Združene zadeve od C‑622/16 P do C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl
proti
Evropski komisiji,

Evropska komisija
proti
Scuola Elementare Maria Montessori Srl

in

Evropska komisija
proti
Pietru Ferracciju

„Pritožba – Državne pomoči – Sklep, s katerim je bila razglašena nezmožnost zagotovitve vračila državne pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom – Sklep o ugotovitvi neobstoja državne pomoči – Ničnostna tožba, ki so jo vložili konkurenti upravičencev do državnih pomoči – Dopustnost – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Pojem ‚absolutna nezmožnost‘ zagotovitve vračila državne pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom – Pojem ‚državna pomoč‘ – Pojma ‚podjetje‘ in ‚gospodarska dejavnost‘“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 6. novembra 2018

1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsi splošni akti razen zakonodajnih aktov

   (Člen 263, četrti odstavek, PDEU)

2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsi splošni akti razen zakonodajnih aktov – Sklep Komisije o razglasitvi sheme pomoči za združljivo z notranjim trgom – Vključitev

   (Člen 263, četrti odstavek, PDEU)

3. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Sklep s področja državnih pomoči – Podjetje, ki je konkurenčno podjetju, upravičenemu do pomoči – Pravica do vložitve pravnega sredstva – Pogoji – Sodni nadzor – Obseg

   (Člen 108(2) in (3) PDEU in člen 263, četrti odstavek, PDEU)

4. Pritožba – Razlogi – Obrazložitev sodbe, pri kateri je podana kršitev prava Unije – Izrek, utemeljen iz drugih pravnih razlogov – Zavrnitev

   (Člen 256(1), drugi pododstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen 58, prvi odstavek)

5. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Predpisi, ki potrebujejo izvedbene ukrepe – Pojem – Merila presoje

   (Člen 263, četrti odstavek, PDEU)

6. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Predpisi – Akti, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov in ki se neposredno nanašajo na tožečo stranko – Pojem izvedbenih ukrepov – Merila – Sklep Komisije o razglasitvi nezdružljivosti sheme pomoči z notranjim trgom – Učinek prek aktov, ki jih sprejmejo nacionalni organi – Akti, ki pomenijo izvedbene ukrepe v razmerju do upravičencev do pomoči, ne pa v razmerju do konkurenčnih podjetij

   (Člen 107(1) PDEU in člen 263, četrti odstavek, PDEU)

7. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Absolutna nezmožnost izpolnitve – Možnost ugotovitve te nezmožnosti v upravnem postopku pred sprejetjem sklepa – Obveznost Komisije in države članice, da sodelujeta pri iskanju rešitve v skladu s Pogodbo

   (Člen 4(3) PEU; člen 107(1) PDEU in člen 108(2) PDEU; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 14(1))

8. Pritožba – Razlogi – Napačna presoja dejstev – Nedopustnost – Nadzor Sodišča nad presojo dokazov – Izključitev, razen ob izkrivljanju

   (Člen 256(1), drugi pododstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen. 58, prvi odstavek; Poslovnik Sodišča, člen 168(1)(d))

9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Pomoč, dodeljena v obliki davčne oprostitve – Absolutna nezmožnost izpolnitve – Razlogi – Nemožnost države, da pridobi informacije, potrebne za identifikacijo upravičencev do pomoči – Nedopustnost

   (Člen 107(1) PDEU)

10. Konkurenca – Pravila Unije – Podjetje – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Zasebna izobraževalna ustanova – Izobraževalne dejavnosti, ki so del javnega izobraževanja in se financirajo iz javnih sredstev – Izključitev – Izobraževalne dejavnosti, ki jih organizira sama ustanova in jih država ne subvencionira – Vključitev

    (Člen 107(1) PDEU)

11. Pritožba – Razlogi – Nadzor presoje pravil nacionalnega prava, na katere se sklicuje stranka, s strani Sodišča – Izključitev, razen ob izkrivljanju

    (Člen 256(1), drugi pododstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen 58, prvi odstavek)

1.  Pojem „predpisi“ v smislu člena 262, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU ima bolj omejen obseg kot pojem „akti“, uporabljen v prvem in drugem delu stavka navedene določbe, in zajema splošne akte z izjemo zakonodajnih aktov. Zato ni mogoče sprejeti, da obstajajo splošni nezakonodajni akti, ki niso zajeti s pojmom „predpis“. Za tako razlago namreč ni nobene podlage v besedilu, nastanku ali namenu te določbe.

   Zato je treba ugotoviti, da pojem „predpis“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU zajema vse splošne nezakonodajne akte.

   (Glej točke 23, 24 in 28.)

2.  Na področju državnih pomoči so sklepi Komisije, katerih predmet je odobritev ali prepoved nacionalne sheme, splošni v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Ta splošnost izhaja iz tega, da se taki sklepi uporabljajo za objektivno določene položaje in imajo pravne učinke za skupino oseb, ki so določene splošno in abstraktno.

   V zvezi s tem se vprašanje, ali je akt splošen, nanaša na objektivno lastnost akta, ki se ne more spremeniti glede na različne dele stavka člena 263, četrti odstavek, PDEU. Poleg tega bi bila razlaga, v skladu s katero bi lahko bil akt hkrati splošen v okviru člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, ne bi pa imel tega obsega v okviru člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, v nasprotju z namenom, ki je bil razlog za dodatek te določbe, in sicer, da se omilijo pogoji dopustnosti ničnostnih tožb, ki jih vložijo fizične ali pravne osebe.

   Poleg tega okoliščina, da se del sklepa Komisije nanaša posamično na omejen krog upravičencev iz zadevne sheme pomoči, ni ovira za to, da bi se za navedeni del štelo, da je splošen, če se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno. To velja, kadar Komisija v prvem delu sklepa meni, da ni treba naložiti zagotovitve vračila pomoči, dodeljenih v obliki davčne oprostitve, čeprav so bile nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, in kadar se s tem sklepom ohranjajo protikonkurenčni učinki splošnega in abstraktnega ukrepa, ki ga pomeni ta oprostitev v razmerju do nedoločenega števila konkurentov upravičencev do pomoči, dodeljenih s tem ukrepom.

   (Glej točke 31, 32, 36 in 38.)

3.  Čeprav se namreč sodišču Unije v fazi preizkusa dopustnosti ni treba dokončno izreči o konkurenčnih razmerjih med tožečo stranko in upravičenci do nacionalnih ukrepov, ki so bili preučeni v sklepu Komisije s področja državnih pomoči, neposrednega nanašanja na tako tožečo stranko ni mogoče izpeljati zgolj iz morebitnosti konkurenčnega razmerja. Ker se namreč s pogojem v zvezi z neposrednim nanašanjem zahteva, da mora izpodbijani akt imeti neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke, mora sodišče Unije preveriti, ali je ta ustrezno navedla razloge, zaradi katerih jo lahko sklep Komisije postavi v slabši konkurenčni položaj in zaradi katerih lahko ima zato učinke na njen pravni položaj.

   V zvezi s tem, namen pravil glede državnih pomoči je ohraniti konkurenco. Tako to, da se s sklepom Komisije v celoti ohranijo učinki nacionalnih ukrepov, glede katerih je tožeča stranka v pritožbi, vloženi pri tej instituciji, trdila, da niso združljivi s tem namenom in da jo postavljajo v slabši konkurenčni položaj, omogoča ugotoviti, da ta sklep neposredno vpliva na njen pravni položaj, zlasti na njeno pravico, ki izhaja iz določb Pogodbe DEU na področju državnih pomoči, da zaradi zadevnih nacionalnih ukrepov ni izpostavljena izkrivljeni konkurenci.

   (Glej točke 43, 46 in 47.)

4.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točko 48.)

5.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke od 58 do 61.)

6.  V razmerju do upravičencev do sheme državne pomoči so nacionalne določbe, s katerimi je uvedena ta shema, in akti, s katerimi se te določbe izvajajo, kot je odločba o odmeri davka, izvedbeni ukrepi, ki jih potrebuje sklep Komisije, s katerim se navedena shema razglasi za nezdružljivo z notranjim trgom pod pogojem spoštovanja zavez, ki jih sprejme zadevna država članica. To se pojasnjuje s tem, da lahko upravičenec do sheme pomoči, če izpolnjuje pogoje, ki so z nacionalnim pravom določeni za upravičenost do te sheme, od nacionalnih organov zahteva, da mu dodelijo pomoč, kot bi bila dodeljena ob obstoju nepogojnega sklepa, s katerim bi bila navedena shema razglašena za združljivo z notranjim trgom, in akt, s katerim je bila ta zahteva zavrnjena, izpodbija pred nacionalnimi sodišči ob sklicevanju na neveljavnost sklepa Komisije, s katerim je bila zadevna shema razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom ali za združljivo s tem trgom pod pogojem spoštovanja zavez, ki jih sprejme zadevna država članica, da bi dosegel, da ta sodišča v zvezi z njegovo veljavnostjo Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje.

   Vendar velja drugače v primeru položaja konkurentov upravičencev do nacionalnega ukrepa, za katerega se je štelo, da ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Položaj takega konkurenta se namreč razlikuje od položaja upravičencev do pomoči, ker ta konkurent ne izpolnjuje pogojev, določenih z zadevnim nacionalnim ukrepom za upravičenost do koristi iz tega ukrepa. V teh okoliščinah bi bilo umetno temu konkurentu naložiti, da od nacionalnih organov zahteva, da mu prizna to korist, in akt, s katerim je bila ta zahteva zavrnjena, izpodbija pred nacionalnim sodiščem, da bi dosegel, da to sodišče v zvezi z veljavnostjo sklepa Komisije v zvezi z navedenim ukrepom Sodišču predloži vprašanja. Zato je v tem primeru treba šteti, da navedeni sklep ne potrebuje izvedbenih ukrepov v razmerju do takega konkurenta.

   (Glej točke od 63 do 67.)

7.  V skladu s členom 14(1), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] Komisija ne zahteva zagotovitve vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Unije. V zvezi s tem načelo, v skladu s katerim „ni nihče zavezan k temu, da opravi nemogoče“, spada med splošna načela prava Unije. Tako Komisija ne sme sprejeti odredbe o zagotovitvi vračila, ki bi jo bilo od njenega sprejetja objektivno in absolutno nemogoče izpolniti, saj bi bila ta odredba sicer neveljavna.

   Poleg tega, ker se načelo lojalnega sodelovanja v skladu s členom 4(3) PEU uporablja med celotnim postopkom v zvezi s preizkusom ukrepa na podlagi določb prava Unije na področju državnih pomoči, v primeru, da zadevna država članica od začetka faze formalnega postopka preiskave zatrjuje absolutno nezmožnost zagotovitve vračila, navedeno načelo od začetka te faze zavezuje to državo članico, da Komisiji v presojo predloži razloge, na katerih temelji ta trditev, in Komisijo, da te razloge podrobno preuči. Zato to načelo Komisiji ne nalaga, da ob vsaki razglasitvi pomoči za nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom sprejme odredbo o zagotovitvi vračila, temveč Komisijo zavezuje, da upošteva trditve, ki ji jih je zadevna država članica predložila v zvezi z obstojem absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila.

   (Glej točke 78, 79 in od 82 do 84.)

8.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točko 86.)

9.  V zvezi z izvršitvijo sklepa Komisije o zagotovitvi vračila nezakonitih pomoči mora država članica, ki ima v fazi formalnega postopka preiskave težave pri zagotovitvi vračila zadevnih pomoči, o teh težavah obvestiti Komisijo, da jih ta presodi, in s to institucijo lojalno sodelovati, da bi se navedene težave premostile, in sicer zlasti tako, da navedeni instituciji predlaga alternativne načine, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila teh pomoči. Vsekakor mora Komisija podrobno preučiti zatrjevane težave in predlagane alternativne načine zagotovitve vračila. Le če Komisija na koncu take podrobne preučitve ugotovi, da ni alternativnih načinov, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila zadevnih nezakonitih pomoči, je mogoče za to zagotovitev vračila šteti, da je objektivno in absolutno ni mogoče izvesti.

   Zato Komisija na absolutno nezmožnost zagotovitve vračila zadevnih nezakonitih pomoči ne more sklepati zgolj iz okoliščine, da informacij, potrebnih za zagotovitev vračila teh pomoči, ni bilo mogoče dobiti iz nacionalnih katastrskih in davčnih zbirk podatkov, ne da bi preučila morebiten obstoj alternativnih načinov, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila teh pomoči. Za okoliščino, da informacij, potrebnih za zagotovitev vračila zadevnih nezakonitih pomoči, ni bilo mogoče dobiti iz nacionalnih katastrskih in davčnih zbirk podatkov, je namreč treba šteti, da izhaja iz notranjih težav, nastalih zaradi ravnanj ali opustitev nacionalnih organov. Take notranje težave ne zadostujejo za ugotovitev absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila.

   (Glej točke 92, 93 in 95.)

10.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točke od 103 do 105.)

11.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točko 107.)