Zadeva C‑44/14

Kraljevina Španija

proti

Evropskemu parlamentu

in

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba — Uredba (EU) št. 1052/2013 — Prehajanje zunanjih meja — Sistem Eurosur — Nadgradnja določb schengenskega pravnega reda — Udeležba — Sodelovanje z Irsko in Združenim kraljestvom — Veljavnost“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 8. septembra 2015

1. Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda – Veljavnost za Irsko in Združeno kraljestvo – Meje – Neudeležba pri določbah pravnega reda Skupnosti o prehodu zunanjih meja ali pri sprejetju predlogov in pobud, ki temeljijo na tem pravnem redu – Možnost vzpostavitve oblike omejenega sodelovanja med Irsko in Združenim kraljestvom, ki omogoča izmenjavo informacij o prehodu zunanjih meja

   (Protokol št. 19, priložen Pogodbama EU in PEU, člena 4 in 5; Izjava št. 45, priložena Sklepni listini Pogodbe o Evropski uniji; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1052/2013, člen 19; sklepa Sveta 2000/365 in 2002/192)

2. Pravo Evropske unije – Razlaga – Metode – Jezikovna, sistematična in teleološka razlaga

3. Evropska unija – Okrepljeno sodelovanje – Izvajanje – Obveznosti sodelujočih držav članic – Okrepljeno sodelovanje na področjih, ki spadajo pod schengenski pravni red – Možnost Irske in Združenega kraljestva, da sodelujeta v tem pravnem redu – Posledice

   (člena 327 PDEU in 331 PDEU; Protokol št. 19, priložen Pogodbama EU in PEU, členi 1, 4 in 5)

1.  Ker se za Irsko in Združeno kraljestvo ne uporabljajo vse določbe schengenskega pravnega reda, sta se ti državi članici znašli v posebnem položaju, ki ga je Protokol (št. 19) o schengenskem pravnem, vključenem v okvir Evropske unije (Schengenski protokol) upošteval z dvojnega vidika. Po eni strani imata na podlagi člena tega protokola ti državi članici pravico, da kadar koli zaprosita, naj se v celoti ali delno tudi zanju uporabljajo določbe schengenskega pravnega reda, kot velja na dan prošnje za sodelovanje. Po drugi strani člen 5 navedenega protokola, s katerim je urejeno sprejemanje predlogov in pobud, ki temeljijo na tem pravnem redu, navedenima državama članicama omogoča, da izbereta, ali bosta sodelovali pri sprejetju takega ukrepa, pri čemer je ta izbira eni od teh držav članic ponujena le, če spada na področje schengenskega pravnega reda, h kateremu se je zadevna država članica zavezala na podlagi člena 4 istega protokola, ali če navedeni ukrep pomeni nadgradnjo takega področja.

   V tem okviru, čeprav se na podlagi člena 4 Schengenskega protokola in Sklepa 2000/365 o prošnji Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske za sodelovanje pri izvajanju nekaterih določb schengenskega pravnega reda in Sklepa 2002/192 o prošnji Irske, da sodeluje pri izvajanju nekaterih določb schengenskega pravnega reda, za Irsko in Združeno kraljestvo uporabljajo nekatere določbe navedenega pravnega reda, se to sodelovanje ne razteza na določbe tega pravnega reda o prehajanju zunanjih meja. Tako se lahko za Irsko in Združeno kraljestvo veljavne določbe schengenskega pravnega reda, ki se nanašajo na to področje ali na sprejetje predlogov in pobud, ki temeljijo na tem pravnem redu in se nanašajo na navedeno področje, uporabljajo šele, ko je zadevna država članica podala prošnjo, o kateri je nato odločil Svet po postopku iz člena 4 Schengenskega protokola. Iz tega sledi, da zakonodajalec Unije za to, da bi omogočil sodelovanje Irske ali Združenega kraljestva pri uporabi takih določb ali pri sprejemanju takih predlogov in pobud, ne more upravičeno določiti drugačnega postopka od tistega, ki je določen v členu 4 tega protokola – pa naj ga oteži ali poenostavi. Prav tako zakonodajalec Unije ne more določiti možnosti, da bi države članice medsebojno sklenile sporazume s takim učinkom.

   Glede člena 19 Uredbe št. 1052/2013 o vzpostavitvi Evropskega sistema varovanja meja (Eurosur), ki določa možnost vzpostavitve sodelovanja zaradi izmenjave informacij o prehajanju zunanjih meja na podlagi dvostranskih ali večstranskih sporazumov med Irsko ali Združenim kraljestvom ter eno ali več sosednjimi državami članicami, za to določbo ni mogoče šteti, da daje državam članicam pravico, da sklenejo sporazume, ki bi Irski in Združenemu kraljestvu omogočali udeležbo pri veljavnih določbah schengenskega pravnega reda na področju prehajanja zunanjih meja. Sporazumi, navedeni v tej določbi, namreč omogočajo vzpostavitev omejene oblike sodelovanja med Irsko in Združenim kraljestvom ter eno ali več sosednjimi državami članicami, vendar ne morejo voditi do tega, da bi se položaj Irske ali Združenega kraljestva izenačil s položajem drugih držav članic, ker z njimi za ti državi članici ni mogoče veljavno določiti pravic ali obveznosti, primerljivih s pravicami ali obveznostmi drugih držav članic v okviru sistema Eurosur ali njegovega bistvenega dela.

   Poleg tega je iz splošne zgradbe Schengenskega protokola, izjave št. 45 o členu 4 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Unije in načela lojalnega sodelovanja razvidno, da se sistema, vzpostavljenega s členoma 4 in 5 Schengenskega protokola, ne sme razumeti tako, da Irski in Združenemu kraljestvu nalaga sodelovanje pri celotnem schengenskem pravnem redu ter izključuje vsakršno obliko omejenega sodelovanja s tema državama članicama. Poleg tega razlaga navedenega člena 4 v tem smislu, da se ne uporablja za omejene oblike sodelovanja, ne posega v polni učinek tega člena, saj Irska in Združeno kraljestvo na podlagi te razlage ne moreta pridobiti pravic, ki so glede veljavnih določb schengenskega pravnega reda primerljive s pravicami drugih držav članic, ter sodelovati pri sprejemanju predlogov in pobud, ki temeljijo na določbah tega pravnega reda, ne da bi bila na podlagi soglasnega sklepa Sveta, sprejetega na podlagi navedenega člena, prej odobrena njuna uporaba zadevnih določb.

   Prav tako dejstvo, da države članice, za katere se uporablja schengenski pravni red, pri njegovem razvoju in poglobitvi okrepljenega sodelovanja, ki sta jim bila dovoljena s členom 1 Schengenskega protokola, niso zavezane predvideti posebnih prilagoditvenih ukrepov za druge države članice, ne pomeni, da bi zakonodajalec Unije takih ukrepov ne smel sprejeti, zlasti z odobritvijo nekaterih omejenih oblik sodelovanja s temi državami članicami, če se mu to zdi primerno. Poleg tega okoliščina, da lahko vzpostavitev omejenih oblik sodelovanja – tudi če predpostavljamo, da do tega pride – privede do razdrobljenosti veljavnih pravil na tem področju, ne more omajati tega sklepa, ker vzpostavitev okrepljenega sodelovanja neizogibno vodi do delne razdrobljenosti pravil, ki se na zadevnem področju uporabljajo za države članice. Iz vsega navedenega sledi, da omejene oblike sodelovanja niso oblika sodelovanja v smislu člena 4 Schengenskega protokola.

   (Glej točke od 27 do 33, 42, od 51 do 53, 55, 58 in 59.)

2.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točko 44.)

3.  Iz uvodnih izjav in člena 1 Schengenskega protokola je razvidno, da vključitev navedenega pravnega reda v okvir Evropske unije temelji na določbah Pogodb o okrepljenem sodelovanju. Iz naslova III šestega dela Pogodbe DEU in predvsem iz člena 327 PDEU pa je razvidno, da je za uvedbo okrepljenega sodelovanja značilno razlikovanje med sodelujočimi državami, ki jih zavezujejo akti, sprejeti v tem okviru, in nesodelujočimi državami, ki jih ti akti ne zavezujejo. Prehod iz statusa nesodelujoče države članice v status sodelujoče države članice je praviloma urejen s členom 331 PDEU in določa, kot je razvidno iz tega člena, da mora zadevna država članica uporabljati že sprejete akte v okviru zadevnega okrepljenega sodelovanja.

   Člen 4 Schengenskega protokola, ki se v okviru okrepljenega sodelovanja na področjih uporabe schengenskega pravnega reda uporablja namesto člena 331 PDEU, je treba zato razumeti tako, da je njegov cilj Irski in Združenemu kraljestvu glede nekaterih veljavnih določb schengenskega pravnega reda omogočiti enak položaj, kot je položaj držav članic, za katere se uporablja ta pravni red, in ne urejati pravic in obveznosti teh dveh držav članic, če se odločita, da bosta na nekaterih področjih ostali zunaj tega okrepljenega sodelovanja.

   (Glej točke od 47 do 49.)