52008DC0109

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 22.2.2008

COM(2008) 109 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

o ukrepih za spremembo sistema DDV zaradi boja proti goljufijam {SEC(2008) 249}

KAZALO

1. Ozadje 3

2. Namen tega Sporočila 4

3. Obdavčenje transakcij znotraj skupnosti v državi članici odhoda 4

3.1. Rezultati analize, ki jo je opravila Komisija 5

3.2. Sklepne ugotovitve o obdavčenju dobav znotraj Skupnosti 6

4. Obrnjena davčna obveznost 7

4.1. Rezultati analize, ki jo je opravila Komisija 7

4.2. Usklajenost z veljavnim sistemom DDV 8

4.3. Sklepne ugotovitve o obrnjeni davčni obveznosti 9

5. Možnosti izvedbe pilotnega projekta za določen čas v zainteresiranih državah članicah 9

5.1. Rezultati analize, ki jo je opravila Komisija 9

5.2. Sklepne ugotovitve o pilotnem projektu 10

SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

o ukrepih za spremembo sistema DDV zaradi boja proti goljufijam

1. OZADJE

Ekonomsko-finančni svet je 5. junija 2007 prosil Komisijo, naj prouči še dva „daljnosežna“ ukrepa za preprečevanje goljufij na področju DDV:

- obdavčenje transakcij znotraj Skupnosti in

- uvedba možnosti neobvezne uporabe splošnega postopka obrnjene davčne obveznosti.

Poleg tega je Svet izrecno prosil Komisijo, naj analizira možnost za izvedbo pilotnega projekta splošne obrnjene davčne obveznosti za določeno obdobje v zainteresirani državi članici.

Svet je na sestanku 4. decembra 2007 pozval Komisijo, da predloži svoje ugotovitve o prizadevanjih za takšne daljnosežne ukrepe, tako da bo razprava o njih možna v prvem četrtletju leta 2008. To sporočilo Komisije je odziv na navedeno zahtevo.

Glede obdavčenja transakcij znotraj Skupnosti je Svet prosil Komisijo, naj naprej prouči možnost obdavčenja teh transakcij v državi članici odhoda, osredotoči pa naj se na naslednje vidike:

- splošne učinke klirinškega postopka na proračune držav članic in zlasti na države članice, ki so večinoma uvoznice, ter države članice, ki so večinoma izvoznice;

- grobo oceno dodatnih stroškov za davkoplačevalce in davčne uprave, ki nastanejo zaradi uvedbe obdavčitve transakcij znotraj Skupnosti;

- nevarnost novih oblik goljufij in učinkovitost odpravljanja obstoječih goljufivih dejavnosti;

- porazdelitev pristojnosti in tveganj med državo članico odhoda, v kateri se davek plača, in državo članico prihoda, kjer se davek odbije;

- konkurenčne vidike obdavčitve transakcij znotraj Skupnosti glede na nacionalne davčne predpise in v primerjavi z obstoječim sistemom.

Glede koncepta splošne obrnjene davčne obveznosti je Svet zaprosil Komisijo, da obravnava naslednje vidike:

- učinke na države članice, ki ne uporabljajo sistema obrnjene davčne obveznosti, zlasti učinke na njihove proračune, vključno z upoštevanjem konkurenčnosti njihovih družb;

- doslednost in usklajenost zakonodaje o DDV v EU;

- stroške izvajanja postopka obrnjene davčne obveznosti za davkoplačevalce in upravne organe;

- premik goljufij v druge države članice, ki ne uporabljajo sistema obrnjene davčne obveznosti;

- nevarnost novih oblik goljufij;

- možnost izvedbe časovno omejenega pilotnega projekta v eni od zainteresiranih držav članic.

2. NAMEN TEGA SPOROčILA

Glede na razmeroma kratek čas, ki ga je imela na voljo Komisija, rezultati večinoma temeljijo na nekaterih posebnih študijah enega svetovalca, katerih vrednost ostaja omejena, na vprašalnikih, ki so bili poslani davčnim upravam, povratnih informacijah podjetij in analizi služb Komisije. Številna vprašanja bi se lahko nadalje in podrobneje analizirala, vendar prvi pridobljeni rezultati že omogočajo oblikovanje številnih osnovnih vprašanj Svetu ministrov, tako da Komisija prejme smernice za svoja nadaljnja prizadevanja.

Podrobnejša analiza je v priloženem delovnem dokumentu služb. To sporočilo na podlagi navedene analize pojasnjuje stanje različnih možnosti za spremembo obstoječega sistema DDV, pri čemer so bile upoštevane točke, ki jih je Komisiji predložil Svet, ter sproža politična vprašanja, za katera Komisija pričakuje, da bo nanje odgovoril Svet. Nadaljnja prizadevanja za spremembo sistema DDV zaradi boja proti goljufijam so lahko smiselna le, če so na voljo jasne in točne smernice glede teh vprašanj in če davčne uprave še naprej ustrezno sodelujejo.

3. OBDAVčENJE TRANSAKCIJ ZNOTRAJ SKUPNOSTI V DRžAVI čLANICI ODHODA

Komisija od leta 1987 na področju DDV zagovarja načelo države izvora, ki naj bi bil edini način za oblikovanje resničnega notranjega trga. Izhodišče predlogov iz leta 1987 in 1995 je bila uskladitev stopenj DDV, ali vsaj čim večje približevanje navedenih stopenj za preprečitev izkrivljanja konkurenčnosti. Vendar pa države članice takrat niso bile pripravljene odstopiti od svoje suverenosti v zvezi z določanjem stopnje DDV, kar se do danes ni spremenilo. Zato je Komisija pri oblikovanju sistema obdavčenja dobav znotraj Skupnosti vzpostavila sistem, ki ne zahteva takšne daljnosežne uskladitve. V skladu s tem koncept obdavčenja dobav znotraj Skupnosti temelji na načelu, da se nacionalne stopnje DDV še naprej uporabljajo kot doslej. Edina sprememba bi bila, da se za dobave znotraj Skupnosti namesto oprostitve davka uvede obdavčenje po 15-odstotni stopnji. Če država članica, kamor se dostavi blago, uporabi višjo stopnjo, prejme dodatni DDV. Če pa nasprotno uporabi nižjo stopnjo, ker se uporablja ena ali več znižanih stopenj DDV (v nekaterih državah tudi stopnja nič), bo država članica davčnemu zavezancu pri nakupu znotraj Skupnosti zagotovila dobropis DDV. Prav tako bo država članica prihoda (kjer se izvede dobava) lahko izterjala DDV, ki nastane zaradi katere koli omejitve, ki se uporablja za pravice do odbitka vstopnega DDV. Tako se prepreči izkrivljanje konkurence, ki bi ga drugače lahko povzročile različne nacionalne stopnje DDV.

3.1. Rezultati analize, ki jo je opravila Komisija

Zdi se, da obdavčenje dobav znotraj Skupnosti zagotavlja ustrezno rešitev težav, ki jih povzročajo goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem (MTIC). Vendar pa to nikakor ne bi odpravilo drugih vrst goljufij . Dejansko bi obdavčenje dobav znotraj Skupnosti lahko omogočilo priložnosti za druge obstoječe načine goljufanja, ki se uporabljajo v zvezi s takšnimi transakcijami. Zato je v tej fazi nemogoče oceniti, kakšen bo celoten pričakovan rezultat uvedbe obdavčenja transakcij znotraj Skupnosti v državi članici odhoda. Poleg tega je treba v celoti upoštevati konkurenčne vidike . Medtem ko je malo verjetno, da bi imele razlike v obdavčenju med skupno 15-odstotno stopnjo in stopnjami, ki se sedaj uporabljajo v državah članicah, velik vpliv, pa so zaskrbljujoči morebitni vplivi denarnega toka. Glede na to, da dobave znotraj Skupnosti sedaj znašajo 2 400 milijard EUR letno, bi morala podjetja financirati znesek DDV v višini 360 milijard EUR, kar bi lahko imelo različne učinke na denarni tok, ki jih je izjemno težko oceniti, saj so odvisni od dejanskih okoliščin, kot je razmerje med podjetji dobavitelji in podjetji kupci ter med davčnimi zavezanci in njihovimi davčnimi upravami. Takšne individualne okoliščine je nemogoče posplošiti, za zanesljive sklepne ugotovitve pa bi potrebovali podrobne raziskave. Vsekakor je jasno, da bi obdavčenje dobav znotraj Skupnosti verjetno dodatno škodilo MSP, in sicer zato, ker so MSP na nacionalnem trgu že zdaj v neugodnem položaju, kadar gre za predhodno financiranje.

Drugi stroški davkoplačevalcev so večinoma odvisni od obveznosti poročanja, ki so potrebne za obdavčenje dobav znotraj Skupnosti in za potreben klirinški sistem. Komisija meni, da bi v zvezi s tem morala mesečna rekapitulacijska poročila dobavitelja in kupca zadostovati. V zvezi s tem so stroški spremembe v bistvu enkratni stroški in daljnoročno nizki. Skrajšanje obdobja, zajetega v rekapitulacijskem poročilu, je v okviru obstoječega sistema v vsakem primeru predvideno (Komisija pa pripravlja zadevne predloge kot odziv na zahtevo, ki jo je Ekonomsko-finančni svet predložil junija 2007) in podaljšanje obdobja poročanja davčnih zavezancev, ki kupujejo blago, pa bosta verjetno povzročila le omejene stroške.

Zdi se, da je precej težko zanesljivo oceniti stroške davčnih uprav . Glede tega izpolnjeni vprašalniki držav članic niso zagotovili veliko smernic.

Za države članice bi bilo verjetno najpomembnejše vprašanje, kako bi deloval klirinški sistem . V nasprotju s stališčem iz leta 1996 je Komisiji ljubši mikroekonomski dvostranski klirinški sistem, ki temelji na rekapitulacijskih poročilih. To bi državam članicam dalo manevrski prostor, da v okviru skupnih smernic, ki jih je še treba oblikovati, natančno opredelijo način delovanja tega sistema. Podatki o rekapitulacijskih poročilih, ki bi se uporabljali tudi za namene kliringa, morajo temeljiti na izdanih in prejetih računih, ker veljavna pravila glede obdavčljivih dogodkov, povezanih s transakcijami znotraj Skupnosti, ne bi zadovoljivo zagotovila, da se izjava dobavitelja, plačilo davka, rekapitulacijsko poročilo dobavitelja, rekapitulacijsko poročilo kupca in odbitek davka kupca opravijo v enakem obdobju. Zaradi usklajenosti je treba za nacionalne transakcije uporabljati enaka pravila.

Klirinški sistem bi zadeval vse države članice, saj bi morale, odvisno od njihove relativne trgovinske bilance, drugim državam članicam plačevati DDV ali prejemati plačila od drugih držav članic. Načeloma bi morale vse države članice izvajati in prejemati plačila. Glede na splošno oceno trgovinske statistike bi bilo 16 držav članic neto prejemnic, 11 pa neto plačnic. Presežek nakupa v primerjavi z dobavo teh 16 držav članic je leta 2006 skupaj znašal 200 milijard EUR. Pri 15-odstotni stopnji DDV bi države članice od drugih držav članic pričakovale plačilo davčnih prihodkov v višini 30 milijard EUR . Ta znesek je treba razumeti z vidika, da je za večino držav članic vrednost dobav znotraj Skupnosti med 10 in 20 % vseh dobav , tako bi države članice v vsakem primeru lahko računale na 80 do 90 % svojega celotnega DDV, prejetega od svojih davčnih zavezancev.

V skladu z željami Sveta se Komisija v tej fazi še ni podrobno poglobila v delovanje klirinškega sistema. Kljub temu je jasno, da bi moralo biti za preprečitev proračunskega primanjkljaja prvo plačilo med državami članicami opravljeno kmalu po referenčnem mesecu, „končna“ poravnava računov pa ob drugih ustreznih intervalih (v 6 do 12 mesecih). V tej fazi je pomembnejše, da države članice spoznajo, kakšne pristojnosti imajo. Država članica bi državi članici kupca vedno dolgovala DDV, naveden na rekapitulacijskem poročilu dobavitelja, čeprav davčni zavezanec, ki dobavlja, svoji davčni upravi ni plačal davka. Država članica stranke bi svoje davčne zavezance preverila na običajni način za zagotovitev, da na nakupe znotraj Skupnosti ne bi bilo preveč plačanega DDV-ja. Če bi se ta načela uporabljala, bi bilo v interesu vsake države članice, da pravilno izterjuje in nadzoruje sredstva iz DDV. Če pa bi se zneski kljub temu še naprej razlikovali, kar ne bi bilo mogoče pojasniti, se predlaga, da se delež morebitne izgube enakomerno porazdeli med obe državi članici za zagotovitev, da je izvajanje ustreznega nadzora v interesu obeh.

3.2. Sklepne ugotovitve o obdavčenju dobav znotraj Skupnosti

Analiza, ki jo je Komisija izvedla v roku, ki ga je določil Svet, je pokazala, da ima sistem obdavčenja dobav znotraj Skupnosti številne pozitivne elemente. Od negativnih elementov pa nobeden ni tako zaskrbljujoč, da bi sistem opustili.

Vendar pa je treba po mnenju Komisije pred nadaljnjo analizo sistema pojasniti pomembno vprašanje. Na politični ravni bi bila največja težava v tem, da bi bili davčni prejemki posameznih držav članic odvisni od transferjev drugih držav članic. Ker to lahko vpliva na približno do 10 % celotnih prejemkov DDV-ja in ker celotni obseg na ravni EU znaša približno 30 milijard EUR, se postavlja vprašanje, ali so se države članice pripravljene podati v takšen odvisen odnos.

Če bi bil odgovor da , je Komisija pripravljena podrobnejše pojasniti delovanje klirinškega sistema in tudi dokončati analize, potrebne za posebno ureditev sheme obdavčenja. Za takšna nadaljnja prizadevanja je vsekakor potrebno nadaljnje sodelovanje davčnih uprav.

Če bi bil odgovor ne , bi bil sistem s klirinškim mehanizmom izključen. Edina možnost bi bila v tem primeru le obdavčenje dobav znotraj Skupnosti v namembnem kraju in Svet bi moral Komisiji pojasniti, ali naj se ta možnost nadalje prouči ali ne. Vendar bi Komisija rada jasno pokazala, da bi takšna možnost zahtevala vzpostavitev sistema „vse na enem mestu“ (ki ga Svet in Evropski parlament vsekakor podpirata) in bi omogočila obdavčenje po ustrezni stopnji v državi članici nakupa. V tem primeru skupna 15-odstotna stopnja za dobave znotraj Skupnosti ne bi bila potrebna. Poleg tega bi bili stroški za davčne zavezance in davčne uprave nižji.

Po mnenju Komisije so to elementi, za katere so potrebne nadaljnje smernice Sveta za odločitev, ali bi bilo treba možnost obdavčenja dobav znotraj Skupnosti nadalje proučiti.

4. OBRNJENA DAVčNA OBVEZNOST

4.1. Rezultati analize, ki jo je opravila Komisija

Komisija meni, da bi uvedba splošne obrnjene davčne obveznosti bistveno zmanjšala goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem (MTIC) ter tudi druge vrste goljufij v zvezi z odbitkom davka. Vendar pa je obstajajo pomisleki, da bi obrnjena davčna obveznost zaradi drugih novih vrst goljufij nenazadnje lahko negativno vplivala na prejemke držav članic.

Da bi odpravili takšne nove vrste goljufij , v prvi vrsti neobdavčeno potrošnjo in zlorabo davčnih številk, bi morali sistem spremljati številni ukrepi, ki bi zapletli sistem in povečali breme podjetij in davčnih uprav.

Najprej bi bilo treba za omejitev tveganja neobdavčene končne potrošnje uporabiti mejno vrednost . Takšna mejna vrednost bi lahko privedla do večjih zapletov, saj bi zahtevala razlikovanja, ki se sedaj ne izvajajo, in ne ustreza nobeni realnosti trgovine. Poleg tega je za praktično uporabo potrebna vrsta novih opredelitev, ki zajemajo vse morebitne situacije.

Drugič, ker bi sistem temeljil na razlikovanju med davčnimi zavezanci, ki se uvrščajo v skupino opravljanja nakupa v sistemu obrnjene davčne obveznosti, in vsemi drugimi osebami, bi morali davčni zavezanci s takšno identifikacijo izpolnjevati nove dolžnosti . Davčne uprave morajo razviti in ponuditi potrebna orodja za podjetja, da se bodo lahko soočila s takšnimi izzivi, in jim zagotoviti pravno gotovost, ki jo potrebujejo pri odločitvi o uporabi običajnega sistema DDV ali sistema obrnjene davčne obveznosti. Ne smemo spregledati, da bodo morali verjetno vsi davčni zavezanci uporabljati istočasno oba sistema, kar bo povzročilo veliko zapletov. Poleg tega bi sistem povzročil, da bi številni davčni zavezanci zahtevali vračilo DDV, ker ne bi več mogli obračunati vhodnega davka na manjše nakupe, saj se njihovega izhodnega davka v mehanizmu obrnjene davčne obveznosti ne bi več dalo obdavčiti. Ker države članice že zdaj namenjajo nesorazmerno velik delež svojih virov za preverjanje zahtevkov za vračilo, bi morale povečati število svojih zaposlenih za zagotovitev, da se davčne zavezance, iz katerih davčne napovedi je razvidno, da imajo davčne obveznosti, preverja kot doslej. To lahko neposredno vpliva na učinkovitost DDV kot vira dohodka držav članic.

Tretjič bi bilo treba zaradi odprave delnih plačil uvesti obveznosti kompenzacijskega poročanja , ki bi omogočale osnovi navzkrižni pregled podatkov o dobaviteljih in kupcih. Takšne obveznosti bi bilo treba natančneje opredeliti za zagotovitev usklajenosti pri poročanju z namenom preprečevanja neujemanja podatkov.

Dodatni stroški podjetij ob uvedbi takšnega sistema sicer še niso v celoti znani, bi pa same obveznosti poročanja prinesle znatne enkratne stroške ter tudi tekoče stroške. Zdi se, da je za podjetja daleč najdražji element sistema obrnjene davčne obveznosti pravilno delovanje mejne vrednosti. Nedavna študija, ki jo je za Gospodarsko zbornico Dunaj izvedel Avstrijski institut za raziskavo MSP, kaže, da bi bili enkratni stroški za MSP od 12 750 do 20 000 EUR, tekoči stroški pa od 6 000 do 9 300 EUR letno. Na podlagi nekaj starejše nemške študije je bilo ocenjeno, da bi splošni stroški uvedbe sistema obrnjene davčne obveznosti nemške davkoplačevalce stala okoli 1,6 do 2 milijardi EUR letno, tekoči letni stroški pa od 100 do 200 milijonov EUR letno.

Stroški davčnih uprav bi bili v veliki meri odvisni od nadzornih ukrepov, ki bi jih izvajale. Medtem ko bi bil prihodek po eni strani vse večji, saj bi se goljufije v zvezi z odbitkom DDV večinoma zmanjšale, bi bil po drugi strani na drugih področjih nadzor nujno potreben. V okviru obrnjene davčne obveznosti bi večino DDV dejansko morali plačati končni dobavitelji v proizvodni verigi, ki so lahko v številnih državah manjši in manj zanesljivi kot nekaj velikih podjetij, ki v večini držav članic sedaj plačujejo velik del DDV. Nadzor maloprodaje zaradi svojih značilnosti potrebuje več virov, zlasti če vsi trgovci na drobno prejmejo davka oproščene dobave. Zaradi novih podrobnih obveznosti poročanja o vseh poslih v gospodarstvu bi za upravljanje novega obsežnega pritoka informacij prav tako potrebovali nove oblike obvladovanja tveganja . Identifikacija davčnih zavezancev bi bila še pomembnejša kot v okviru veljavnega sistema in bi zahtevala dodatna prizadevanja in vire. Končno je treba splošni nadzor vseh podjetij, ne le tistih, ki plačujejo DDV, ohraniti, da se prepreči preusmeritev blaga in storitev v sivo ekonomijo . Države članice v svojih odgovorih na vprašalnik v veliki meri niso mogle navesti obsega domnevnih stroškov davčnih uprav.

V odgovorih držav članic ni bilo veliko konkretnih predvidevanj, kako bi uporaba sistema obrnjene davčne obveznosti vplivala na druge države članice. Vendar je iz odgovorov razvidno, da bi bil potreben zelo strog nadzorni sistem za zaščito drugih držav članic pred škodljivimi učinki, ki bi jih lahko povzročil sistem obrnjene davčne obveznosti. Ocenjuje se, da je treba za prilagoditev takšni novi situaciji izboljšati upravno sodelovanje.

Malo je dokazov za to, da se goljufije zaradi uvedbe posebnih ukrepov proti goljufijam selijo v druge države članice. Ker so bili v preteklosti takšni ukrepi sektorsko specifični, obstajajo pomisleki, da bi imel splošnejši ukrep, kot je sistem obrnjene davčne obveznosti, drugačne posledice.

4.2. Usklajenost z veljavnim sistemom DDV

Komisija meni, da je takšna temeljita sprememba sistema DDV zaradi neobvezne uvedbe splošne obrnjene davčne obveznosti bistveno vplivala na doslednost in usklajenost sistema DDV v EU in obseg njegovega prihodnjega razvoja.

Zakonodaja EU se sedaj oblikuje in razvija ob upoštevanju skupnega okvira. Če bi v Evropski skupnosti obstajala dva popolnoma različna sistema DDV, bi morala ES pri oblikovanju in obravnavi zakonodaje upoštevati oba sistema. Takšen dvojni sistem bi bilo zelo težko nadalje razvijati tako, da bi ustrezal spreminjajočemu se notranjemu trgu. To je zlasti pomembno za dva popolnoma različna sklopa obveznosti, ki izhajata iz različnih sistemov. Takšen neuravnotežen sistem bi zelo ogrozil prihodnjo uskladitev DDV, saj bi se interesi držav članic za izboljšave razlikovali, odvisno od sistema, ki bi ga uporabljale.

Zato je pomembno zavedati se, da bi bil neobvezen sistem obrnjene davčne obveznosti korak stran od sedanje ravni uskladitve, od katere imajo koristi podjetja, ki delujejo na enotnem trgu. Dodatni zapleti za podjetja zaradi neobveznega sistema obrnjene davčne obveznosti bi lahko ogrozili cilje Skupnosti za rast in delovna mesta, ki so odvisni od zmanjšanja obveznosti za podjetja. Takšen sistem bi bil zlasti v nasprotju z doslej izvajano strategijo DDV, katere cilj je nadaljnja poenostavitev delovanja sistema DDV na enotnem trgu z zmanjševanjem bremen in obveznosti za podjetja in zagotavljanje pravne gotovosti.

4.3. Sklepne ugotovitve o obrnjeni davčni obveznosti

Sistem splošne obrnjene davčne obveznosti bi bil nedvomno nov koncept, ki bi lahko imel pozitivne in negativne posledice. Ne glede na katero kakršno koli končno oceno sistema je z neobveznim sistemom obrnjene davčne obveznosti povezan velik problem, saj se ta sistem temeljito razlikuje od sistema, ki se sedaj uporablja. Zaradi sistema obrnjene davčne obveznosti bi bilo treba opredeliti drugi sistem na ravni EU, ki bi tako negativno vplival na delovanje notranjega trga. Oslabil bi usklajevanje in možnosti za nadaljnji razvoj sistema DDV.

Poleg tega je sistem splošne obrnjene davčne obveznosti zaradi možnosti neobvezne uvedbe opredeljen kot stroškovni faktor za podjetja in eden od glavnih dejavnikov, ki bi povzročili nevarnosti novih vrst znotraj EU.

Komisija zato meni, da je treba sistem splošne obrnjene davčne obveznosti obvezno uvesti v vsej EU ali tak koncept opustiti.

5. MOžNOSTI IZVEDBE PILOTNEGA PROJEKTA ZA DOLOčEN čAS V ZAINTERESIRANIH DRžAVAH čLANICAH

5.1. Rezultati analize, ki jo je opravila Komisija

Glede na zgornjo analizo Komisija še vedno ni prepričana o ustreznosti sistema splošne obrnjene davčne obveznosti kot sredstva, ki bi preprečeval goljufije na področju DDV. Komisija sicer priznava očitne odvračilne učinke na goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem (MTIC), a je zaskrbljena zaradi drugih vplivov takšne spremembe. Vendar mora poudariti, da je analiza sistema obrnjene davčne obveznosti večinoma hipotetična, ker ni na voljo nobenih dejanskih izkušenj, na podlagi katerih bi se lahko kaj naučili, zlasti zaradi pomanjkanja empiričnih dokazov, saj sedaj nobena država na svetu ne uporablja takšnega sistema, doslej izvedene analize pa ne dovoljujejo sprejetja končne odločitve. Ker bi se pri vsakršni nadaljnji analizi soočali s podobnimi težavami, ker bi bila le hipotetična, Komisija meni, da bi lahko le pilotni projekt v državi članici omogočil zanesljiv odgovor na vprašanja Sveta.

Kljub temu pa je treba poudariti, da bi bil namen pilotnega projekta preskusiti uvedbo sistema splošne obrnjene davčne obveznosti , ker zaradi razlogov notranjega trga in dejstva, da bi se zaradi tega sistema dejansko odpravil skupni sistem DDV, ni mogoče razmišljati o tem, da se spremembo sistema DDV dovoli zgolj nekaj državam članicam.

Pilotni projekt je treba organizirati tako, da nudi najboljše možnosti za povečanje znanja o tem, kako deluje sistem obrnjene davčne obveznosti, obenem pa države članice, ki se je prostovoljno javila za ta projekt, niti katere koli druge države članice, ne izpostavlja večjim tveganjem.

V zvezi s tem je pomembno, da je država članica, ki prostovoljno sodeluje v pilotnem projektu, ekonomsko dovolj velika, da je reprezentativna, vendar ne tako zelo pomembna, da bi vplivala na trgovino znotraj Skupnosti.

Pilotni projekt bi se po opredelitvi izvajal določeno obdobje. To obdobje mora biti dovolj dolgo, da se pridobijo potrebni rezultati in da davčni zavezanci nimajo nesorazmernih stroškov s prehodom na sistem obrnjene davčne obveznosti ter morebitnih stroškov s prehodom nazaj na običajni sistem DDV. Rezultati tega pilotnega projekta morajo pokazati:

- v kakšnem obsegu in zmanjševanju obstoječih goljufije; poleg tega bi bilo treba na splošno oceniti, koliko se je zmanjšala razlika prihodkov iz DDV zaradi goljufij na področju DDV in katere vrste goljufij se pojavljajo;

- kolikšno tveganje predstavljajo nove vrste goljufij in s katerimi ukrepi bi se lahko najbolj učinkovito odpravilo takšno tveganje. Pri tem bi bilo treba stalno ocenjevati razvoj različnih vrst goljufij in nadzorne ukrepe za preprečevanje goljufij, pri čemer je treba upoštevati, da ne gre za ukrepe, ki so v obstoječem sistemu že obetavni;

- stroške podjetij in davčnih uprav za izvajanje in delovanje sistema ter odgovoriti na vprašanje, ali bi bili ti stroški sorazmerni s koristmi državne blagajne.

Pilotni projekt bi moral spremljati nadzorni sistem, ki bi omogočil preglednost ukrepa in zagotovil povratne informacije o morebitnih škodljivih vplivih na drugo državo članico. Za dosego uravnotežene zastopanosti zainteresiranih strank se priporoča ustanovitev usmerjevalne skupine, ki bi jo sestavljali predstavniki zadevne države prostovoljke, Komisije in vsaj predstavniki sosednjih držav članic.

Komisija meni, da bi moral pilotni projekt trajati vsaj pet let, saj bi bili statistični podatki za oceno njegovih vplivov najprej na voljo po treh letih. Razmisliti velja tudi o daljšem obdobju, saj bi se goljufi morda obotavljali z razvojem novih oblik goljufij, če bi vedeli, da pilotni projekt traja le krajše obdobje.

Komisija je skupaj z vsemi delegacijami iz delovne skupine št. 1 pripravljena pripraviti podrobnosti za uporabo sistema splošne obrnjene davčne obveznosti za poskusno obdobje. Na podlagi takšnih prizadevanj bi Komisija predložila ustrezni zakonodajni predlog.

5.2. Sklepne ugotovitve o pilotnem projektu

Obrnjena davčna obveznost je koncept, ki ga v tej fazi ne moremo in ne smemo izključiti, saj ima nedvomno številne prednosti. Ker pa se ta sistem popolnoma razlikuje od sedanjega sistema, ga ne bi mogli nikoli uvesti kot neobveznega, ne da bi ogrozili cilj nemotenega delovanja notranjega trga. Ker je zaradi pomanjkanja empiričnih dokazov še prezgodaj za odločitev o takšnem sistemu, se Svet zaprosi, da :

- prouči, ali bi bilo treba načrtovati pilotni projekt za oceno, ali bi bil sistem obrnjene davčne obveznosti ustrezen ukrep za odpravljanje goljufij na področju DDV in

- potrdi, ali bi bilo treba načrtovati takšen projekt, da bi Komisija lahko nadaljevala s pripravami, da se državi prostovoljki na podlagi pogojev iz tega sporočila omogoči začetek pilotnega projekta.