1.6.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 142/13

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljen program Italije za stabilnost, ki zajema obdobje od 2009 do 2012.

(2)

Nizka zadolženost sektorja gospodinjstev in razmeroma trden finančni sektor sta sicer nekoliko varovala pred svetovno finančno krizo, vendar so globoke strukturne pomanjkljivosti, ki so povzročile nezadovoljivo rast produktivnosti, italijansko gospodarstvo oslabile že dolgo pred upadom gospodarske rasti na svetovni ravni. BDP je upadal pet četrtletij, v tretjem četrtletju leta 2009 se je povišal, v četrtem četrtletju pa se je znova nekoliko znižal. Recesija je začela vplivati na trg dela z zamikom: leta 2009 je postal njen učinek bolj kot pri številu zaposlenih viden pri številu opravljenih ur, pri čemer si je veliko delavcev, zlasti v najbolj prizadetem proizvodnem sektorju, svoje plače, nižje zaradi manjšega števila opravljenih ur, dopolnilo iz sklada dodatkov k plači. Politični odziv vlade na krizo je bil v okviru povečanega izogibanja tveganju ustrezen glede na zelo visok državni dolg. Od zadnjega četrtletja leta 2008 je vlada odobrila več ukrepov za podporo stabilnosti finančnega sektorja, povrnitev zaupanja ter nudenje pomoči podjetjem in gospodinjstvom v težavah. Po ocenah vlade so bili ukrepi za oživitev v celoti financirani s prerazporeditvijo obstoječih sredstev in povečanimi prihodki ter niso vplivali na primanjkljaj. Kljub razumni vladni proračunski naravnanosti je bil učinek gospodarskega upada rasti na italijanske javne finance zelo velik. Delež javnofinančnega primanjkljaja se je med letoma 2008 in 2009 podvojil na 5,3 % BDP (potrjeno v oceni statističnega urada, objavljeni 1. marca 2010). Skupaj z zelo visokim deležem državnega dolga je bil to razlog, da je Svet 2. decembra 2009 ugotovil, da ima Italija čezmerni primanjkljaj in kot rok za odpravo nastalega položaja določil leto 2012. Poleg fiskalne konsolidacije, ki je pogoj za ohranjanje vzdržnosti javnih financ, je za italijansko gospodarsko politiko v prihodnjih letih glavni izziv spodbujanje hitre in trajnostne oživitve rasti produktivnosti, da bi se ponovno vzpostavila konkurenčnost in povečala rast nizkega potencialnega BDP te države. Daljnosežne strukturne reforme so ključnega pomena za reševanje vprašanja produktivnosti. Poleg tega je za ponovno vzpostavitev konkurenčnosti kratkoročno treba zagotoviti tudi, da bodo gibanja plač bolje usklajena z razvojem produktivnosti.

(3)

Čeprav je ugotovljeno zmanjšanje dejanskega BDP v kriznih razmerah večinoma ciklično, je negativno vplivalo tudi na raven potencialne proizvodnje. Kriza lahko vpliva tudi na potencialno rast v srednjeročnem obdobju, in sicer z nižjimi naložbami, omejeno razpoložljivostjo kreditov in vse večjo strukturno brezposelnostjo. Poleg tega vpliv gospodarske krize še potencira negativne učinke staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ. Zato bo treba pospešiti strukturne reforme, da bi spodbudili potencialno rast. Za Italijo je zlasti pomembno, da izvede reforme na področjih konkurenčnosti trga, poslovnega okolja, kakovosti javnih služb in delovanja trga dela, vključno s prerazporeditvijo socialnih odhodkov za vzpostavitev celovitejšega in enotnejšega sistema nadomestil za brezposelnost.

(4)

Makroenonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da bo imel realni BDP ponovno pozitivno rast leta 2010, in sicer bo ta 1,1 % v primerjavi z – 4,8 % v letu 2009 (– 5 % po oceni statističnega urada, objavljeni 1. marca 2010) ter se bo v preostalem programskem obdobju povečal in ustalil na 2 %. Po trenutno razpoložljivih podatkih (2) se zdi, da ta scenarij temelji na ugodnih predpostavkah o rasti. Napovedi programa glede inflacije se zdijo realistične. Napovedi glede rasti zaposlovanja in stopnja brezposelnosti so ugodnejše kot v napovedi služb Komisije iz jeseni 2009 ter so usklajene z višjimi napovedmi programa glede realne rasti BDP.

(5)

V programu je ocenjeno, da je javnofinančni primanjkljaj leta 2009 znašal 5,3 % BDP. Znatno povečanje primanjkljaja z 2,7 % BDP v letu 2008 v veliki meri odraža učinek krize na javne finance. V skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva je bilo sprejetih več svežnjev ukrepov za oživitev, ki so skupaj znašali okoli 0,7 % BDP v letu 2009 in so se po podatkih organov v celoti financirali s prerazporeditvijo obstoječih sredstev ter dodatnih prihodkov. Po programu naj bi fiskalna politika že v letu 2010 postala nekoliko restriktivna, v letih 2011 in 2012 pa še bolj, tako da bi bil čezmerni primanjkljaj do leta 2012 odpravljen. To je na splošno v skladu z izhodno strategijo, ki jo zagovarja Svet, upoštevan pa je tudi zelo visok delež državnega dolga.

(6)

Po programu za leto 2010 naj bi se javnofinančni primanjkljaj zmanjšal za 0,3 odstotne točke BDP na 5,0 % BDP, za kar glede na nominalno vrednost lahko velja, da je v skladu s priporočili Sveta iz člena 126(7) z 2. decembra 2009. Delež prihodkov v BDP naj bi padel za 0,5 odstotne točke, tudi zaradi izteka enkratnih ukrepov za povečanje prihodkov, ki so imeli učinke v letu 2009. Delež odhodkov v BDP se bo predvidoma znatno zmanjšal za 0,8 odstotne točke BDP, in sicer predvsem zaradi omejitve odhodkov, odobrene poleti 2008 v svežnju fiskalnih ukrepov za obdobje 2009–2011. To je razvidno iz upočasnjevanja rasti primarnih odhodkov, ki naj bi se leta 2010 povečala le za 0,6 %, pa tudi ob upoštevanju upada javnih naložb po prvotnem naraščanju leta 2009. Proračun za leto 2010 poleg ukrepov, predvidenih v fiskalnem svežnju za obdobje 2009–2011, odobrenem leta 2008, vsebuje še druge ukrepe in ima po mnenju organov nevtralen učinek na proračunsko stanje. Vključuje nekaj novih ekspanzivnih ukrepov v višini okoli 0,4 % BDP, ki so namenjeni podpori delavcem z nizkimi prihodki ter zagotavljanju financiranja dodatnih zdravstvenih in socialnih odhodkov ter vojaških misij v tujini. Glavni vir financiranja so enkratni prihodki od izrednega davka na nezakonito v tujini naloženo premoženje (scudo fiscale), ki so bili zabeleženi leta 2009 (0,35 % BDP), saj je na podlagi tega pozitivnega rezultata prišlo do odločitve, sprejete v proračunu za leto 2010, da se pobiranje določenega dela dohodnine v višini 0,25 % BDP iz leta 2009 preloži v leto 2010.

Dodatni ekspanzivni ukrepi nekoliko odstopajo od priporočil za leto 2010, čeprav je treba priznati, da niso obsežni in so v skladu z oceno organov v celoti financirani s prerazporeditvijo enkratnih prihodkov iz naslova scudo fiscale. Strukturni saldo, tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, naj bi se po poslabšanju za 0,25 odstotne točke BDP v letu 2009 v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo izboljšal za 0,5 odstotne točke BDP v letu 2010, zlasti zaradi omejitve odhodkov.

(7)

Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije programa je zmanjšati primanjkljaj pod referenčno vrednost za primanjkljaj, ki znaša 3 % BDP, do leta 2012 (rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, ki ga je določil Svet), pri čemer sta ciljna primanjkljaja 3,9 % BDP za leto 2011 in 2,7 % BDP za leto 2012. Vlada v ta namen poleg ukrepov, sprejetih v fiskalnem svežnju za obdobje 2009–2011 v višini 0,4 odstotne točke BDP v letu 2011 in nadaljnje 0,8 odstotne točke v letu 2012, predvideva še dodatno konsolidacijo. O obsegu ukrepov v okviru te dodatne konsolidacije ni na voljo nobenih podatkov, kar vpliva na oceno splošne sestave načrtovane prilagoditve. Predvideni primarni saldo naj bi znašal 1,3 % BDP leta 2011 in 2,7 % leta 2012. V strukturnem smislu naj bi načrtovana letna konsolidacija znašala 0,5 odstotne točke BDP v letu 2011 in ¾ odstotne točke v letu 2012. Zdi se, da je torej prilagoditev proračuna usmerjena v zadnja leta programskega obdobja. Program potrjuje zavezano o izpolnitvi srednjeročnega cilje, tj. uravnoteženo proračunsko stanje v strukturnem smislu. Glede na najnovejše projekcije in raven dolga srednjeročni cilj sicer odraža cilje pakta, toda v programu ni predvideno, da bi bil dosežen v programskem obdobju.

(8)

Na splošno bi lahko bili proračunski rezultati slabši od načrtovanih v programu. Ta možnost je večja v zadnjih letih programskega obdobja. Realna rast BDP bi bila lahko namreč nižja od rasti, predvidene v programu za celotno obdobje 2010–2012. Iz analize občutljivosti, ki je bila izvedena v programu, je tako razvidno, da bi 0,5-odstotna nižja letna rast BDP v programskem obdobju pomenila za 0,7 odstotne točke BDP višji nominalni primanjkljaj do leta 2012 (3,4 % BDP v primerjavi s ciljem 2,7 %); zaradi vpliva na potencialno rast za 0,5 odstotne točke pa to pomeni tudi manjšo skupno strukturno prilagoditev v obdobju 2010–2012. Proračunski cilji za leti 2011 in 2012 se poleg tega opirajo na opredelitev in izvajanje nadaljnje konsolidacije, vendar program ne določa natančneje obsežnih ukrepov za uspeh te načrtovane dodatne prilagoditve glede na scenarij gibanja, predstavljen v programu, ki temelji na nespremenjeni zakonodaji. Program se poleg tega nagiba k podcenjevanju dejanskih gibanj odhodkov, s tem pa tudi obsega ukrepov za konsolidacijo, potrebnih za doseganje proračunskih ciljev. Uresničevanje projekcij glede gibanja, ki vključujejo poleti 2008 sprejeti fiskalni sveženj za obdobje 2009–2011, bo že brez potrebne dodatne konsolidacije izziv, saj je v njih predvideno občutno omejevanje odhodkov. Doseženi rezultati tako kažejo, da ni mogoče izključiti presežka odhodkov na državni in lokalni ravni, zlasti primarnih tekočih odhodkov, ki so se povprečno povečali za okoli 4,5 % v zadnjem desetletju. Da bi lahko spoštovali stroge cilje v zvezi z odhodki, ki so bili določeni v fiskalnem svežnju, sprejetem poleti 2008, si bo treba bolj intenzivno prizadevati za zmanjšanje porabe, povečanje učinkovitosti in izboljšanje kakovosti storitev.

(9)

Delež bruto državnega dolga v BDP je višji od referenčne vrednosti iz Pogodbe in se bo predvidoma povečeval do leta 2010. Po povečanju v letu 2008 se je delež dolga po oceni v programu v letu 2009 povečal z 9,3 odstotne točke na 115,1 % BDP (115,8 % po oceni statističnega urada, objavljeni 1. marca 2010), predvsem zaradi velikega bremena obresti in občutnega zmanjšanja realnega BDP, kar je le delno izravnal učinek deflatorja BDP, ki je še vedno precejšen. Dolg se je povečal tudi zaradi negativnega primarnega salda, zabeleženega prvič po letu 1991, povečalo pa se je tudi usklajevanje stanj in tokov, predvsem zaradi previdnostne akumulacije prostih finančnih sredstev v državni blagajni. V letu 2010 program napoveduje dodatno povečanje deleža dolga za 1,8 odstotne točke, ker se učinek bremena obresti, ki povečuje dolg, le deloma izravna s predpostavljeno pozitivno rastjo realnega BDP in deflatorja BDP. Delež dolga se bo nato v letih 2011 in 2012 predvidoma zmanjšal do 114,6 % BDP, predvsem zaradi načrtovanega pozitivnega primarnega salda in predvidoma pospešene rasti realnega BDP. Razvoj deleža dolga bi bil lahko manj ugoden, kot je napovedano v programu, zlasti po letu 2010, ko se bodo tveganja za proračunsko konsolidacijo povečala zaradi možnosti manj ugodne rasti realnega BDP, kot je predvideno v programu.

(10)

Srednjeročne projekcije dolga, na podlagi katerih naj bi se stopnje rasti BDP postopoma le vrnile na vrednosti, predvidene pred krizo, deleži davkov pa na ravni pred krizo, in ki vključujejo predvideno povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, kažejo, da proračunska strategija, predvidena v programu, v sedanji obliki in brez nadaljnjega spreminjanja politike ne bo zadostovala, da bi se delež dolga stabiliziral do leta 2020.

(11)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je nedvomno nižji od povprečja EU, pri čemer se odhodki za pokojnine povečujejo manj kot je povprečje EU, kar je posledica celovitega izvajanja sprejetih reform. Delež odhodkov za pokojnine v BDP je kljub temu med najvišjimi v EU. Proračunsko stanje v letu 2009, kot je ocenjeno v programu, ne bi zadostovalo za stabiliziranje sedanjega deleža dolga. Visoki primarni presežki bi zato prispevali k omejevanju tveganj za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki so bila v poročilu Komisije o vzdržnosti iz leta 2009 ocenjena (3) kot srednje velika.

(12)

Fiskalno upravljanje v Italiji se je, odkar je postala članica območja evra, zelo izboljšalo zaradi proračunskih omejitev iz Pogodbe ter Pakta za stabilnost in rast. Fiskalni okvir bi bilo mogoče kljub temu še precej izboljšati. Nedavno so bile sprejete številne pobude za izboljšanje fiskalnega upravljanja v Italiji. Za obvladovanje tradicionalno kratkoročne usmeritve proračunskih načrtov je vlada poleti 2008 sprejela triletni sveženj ukrepov, v katerem je natančneje določila letne cilje za posamezne postavke odhodkov in prihodkov ter pripravila tudi obsežne ukrepe za uresničevanje teh ciljev. To se po navedbah italijanskih organov ni ponovilo pri proračunu za leto 2010, zaradi negotovosti, povezane z gospodarskim upadom. Vendar je okvirni zakon o reformi proračunskega postopka, ki je bil sprejet leta 2009, zakonsko utemeljil triletno proračunsko perspektivo. Poenostavljena je bila tudi sestava državnega proračuna, kar je omogočilo enostavnejše razporejanje virov z večjim poudarkom na politikah.

Sprejetih je bilo tudi nekaj ukrepov za boljše spremljanja odhodkov na ravni ministrstev, kjer so porabo natančno nadzirali. Tudi ti izboljšavi sta bili vključeni v okvirni zakon in postali stalni sestavini proračunskega postopka. Čas bo pokazal, ali bo praktično izvajanje te reforme, ki bo trajalo nekaj let, obrodilo načrtovane rezultate pri boljšem nadzoru odhodkov in fiskalnem upravljanju. Velik izziv za fiskalno upravljanje je določitev in izvajanje novega okvira za fiskalni federalizem, ki bo zagotavljal odgovornost lokalnih oblasti in spodbujal učinkovitost.

(13)

Čeprav pomenita izvajanje pokojninskih reform in postopno zviševanje upokojitvene starosti javnih uslužbenk, ki je bilo uvedeno leta 2009, pozitiven razvoj, je pri sestavi socialnih odhodkov poudarek še vedno na veliki porabi za pokojnine. To vpliva na druge socialne odhodke in produktivnejše odhodke v podporo raziskovanja in inovacij, kar ima posledično lahko negativne učinke za potencial rasti. Ker se strategija konsolidacije v programskem obdobju poleg tega opira na prilagoditev na osnovi odhodkov, je potrebno znatno izboljšanje učinkovitosti, da ne bi ogrozili visoke ravni in kakovosti zagotovljenih storitev. Nedavna prizadevanja za izboljšanje uspešnosti in stroškovne učinkovitosti javne uprave ter za reformo organizacije učnega načrta na višjih srednjih šolah bi lahko srednje- do dolgoročno zagotovila pozitivne proračunske rezultate.

(14)

Na splošno je proračunska strategija za leto 2010, ki je določena v programu, skladna s priporočili Sveta iz člena 126(7). Vendar pa ob upoštevanju tveganj v zvezi s ciljnimi primanjkljaji proračunska strategija po letu 2011 morda ne bo več v skladu s priporočili Sveta. Zlasti ciljne primanjkljaje za obdobje 2011–2012 je treba utemeljiti s konkretnimi ukrepi, načrte za celotno obdobje pa ustrezno izboljšati, s tem pa obvladati tveganja zaradi morebitne manj ugodne rasti BDP in morebitnih odstopanj pri odhodkih. Isti sklep velja za strukturno prilagoditev, načrtovano v programu, ki morda ne bo popolnoma v skladu s priporočili Sveta. Če ta tveganja ne bodo primerno omejena in če načrti za konsolidacijo ne bodo v celoti izvedeni, proračunska strategija morda ne bo zadostovala, da bi se zelo visok delež državnega dolga v obdobju 2011–2012 ponovno začel zmanjševati.

(15)

Kar zadeva predpisane podatke, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenco, v programu manjkajo nekateri obvezni in neobvezni podatki (4). Svet je v svojih priporočilih iz člena 126(7) z dne 2. decembra 2009 za odpravo čezmernega primanjkljaja tudi pozval Italijo, naj v posebnem poglavju posodobljenih različic programov za stabilnost poroča o doseženem napredku pri izvajanju priporočil Sveta. Italija je to priporočilo upoštevala delno, saj ni predložila podatkov o obsežnih ukrepih, potrebnih za uresničitev dodatne konsolidacije, predvidene v obdobju 2011–2012.

(i)

dosledno izvaja načrtovano proračunsko prilagoditev, zlasti fiskalno konsolidacijo, predvideno v letu 2010, ter s konkretnimi ukrepi dopolni načrtovano konsolidacijo v letih 2011 in 2012, pri čemer mora biti pripravljena sprejeti potrebne konsolidacijske ukrepe, če se uresniči makroekonomski scenarij, na katerem temelji priporočilo v skladu s členom 126(7); v skladu s priporočilom o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem naj poleg fiskalnih prilagoditev proračunske politike izkoristi sleherno priložnost, vključno z boljšimi gospodarskimi pogoji, da bi pospešila zniževanje deleža bruto dolga do referenčne vrednosti 60 % BDP;

(ii)

zagotovi, da bo izvajanje reforme proračunskega postopka izboljšalo pogoje za nadzor odhodkov, prispevalo k vzdrževanju cilja zdravih javnih financ ter da bodo pravila fiskalnega federalizma izboljšala odgovornost lokalnih oblasti in spodbudila učinkovitost.