Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Evropski centralni banki – Bančni reševalni skladi

COM(2010) 254 konč.

2011/C 107/03

Poročevalka: ga. ROUSSENOVA

Evropska komisija je 26. maja 2010 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Evropski centralni banki – Bančni reševalni skladi

COM(2010) 254 konč.

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 1. februarja 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 469. plenarnem zasedanju 16. in 17. februarja 2011 (seja dne 16. februarja) s 193 glasovi za, brez glasov proti in 4 vzdržanimi glasovi.

1.   Zaključki in priporočila

1.1   EESO se strinja s Komisijo, da denarja davkoplačevalcev ne bi smeli znova uporabiti za kritje bančnih izgub, in načeloma podpira ustanovitev usklajenega omrežja nacionalnih predhodnih skladov za reševanje bank, povezanih s skladnimi nacionalnimi ureditvami za obvladovanje kriz. Kljub temu pa meni, da bi se morale države članice, če želijo vzpostaviti delujoč sistem bančnih reševalnih skladov, najprej sporazumeti o sprejetju skupnih metod in enotnih pravil, da bi preprečile izkrivljanje konkurence. Trenutno se zdi, da počnejo ravno nasprotno. Kar nekaj držav članic je že uvedlo ali načrtuje davčne ukrepe, s katerimi želijo ponovno napolniti prazne proračune oziroma okrepiti svoje trge: neenaki pogoji so že stvarnost. Če realno pogledamo trenutne razmere in upoštevamo pretekle izkušnje, je le težko pričakovati hitro rešitev. Z bolj postopnim pristopom bi nekatere razlike morda sčasoma odpravili.

1.2   Kar zadeva konkurenco, bi moralo biti zagotavljanje enakih pogojev na nacionalni, evropski in svetovni ravni vedno glavni cilj. Bančni reševalni skladi, kot so načrtovani trenutno, bi utegnili imeti škodljive učinke na več ravneh: na nacionalni, ker bi vplivali le na del finančnega sektorja, na ravni EU, ker bi uvedli nove stroške za nekatere nacionalne sektorje, ki so že tako šibki, in na svetovni ravni, ker je malo verjetno, da bo v skupini G20 doseženo soglasje.

1.3   Najbolj skrb zbujajoč je makroekonomski scenarij. Vsi nacionalni in mednarodni organi pritiskajo na bančni sektor, naj ublaži posledice krize z dodeljevanjem več posojil realnemu gospodarstvu. Nova bonitetna pravila, nove kapitalske zahteve in novi davki so po ocenah nujni, toda oblasti bi si morale prizadevati za razumno ravnotežje med potrebo po kapitalu za podporo državnih proračunov na eni strani in podporo realnemu gospodarstvu po drugi. Zaenkrat je načrt bančnih reševalnih skladov preveč nedorečen, da bi omogočal natančne izračune za zagotovitev potrebnih naložb v proizvodnjo, rast in delovna mesta. Brez določitve ustreznih prednostnih nalog in časovnega načrta za izvedbo posameznih faz predlaganega načrta bančnih reševalnih skladov bo težko zagotoviti koristi na obeh straneh.

1.4   EESO meni, da bi morala Komisija, preden sprejme kakršen koli ukrep za uvedbo bančnih dajatev, opraviti poglobljeno oceno skupnega učinka teh dajatev in bančnih reševalnih skladov ter upoštevati zgoraj izražene pomisleke, zlasti tiste v točki 1.3. Preden se sprejme odločitev o uvedbi bančnih reševalnih skladov, je treba oceniti, kolikšni bodo stroški celotnega načrta, v kolikšni meri bo vplival na posojilno sposobnost bančnega sektorja in kako dolgo bo trajalo, preden bodo skladi dovolj učinkoviti oziroma bodo dosegli svojo ciljno velikost. EESO predlaga, da se v teh ocenah predvidi najslabši možni scenarij, da bo načrt realističen in uresničljiv v obdobju krize, ko bodo banke po eni strani s težavo vplačevale prispevke v reševalne sklade, po drugi strani pa bodo ravno takrat potrebna sredstva iz teh skladov.

2.   Uvod

2.1   Evropska komisija je pozdravila sporočilo s srečanja skupine G20 v Pittsburghu septembra 2009, namreč da se denarja davkoplačevalcev ne sme znova uporabiti za kritje bančnih izgub, in si prizadeva, da bi ta cilj dosegla na vsaj dva dopolnjujoča se načina:

2.2   V sporočilu COM(2010) 254 konč. je Komisija pojasnila svoje poglede na to, kako bi lahko finančni sektor prispeval k stroškom reševanja bank v težavah, in sicer v okviru zbirke splošnih instrumentov za preprečevanje in obvladovanje kriz. Prepričana je, da bi morali biti predhodni bančni reševalni skladi, ki bi se financirali z bančnimi dajatvami, del okvira za finančno stabilnost in obsežnejših reform finančnega sistema, osredotočenih na preprečevanje kriz. Bili naj bi ustrezen instrument za posredovanje in reševanje bank v težavah na način, ki bi čim bolj zmanjšal stroške insolvence bank za javnost. V sporočilu so pojasnjeni še namen in potencialna velikost teh skladov ter pogoji, pod katerimi bi se lahko uvedli.

2.3   Namen Evropske komisije je uvesti pristop EU k bančnim reševalnim skladom in nazadnje oblikovati vseevropski reševalni sklad kot zelo zaželeno rešitev. Kljub temu Komisija priznava, da bo brez integriranega okvira EU za nadzor in obvladovanje kriz zelo težko začeti izvajati to nalogo. Zato naj bi bil ustrezen prvi korak oblikovanje sistema, ki bi temeljil na usklajenem omrežju nacionalnih predhodnih reševalnih skladov, povezanih s skladnimi nacionalnimi ureditvami za obvladovanje kriz.

2.4   EESO odobrava vse predloge za krepitev finančnega sektorja in preprečevanje kriz v prihodnje, zato se načeloma strinja tudi s pobudami in priporočili Komisije za pristop EU k bančnim reševalnim skladom, kot ga je pojasnila v sporočilu COM(2010) 254 konč., vendar ima kljub temu nekaj pomislekov. Zaveda se, da v tej fazi nekatere pobude morda niso uporabne ali sprejemljive za nekatere države članice, druge pa zahtevajo dodaten razmislek, analizo in pojasnila.

2.5   Namen novega okvira za preprečevanje in obvladovanje kriz bo zagotoviti, da bodo imele države članice v primeru večjih bančnih zlomov skupno orodje, ki ga bo mogoče uporabiti na usklajen način za zaščito širšega finančnega sistema, preprečevanje stroškov za davkoplačevalce in zagotavljanje enakih pogojev za vse. Skupna orodja za reševanje naj bi zagotovila, da so pravilno izpeljani insolventni postopki verodostojna možnost za vsako banko, ne glede na njeno velikost ali kompleksnost . Koncept velikosti je pomemben. Čeprav naj bi bilo urejeno izvajanje postopkov v primeru plačilne nesposobnosti bank zagotovljeno v „vseh“ primerih, je pomembno opredeliti koncept „večje“ insolventnosti ali insolventnosti „večjega obsega“. Zelo velike in kompleksne finančne institucije (mednarodne skupine, ne nujno vseevropske ali s sedežem v Evropi) utegnejo pomeniti izziv. Insolventnost večjega obsega lahko zahteva drugačno obravnavo, morebiti tudi zagotavljanje nadaljnjega obstoja pravne osebe s prestrukturiranjem, odpisom dolga in zmanjšanjem vrednosti/popolnim razvrednotenjem delnic. Dodatna sredstva iz sklada bi bila morebiti potrebna kot del paketa ukrepov.

2.6   Komisija je 20. oktobra 2010 sprejela načrt s časovnim razporedom, ukrepi, sredstvi in načrti za popoln okvir EU za obvladovanje kriz. Spomladi 2011 naj bi predstavila zakonodajne predloge za obvladovanje kriz in reševalne sklade. V tej fazi lahko izrazimo samo nekatera pričakovanja in pripombe. Datum začetka izvajanja naj bi določila direktiva, če bo sprejeta. Če upoštevamo okoliščine in obljubo Komisije, da bodo zakonodajni predlogi s tega področja sprejeti do spomladi 2011, imamo utemeljene razloge za domnevo, da bo postopek v najboljšem primeru končan v letih 2013–2014. Skladi bodo potrebovali nekaj časa, da bodo dosegli ciljno velikost, toda ker bodo vključevali tako predhodno kot naknadno financiranje, bi bili teoretično lahko uporabni takoj, ko bo zakonodaja v državah članicah začela veljati. Upoštevati je treba tudi, da so nekatere države članice že napovedale, da v bližnji prihodnosti ne nameravajo uvesti bančnih dajatev, ker njihovega bančnega sektorja kriza ni huje prizadela in ostaja še naprej stabilen. Bančni reševalni skladi naj bi bili torej sredstvo za obvladovanje finančnih kriz na srednji ali dolgi rok.

3.   Posebne ugotovitve

3.1   Pristop k bančnim reševalnim skladom

3.1.1   EESO odobrava pristop Komisije, ki predlaga, da se najprej oblikuje usklajeno omrežje nacionalnih bančnih reševalnih skladov, povezanih s skladnimi nacionalnimi ureditvami za obvladovanje kriz. Kljub temu sočasno priporoča, da se to omrežje skladov vzpostavi postopoma in ob skrbnem upoštevanju posebnih značilnosti posameznih držav članic. Nemčija in Švedska sta že začeli ustanavljati lastna sklada, v katerih naj bi se sredstva zbirala z dajatvami/prispevki. Vsaka država ima lastne metode in pravila za ustanovitev sklada in v tej fazi EESO še ne more oceniti, katera so primernejša.

3.1.2   Glede na to, da nekatere države že uvajajo lastne specifične bančne dajatve, davke in sisteme, EESO meni, da bi bilo treba najprej razpravljati in se zediniti o nekaterih skupnih temeljnih načelih in parametrih za dajatve, da se prepreči izkrivljanje konkurence v finančnem sektorju EU. EESO je naklonjen postopnemu pristopu, ki razlikuje med kratkoročnimi in srednjeročnimi cilji (1). Kratkoročno naj bi države članice dosegle sporazum o podlagi za izračun dajatve, njeni stopnji in področju uporabe, pri čemer naj bi – glede na stalne spremembe regulativnega okvira in razvoj v smeri večje usklajenosti – omogočile določeno raven prilagodljivosti. Potem bi morda lahko razmislili o postopni uvedbi preproste in primerne dajatve, čemur bi sledila uvedba bolj usklajenega sistema bančnih dajatev in bančnih reševalnih skladov.

3.1.3   EESO meni, da je postopno uvajanje primernejše in bolj realistično, saj je tako mogoče upoštevati različne načine, na katere je finančna kriza prizadela posamezne države članice, pa tudi posebnosti njihovih odzivov na krizo:

3.1.4   EESO pozdravlja namero Komisije, da bo raziskala „možne sinergije med sistemi zajamčenih vlog in reševalnimi skladi“, kot je navedla v dokumentu COM(2010) 579 konč. Če bi razširili podlago, na kateri zdaj temeljijo skladi za zajamčene vloge, bi po mnenju Odbora lahko funkcije, ki jih imajo zajamčene vloge in reševanje bank, združili v enem samem skladu, ne da bi s tem ogrozili zmožnosti sistema zajamčenih vlog in skladov za te vloge, da izpolnijo svoj cilj, tj. zaščitijo imetnike vlog. Takšna preučitev bi bila zelo primerna za tiste države članice, katerih skladi za zajamčene vloge že imajo nekatere funkcije preprečevanja in reševanja, ker sta v enem večjem skladu združeni obe področji.

3.1.5   EESO razume argumente Komisije v prid vseevropskemu reševalnemu skladu, pa tudi njene pomisleke glede težav, ki bodo nastale pri njegovi vzpostavitvi, zato meni, da bi bila njegova uvedba v tej fazi prenagljena in neizvedljiva. Glede na izkušnje v daljni in bližnji preteklosti EESO dvomi, ali bi enotni sklad na ravni EU deloval učinkovito.

3.2   Financiranje bančnih reševalnih skladov: dajatev

3.2.1   Komisija meni, da bi se morali bančni reševalni skladi financirati s prispevki ali dajatvami bank. Evropski svet je 17. junija 2010 dosegel dogovor, da bi morale biti bančne dajatve del verodostojnega okvira za reševanje,  (2) to pa eno od temeljnih načel za njihovo uvedbo.

3.2.1.1   V sporočilu je sicer pojasnjeno, da naj bi banke s to dajatvijo prispevale k stroškom krize, ublažile sistemsko tveganje, omejile izkrivljanje konkurence in zbirale sredstva za verodostojen reševalni okvir, vendar ne vsebuje jasne opredelitve te dajatve. Dokument (3) ekonomsko-finančnega odbora izraz „dajatev“ opredeljuje kot obremenitev (pristojbino ali davek) finančnih institucij, da bodo prispevale k stroškom finančne krize: dajatev je pristojbina, kadar se steka v sklad, ki ni del proračuna, in davek, kadar je del državnega proračuna. EESO pričakuje, da bo Komisija izraz „dajatev“ natančneje opredelila.

3.2.2   EESO meni, da so merila za osnovo za dajatve, pa tudi za njeno stopnjo, ena glavnih ovir za dosego splošnega sporazuma, in je prepričan, da bi se bilo treba najprej dogovoriti o več temeljnih načelih. Strinja se s Komisijo, da bi morala biti osnova za dajatev v skladu z načeli, naštetimi na osmi strani sporočila. Prav tako se je treba zavedati, da se nacionalni finančni sektorji razlikujejo po velikosti, sistemih upravljanja, učinkovitosti nadzora in stopnji tveganja. Glede na te razlike bi lahko države članice na začetku imele možnost, da določijo različne osnove za dajatve, pozneje pa bi jih bilo treba uskladiti.

3.2.3   V sporočilu je navedeno, da bi lahko prispevki/dajatve temeljili na treh postavkah: sredstvih, obveznostih ter dobičkih in bonusih banke. Ker je iz sredstev in obveznosti v bilanci stanja tveganje razvidno bolj kot iz drugih kazalnikov, EESO meni, da so bančni dobički in bonusi manj primerna osnova za prispevke bank. Prvi dve osnovi za dajatev imata dobre in slabe strani in morda bi imela kombinacija obeh določene prednosti.

3.2.3.1   Sredstva banke so dober kazalnik njenih tveganj. Odražajo verjetnost insolventnosti banke in znesek, ki bi bil potreben za reševanje banke. Sredstva, ovrednotena glede na tveganost, kot predlaga Mednarodni denarni sklad, (4) bi prav tako lahko bila ustrezna osnova za dajatev, saj so – glede na splošno sprejete baselske kapitalske zahteve – mednarodno primerljiva. Po drugi strani bi, ker se za bančna sredstva uporabljajo kapitalske zahteve, ovrednotene glede na tveganje, dajatev na njihovi osnovi podvojila učinke kapitalskih zahtev Baselskega odbora.

3.2.3.2   EESO meni, da so obveznosti bank, ob izključitvi zajamčenih vlog in bančnega kapitala (torej kapitala prvega reda za banke) ter vključitvi nekaterih zunajbilančnih postavk, najverjetneje najprimernejša osnova za bančne prispevke/dajatve  (5). So namreč dober kazalnik stroškov, ki bi utegnili nastati pri reševanju banke, so preproste in – čeprav določenega prekrivanja ni mogoče izključiti – ne vodijo do tolikšnega prekrivanja kot pristop na podlagi sredstev (6). Prav tako bi bilo mogoče izključiti druge obveznosti: podrejeni dolg, dolg z državnim poroštvom in dolžniške transakcije znotraj skupine. Toda če upoštevamo, da so države članice že uvedle specifične lastne sisteme dajatev, katerih osnove se precej razlikujejo, bi bil mogoče na začetku bolj sprejemljiv usklajen pristop, ki bi temeljil na vseh obveznostih in njihovi prejšnji kvalitativni analizi.

3.2.4   EESO podpira mnenje Komisije, izraženo v dokumentu COM(2010) 579 konč., v skladu s katerim naj bi se v posamezne bančne reševalne sklade stekali prispevki institucij, ki imajo dovoljenje za opravljanje dejavnosti v isti državi članici, prispevek pa bi pokrival tudi njihove poslovalnice v drugih državah članicah. Tako bi podružnice plačevale dajatve v gostiteljski državi, poslovalnice pa v matični državi. Če bi vse države članice uvedle dajatve za finančne institucije v skladu s temi načeli, bi se lahko izognili tveganju izkrivljanja konkurence in podvajanju obremenitve.

3.2.5   EESO vztraja, da je treba pozorno razmisliti o časovnem načrtu za uvedbo dajatve, glede na izzive, s katerimi se soočajo tako banke kot gospodarstvo. Po obdobjih hude finančne krize banke običajno nekaj let niso naklonjene tveganju in niso pripravljene dajati posojil, kljub prizadevanjem državnih in mednarodnih organov, da bi jih spodbudili, naj prispevajo h gospodarski oživitvi. Hkrati morajo banke nositi stroške novih kapitalskih in likvidnostnih zahtev. Zato bi lahko – v skladu s priporočilom EESO v točki 1.4, da se pripravi ocena učinka – finančnim institucijam omogočili ustrezno prehodno obdobje, med katerim bi okrepile lastno kapitalsko osnovo, se prilagodile novim predpisom in financirale realno gospodarstvo. V srednjeročnem obdobju bi bilo primerno stopnjo nekoliko prilagoditi, da se upošteva morebitne prihodnje regulativne novosti, pa tudi razvoj okvira EU za reševanje.

3.3   Področje uporabe in velikost bančnih reševalnih skladov

3.3.1   Področje uporabe in velikost bančnih reševalnih skladov sta odvisna od tega, kako bo Komisija opredelila naloge skladov pri financiranju urejenega reševanja finančnih institucij v težavah, tudi bank. EESO podpira stališče Komisije, da bi morali biti reševalni skladi namenjeni pomoči bank, vendar je treba jasno izključiti možnost njihove uporabe za popolno sanacijo bančnih institucij. Vendar pa po mnenju EESO ni sprejemljivo, da bi bil okvir za reševanje kriz namenjen v glavnem bančnemu sektorju, saj so vse finančne institucije lahko nevarne za vlagatelje, če so njihovi posli zelo tvegani. Zato priporoča, da se v reševalni okvir vključijo vse banke in vse nadzirane finančne institucije (razen zavarovalnic, za katere se pripravlja posebna jamstvena shema) (7). Tako bodo zagotovljeni enaki pogoji, javnost pa si ne bo ustvarila napačnega mnenja, da je le en del finančne skupnosti kriv za nastanek krize.

3.3.2   V sporočilu ni navedeno, kakšna naj bi bila velikost skladov, omenjeno pa je, da naj bi finančni sektor pokril vse stroške reševanja, po potrebi z naknadnim financiranjem. Težave se bodo pojavile pri izračunu ustrezne ciljne velikosti od države do države. Sporni bosta predvsem dve vprašanji: prvo je, da bodo najšibkejši sistemi sorazmerno zahtevali najvišje prispevke, zaradi česar se bodo pojavili pomisleki v zvezi z enakimi konkurenčnimi pogoji. Drugo je časovni okvir, uporabljen za izračune: ciljna omejitev se izračuna glede na trenutne in bodoče situacije. Preden bo ciljna omejitev dosežena, se bo situacija lahko bistveno spremenila, zaradi česar bo treba prilagoditi tako cilj kot prispevke. Pri pravilih bi bilo torej treba upoštevati morebitne spremembe začetnega stanja in izračunov. Poleg tega se tveganja med ciklom spreminjajo, zato bo treba stopnjo dajatve prilagajati, da bo finančni sistem manj procikličen.

3.4   Neodvisnost in upravljanje bančnih reševalnih skladov

3.4.1   EESO odobrava stališče Komisije, da bi morali biti bančni reševalni skladi ločeni od državnih proračunov. Strinja se, da bi morali delovati neodvisno od vlade, kar bi zagotovilo, da se uporabljajo samo za ukrepe za reševanje in za nič drugega. Kljub temu države članice trenutno sledijo dvema različnima pristopoma za dodeljevanje sredstev, ki jih je zbral finančni sektor. Nemčija, Belgija in Švedska se denimo opirajo na načelo, da je treba vzpostaviti jasno povezavo med stranjo, ki prispeva v reševalni mehanizem, in stranjo, ki ima od njega koristi. Druge države sredstva, zbrana z dajatvijo, vključujejo v splošni proračun, ker ne načrtujejo izrecne povezave z reševalnim mehanizmom za finančni sektor. Ureditev, ki ustvarja pričakovanja pri finančnih institucijah, da bodo prejele podporo države, lahko ogrozi cilj predlaganega okvirja, tj. uvedbo urejenega reševanja finančnih institucij v težavah, ki izključuje reševanje z denarjem davkoplačevalcev. EESO se strinja s stališčem Komisije, da bi ustanovitev posebnih reševalnih skladov lahko zmanjšala odvisnost finančnega sektorja od javnih sredstev in ublažila problem moralnega hazarda, povezanega z institucijami, ki so „prevelike, da bi lahko propadle“. EESO meni, da bi morali sredstva, zbrana z dajatvijo, podobno kot pri sistemu zajamčenih vlog nadzirati in upravljati državni organi, ki niso odgovorni za javne finance, npr. tisti, ki jim je bilo naloženo vodenje okvira za finančno stabilnost.

3.4.2   Preden bo sprejeta dokončna odločitev o upravljanju bančnih reševalnih skladov, je treba jasno odgovoriti na naslednja vprašanja:

Če Komisija bančne reševalne sklade vidi kot paradavčni ukrep in del okvira za finančno stabilnost, mora poskrbeti, da bo to popolnoma jasno, saj ni mogoče zagotoviti primernega upravljanja teh skladov, če ni znano, kakšna je njihova narava.

(1)  Gl. ekonomsko-finančni odbor, ad hoc delovna skupina za obvladovanje kriz, 17. september 2010.

(2)  Evropska komisija, GD za notranji trg in storitve, delovni dokument služb Komisije o bančnih dajatvah za razpravo na srečanju ekonomsko-finančnega odbora 31. avgusta 2010, str. 4.

(3)  Ekonomsko-finančni odbor, ad hoc delovna skupina za obvladovanje kriz.

(4)  Mednarodni denarni sklad, Pravičen in znaten prispevek finančnega sektorja (A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector), vmesno poročilo za skupino G20, april 2010.

(5)  Mednarodni bančni sklad se zavzema za širok niz obveznosti, vključno z nekaterimi zunajbilančnimi postavkami, vendar brez kapitala in zavarovanih obveznosti. Komisija je v delovnem dokumentu z dne 20. avgusta prav tako podprla pristop na podlagi tržnih obveznosti. Štiri države članice so že sprejele pristop na podlagi diferenciranih obveznosti.

(6)  Baselski odbor predlaga nadzor likvidnosti bank in njihovih tveganj zaradi preoblikovanja.

(7)  V dokumentu COM(2010) 579 konč. Komisija obljublja, da se bo okvir EU za obvladovanje kriz v finančnem sektorju uporabljal za vse kreditne institucije in nekatere investicijske družbe, pri tem pa zadnjih ni jasno opredelila. EESO meni, da bi moral okvir za reševanje veljati za vse nadzirane finančne institucije.