Zadeva T-179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

proti

Evropski komisiji

 Sklep Splošnega sodišča (sedmi senat) z dne 23. maja 2025

„ Ničnostna tožba – Evropski sistem finančnega nadzora – Preiskava kršitve prava Unije – Uradno mnenje Komisije o ukrepih, potrebnih za uskladitev s pravom Unije – Člen 17(4) Uredbe št. 1094/2010 – Izpodbojni akt – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost “

1.      Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Uradno mnenje Komisije, naslovljeno na nacionalni organ, o ukrepih, potrebnih za uskladitev s pravom Unije – Vključitev

(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1094/2010, člen 17(4))

(Glej točke od 31 do 33 in 35.)

2.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Neposredno nanašanje – Merila – Uradno mnenje Komisije o ukrepih, potrebnih za uskladitev s pravom Unije, naslovljeno na nacionalni organ – Ohranitev diskrecijske pravice navedenega organa glede odvzema dovoljenja finančni instituciji, ki je kršila pravo Unije – Tožba navedene institucije zoper uradno mnenje – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost

(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1094/2010, člen 17(4))

(Glej točke od 46 do 52 in 75.)

Povzetek

Splošno sodišče, ki je odločalo o ničnostni tožbi, ki jo je zaradi neobstoja neposrednega nanašanja na tožečo stranko zavrglo kot nedopustno, se je prvič izreklo o tem, ali se uradna mnenja, ki jih Evropska komisija naslovi na nacionalni organ na podlagi člena 17(4) Uredbe št. 1094/2010(1) in v katerih določi ukrepe, potrebne za uskladitev s pravom Unije, lahko izpodbijajo pred sodiščem. Ob tej priložnosti je Splošno sodišče pojasnilo pravno naravo aktov, ki ju Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) in Komisija sprejmeta na podlagi tega člena 17, in s tem vprašanje, ali sta ta akta lahko predmet ničnostne tožbe.

Tožeča stranka, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., je zavarovalnica za življenjsko zavarovanje s sedežem na Slovaškem, ki jo nadzira Národná banka Slovenska (Slovaška narodna banka) (v nadaljevanju: NBS). EIOPA je izvedel preiskavo, da bi ugotovil, ali je banka NBS izvajala svoja nadzorna pooblastila v zvezi s tožečo stranko v skladu z direktivo Solventnost II(2). Po tej preiskavi je EIOPA sprejel priporočilo za banko NBS o ukrepih, potrebnih za uskladitev z direktivo Solventnost II,(3) ki je predmet ničnostne tožbe, ki jo je tožeča stranka vložila pri Splošnem sodišču in je bila vpisana pod opravilno številko T-204/24.

Komisija je 13. septembra 2022 sprejela uradno mnenje, naslovljeno na banko NBS, o ukrepih, potrebnih za uskladitev z direktivo Solventnost II (v nadaljevanju: izpodbijani akt).(4) Komisija je v tem uradnem mnenju menila, da bo ta nacionalni organ, dokler ne bo sprejel nadzornih ukrepov, s katerimi bi se kršitve odpravile strukturno in trajno, še naprej kršil pravo Unije. Ugotovila je, da banka NBS vztrajno krši pravo Unije, in predstavila ukrepe, ki jih mora ta banka sprejeti za prenehanje te kršitve. Po mnenju Komisije je bilo treba v roku štirih mesecev v zvezi s tožečo stranko sprejeti dokončno odločbo, ki bi vsebovala nadzorne ukrepe, s katerimi je mogoče zagotoviti spoštovanje prava Unije, kot je sklep o odvzemu njenega dovoljenja.

Banka NBS je po tem uradnem mnenju tožeči stranki odvzela dovoljenje.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče, pri katerem je Komisija podala ugovor nedopustnosti, je najprej preučilo, ali je izpodbijani akt akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.

Splošno sodišče je opozorilo, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper ukrepe ali določbe, ki imajo zavezujoče pravne učinke. Čeprav to načeloma ne velja za mnenja, to, da zoper mnenje ni mogoče vložiti ničnostne tožbe, ne velja, če izpodbijani akt glede na vsebino ni pravo mnenje.

Zato se je treba za ugotovitev, ali ima akt zavezujoče pravne učinke, osredotočiti na bistvo tega akta in njegove učinke presoditi glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, po potrebi ob upoštevanju konteksta, v katerem je bil sprejet, in pristojnosti institucije, organa, urada ali agencije Unije, ki je akt sprejela. Dodatno je mogoče upoštevati tudi subjektivno merilo namena avtorja akta.

Splošno sodišče je v zvezi s kontekstom sprejetja izpodbijanega akta in pristojnostmi njegovega avtorja ugotovilo, da člen 17 Uredbe št. 1094/2010 uvaja „tristopenjski mehanizem“, kadar se nacionalnemu organu v njegovih nadzornih praksah očita neuporaba oziroma nepravilna ali nezadostna uporaba prava Unije, med drugim direktive Solventnost II.

EIOPA tako na prvi stopnji po potrebi preišče domnevno kršitev ali neuporabo prava Unije.(5) Po tej preiskavi lahko EIOPA na zadevni nacionalni organ naslovi „priporočilo o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za uskladitev s pravom Unije“.(6)

Na drugi stopnji lahko Komisija, če zadevni nacionalni organ v enem mesecu od prejema priporočila EIOPA ne zagotovi skladnosti s pravom Unije, izda „uradno mnenje, s katerim od [tega] organa zahteva sprejetje ukrepov, potrebnih za uskladitev s pravom Unije“.(7)

Na tretji stopnji lahko EIOPA, če zadevni nacionalni organ ne ravna v skladu z uradnim mnenjem, ki ga je izdala Komisija, v roku, določenem v tem mnenju, in če so izpolnjeni nekateri pogoji, v zvezi z zadevno finančno institucijo sprejme „individualno odločitev […], v kateri zahteva, da ta sprejme vse ukrepe, potrebne za izpolnitev njenih obveznosti po pravu Unije, vključno s prenehanjem vsakršne prakse“.(8)

Iz besedila člena 17 Uredbe št. 1094/2010 je tako razvidno, da priporočila, ki jih EIOPA izda na podlagi člena 17(3), zgolj „navajajo“ ukrepe, ki jih je treba sprejeti, medtem ko uradna mnenja, ki jih Komisija izda na podlagi člena 17(4), in individualne odločitve, ki jih EIOPA sprejme na podlagi člena 17(6), od naslovnikov „zahtevajo“, da sprejmejo potrebne ukrepe.

Poleg tega člen 17(7), drugi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010 določa, da kadar zadevni nacionalni organi ukrepajo v zvezi z zadevami, obravnavanimi v uradnem mnenju Komisije ali individualni odločitvi EIOPA, „ravnajo v skladu z uradnim mnenjem oziroma z odločitvijo“. Vendar niti ta določba niti nobena druga določba te uredbe ne določata, da morajo ti organi ravnati v skladu s priporočili, ki jih izda EIOPA.

Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je Splošno sodišče odločilo, da so priporočila, ki jih EIOPA izda na podlagi člena 17(3) Uredbe št. 1094/2010, zgolj priporočila in sama po sebi nimajo zavezujočih pravnih učinkov za zadevni nacionalni organ ali zadevno finančno institucijo. Nasprotno pa imajo uradna mnenja, ki jih Komisija izda na podlagi člena 17(4) navedene uredbe, in individualne odločitve, ki jih EIOPA sprejme na podlagi člena 17(6) te uredbe, zavezujoče pravne učinke za njihove naslovnike.

V teh okoliščinah in ob upoštevanju tudi vsebine izpodbijanega akta, njegovega besedila in namena njegovega avtorja je Splošno sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo, da ima izpodbijani akt zavezujoče pravne učinke za banko NBS, ker ji nalaga, da mora glede tožeče stranke v roku štirih mesecev sprejeti dokončno odločbo, ki vsebuje nadzorne ukrepe, s katerimi je mogoče zagotoviti spoštovanje prava Unije. Zato je v nasprotju s tem, kar je trdila Komisija, ta akt lahko predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.

Splošno sodišče je nato preučilo, ali ima tožeča stranka procesno upravičenje in zlasti ali se izpodbijani akt nanjo neposredno nanaša. Opozorilo je, da pogoj, da se mora ukrep, ki je predmet tožbe fizične ali pravne osebe, nanjo neposredno nanašati, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, prvič, da ima ta ukrep neposredne učinke na pravni položaj te osebe, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil.

V obravnavani zadevi je izpodbijani akt banki NBS nalagal, da v roku štirih mesecev v zvezi s tožečo stranko sprejme dokončno odločbo, ki vsebuje nadzorne ukrepe, s katerimi je mogoče zagotoviti spoštovanje prava Unije. Iz tega sledi, da banki NBS ni puščal diskrecijske pravice glede samega načela sprejetja odločbe in nadzornih ukrepov v določenem roku.

Nasprotno pa je Splošno sodišče menilo, da izpodbijani akt banki NBS nedvomno pušča diskrecijsko pravico v zvezi z naravo nadzornih ukrepov, ki jih je treba sprejeti. Ta akt namreč banki NBS ni nalagal niti ni prepovedoval, da sprejme poseben ukrep. Natančneje, Komisija banki NBS ni naložila, naj tožeči stranki odvzame dovoljenje. V tem okviru je bila diskrecijska pravica banke NBS omejena le z veljavnimi pravnimi določbami, ki v nekaterih primerih omogočajo, v drugih primerih pa nalagajo nadzornemu organu matične države članice, da zavarovalnici ali pozavarovalnici odvzame dovoljenje.

Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da je banka NBS ohranila diskrecijsko pravico pri določitvi ukrepov, ki jih je bilo treba sprejeti v zvezi s tožečo stranko, in da so zato lahko na tožečo stranko neposredno vplivali le ukrepi, ki jih je sprejela banka NBS. Tako ne obstaja neposredna povezava med izpodbijanim aktom in učinki izvedbenih ukrepov, ki jih je banka NBS pozneje sprejela glede tožeče stranke. Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da vsaj drugo kumulativno merilo, ki se zahteva v okviru pogoja v zvezi z neposrednim nanašanjem na tožečo stranko, v obravnavani zadevi ni izpolnjeno, tako da ta pogoj ni izpolnjen. Zato je tožbo zavrglo kot nedopustno.

1      Uredba (EU) št. 1094/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/79/ES (UL 2010, L 331, str. 48).

2      Direktiva 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) (UL 2009, L 335, str. 1, v nadaljevanju: direktiva Solventnost II).

3      V skladu s členom 17(3) Uredbe št. 1094/2010.

4      V skladu s členom 17(4) Uredbe št. 1094/2010.

5      V skladu s členom 17(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.

6      V skladu s členom 17(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.

7      V skladu s členom 17(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.

8      V skladu s členom 17(6), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.