18.7.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 166/1

(1)

Svet je 7. julija 2009 preučil posodobljeno različico programa Belgije za stabilnost, ki zajema obdobje od 2008 do 2013.

(2)

Tekoče upočasnjevanje belgijskega gospodarstva se je zaradi svetovne gospodarske in finančne krize v letu 2008 stopnjevalo. Zlasti razpad svetovne trgovine skupaj s čedalje manjšim zaupanjem, učinki premoženja in ostrejši kreditni pogoji so povzročili močno krčenje gospodarstva v zadnjem četrtletju 2008 in prvem četrtletju 2009. Pričakuje se, da se bo v letu 2009 BDP močno skrčil tudi na celoletni ravni. To bo po napovedi služb Komisije iz pomladi 2009 predvidoma povzročilo močno povišanje stopnje brezposelnosti na več kot 10 % v letu 2010. Pri tem upadu so glavni izzivi ponovna vzpostavitev normalnega delovanja finančnega sektorja, povrnitev zaupanja za spodbuditev domačega povpraševanja in izboljšanje konkurenčnosti. Upad bo imel zelo negativen učinek na javne finance, javnofinančni primanjkljaj pa se bo po napovedi služb Komisije iz pomladi 2009 poslabšal z 1,2 % BDP v letu 2008 na več kot 6 % BDP v letu 2010. To se bo zgodilo zaradi običajnega delovanja avtomatičnih stabilizatorjev in zaradi učinka načrtov za oživitev, ki so jih konec leta 2008 sprejele zvezna in regionalne vlade (0,5 % BDP v letu 2009 in 0,4 % BDP v 2010). Ti načrti se dodajo drugim ukrepom v višini 0,4 % BDP, ki so že vključeni v proračun za leto 2009. Glavni ukrepi načrtov za oživitev so zmanjšanje davčne obremenitve dela, zmanjšanje stopnje DDV za stanovanjsko gradnjo, predhodno financiranje javnih naložb in zagotavljanje likvidnostne podpore družbam. Vlada je izvedla omejeno število strukturnih reform, med drugim za izboljšanje delovanja trga dela.

(3)

Makroekonomski scenarij v programu predvideva, da bo realna rast BDP po povečanju za 1,1 % v letu 2008 v letu 2009 padla za 1,9 % preden bo v letu 2010 dosegla stopnjo rasti 0,6 % in povprečno stopnjo 2,25 % v preostalem programskem obdobju. Ta scenarij, ocenjen na podlagi sedaj razpoložljivih podatkov (2), se zdi izrazito ugoden. Predvidena rast za leti 2009 in 2010 se glede na hitro slabšanje mednarodnega okolja, oceno – 3,1 % rasti BDP na letni ravni za prvo četrtletje 2009 in nadaljnjo nizko raven kazalnikov zaupanja zdi optimistična.

(4)

V napovedih služb Komisije iz pomladi 2009 se pričakuje, da se bo BDP v letu 2009 skrčil za 3,5 % v letu 2010 pa za 0,2 % Tudi predviden srednjeročni razvoj rasti lahko velja za optimističnega v primerjavi z občutno nižjimi številkami potencialne rasti, tako preračunanimi na podlagi programa kot tistimi iz napovedi služb Komisije iz pomladi 2009. Inflacijske napovedi programa v višini 0,7 % za 2009 in 1,8 % za 2010 so videti razmeroma visoke, vendar se lahko štejejo za realne za obdobje po tem.

(5)

Javnofinančni primanjkljaj je v letu 2008 znašal 1,2 % BDP, pri čemer je bil cilj v prejšnji posodobljeni različici programa za stabilnost uravnotežen proračun. Prihodki so bili za 0,4 % BDP nižji, odhodki pa za 0,8 % BDP višji od pričakovanih. Slabši rezultati so posledica nižje nominalne rasti BDP od pričakovane (2,9 % namesto v posodobljenem programu iz aprila 2008 predvidenega 4,6 % in pospešenega plačila javnih računov konec leta kot dela načrtov za oživitev.

(6)

Posodobitev za leto 2009 vsebuje ciljni primanjkljaj v višini 3,4 % BDP, medtem ko napoved služb Komisije iz pomladi 2009 predvideva 4,5 % Povečanje primanjkljaja v letu 2009 je posledica učinka avtomatskih stabilizatorjev (približno 2,5 % BDP), ekspanzivnih ukrepov, vključenih v proračun za leto 2009 (0,4 % BDP), in paketov fiskalnih spodbud, ki so jih sprejele zvezna in regionalne vlade (0,5 % BDP). Pričakuje se, da se bo strukturni primanjkljaj (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) na podlagi podatkov iz posodobljene različice programa za stabilnost in novega preračuna, opravljenega v službah Komisije v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, povečal z 2 % BDP v letu 2008 na 2,5 % v letu 2009. Napoved služb Komisije iz pomladi 2009 pričakuje v letu 2009 občutnejše poslabšanje strukturnega salda (za eno odstotno točko). Proračunska naravnanost v letu 2009 se tako lahko šteje za ekspanzivno v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Poleg fiskalnih spodbud, povezanih z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva (0,5 % BDP), je fiskalno ekspanzijo mogoče razložiti tudi s predhodno sprejetimi ukrepi za povečanje kupne moči gospodinjstev (0,4 % BDP). Neto vpliv tako znaša približno 0,9 % of BDP.

(7)

V programu ni predvidena zadostno utemeljena srednjeročna proračunska strategija in ne izpolnjuje pomembnih zahtev Pakta za stabilnost in rast. Posebno člen 3(2c) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 zahteva „podrobno in kvantitativno oceno prikaza proračunskih in drugih ukrepov ekonomske politike, ki so bili sprejeti“. Poleg tega kodeks ravnanja izrecno navaja potrebo po vključitvi podatkov „o deležih odhodkov in prihodkov ter njihovih elementih, navedenih ločeno“ in „(razčlenitvi) po podsektorjih države.“ Ti podatki niso bili predloženi. Program vsebuje potek proračuna z manjšanjem nominalnega primanjkljaja od leta 2011 dalje, ne pa podatkov o predvidenih ukrepih za doseganje ciljev ter podatkov o načrtovanem razvoju širših elementov prihodkov in odhodkov ter ciljih za različne vladne ravni. Nominalni primanjkljaj naj bi se v letu 2010 dodatno povečal na 4 % preden bi do konca programskega obdobja upadel na 1,5 % Primarni saldo sledi podobnemu vzorcu. Preračunani strukturni primanjkljaj naj bi se v letu 2010 poslabšal za nadaljnje 0,2 odstotne točke, preden bi se po tem postopno izboljšal, zlasti v letih 2012 in 2013. Program ne predvideva, da bi bil srednjeročni cilj (ciklično prilagojeni presežek brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov v višini 0,5 % BDP) dosežen v programskem obdobju. V skladu s programom bodo za doseganje teh ciljnih primanjkljajev potrebni korektivni ukrepi, zlasti ker imajo ukrepi, sprejeti v prejšnjih letih, in paket fiskalne spodbude še v večjem delu programskega obdobja ekspanziven učinek. Posodobljeni program ocenjuje v letu 2008 javni dolg na 89,6 % BDP v primerjavi z 84 % v letu 2007. K večjemu deležu dolga poleg večjega primanjkljaja in manjše rasti BDP prispeva tudi občutna uskladitev stanj in tokov, predvsem zaradi operacij reševanja bank (6 % BDP). Program predvideva nadaljnjo rast deleža dolga v razmerju do BDP do 95 % v letu 2010, ustalitev v letu 2011, potem pa rahlo znižanje. Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2009 naj bi delež dolga v letu 2009 dosegel 96 % BDP, v letu 2010 pa malenkostno presegel 100 % BDP, pri čemer se razlika v primerjavi s posodobljenim programom pojasnjuje z različnimi podatki o rasti in splošnem javnofinančnem primanjkljaju.

(8)

Kljub temu, da je zaradi pomanjkanja ključnih informacij v programu in kršenja več točk kodeksa ravnanja, kot je navedeno zgoraj, program zelo težko oceniti, je jasno, da so proračunski cilji v celotnem programskem obdobju izpostavljeni velikim negativnim tveganjem. Prvič je verjetno, da bo v celotnem programskem obdobju makroekonomsko okolje slabše, kot je predvideno v programu. Drugič, (strukturne) cilje bo mogoče doseči le s sprejetjem obsežnih dodatnih ukrepov. Vendar pa program ne vsebuje podatkov o navedenih ukrepih ter načrtovanem razvoju širših elementov prihodkov in odhodkov v podporo ciljev, tako da slednji očitno niso podprti s srednjeročno proračunsko strategijo. Dejstvo, da trajni ukrepi iz paketa za oživitev niso izravnani s prihodnjimi prihranki, dodatno prispeva k tveganju in je v nasprotju s smernicami evropskega načrta za oživitev gospodarstva, ki ga je Evropski svet sprejel 11. decembra 2008. Poleg tega belgijske oblasti pri izpolnjevanju proračunskih ciljev dosegajo mešane rezultate (glej odst. 9). Vlada je bančnemu sektorju podelila znatna jamstva, kar bi lahko ob njihovi uporabi povečalo prihodnji primanjkljaj in dolg. Glede na ta negativna tveganja za proračunske cilje bo tudi razvoj deleža dolga verjetno manj ugoden od predvidenega v programu.

(9)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je nad povprečjem EU, na kar vpliva predvsem razmeroma veliko povečanje odhodkov za pokojnine glede na delež BDP v prihodnjih desetletjih. To med drugim kaže na dejstvo, da Belgija še ni izvedla zadostne reforme pokojninskega sistema za dvig dejanske upokojitvene starosti in zmanjšanje njegovih stroškov. Proračunsko stanje leta 2008, kot ga ocenjuje program, se je od izhodiščnega stanja iz prejšnjega programa poslabšalo, kar je rahlo zmanjšalo blažilni učinek začetnega proračunskega stanja na vrzel v vzdržnosti. Če bi za izhodišče vzeli proračunsko stanje za leto 2009, kot so ga v napovedi iz pomladi 2009 predvidele službe Komisije, bi se vrzel v vzdržnosti občutno povečala. Poleg tega je sedanja stopnja bruto javnega dolga glede na BDP nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe. Reforme trga dela in sistema socialne varnosti bi povečale potencialno rast in skupaj z visokimi primarnimi presežki pripomogle k zmanjšanju tveganj za vzdržnost javnih financ, ki so za zdaj srednja. Zaradi odziva politike na finančno krizo bi lahko, če v prihodnosti stroški ne bodo povrnjeni, prišlo do strmejšega naraščanja stopnje dolga, kot je predvideno v programu.

(10)

Belgija je do leta 2007 na splošno uspela ohranjati uravnotežene proračune (3). Vendar so bili tudi v sorazmerno ugodnih makroekonomskih razmerah proračunski cilji v zaporednih posodobitvah programa za stabilnost vedno znova omiljeni. Poleg tega so bili rezultati delno doseženi z enkratnimi ukrepi za zmanjšanje primanjkljaja, ki negativno vplivajo na prihodnje proračune, in v okviru padajočih odhodkov za obresti. Zdaj, ko bodo za popravek ukrepov spodbud in za zniževanje dolga potrebna večja prizadevanja za konsolidacijo, bo morda potreben strožji proračunski okvir, ki zlasti vključuje zavezujoče večletne zgornje meje odhodkov in proračunske dogovore med različnimi vladnimi ravnmi, vključno z vzpostavitvijo mehanizmov za izvrševanje, s katerimi se bo zagotovilo upoštevanje fiskalnih ciljev.

(11)

Belgijska vlada je v odgovor na finančno krizo sprejela vrsto ukrepov za stabilnost finančnega sektorja. Prvič, zagotovila je kapitalske vložke štirim velikim finančnim institucijam v višini približno 6 % BDP. Drugič, zagotovila je jamstva za določene portfelje tveganih sredstev nekaterih sistemskih bank. Tretjič, vlada je izdala poroštva, na zahtevo in ob določenih pogojih, za kredite na debelo in medbančne kredite, ki so jih izdale banke. Ta poroštva, ki znašajo več kot tretjino bruto domačega proizvoda, so izdana proti plačilu in nimajo vpliva na primanjkljaj, če niso uveljavljena. Belgijska vlada je ponudila tudi jamstvo za vse bančne vloge fizičnih oseb do višine 100 000 EUR in ga, prav tako proti plačilu, razširila na določene zavarovalniške produkte.

(12)

Belgija je v odziv na gospodarsko krizo sprejela niz ukrepov za oživitev. Paket zvezne vlade s proračunskim učinkom 0,5 % BDP v letu 2009 in 0,4 % v letu 2010 je usmerjen v (i) zagotavljanje (likvidnostne) podpore družbam s hitrejšim plačevanjem državnih računov in plačilnimi olajšavami, (ii) zagotavljanje kupne moči gospodinjstev z višjimi nadomestili za brezposelnost, (iii) podpiranje zaposlovanja z zmanjševanjem davčne obremenitve dela ter (iv) spodbujanje vlaganj z usmerjenim zmanjšanjem stopnje DDV za stanovanjsko gradnjo in dodatnih javnih naložb, predvsem v infrastrukturo. Paketi regionalnih vlad so osredotočeni na zagotavljanje dostopa do financiranja družb, zlasti malih in srednjih podjetij ter podjetij v začetni fazi poslovanja, in na pospeševanje javnih naložb. Glede na omejen fiskalni manevrski prostor se zdi paket fiskalne spodbude ustrezen odziv na upad. Večina ukrepov je v glavnem skladnih z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, paket pa je med prihodki in odhodki dobro uravnotežen. Vendar se zmanjšanje davčne obremenitve dela, katerega znaten delež je odobren vsem delavcem, in subvencija za ogrevanje, ki je dodeljena vsem gospodinjstvom, ne zdita dovolj usmerjena. Poleg tega je del spodbud, vključno s paketi naložb in zmanjšanjem stroškov dela, precej pozen za omilitev takojšnjega vpliva krize. Za trajne ukrepe spodbud (0,1 % BDP v letu 2009 in 0,3 % BDP v letu 2010) niso niti za naslednja leta predvideni nikakršni izravnalni ukrepi, zlasti glede zmanjšanja davčne obremenitve dela. Paketi vsebujejo omejene strukturne ukrepe, kot so izboljšanje aktivne politike na trgu dela, nadaljnje zmanjšanje davčne obremenitve dela in podpiranje raziskav in razvoja, kar bi moralo nekoliko omiliti zmanjšanje potencialne rasti in tako skupaj z reformami proizvodnega trga reševati dolgoročne izzive gospodarstva. Ti ukrepi so povezani z lizbonskimi strukturnimi reformami in priporočili za posamezne države, ki jih je v okviru lizbonske strategije za rast in delovna mesta Komisija predlagala 28. januarja 2009, Svet pa sprejel 28. aprila. Strukturni ukrepi iz paketov za oživitev so dobrodošli, vendar se ne zdijo dovolj celoviti za učinkovito reševanje dolgoročnih izzivov, na primer glede vzdržnosti javnih financ in učinkovitosti trga dela.

(13)

Fiskalna naravnanost, izmerjena na podlagi spremembe strukturnega salda ob upoštevanju tveganja za proračunske napovedi, je v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva v letu 2009 ekspanzivna. To je delno posledica odziva belgijske vlade na evropski načrt za oživitev gospodarstva. Program za leta 2010 in 2011 predvideva na splošno nevtralno fiskalno naravnanost, za leto 2012 pa restriktivno. Kljub temu, da je bilo ocenjevanje naravnanosti od leta 2010 dalje precej oteženo zaradi pomanjkanja podatkov v programu, se zdi, da obstajajo znatna negativna tveganja za proračunske cilje, ki jih med drugim nakazuje dejstvo, da cilji niso podprti s srednjeročno proračunsko strategijo v smislu Pakta za stabilnost in rast. Zato je verjetno, da bo fiskalna naravnanost ostala ekspanzivna do leta 2011, potem pa bo v najboljšem primeru nevtralna. Program predvideva vrnitev nominalnega primanjkljaja pod referenčno vrednost šele v letu 2012. Poleg tega se tak potek ne zdi ustrezen ob upoštevanju tveganj, povezanih z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ, vključno z zelo visoko stopnjo javnega dolga, ki se ob tem v programskem obdobju ne zmanjšuje zadostno proti referenčni vrednosti, in velikih pogojnih obveznostih, ki so nastale zaradi ukrepov za stabilizacijo finančnega sistema.

(14)

Glede zahteve po podatkih, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenčne programe, posodobljeni program kljub štirimesečni zamudi uradnega roka za predložitev vsebuje precejšnje pomanjkljivosti glede obveznih in neobveznih podatkov (4). Te pomanjkljivosti so Svet močno ovirale pri ocenjevanju programa, zlasti srednjeročne proračunske strategije.

(15)

Splošni sklep je, da bo gospodarski upad vplival na belgijske javne finance, ki so v razmeroma neugodnem izhodiščnem položaju zaradi visokega deleža javnega dolga. Fiskalna naravnanost v letu 2009 je v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva ustrezno ekspanzivna. Opazno odraža fiskalno spodbudo, ki je morala biti zaradi visoke stopnje dolga omejena. Javnofinančni saldo bo v letu 2009 presegel referenčno vrednost primanjkljaja v višini 3 % BDP. Obenem se pričakuje, da bo bruto javni dolg v razmerju do BDP, ki je kot posledica ukrepov za stabilizacijo finančnega sistema začel ponovno naraščati v letu 2008, naraščal še naprej. To sledi izrazitemu zmanjšanju s 134 % v letu 1993 na 84 % v letu 2007. Cilj konsolidacije iz posodobljenega programa je postopoma zmanjšati nominalni primanjkljaj in s tem zagotoviti dolgoročno vzdržnost javnih financ. Ker program ne vsebuje ključnih podatkov, kot so deleži prihodkov in odhodkov, se je zelo zmanjšala možnost ocene verodostojnosti ciljev programa glede primanjkljaja in dolga. Ker ti cilji niso utemeljeni, se zdi, da niso podprti z ustrezno utemeljeno srednjeročno proračunsko strategijo v smislu Pakta za stabilnost in rast. Ta potek je v celotnem programskem obdobju očitno izpostavljen znatnemu negativnemu tveganju, ki izvira iz ugodnih makroekonomskih predpostavk in pomanjkanja temeljnih ukrepov. Tudi v luči dinamike dolga in dolgoročne vzdržnosti javnih financ je premalo ambiciozen glede odločnega popravka primanjkljaja, ko se bo gospodarski položaj izboljšal.

(i)

najpozneje do 20. septembra predloži dopolnjeni program, ki bo vseboval utemeljeno srednjeročno proračunsko strategijo, in dosledneje upošteva zahteve po podatkih, določene v kodeksu ravnanja, zlasti glede obveznih podatkov;

(ii)

izvede ukrepe spodbud v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, kot je načrtovano, pri tem pa se izogiba nadaljnjemu poslabšanju strukturnega salda v letu 2009 in v letu 2010, ko si bo gospodarstvo po pričakovanjih opomoglo, zopet začne fiskalno konsolidacijo ter v letu 2011 pospeši prizadevanja za strukturno konsolidacijo;

(iii)

s sprejetjem strožjega proračunskega okvira, ki vključuje zavezujoče večletne zgornje meje odhodkov in proračunske dogovore med različnimi vladnimi ravnmi, vključno z vzpostavitvijo mehanizmov za izvrševanje, s katerimi se bo zagotovilo upoštevanje fiskalnih ciljev, izboljša kakovost javnih financ;

(iv)

poleg prizadevanj za proračunsko konsolidacijo začne izvajati strukturne reforme sistema socialne varnosti, trga dela in proizvodnih trgov, da bi povečala potencialno rast, zvišala stopnjo zaposlenosti in zmanjšala proračunske posledice staranja prebivalstva ter tako izboljšala dolgoročno vzdržnost javnih financ.