obstajajo režimi Unije za nekazenske sankcije. V tej fazi in v obravnavanem primeru smo v položaju, v katerem sploh še niso bile določene nobene sankcije na ravni EU. Zato ni dovolj dokazov za sklep, da je kazensko pravo potrebno. Poleg tega nedavni predlog direktive o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava[1] delno zajema nekatere carinske kršitve, ki vplivajo na pobiranje lastnih sredstev. Zato bo pravi čas za oceno, ali je za carinske kršitve na kazenskem področju potreben zakonodajni ukrep, po sprejetju zakonodajnega ukrepa na nekazenskem področju in po izvedbi direktive o zaščiti finančnih interesov Unije z uporabo kazenskega prava.

7.           PRIMERJALNA OCENA MOŽNOSTI

Spodnja preglednica prikazuje učinkovitost posamezne možnosti in s tem prispeva k analizi najprimernejše možnosti:

Možnosti || Gospodarski učinki || Vplivi na okolje || Dodatni upravni stroški za države članice || Skladnost politike || Temeljne pravice || Splošna ocena

A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

B || + || + || ++ || 0 || 0 || +

C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++

D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++

Obseg učinka v primerjavi z osnovnim scenarijem (osnovni scenarij je označen z 0): 0, v primerjavi z osnovnim scenarijem ni predvidene spremembe; + do +++, predviden pozitivni učinek, katerega obseg je izražen s številom plusov.

8.           SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE

· Države članice

bodo Komisiji predložile odgovore v zvezi z istimi primeri, predstavljenimi v okviru projektne skupine o carinskih kaznih, da bi se ocenila učinkovitost te pobude. Poleg tega bodo države članice predložile nekatere informacije v zvezi z uporabo evidence skladnosti gospodarskih subjektov pri dodeljevanju dostopa do carinskih poenostavitev in statusa pooblaščenega gospodarskega subjekta ter druge splošne podatke, na primer v zvezi s številom vloženih deklaracij, številom naloženih sankcij in njihovim povprečnim zneskom.

· Gospodarski subjekti

bodo odgovorili na vprašalnik, ki bo vključeval enaka vprašanja kot drugi vprašalnik, ki se je uporabil pri oblikovanju tega poročila, in nekatera dodatna vprašanja za oceno morebitnega učinka te pobude v smislu potencialnih izboljšav konkurenčnosti.

[1]               COM(2012) 363/3.