Zadeva T‑489/23

Ilan Mironovich Shor

proti

Svetu Evropske unije

Sodba Splošnega sodišča (peti senat) z dne 18. decembra 2024

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, sprejeti v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Moldavijo – Zamrznitev sredstev – Omejitev glede vstopa na ozemlje držav članic – Seznama oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov ali omejitve glede vstopa na ozemlje držav članic – Uvrstitev imena tožeče stranke na seznama in njegova ohranitev na njih – Načrtovanje in usmerjanje nasilnih demonstracij – Člen 1(1)(a)(ii) in člen 2(1)(a)(ii) Sklepa (SZVP) 2023/891 ter člen 2(3)(a)(ii) Uredbe (EU) 2023/888 – Obveznost obrazložitve – Ugovor nezakonitosti – Napaka pri presoji – Svoboda gospodarske pobude – Lastninska pravica – Nepogodbena odgovornost“

1. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Obseg nadzora

   (Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242; uredbe Sveta 2023/888, 2023/1045 in 2024/1243)

   (Glej točko 21.)

2. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Prepoved vstopa in tranzita ter zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za dejanja, ki spodkopavajo ali ogrožajo suverenost in neodvisnost Moldavije – Obveznost, da se v obrazložitvi opredelijo posebni in konkretni elementi, ki upravičujejo navedeni ukrep – Sklep, sprejet v okoliščinah, ki so zadevni osebi znane in ki ji omogočajo, da razume obseg ukrepa, sprejetega proti njej – Dopustnost sumarne obrazložitve

   (Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242; uredbe Sveta 2023/888, 2023/1045 in 2024/1243)

   (Glej točke od 26 do 33.)

3. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Sklep o zamrznitvi sredstev – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Obseg – Splošna določba, ki se nanaša na posamični omejevalni ukrep – Vključitev

   (člen 29 PEU; člen 275, drugi odstavek, in člen 277 PDEU; Sklep Sveta (SZVP) 2023/891; Uredba Sveta 2023/888)

   (Glej točke od 42 do 44.)

4. Akti institucij – Izbira pravne podlage – Akti o omejevalnih ukrepih zaradi razmer v Moldaviji – Prepoved vstopa in tranzita ter zamrznitev sredstev oseb, ki načrtujejo ali usmerjajo nasilne demonstracije ali druga nasilna dejanja ali sodelujejo pri njih – Člen 29 PEU in člen 215(2) PDEU – Dopustnost

   (členi 3(5), 21, 23, 24 in 29 PEU; člen 215(2) PDEU; Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, člena 1(1)(a)(ii) in 2(1)(a)(ii); Uredba Sveta 2023/888, člen 2(3)(a)(ii))

   (Glej točke 50, 51 in od 56 do 59.)

5. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Pravna podlaga – Omejevalni ukrepi, določeni s sklepom in uredbo, sprejetima na podlagi člena 29 PEU oziroma člena 215 PDEU – Pristojnost Sveta za sprejetje omejevalnih ukrepov v podporo pravni državi v tretji državi, ki je kandidatka za pristop k Uniji

   (člena 21(2)(b) in 29 PEU; člen 215(2) PDEU; Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, člena 1(1)(a)(ii) in 2(1)(a)(ii); Uredba Sveta 2023/888, člen 2(3)(a)(ii))

   (Glej točko 62.)

6. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Obseg nadzora – Omejeni nadzor za splošna pravila – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Prepoved vstopa in tranzita ter zamrznitev sredstev oseb, ki načrtujejo ali usmerjajo nasilne demonstracije ali druga nasilna dejanja ali sodelujejo pri njih – Obseg – Spoštovanje načela sorazmernosti – Spoštovanje načela pravne varnosti

   (člen 275, drugi odstavek, PDEU; Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, člen 2(1)(a)(ii); Uredba Sveta 2023/888, člen 2(3)(a)(ii))

   (Glej točke od 71 do 75, 78, 79 in 85.)

7. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Obseg nadzora – Uvrstitev tožeče stranke na seznam, priložen k izpodbijanemu sklepu, zaradi njene odgovornosti za dejanja ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo suverenost in neodvisnost Republike Moldavije – Javno dostopni dokumenti – Dokazna vrednost – Načelo proste presoje dokazov

   (Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242; uredbe Sveta 2023/888, 2023/1045 in 2024/1243)

   (Glej točke od 102 do 112.)

8. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Prepoved vstopa in tranzita ter zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za dejanja ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo suverenost in neodvisnost Republike Moldavije – Tožeča stranka, ki je voditelj stranke, ki je načrtovala nasilne demonstracije v interesu in ob podpori Ruske federacije – Napaka pri presoji – Neobstoj

   (Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242; uredbe Sveta 2023/888, 2023/1045 in 2024/1243)

   (Glej točke 119, od 129 do 137, 151 in 152.)

9. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost pristojnega organa Unije, da v primeru izpodbijanja dokaže utemeljenost razlogov, sprejetih v zvezi z zadevnimi osebami ali subjekti – Obseg diskrecijske pravice pristojnega organa – Upoštevnost dokazov, predloženih v zvezi s prejšnjo uvrstitvijo, brez spremembe razlogov, položaja tožeče stranke ali razvoja razmer v Moldaviji

   (Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242; uredbe Sveta 2023/888, 2023/1045 in 2024/1243)

   (Glej točke 154 in od 160 do 163.)

10. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Področje uporabe – Osebe, odgovorne za dejanja ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo suverenost in neodvisnost Republike Moldavije – Pojem – Osebe, ki so v preteklosti storile navedena dejanja, ne glede na to, da ni dokazov o trenutni vpletenosti ali sodelovanju pri takih dejanjih – Vključitev

    (Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242, člena 1(1)(a)(ii) in 2(1)(a)(ii); uredbe Sveta 2023/888, člen 2(3)(a)(ii), 2023/1045 in 2024/1243)

    (Glej točki 158 in 159.)

11. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Moldaviji – Prepoved vstopa in tranzita ter zamrznitev sredstev oseb, ki načrtujejo ali usmerjajo nasilne demonstracije ali druga nasilna dejanja ali sodelujejo pri njih – Omejitev lastninske pravice in svobode gospodarske pobude – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

    (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 16 in 17; Sklep Sveta (SZVP) 2023/891, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/1047 in (SZVP) 2024/1242; uredbe Sveta 2023/888, 2023/1045 in 2024/1243)

    (Glej točke od 171 do 178 in 181.)

12. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Dejanska in gotova škoda – Ocenjevanje – Merila – Neobstoj dejanske in gotove škode

    (člen 340, drugi odstavek, PDEU)

    (Glej točki 185 in 186.)

Povzetek

Splošno sodišče je s sodbo zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je Ilan Mironovich Shor vložil zoper akte, s katerimi ga je Svet Evropske unije leta 2023 uvrstil ( 1 ) na seznama oseb in subjektov, za katere veljajo omejevalni ukrepi zaradi razmer v Republiki Moldaviji, in ga nato leta 2024 ohranil ( 2 ) na teh seznamih. Ta zadeva je Splošnemu sodišču omogočila, da se je prvič izreklo o zakonitosti merila za uvrstitev, ki Svetu omogoča sprejetje omejevalnih ukrepov proti osebam, ki načrtujejo ali usmerjajo nasilne demonstracije ali druga nasilna dejanja ali sodelujejo pri njih, in je določeno v členu 1(1)(a)(ii) in členu 2(1)(a)(ii) Sklepa 2023/891 ( 3 ) (v nadaljevanju: merilo (ii)). Gre za prvo sodbo, izrečeno v okviru omejevalnih ukrepov, uvedenih zaradi razmer v Republiki Moldaviji, v kateri je Splošno sodišče vsebinsko preučilo zadevo.

Evropska unija je omejevalne ukrepe zaradi destabilizacijskih dejanj, s katerimi se sooča Republika Moldavija, prvič sprejela aprila 2023. Nanašajo se predvsem na osebe, ki so odgovorne za ukrepe ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo suverenost in neodvisnost te tretje države ter demokracijo, pravno državo, stabilnost ali varnost v tej državi, ali ki takšne ukrepe podpirajo ali izvajajo. ( 4 )

Tožeči stranki, politiku in poslovnežu z moldavskim in izraelskim državljanstvom, so bili sredstva in gospodarski viri zamrznjeni predvsem zaradi njegove vloge pri usmerjanju in načrtovanju nasilnih demonstracij. Svet je v zvezi s tem tožeči stranki očital, da je bila vpletena v spodbujanje nasilja, usmerjenega proti sedanji vladi Republike Moldavije, in da je podpirala prorusko dejavnost v tej državi.

Presoja Splošnega sodišča

Na prvem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z merilom (ii) navedlo, da je Svet razumljivo in nedvoumno navedel posebne in konkretne razloge, zaradi katerih je menil, da je tožeča stranka zaradi demonstracij, ki jih je usmerjala in načrtovala, odgovorna za dejanja, ki spodkopavajo in ogrožajo suverenost in neodvisnost Republike Moldavije ter demokracijo, pravno državo, stabilnost in varnost te države. Zato in ob upoštevanju okvira, v katerem so bili akti sprejeti, je Splošno sodišče zavrnilo tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitve obveznosti obrazložitve.

Na drugem mestu, Splošno sodišče je kot neutemeljen zavrnilo tudi tožbeni razlog, ki se je nanašal na ugovor nezakonitosti Sklepa 2023/891 in Uredbe 2023/888.

V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej menilo, da je bilo merilo (ii) lahko vneseno v pravni red Unije s Sklepom 2023/891 in Uredbo 2023/888, ki temeljita na členu 29 PEU oziroma členu 215(2) PDEU. Glede na cilj in vsebino Sklepa 2023/891 je namreč ta sklep neposredno povezan s cilji skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), navedenimi v členu 21(2)(b) PEU, saj je njegov namen utrditi in podpreti demokracijo in pravno državo v Republiki Moldaviji. V teh okoliščinah načrtovanje ali usmerjanje nasilnih demonstracij ali drugih nasilnih dejanj ali sodelovanje pri njih lahko upraviči delovanje Unije v okviru SZVP, ki temelji na cilju utrditve in podpiranja demokracije in pravne države v tretji državi. Splošno sodišče je pojasnilo, da lahko nasilne demonstracije ogrozijo pravne in institucionalne temelje zadevne države ter da ne spadajo na področje uporabe temeljne pravice do mirnega zbiranja, ki jo zagotavljata člen 11 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ( 5 ) ter člen 12(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

Dalje, Splošno sodišče je menilo, da krog oseb, na katere se potencialno nanašajo omejevalni ukrepi, ki temeljijo na merilu (ii), ni nesorazmeren. Za sprejetje omejevalnih ukrepov na podlagi tega merila morajo biti namreč dejanja zadevne osebe taka, da spodkopavajo ali ogrožajo suverenost in neodvisnost Republike Moldavije ali demokracijo, pravno državo, stabilnost ali varnost v tej državi. Drugače povedano, ta dejanja morajo biti taka, da lahko ogrozijo institucionalne in pravne temelje te države. Omejevalnih ukrepov tako ni mogoče sprejeti proti osebam, ki so odgovorne za načrtovanje ali usmerjanje demonstracij, za katere velja pravica do mirnega zbiranja, ali za sodelovanje pri takih demonstracijah.

Nazadnje, Splošno sodišče je razsodilo, da Svet ni storil napake pri presoji s tem, da je menil, da je tožeča stranka zaradi nasilnih demonstracij, ki jih je usmerjala in načrtovala, odgovorna za dejanja, ki spodkopavajo ali ogrožajo demokracijo in pravno državo v Republiki Moldaviji.

V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej ugotovilo, da je obrazložitev izpodbijanih aktov dovolj utemeljena, da je mogoče ugotoviti, prvič, da je tožeča stranka sodelovala pri urjenju oseb, da bi na demonstracijah v Republiki Moldaviji povzročale nemire in nered, in drugič, da je njena stranka v letih 2022 in 2023 organizirala nasilne demonstracije in shode, predvsem v prestolnici Kišinjev, s plačanimi protestniki. Več dokazov namreč konkretno, natančno in skladno kaže, da je stranka tožeče stranke izbrala številne osebe in jim plačala za udeležbo na zadevnih demonstracijah. Iz teh dokazov je med drugim razvidno, da je bil namen tožeče stranke, da na demonstracijah v zameno za plačilo sodelujejo nekatere osebe s posebnim profilom, ki bi lahko povzročile nemire in nered na teh demonstracijah, z namenom ustrahovanja vlade. V tem okviru ni mogoče šteti, da so te osebe s sodelovanjem na teh demonstracijah nameravale uresničevati svojo pravico do mirnega zbiranja in tako izraziti svoja stališča.

Splošno sodišče je poleg tega poudarilo, da so bile zadevne nasilne demonstracije načrtovane v interesu in ob podpori Ruske federacije, tako da v celoti spadajo med dejanja za destabilizacijo moldavske vlade, v odziv na katera so bili sprejeti zadevni omejevalni ukrepi.

Nazadnje, Splošno sodišče je menilo, da čeprav Svet ni predložil dokaza, da je tožeča stranka od uvrstitve njenega imena na zadevna seznama načrtovala ali usmerjala nasilne demonstracije ali druga nasilna dejanja ali neposredno ali posredno sodelovala pri njih, zgolj zaradi razpustitve stranke tožeče stranke omejevalni ukrepi, sprejeti v zvezi z njo, ne morejo postati zastareli ob upoštevanju, da je Svet menil, da še vedno obstaja grožnja demokraciji in pravni državi ter stabilnosti in varnosti Republike Moldavije.

Splošno sodišče je v zvezi s tem ugotovilo, da organizacija nasilnih demonstracije ni odvisna od obstoja politične stranke, katere predsednik je bila tožeča stranka.

Poleg tega dejstvo, da se razlogi za uvrstitev imena tožeče stranke na zadevna seznama nanašajo na dejanski položaj, ki je obstajal pred sprejetjem prvotnih aktov in ki je bil nedavno spremenjen, ne pomeni nujno, da so omejevalni ukrepi, ki so bili proti njej sprejeti z navedenima aktoma, zastareli. To razlago potrjujeta člen 8, drugi odstavek, Sklepa 2023/891 in člen 13(4) Uredbe 2023/888. Ti določbi omogočata, da se na zadevnih seznamih ohranijo imena oseb in subjektov, ki v obdobju pred pregledom niso storili nobenega dejanja destabilizacije Republike Moldavije, če je ta ohranitev upravičena glede na vse upoštevne okoliščine in zlasti glede na dejstvo, da cilji omejevalnih ukrepov niso doseženi.

Poleg tega je tožeča stranka takoj po razpustitvi njene stranke ustanovila novo politično formacijo, povezave med tožečo stranko in Rusko federacijo pa zgolj zaradi razpustitve njene stranke junija 2023 niso prenehale.

Kontekst, ki je utemeljeval prvotno uvrstitev imena tožeče stranke na zadevna seznama, se torej ni spremenil na tak način, da bi Svetu preprečeval, da ime tožeče stranke ohrani na teh seznamih na podlagi merila (ii) z opiranjem na iste dokaze, kot so utemeljevali prvotno uvrstitev njenega imena.

Glede na navedeno je Splošno sodišče zavrnilo ničnostno tožbo tožeče stranke ter, ker ni bil dokazan obstoj dejanske in gotove škode, njene odškodninske zahtevke.

( 1 ) Sklep Sveta (SZVP) 2023/1047 z dne 30. maja 2023 o spremembi Sklepa (SZVP) 2023/891 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Republiko Moldavijo (UL 2023, L 140 I, str. 9), in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2023/1045 z dne 30. maja 2023 o izvajanju Uredbe (EU) 2023/888 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Republiko Moldavijo (UL 2023, L 140 I, str. 1).

( 2 ) Sklep Sveta (SZVP) 2024/1242 z dne 26. aprila 2024 o spremembi Sklepa (SZVP) 2023/891 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Republiko Moldavijo (UL L, 2024/1242), in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2024/1243 z dne 26. aprila 2024 o izvajanju Uredbe (EU) 2023/888 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Republiko Moldavijo (UL L, 2024/1243).

( 3 ) Sklep Sveta (SZVP) 2023/891 z dne 28. aprila 2023 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Republiko Moldavijo (UL 2023, L 114, str. 15).

( 4 ) Glej člen 1(1) Sklepa 2023/891 in člen 2(3) Uredbe Sveta 2023/888 z dne 28. aprila 2023 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki destabilizirajo Republiko Moldavijo (UL 2023, L 114, str. 1).

( 5 ) Podpisana 4. novembra 1950 v Rimu.