(1)

Slovenske železnice – tovorni promet d.o.o. (v nadaljnjem besedilu: prijavitelj) so 19. septembra 2019 Komisiji z dopisom predložile zahtevek v skladu s členom 35(1) Direktive 2014/25/EU (v nadaljnjem besedilu: zahtevek). Zahtevek je v skladu s členom 1(1) Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2016/1804 (2).

(2)

Zahtevek se nanaša na storitve železniškega tovornega prometa, kot so navedene v členu 11 Direktive 2014/25/EU in jih prijavitelj opravlja na ozemlju Slovenije. Zadevne storitve so v zahtevku opisane, kot sledi: prijavitelj opravlja predvsem storitve železniškega tovornega prometa v državah članicah (na ozemlju Slovenije) in mednarodne dejavnosti železniškega tovornega prometa.

(3)

Zahtevku je bilo priloženo obrazloženo in utemeljeno mnenje, ki ga je 12. junija 2019 sprejela Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljnjem besedilu: AVK), pristojna za zadevne dejavnosti. AVK je neodvisni nacionalni organ. AVK je temeljito analizirala pogoje za uporabo člena 34(1) Direktive 2014/25/EU za zadevne dejavnosti v skladu z odstavkoma 2 in 3 člena 34 navedene direktive.

(4)

Mnenje AVK temelji na informacijah, zbranih s pomočjo zahtev po informacijah in vprašalnikov, ki so bili poslani prevoznikom v železniškem tovornem prometu z licenco in strankam (podjetjem, ki kupujejo takšne storitve, velikim proizvajalcem in logističnim podjetjem). AVK je informacije zahtevala tudi od slovenskega regulativnega organa – Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: AKOS) in Javne agencije za železniški promet.

(5)

V skladu s točko 1(a) Priloge IV k Direktivi 2014/25/EU se izvedbeni akti iz člena 35 navedene direktive sprejmejo v 90 delovnih dneh, kadar je na podlagi prvega pododstavka člena 34(3) Direktive 2014/25/EU mogoče domnevati, da je dostop do zadevnega trga prost. V skladu s tretjim pododstavkom točke 1 Priloge IV k Direktivi 2014/25/EU roki za sprejetje izvedbenih aktov začnejo teči prvi delovni dan, ki sledi datumu, na katerega Komisija prejme zahtevek iz člena 35(1) navedene direktive, ali, če so informacije, ki jih je treba predložiti skupaj z zahtevkom, nepopolni, naslednji delovni dan po prejemu popolnih podatkov. Komisija je 6. decembra 2019 od prijavitelja zahtevala dodatne informacije. Prijavitelj je odgovoril 17. decembra 2019. Komisija je 16. decembra 2019 od slovenskih organov zahtevala dodatne informacije. Slovenski organi so odgovorili 25. maja 2020. Prijavitelj je dodatna dopisa predložil 31. januarja 2020 in 18. marca 2020.

(6)

Direktiva 2014/25/EU se uporablja za oddajo javnih naročil za opravljanje dejavnosti, povezanih s storitvami prometa v smislu Direktive 2014/25/EU, razen če je ta dejavnost izvzeta v skladu s členom 34 navedene direktive.

(7)

Direktiva 2014/25/EU določa, da se za javna naročila, katerih namen je omogočiti opravljanje ene od dejavnosti, za katere velja Direktiva 2014/25/EU, navedena direktiva ne uporablja, če je dejavnost v državi članici, v kateri se opravlja, neposredno izpostavljena konkurenci na trgih, do katerih je dostop neomejen. Neposredna izpostavljenost konkurenci se ocenjuje na podlagi objektivnih meril, ki lahko vključujejo značilnosti zadevnega blaga ali storitev, obstoj alternativnega blaga ali storitev, ki so zamenljivi z vidika ponudbe ali povpraševanja, cene in dejansko ali potencialno prisotnost več kot enega dobavitelja zadevnega blaga ali ponudnika zadevnih storitev.

(8)

Dostop do trga se šteje za neomejen, če je zadevna država članica prenesla in uporablja ustrezno zakonodajo Unije o odprtju danega sektorja ali njegovega dela konkurenci. Ta zakonodaja je navedena v Prilogi III k Direktivi 2014/25/EU, ki, kar zadeva železniški tovorni promet, vključuje Direktivo 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta (3).

(9)

Kakor je AVK potrdila v svojem mnenju ter na podlagi informacij, ki so na voljo Komisiji, je Slovenija Direktivo 2012/34/EU v nacionalno zakonodajo prenesla z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu (4) in z Uredbo o dodeljevanju vlakovnih poti, uporabnini in režimu učinkovitosti na javni železniški infrastrukturi (5). Dostop do upoštevnega trga se torej šteje za neomejen v skladu s členom 34(3) Direktive 2014/25/EU.

(10)

Neposredno izpostavljenost konkurenci bi bilo treba oceniti na podlagi različnih kazalnikov, od katerih ni sam po sebi nobeden odločilen. V zvezi s trgi, na katere se nanaša ta sklep, je eno od meril, ki ga je treba upoštevati, tržni delež glavnih akterjev na določenem trgu. Ker se pogoji razlikujejo za različne v zahtevku obravnavane dejavnosti, bi bilo treba pri preučitvi konkurenčnih razmer upoštevati različne razmere na upoštevnih trgih.

(11)

Ta sklep ne posega v uporabo pravil o konkurenci in na druga področja prava Unije. Zlasti merila in metodologija, uporabljena pri oceni neposredne izpostavljenosti konkurenci v skladu s členom 34 Direktive 2014/25/EU, niso nujno enaka tistim, uporabljenim pri oceni v skladu s členom 101 ali 102 Pogodbe o delovanju Evropske unije ali v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 139/2004 (6), kar je potrdilo Splošno sodišče (7).

(12)

Cilj tega sklepa je ugotoviti, ali so dejavnosti, na katere se nanaša zahtevek, izpostavljene stopnji konkurence na trgih, do katerih dostop ni omejen v smislu člena 34 Direktive 2014/25/EU, ki bo tudi ob odsotnosti discipline, dosežene s podrobnimi pravili o javnem naročanju iz Direktive 2014/25/EU, zagotovila pregledno in nediskriminatorno izvajanje javnih naročil za opravljanje zadevnih dejavnosti, na katere se nanaša zahtevek, na podlagi meril, ki naročnikom omogočajo ugotoviti, katera rešitev je v celoti ekonomsko najugodnejša.

(13)

V tem okviru je pomembno omeniti, da na zadevnih trgih pravila o javnem naročanju ne veljajo za vse tržne udeležence. Zato bodo družbe, za katere navedena pravila ne veljajo, pri delovanju na teh trgih običajno imele možnost ustvarjanja konkurenčnega pritiska na tržne udeležence, za katere veljajo pravila o javnem naročanju. Na trgih, ki so vključeni v ta zahtevek, je samo prijavitelj naročnik v smislu člena 4(1) Direktive 2014/25/EU in zato zanj veljajo pravila o javnem naročanju.

(14)

Komisija je v predhodnih sklepih menila (8), da je trg železniškega tovornega prometa upoštevni trg, vendar ni izključila, da bi se lahko razdelil na notranji železniški tovorni promet, mednarodni železniški tovorni promet, železniški promet s posameznimi vagoni in železniški promet s kompletnim vlakom (t. i. blok vlak). Prijavitelj v zahtevku meni, da so navedeni štirje segmenti upoštevni proizvodni trgi. Vendar pa prijavitelj v svojem dopisu z dne 31. januarja 2020 trdi, da bi morala Komisija oceniti, ali konkurenca drugih načinov prevoza, zlasti cestnega, vpliva na opredelitev upoštevnega trga.

(15)

AVK v svojem mnenju trdi, da storitve železniškega tovornega prometa niso zamenljive z ostalimi vrstami storitev tovornega prometa in zato predstavljajo ločen upoštevni trg. Glavni razlog je, da sta cestni tovorni promet in železniški tovorni promet drug drugemu dopolnilni storitvi. Cestni tovorni promet je prilagodljiv, hitrejši in najprimernejši za kratke razdalje, medtem ko je železniški tovorni promet najprimernejši za velike pošiljke v razsutem stanju, zlasti kadar se hkrati pošiljajo velike količine blaga.

(16)

AVK ugotavlja, da je delež notranjega prometa v primerjavi z mednarodnim prometom zanemarljiv (v obdobju med letoma 2014 in 2018 je bilo od 2,67 % do 3,99 % prevoženega blaga ter od 1,66 do 2,62 % opravljenega dela). Ker stranke ne razlikujejo med notranjim in mednarodnim železniškim tovornim prometom, AVK ne vidi potrebe po ločevanju obeh trgov.

(17)

V zvezi z železniškim prometom s posameznimi vagoni AVK v točki 36 svojega mnenja ugotavlja, da je prijavitelj edino podjetje, ki ponuja storitev, kar je znatno bolj zapleteno in dražje od kompletnih vlakov. Njegovi konkurenti se usmerjajo na blok vlake, za katere se zdi, da so potencialno najbolj dobičkonosni. Uporabniki storitve, kot so proizvajalci ali logistična podjetja, so navedli, da je njihova izbira med posameznimi vagoni in kompletnimi vlaki odvisna od dejavnikov, kot so vrsta blaga, količina, zahtevani čas dostave in cena. AVK ugotavlja, da so storitve s posameznimi vagoni in storitve z blok vlaki medsebojno zamenljive in sodijo na isti trg.

(18)

Zato AVK meni, da je upoštevni trg trg železniškega tovornega prometa, ne glede na to, ali gre za notranji ali mednarodni promet, in lahko vključuje tako posamezne vagone kot blok vlake.

(19)

Prijavitelj v svojem dopisu z dne 31. januarja 2020 trdi, da je na področju storitev železniškega tovornega prometa izpostavljen mednarodni konkurenci. Navaja vrsto razpisov za zbiranje ponudb, v katerih so z njim konkurirali cestni prevozniki v tovornem prometu, vendar pa ni navedel zadevnih zneskov ali tega, ali so cestni prevozniki tudi dejansko bili uspešni na teh razpisih.

(20)

Komisija je že pred tem prepoznala očitne indikacije, da se trg prevoza blaga po železnici razlikuje od drugih načinov prevoza (9). Komisija glede na to in kljub dokazom, ki jih je prijavitelj predložil v zvezi z učinkom alternativnih načinov prevoza, kot je cestni, ne vidi razloga za odstopanje od svoje predhodne prakse. Komisija je že prej ugotovila, da niso vsi načini prevoza medsebojno zamenljivi in da so običajno odvisni od geografske lokacije stranke in od posebnih značilnosti blaga, ki se prevaža (10). Komisija zato meni, da obseg upoštevnega trga ne presega obsega železniškega tovornega prometa.

(21)

Komisija je na podlagi svoje pretekle prakse ugotovila, da so bili zaradi različnih tehničnih in regulativnih zahtev trgi storitev železniškega tovornega prometa po obsegu predvsem nacionalni, vendar bi na nekaterih poteh, ki so del koridorja, lahko postali mednarodni (11). V nekaterih posebnih primerih je še ugotovila, da bi lahko pristop, ki temelji na koridorjih, najbolje odražal konkurenčni položaj (12).

(22)

Prijavitelj glede geografskega trga navaja, da upoštevni geografski trg zaradi visoke stopnje liberalizacije železniškega tovora obsega območje celotne Evropske unije. Trdi, da dejavno sodeluje tudi na trgih sosednjih in drugih držav. Navaja tudi, da se Slovenija nahaja na križišču dveh tovornih železniških koridorjev (Baltik–Jadran in Sredozemlje, medtem ko je tretji koridor v izgradnji). To podjetju omogoča dejavno vlogo na večjem delu območja, ki ga pokrivajo ti koridorji.

(23)

Prijavitelj se v svojem dopisu z dne 31. januarja 2020 sklicuje na slabo stanje slovenskega železniškega omrežja. Poudarja tudi dejstvo, da se pot prevoza prek Slovenije odvija prek držav nekdanje Jugoslavije, ki niso vse države članice, medtem ko daljša pot severno od Slovenije v celoti poteka v državah članicah, kar pomeni poenostavljene postopke in s tem konkurenčno prednost.

(24)

AVK v točki 45 svojega mnenja ugotavlja, da prijavitelj svojo dejavnost navkljub povečanju svoje prisotnosti v Avstriji in na Hrvaškem še vedno pretežno izvaja v Sloveniji (97,5 % opravljenega dela v neto tonskih kilometrih ali 98 % njegovih bruto prihodkov iz naslova prevoznih storitev). Poleg tega AVK trdi, da železniški prevozniki svoje storitve opravljajo predvsem v Sloveniji prek podjetij, registriranih v Sloveniji, s slovenskimi strojevodji in lokomotivami (ki se običajno na meji z drugo državo zamenjajo). Na podlagi teh elementov AVK meni, da je geografski trg po obsegu nacionalen.

(25)

Komisija ugotavlja, da ni bistvenega elementa za utemeljitev trditve prijavitelja, da upoštevni trg zajema celotno Unijo ali da bi bilo treba območja, povezana z baltsko-jadranskim in sredozemskim tovornim koridorjem, šteti za upoštevni geografski trg. Komisija ugotavlja, da se tehnične in regulativne zahteve med državami članicami v veliki meri razlikujejo. Evropsko računsko sodišče je v svojem Posebnem poročilu št. 8/2016 z naslovom „Železniški tovorni promet v EU še vedno ni na pravi poti“ ugotovilo, da liberalizacija trga v državah članicah napreduje neenakomerno in da enotno evropsko železniško območje še zdaleč ni uresničeno. Evropsko računsko sodišče v svojem posebnem poročilu ugotavlja, da železniško omrežje EU ostaja sistem ločenih železniških omrežij, ki niso v celoti interoperabilna.

(26)

Za namene ocene v okviru tega sklepa in brez poseganja v konkurenčno pravo Komisija meni, da je upoštevni geografski trg nacionalni trg, ki zajema območje Slovenije.

(27)

Kar zadeva oceno, ali je dejavnost neposredno izpostavljena konkurenci, je v Sloveniji po navedbah AVK trenutno 6 izdanih licenc za železniški tovorni promet. Poleg prijavitelja drugi konkurenti zajemajo zlasti Rail Cargo Carrier (hčerinsko podjetje avstrijske železniške skupine ÖBB) in Adria Transport (hčerinsko podjetje Luke Koper in avstrijske železniške družbe GKB). V skladu z razpoložljivimi informacijami slovenskega regulativnega organa AKOS je bil tržni delež prijavitelja in njegovih glavnih konkurentov na trgu naslednji:

(28)

AVK v svojem mnenju ugotavlja, da je vsem izvajalcem železniškega prevoza blaga pod pravičnimi, nediskriminatornimi in preglednimi pogoji zagotovljen dostop do javne železniške infrastrukture v Republiki Sloveniji z namenom opravljanja vseh vrst storitev prevoza blaga. Storitve na trgu železniškega tovornega prometa trenutno opravljajo trije prevozniki, na trg pa vstopajo še štirje novi prevozniki. Prevoznikom je zagotovljen enakopraven dostop do vlakovnih poti. Neosnovanih težav pri pridobivanju licenc in varnostnih spričeval, uporabi javne železniške infrastrukture in določanju uporabnine ni zaznati.

(29)

AVK trdi, da čeprav je tržni delež prijavitelja še vedno visok, sta dva konkurenta postopoma povečala svoja deleža (Rail Cargo Carrier z 0 % v letu 2008 na 4,68 % v letu 2009 in 8,27 % v letu 2018 ter Adria Transport z 0 % v letu 2008 na 2,27 % v letu 2009 in 6,52 % v letu 2018). AVK dodaja, da se Rail Cargo Carrier in Adria Transport usmerjata na prevoz blaga v pristanišče Koper in iz njega, medtem ko prijavitelj pokriva celoten trg. Omejeno rast prijaviteljevih konkurentov je mogoče pripisati tudi omejenim virom in težavam z zaposlovanjem osebja. Razvoj konkurence ovira tudi slovenska železniška infrastruktura.

(30)

AVK v svojem mnenju ugotavlja, da je pogoj pravno in dejansko neomejenega dostopa do trga izpolnjen ter da je dejavnost železniškega tovornega prometa v Sloveniji neposredno izpostavljena konkurenci.

(31)

Prijavitelj poudarja, da so tržni deleži le en kazalnik pri analizi konkurenčnega pritiska na upoštevnem trgu. Upoštevati bi bilo treba tudi dodatna merila, kot so struktura zadevnega trga, dejanska ali potencialna konkurenca podjetij iz Unije ali zunaj nje, tržni položaj zadevnih podjetij ter njihova gospodarska in finančna moč.

(32)

Komisija potrjuje dejstvo, da se dostop do slovenskega železniškega tovornega prometa ne šteje za omejenega, saj Slovenija izvaja in uporablja ustrezne določbe Direktive 2012/34/EU, kot je določeno v členu 34(3) Direktive 2014/25/EU.

(33)

Pri analizi neposredne izpostavljenosti konkurenci je tržni delež pomemben element. Dejstvo, da ima 12 let po liberalizaciji trga prijavitelj v letu 2018 še vedno 85,21-odstotni tržni delež in da je upadanje tega deleža od leta 2014 počasno, kaže na to, da je položaj prijavitelja na trgu izjemno močan. Glede na stališče AVK se lahko pričakuje nadaljnje zmanjševanje tržnega deleža prijavitelja, saj stranke pretežno izbirajo podjetja, ki poslujejo v več državah.

(34)

V skladu s Šestim poročilom Komisije o spremljanju razvoja trga storitev v železniškem prometu (13) je bil tržni delež prijavitelja drugi največji od vseh prevoznikov v državah članicah, ki so imele leta 2016 aktivno konkurenco. Med letoma 2016 in 2018 se je tržni delež konkurentov povečal zgolj s 13,04 % na 14,79 %, zato je konkurenčni položaj slovenskega železniškega tovornega prometa večinoma nespremenjen.

(35)

Poleg tega Komisija ugotavlja, da je prijavitelj navkljub temu, da se je njegov tržni delež v zadnjih letih zmanjšal, zaradi povečanja skupnega tržnega obsega pretovoril več tovora.

(36)

Tudi če bi se upoštevala alternativna opredelitev geografskega trga, po poteh na ozemlju Slovenije (14), ima prijavitelj še vedno izjemno visoke tržne deleže. Prijavitelj je glede na informacije iz njegovega dopisa z dne 16. decembra 2019 na zahtevo, da predloži svoje tržne deleže po poteh, navedel svoje tržne deleže na različnih slovenskih železniških mejnih prehodih. Ti deleži se za prvih deset mesecev v letu 2019 gibljejo med […] % (mejni prehod Sežana) in […] % (mejni prehod Nova Gorica).

(37)

Prijavitelj in pristojni nacionalni organ AVK menita, da bi bilo treba prihodnji upad tržnega deleža prijavitelja upoštevati pri oceni konkurenčnosti trga. Vendar pa mora Komisija svojo oceno osnovati na obstoječih tržnih razmerah in ne na napovedih razvoja tržnih razmer za prihodnja leta. Komisija zato meni, da pogoj neposredne izpostavljenosti slovenskega železniškega tovornega prometa konkurenci ni izpolnjen.

(38)

Za namene tega sklepa in brez poseganja v konkurenčno pravo bi bilo treba določiti, da se Direktiva 2014/25/EU še naprej uporablja za javna naročila, katerih namen je omogočiti opravljanje dejavnosti v Sloveniji.

(39)

Ta sklep temelji na pravnih in dejanskih razmerah v obdobju od septembra 2019 do februarja 2020, kakor je razvidno iz informacij, ki so jih predložili prijavitelj in AVK, ter javno dostopnih informacij –