27.7.2012   

SL

Uradni list Evropske unije

C 225/7

—

poudarja, da se potreba po konkretni obravnavi združitve družine pojavlja sočasno kot pobuda za „prenovljeni evropski program za vključevanje“ (CdR 199/2011) ter „evropsko kulturo upravljanja na več ravneh“ (CdR 273/2011), zaradi česar je delovanje Odbora regij še posebno pomembno;

—

ugotavlja, da se, kot nakazuje zelena knjiga, direktiva v nekaterih primerih uporablja kot odvračilno sredstvo, in poudarja, da se predpisov o združitvi družine ne sme jemati kot sredstvo za omejevanje migracijskih tokov. Specifični cilji združevanja so namreč boljše vključevanje zakonitih priseljencev in spoštovanje pravice do družine;

—

poudarja, da pravica posameznikov do skupnega življenja v znamenju enotnosti družine ter pravica in hkrati dolžnost preživljanja, vzgoje in izobraževanja otrok, in torej do bivanja z njimi, sodita med temeljne pravice in dolžnosti, ne glede na državljanstvo, ter opozarja, da to potrjujejo tudi številne nacionalne in mednarodne sodbe, ki so si o tem enotne;

—

opozarja, da morajo praktični ukrepi držav tako z namenom odločnejšega izvajanja pobud lokalnih in regionalnih oblasti pri praktičnem vključevanju kot za zagotovitev stabilnega in pravno trdnega referenčnega okvira zanje spoštovati načeli sorazmernosti in subsidiarnosti;

—

poziva k večji vključenosti lokalne ravni v upravljanje na več ravneh, kar je nujen pogoj za dosledno politiko priseljevanja, ki spoštuje temeljne pravice in lahko prispeva k blaginji ciljnih skupnosti in priseljencev.

Poročevalec

Sergio SOAVE (IT/PES), župan občine Savigliano (CN)

Referenčni dokument

Zelena knjiga o pravici do združitve družine državljanov tretjih držav, ki živijo v Evropski uniji (Direktiva 2003/86/ES)

COM(2011) 735 final

1.

pozitivno ocenjuje pobudo Komisije za začetek razprave o združitvi družine, ki se ji posebej posveča že Direktiva 2003/86/ES, v kateri bi obravnavali nekatere kritične točke, ki so se pokazale ob izvajanju direktive, in podrobneje preučili pripombe različnih strani (nevladnih organizacij, lokalnih skupnosti, akademskih krogov);

2.

pohvalno sprejema odločitev, da je izhodišče razprave zelena knjiga, ki poudarja nekatere ključne vidike direktive in postavlja vrsto vprašanj. Odobrava tudi dejstvo, da bo Komisija sprejela konkretne ukrepe šele na podlagi izsledkov razprave;

3.

opozarja, da imajo lokalne in regionalne oblasti bistveno vlogo pri upravljanju politik vključevanja in socialne integracije ter da morajo biti zato popolnoma vključene v razpravo o uveljavitvi predpisov o združitvi družine, s čimer bi prispevali tako k popolni integraciji priseljencev v namembne države ter morebitni spremembi direktive;

4.

poudarja, da mora ta pobuda slediti smernicam stockholmskega programa iz decembra 2009 ter Evropskega pakta o priseljevanju in azilu iz septembra 2008;

5.

poudarja, da se potreba po konkretni obravnavi združitve družine pojavlja sočasno kot pobuda za „prenovljeni evropski program za vključevanje“ (CdR 199/2011) ter „evropsko kulturo upravljanja na več ravneh“ (CdR 273/2011), zaradi česar je delovanje Odbora regij še posebno pomembno.

6.

upošteva dejstvo, da lahko gospodarska kriza, ki tako pretresa Evropo, prispeva k izkrivljenim pogledom na direktivo, tudi zaradi hkratnega pojava novih selitev v Evropo, denimo zaradi posledic sicer obsežnega in pozitivnega političnega dogajanja, poimenovanega „arabska pomlad“, ki je skupno številnim državam na južnih obalah Sredozemlja.

7.

ugotavlja, da se, kot nakazuje zelena knjiga, direktiva v nekaterih primerih uporablja kot odvračilno sredstvo, in v tem okviru poudarja, da se predpisov o združitvi družine ne sme jemati kot sredstvo za omejevanje migracijskih tokov, ampak je ta problem treba obravnavati pri izvoru in na drugačen način. Specifični cilji združevanja so namreč boljše vključevanje zakonitih priseljencev in spoštovanje pravice do družine, ki jo zagotavljajo vse listine o pravicah;

8.

poudarja, da pravica posameznikov do skupnega življenja v znamenju enotnosti družine ter pravica in hkrati dolžnost preživljanja, vzgoje in izobraževanja otrok, in torej do bivanja z njimi, sodita med temeljne pravice in dolžnosti, ne glede na državljanstvo, ter opozarja, da to potrjujejo tudi številne nacionalne in mednarodne sodbe, ki so si o tem enotne. Tako 16. člen Splošne deklaracije človekovih pravic iz leta 1948 družino opredeljuje kot „naravno in temeljno celico družbe“ in ji daje „pravico do družbenega in državnega varstva“; člen 9 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah pa pravico ustvarjanja družine posebej uvršča med temeljne pravice posameznika;

9.

izraža upanje, da bodo politike upravljanja priseljevanja v celoti spoštovale te temeljne pravice v skladu z razsodbami sodišč v Strasbourgu in Luxembourgu, ki sta se večkrat jasno izrekli v zvezi s tem;

10.

poleg tega poziva, da se s praktičnega stališča ocenijo posledice združitve družine; že direktiva potrjuje, da združitev družine pomaga ustvariti socialno in kulturno stabilnost, ki olajša vključevanje, kar spodbuja tudi ekonomsko in socialno kohezijo v korist gostiteljskih lokalnih skupnosti; treba je torej priznati, da uresničevanje pravice do združitve družine pomeni kakovostni preboj politik priseljevanja, ki kažejo večjo zrelost glede tega, da je ustalitev obstoječih priseljencev nujna za učinkovito družbeno-ekonomsko vključevanje v državi gostiteljici; to se hkrati – s praktičnega vidika – zdi odločilen prispevek k omejevanju nezakonitega priseljevanja in nevarnih oblik socialne izključenosti;

11.

poudarja, da v vseh evropskih ustavnih ureditvah iz družinskih vezi izhajajo določene dolžnosti na področju ekonomske in socialne solidarnosti; ovrednotenje teh vezi v priseljenskih družinah z odločnejšim priznavanjem pravice do združitve družine se torej zdi konkretno sredstvo, da se pri tujcih spodbudi dojemanje, da skupek (tako administrativnih kot organizacijskih) obveznosti, ki jih morajo spoštovati, ni zgolj plod represivnih politik ali policijskih sredstev, temveč del bolj splošnega projekta za razvoj celotne družbe, h kateremu naj bi tudi sami dejavno prispevali ne samo z zahtevanjem pravic, temveč tudi priznavanjem svojih dolžnosti, ki prispevajo k načeloma državljanske pripadnosti in odgovornosti do drugih;

12.

v zvezi s tem želi, da bi se posebna skrb namenila zaščiti tako imenovane primarne družine, ki ji direktiva že namenja vso pozornost, in znotraj tega okvira pravici do združitve z mladoletnimi otroki, ki si zaslužijo posebno varstvo; kar zadeva druge oblike družine – tudi glede na pravila in navade države, iz katere prihaja priseljenec – Odbor meni, da je primerno, da o posameznih primerih ali splošnem stanju presodijo države članice; če pa na podlagi posvetovanja Evropska komisija sklene, da bi bilo treba sprejeti skupno opredelitev „družine“ na evropski ravni, mora biti ta skladna z opredelitvami v drugih aktih EU;

13.

meni, da ob upoštevanju pomena tovrstnih splošnih načel in ocen niso potrebne občutne omejitve diskrecijskih pravic posameznih držav, ki jih priznava direktiva in potrjuje Lizbonska pogodba. Vendar pa opozarja, da morajo praktični ukrepi držav tako z namenom odločnejšega izvajanja pobud lokalnih in regionalnih oblasti pri praktičnem vključevanju kot za zagotovitev stabilnega in pravno trdnega referenčnega okvira zanje spoštovati načeli sorazmernosti in subsidiarnosti.

14.

meni, da je brez poseganja v pravico vseh državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v EU, do združitve družine razumljivo za to pravico postaviti določene pogoje, vendar brez poseganja v duha direktive, ki si prizadeva olajšati njihovo vključevanje in ustalitev;

15.

meni, da zdajšnje besedilo direktive lahko privede do pravne negotovosti in razhajanj pri razlagi, in poziva k premisleku o možnosti, da bi se na evropski ravni določilo minimalno trajanje bivanja za izpolnjevanje zahteve po ustaljenosti z upoštevanjem pravice do družinskega življenja, pri čemer bi se uporabili podobni vzorci, kot so vzorci krožne migracije, če se zainteresirani vključijo v program prostovoljne vrnitve;

16.

predlaga, da naj minimalna starost zakonca za združitev družine na splošno sovpada z njegovo polnoletnostjo, ki jo določa nacionalna zakonodaja države gostiteljice, v izjemnih primerih pa bi bila mogoča odstopanja navzdol. To bi zagotovilo največjo možno enotnost in onemogočilo morebitno diskriminacijo na podlagi starosti;

17.

opozarja na dejstvo, da bi bilo mogoče črtati predvidena odstopanja od pravice do združitve družine za mladoletne otroke (člen 4, odstavek 1, zadnji pododstavek in odstavek 6), ker je njihov praktični pomen zanemarljiv. V vsakem primeru priporoča, da odločitve v zvezi s tem vedno upoštevajo višji interes otroka in skrb za pravice mladoletnika; poleg tega priporoča, da se iz istih razlogov pravica do združitve z mladoletnimi otroki zagotovi tudi brez zakonske zveze med starši, s čimer bi poleg tega preprečili kakršno koli obliko diskriminacije med zakonskimi in nezakonskimi otroki;

18.

kar zadeva izbirno določbo glede drugih družinskih članov razen zakonca ali registriranega partnerja in otrok, meni, da je primerno, da posamične države ohranijo diskrecijsko pravico pri določanju meril glede upravičenosti; hkrati poudarja, da veljavna direktiva ne pojasnjuje – kot bi morala – posledic za družinske člane v primeru smrti sponzorja, ničnosti zakona, razveze, zapustitve države članice ali uspešnega izpodbijanja očetovstva.

19.

priporoča preventivno spremljanje učinkovitosti različnih ukrepov, ki se že izvajajo (ukrepov pred odhodom in ukrepov v sprejemni državi). Vendar na podlagi tega prvega pregleda priporoča, da se ne uporabljajo ukrepi pred odhodom, ki jih družinski člani sponzorja ne bi mogli izpolnjevati zaradi nepismenosti, materialnih stroškov, oddaljenosti mestnih centrov in podobnih razlogov, ki bi dejansko ovirali pravico do združitve družine. Zdi pa se mu primerno, da so, kadar se po vstopu v državo gostiteljico zahteva obiskovanje jezikovnih tečajev in/ali državljanske vzgoje in/ali tečajev poznavanja zgodovine in kulture gostiteljske družbe, taki tečaji na voljo brezplačno, da se prepreči diskriminacija na podlagi premoženja, in da se pripravijo na primer z uporabo evropskih modulov za vključevanje.

20.

pri oceni drugih materialnih pogojev, ki jih sponzorju postavlja država članica (stanovanje, zdravstveno zavarovanje, zadostna stalna sredstva), priporoča, da so ti skladni z načelom sorazmernosti in ne vodijo v samovoljne omejitve; izraža zlasti željo, da bi države članice za izvajanje direktive sprejele akte, ki bodo spoštovanje teh pogojev preverjali na podlagi objektivnih in preverljivih meril, in ne posplošenih določb, ki jih je mogoče razlagati poljubno omejevalno;

21.

predlaga odpravo merila „sprejemne zmogljivosti“ države članice pri presoji, ali je primerno dovoliti združitev družine, ker se to kaže kot dodatno sredstvo nadzora nad migracijskimi tokovi v nasprotju z načeli zakonodaje Evropske unije;

22.

meni, da je v primeru udeležbe v programu prostovoljne vrnitve treba trajanje dovoljenja za prebivanje družinskih članov sponzorja poenotiti z njegovim, ob upoštevanju možnosti za sprejetje rešitev v skladu z vzorci krožne migracije.

23.

meni, da bi se morali, kar zadeva združitev družine državljanov tretjih držav, ki so upravičeni do posebnih oblik zaščite (azil, status begunca, subsidiarna zaščita), različni statusi skladno s priporočili stockholmskega programa obravnavati s konkretnimi in samostojnimi pravili, ki bi upoštevala okoliščine (tudi z vidika praktičnih težav za izpolnjevanje zahtev za informacije in predložitev dokumentov), v katerih se je znašel posamezen upravičenec do takih oblik zaščite. Direktiva, ki obravnava splošno področje združitve družine, se zato ne bi smela uporabljati za družinske člane tujcev, upravičenih do teh oblik zaščite, pač pa bi morala biti združitev njihovih družin obravnavana v samostojnem aktu, vključno z morebitnimi družinskimi vezmi, ki se sklenejo po vstopu na ozemlje države gostiteljice.

24.

meni, da lahko sklep nekaterih držav o uvedbi preizkusa DNK za identifikacijo otrok, če se ne uporablja s skrajno previdnostjo, pomeni kršitev načela sorazmernosti in temeljnih pravic, kot je pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah);

25.

v zvezi z možnimi goljufijami v obliki zakonov iz koristoljubja poziva Komisijo in/ali države članice, naj objavijo podatke o resničnem obsegu tega pojava. Meni, da bi bilo v primeru, ko ni na voljo konkretnih podatkov, koristno, če bi se ciljne preiskave izvajale v vseh državah članicah, s čimer bi lahko natančneje ugotovili, kaj se dogaja, ter spodbujali dobro prakso pri reševanju takih problemov;

26.

v zvezi s stroški združitve družine v breme prosilca opozarja na tveganje, da bi nekatere države članice z umetnim povišanjem administrativnih stroškov samovoljno omejevale vstop, kar je močno v nasprotju z načelom sorazmernosti, po katerem morajo sredstva ustrezati namenu: namen tega je prispevati k izvajanju obravnavane pravice in ga ne omejevati; zato bi bilo primerno, da bi morale države članice določiti znesek stroškov tako, da ne bi onemogočile praktičnega izvajanja direktive;

27.

meni, da je treba državam članicam priporočiti, naj spoštujejo rok za sprejetje odločbe o prošnji za združitev družine, ki ga predvideva direktiva; vsak postopek glede odstopanj, ki ga določi država in ki je namenjen za nerazumno odlaganje tega roka, ovira celovito izvajanje direktive.

28.

v zvezi z domnevnimi težavami glede spoštovanja dveh obveznih horizontalnih določb, predvidenih v direktivi, Odbor upa, da bo Evropska komisija sprejela vse ukrepe, ki jih predvidevata Pogodbi, s katerimi bo zagotovila, da bodo države članice v celoti spoštovale zakonodajo Unije.

29.

Odbor poziva k večji vključenosti lokalne ravni v upravljanje na več ravneh, kar je nujen pogoj za dosledno politiko priseljevanja, ki spoštuje temeljne pravice in lahko prispeva k blaginji ciljnih skupnosti in priseljencev. Številne evropske regije in skupnosti se ponašajo z zglednimi izkušnjami s priseljevanjem in nemalo dvomov nacionalne zakonodaje pri konkretni razlagi direktive je bilo ugodno rešenih prav na podlagi praktičnih izkušenj lokalnih organov. Odbor poudarja, da je treba pridobiti čim več informacij o tej temi, in je z državami članicami in drugimi evropskimi institucijami pripravljen sodelovati pri zbiranju in širjenju informacij in dobrih praks, kjer so ti podatki na voljo na lokalni ali regionalni ravni.