This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52010DC0571
GREEN PAPER on expanding the use of e-Procurement in the EU
ZELENA KNJIGA o razširitvi uporabe e-javnih naročil v EU
ZELENA KNJIGA o razširitvi uporabe e-javnih naročil v EU
/* KOM/2010/0571 končno */
ZELENA KNJIGA o razširitvi uporabe e-javnih naročil v EU /* KOM/2010/0571 končno */
SL || EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 18.10.2010 COM(2010) 571 konč. ZELENA KNJIGA o razširitvi uporabe e-javnih
naročil v EU SEC(2010) 1214 ZELENA KNJIGA o razširitvi uporabe e-javnih
naročil v EU
1.
Zakaj je potrebna zelena knjiga o e-javnih
naročilih?
E-javna naročila pomenijo uporabo
elektronskih komunikacij in obdelovanja transakcij s strani državnih organov in
drugih organizacij javnega sektorja pri nabavi blaga in storitev ter javnem
naročanju gradenj. Gre pa za mnogo več kot zgolj za zamenjavo
sistemov na papirju s sistemi, ki za postopke javnega naročanja
uporabljajo elektronske komunikacije. E-javna naročila lahko prinesejo
pomembne izboljšave glede učinkovitosti posameznih nakupov, splošnega upravljana
javnega naročanja in delovanja trgov z državnimi pogodbami. Postopna uvedba e-javnih naročil je del
ambicioznega načrta o e-upravi, ki lahko temeljito spremeni rezultate in
uspešnost javne uprave. V evropski digitalni agendi, ki jo je sprejela
Komisija, je predvideno sprejetje bele knjige Komisije, v kateri bodo
začrtani koraki, po katerih bo Komisija vzpostavila medsebojno povezano
infrastrukturo za e-javna naročila[1]. Pričujoča zelena knjiga je prvi
korak k dokončanju tega dejanja in opredelitvi/izvajanju ambicioznega,
vendar uresničljivega, načrta izkoriščanja IKT za boljše javno
naročanje na območju enotnega trga. Ta zelena knjiga predstavlja tudi prvi korak k
usklajeni, ambiciozni in celostni reviziji obstoječega okvira javnega
naročanja v EU, na podlagi katere bodo oblikovani predlogi za reformo
zakonodaje EU. Sledila ji bo še zelena knjiga o drugih vprašanjih v zvezi s
posodobitvijo obstoječega okvira EU za javno naročanje. Ministri EU so leta 2005 izrazili upanje, da
bo „do leta 2010 vsaj 50 % javnih naročil, ki presegajo prag za
javno naročanje na ravni EU, izvedenih elektronsko“[2].
Da bi to dosegla, je Komisija spremenila zakonodajo in uvedla akcijski
načrt e-javnega naročanja[3] (iz leta 2004). Kljub temu pa dejanska
uvedba zaostaja za začetnimi željami, kar odraža tehnično,
logistično in upravno kompleksnost prehoda. Ocena Komisije[4]
kaže, da je v državah članicah, ki so ta sistem najhitreje prevzele[5],
manj kot 5 % skupnega proračuna za javno naročanje oddanega prek
elektronskih sistemov. Komisija meni, da je pravi čas za ponovno
osredotočenje ukrepov Skupnosti na podporo uvedbi e-javnih naročil s
strani nacionalnih, regionalnih in lokalnih javnih uprav. Tehnologija je
dozorela. V mnogih regijah in državah članicah so platforme za e-javna
naročila dobro uveljavljene. Promet po teh sistemih je dosegel
kritično maso in hitro narašča. Zdaj je priložnost, da se razširi
najboljša praksa in odpravijo pomanjkljivosti v pravnem okolju in politikah EU,
ki bi lahko drugače zavrle ta razvoj. Poleg tega imamo priložnost uskladiti razvoj
in postopke za zagotovitev, da se zagotovi, da ključni sestavni deli
nastajajoče infrastrukture e-javnih naročil podpirajo čezmejno
udeležbo v postopkih javnega naročanja. Nekontrolirano širjenje
tehničnih rešitev in aplikacij lahko gospodarskim subjektom povzroči
nepotrebne ovire pri udeležbi v postopkih, organiziranih v sistemih države
partnerice. Čeprav je udeležba v čezmejnih postopkih e-javnih
naročil še vedno izredno majhna, Komisija meni, da je izogib temu, da bi
se tehnične in operativne ovire zakoreninile v nastajajoče okolje
e-javnih naročil, pametno ukrepati zdaj. Kaj so e-javna naročila? Izraz e-javna naročila pomeni zamenjavo postopkov v papirni obliki
s komuniciranjem in obdelovanjem na podlagi IKT skozi celotno verigo
naročila. E-javna naročila vključujejo uvedbo elektronskih
postopkov v podporo različnim fazam postopka javnega
naročila – objavljanju obvestil o razpisih, zagotavljanju
razpisne dokumentacije, predložitvi ponudb, ocenjevanju, dodelitvi, naročanju,
izdajanju računov in plačilom. Postopki v zvezi z izdajanjem računov in plačili (po
dodelitvi) niso specifični za javna naročila, zato se lahko pri
delovanju e-javnih naročil uporabijo rešitve, ki so bile razvite za širši
(B2B) trg[6]. Nekatere faze (objava, predložitev, ocenjevanje
in naročanje) pa zahtevajo posebne rešitve. Faze predložitve, ocenjevanja
in naročanja predstavljajo največji izziv, saj zahtevajo dogovorjen
niz protokolov in standardov za organizacijo izmenjave zapletenih dokumentov
ter interakcije med javnim naročnikom in dobaviteljem. Nekateri vidiki dejavnosti javnega naročanja bodo še naprej
zahtevali neavtomatično obdelavo. Nekatere faze zapletenih javnih
naročil (projektiranje, gradnja) bo, na primer, morda težko omejiti na
standardiziran format in bodo morda zahtevale človekovo udeležbo. Kljub
temu pa obstaja potencial, da se velik del dejavnosti javnih naročil
prenese na elektronsko podlago. Poučen je primer Koreje: več kot
90 % vseh državnih javnih naročil prehaja skozi centralno upravljano
platformo KONEPS. Pogosto se lahko deli postopkov javnih naročil izvajajo
elektronsko, drugi pa se izvajajo na neavtomatični podlagi. Številne javne
uprave so postavile spletne portale, na katerih objavljajo obvestila o javni
naročilih in zagotavljajo dostop do razpisne dokumentacije. Manj pa je
razširjen napredek pri uporabi elektronskih sistemov za predložitev,
obdelovanje in ocenjevanje ponudb ter za naročanje. Največ, kar je
mogoče doseči, so „e-javna naročila od začetka do konca“,
kjer se vse faze postopka od objave razpisa do plačila izvajajo
avtomatično z elektronskimi postopki. Take možnosti so na voljo in
jih običajno ponujajo specializirane platforme za e-javna naročila,
ki posameznim naročnikom nudijo vso potrebno podporo pri vodenju
elektronskih postopkov javnih naročil.
2.
Zakaj so e-javna naročila pomembna?
Komisija vidi naslednje prednosti širše rabe
e-javnih naročil: a) Večja dostopnost in
preglednost: e-javna naročila lahko z
avtomatizacijo in centralizacijo pretoka informacij o posameznih priložnostih v
zvezi z naročili podjetjem izboljšajo dostop do javnih naročil.
Iskanje priložnosti na spletu je mnogo hitrejše in cenejše od pregledovanja
posameznih publikacij. Sisteme e-javnih naročil je mogoče nastaviti
tudi tako, da ponudnike opozarjajo na določene priložnosti in zagotavljajo
takojšen dostop do razpisne dokumentacije. Ker je postopek javnih naročil
tako bolj odprt, dobro zaveden in pojasnjen, je izboljšana tudi preglednost.
Posledično se izboljšata spremljanje in splošna učinkovitost javnega
naročanja, kar na trge prinaša več konkurence in veča število
ponudnikov, ki se za naročila potegujejo. b) Koristi v posameznih postopkih: elektronsko javno naročanje lahko v primerjavi s sistemi v
papirni obliki naročnikom in gospodarskim subjektom pomaga zmanjšati
upravne stroške in pospešiti posamezne postopke javnih naročil. Tovrstna
učinkovitost bi bila v sedanjih finančnih okoliščinah zelo
dobrodošla, saj kar najbolj izkorišča potencial omejeni virov. Sistemi
e-javnih naročil so se izkazali tudi pri pospeševanju porabe
proračunov za javna naročila. c) Koristi učinkovitejšega
vodenja naročanja: kjer poznajo centralne nabavne
organe lahko uporaba elektronskih postopkov prispeva k centralizaciji dragih
zalednih opravil v zvezi z javnimi naročili in pri vodenju javnega
naročanja izkoristi prednosti zaradi velikosti. Prehod na e-javna
naročila ponuja tudi več priložnosti za racionalizacijo in pregled
postopka javnega naročanja – prehod na e-javna naročila ne
pomeni nujno kopiranja postopkov iz papirne oblike, ki so bili lahko taki dolga
leta, v elektronsko obliko. E-javna naročila se lahko povežejo z drugimi
(elektronskimi) dejavnostmi organizacije (npr. inventuro, vodenjem pogodb in
revizijo), kar zagotavlja doslednost in širšo učinkovitost. d) Potencial za integracijo trgov
javnih naročil EU: v okolju, kjer se uporablja
papirna oblika, sta pomanjkanje znanja in zaskrbljenost glede dajanja ponudb
daleč od sedeža podjetja dobavitelje lahko omejevala ali odvračala od
udeležbe na nekaterih razpisih. E-javna naročila lahko omilijo te ovire
razdalj in zmanjšajo informacijske vrzeli ter spodbujajo večjo udeležbo,
kar širi krog morebitnih ponudnikov in lahko poveča trge. Čeprav
glede dejanskega opravljanja temeljne poslovne transakcije ne morejo spremeniti
pomembnosti razdalje ali dejanske bližine, ponujajo možnost za premostitev z
razdaljo povezanih stroškov udeležbe v samem postopku javnega naročila.
Preglednost, ki iz tega izhaja, ne koristi samo pri čezmejnih poslih;
prednosti te večje preglednosti se občutijo tudi znotraj posameznih
držav, saj ponudniki iz ene regije izkoriščajo priložnosti v drugi. Lažji
dostop do informacij o priložnostih za sodelovanje pri javnih naročilih
ter poenostavljena obdelava ponudb bosta tujim ponudnikom olajšala udeležbo pri
spletnih priložnostih za sodelovanje pri javnih naročilih[7]. Vse zgoraj naštete koristi pomagajo k
učinkovitejšemu doseganju želenih rezultatov javnih naročil. E-javna
naročila lahko zlasti pomagajo pridobivati vložke za javne storitve pod
ekonomsko ugodnejšimi pogoji za davkoplačevalce. Ti prihranki so dragoceni
zlasti ob sedanjem pritisku glede upravljanja javnih odhodkov. Te koristi pa tudi nekaj stanejo. Za izgradnjo
potrebnih zmogljivosti za izvajanje elektronskega javnega naročanja in
izvedbo prehoda so potrebne naložbe v celotni verigi javnega naročanja.
Stroški naložb v nacionalne in regionalne zmogljivosti e-javnih naročil
(od elektronski portalov do bolj celovitih rešitev) znašajo med 0,5 in 5
milijonov EUR[8]. Stroški vzdrževanja se gibljejo med nekaj
tisoč in nekaj milijonov eurov, odvisno od velikosti in zahtevnosti
sistema. Iz izkušenj vemo, da se lahko te naložbe s prihranki pri upravljanju v
kratkem časovnem obdobju povrnejo. Večja ovira pri uporabi teh
sistemov nastaja pri spodbujanju naročnikov in skupin ponudnikov k delu s
temi novimi sistemi. Uspešne pobude e-javnih naročil pogosto
vključujejo široko podporo za usposabljanje skupin uporabnikov ter stalna
prizadevanja odgovornih za e-javna naročila za pospeševanje in razvoj
njihovih sistemov. Primeri prihrankov in izboljšav ·
Agencija Intercent ER iz Emilije Romagne v Italiji
ponuja storitve e-javni naročil, vključno z e-tržnico, e-katalogi in
e-dražbami ter je referenčna točka za 539 uprav (90 % lokalnih
agencij). V letu 2008 je obdelala transakcije v skupni vrednosti približno 419
milijonov EUR, pri čemer je zaradi učinkovitosti prinesla koristi v
višini 67,5 milijona EUR in prihranila toliko dela, kot ga en zaposleni opravi
v 45 letih. ·
Avstrijska zvezna agencija za javno naročanje
centralizira nakupe za zvezno oblast z uporabo funkcij e-javnih naročil. V
letu 2008 je pri skupnem obsegu vednosti javnih naročil v višini
830 milijonov EUR poročala o 178 milijonih EUR prihrankov.
Koristi močno pretehtajo letne stroške vzdrževanja, ki znašajo 5
milijonov EUR, kar je manj kot 3 % prihrankov. ·
Od 1. februarja 2005 smejo vsi
naročniki na Danskem sprejemati le še elektronske račune. Ta reforma
zajema približno 15 milijonov računov na leto in velja za celoten javni
sektor, od ministrstev do otroških vrtcev. Uporaba e-računov naj bi
javnosti poleg prihrankov pri notranjih upravnih postopkih vsako leto
prihranila približno 100 milijonov EUR. ·
Platforma Eandel oblastem na Norveškem pomaga za
20–40 % skrajšati čas za obdelavo naročil, prejem blaga in
izdajanje računov ter prihraniti 2–10 % pri dobavni ceni. ·
Spletna stran Buying solutions v Združenem
kraljestvu je v letnem poročilu za obdobje 2008/2009 navedla, da je
posredovala pri prodajah v skupni višini prek 5 milijard GBP, pri
čemer je prinesla za 732 milijonov GBP prihrankov. Združeno
kraljestvo je poročalo tudi o prihrankih, ki pogosto presegajo 10 %
(in dosegajo celo do 45 %), doseženih z uporabo e-dražb; objavilo je tudi
načrte, po katerih bi davkoplačevalcem z uporabo e-dražb do konca
leta 2011 prihranilo do 270 milijonov GBP. ·
Portugalska študija je primerjala najboljše ponudbe
pri javnih naročilih gradenj, ki jih je razpisalo 50 portugalskih javnih
bolnišnic, in sicer leta 2009 z uporabo sistema v papirni obliki in leta 2010 z
uporabo e-javnih naročil. Ugotovila je, da so se zaradi večje
konkurence, ki je posledica e-javni naročil, stroški v letu 2010 zmanjšali
za 18 %.
3.
Kakšno vlogo lahko pri spodbujanju e-javni
naročil igra EU?
Večina potrebnih naložb v e-javna
naročila mora biti zagotovljena na nacionalni ali regionalni ravni, saj
tam nastajajo potrebe po sredstvih. Nadalje, zakonodaja EU o javnem
naročanju organom pri javnih naročilih, ki presegajo prag,
prepušča izbiro glede uporabe elektronskega ali drugih načinov
komuniciranja. Zato mora politika EU do e-javnih naročil upoštevati
decentralizirano naravo prehoda, ki se dogaja po metodi od spodaj navzgor. Pobude EU pa imajo še vedno pomembno vlogo pri
razvijanju potenciala e-javnih naročil ter izogibanju pastem neusklajenega
in decentraliziranega prehoda na e-javna naročila. Prizadevanja EU na
zakonodajnem in političnem področju so bila, in bi morala biti tudi
vnaprej, osredotočena na naslednje: (1)
omogočanje uporabe elektronskega javnega
naročanja naročnikom. Zakonodajo EU je treba oblikovati tako, da
omogoča uporabo sistemov in postopkov e-javnih naročil (za javna
naročila, ki presegajo prag); (2)
zagotavljanje, da se e-javna naročila izvajajo
na način, ki je skladen z osnovnimi načeli in določbami
zakonodaje EU s področja javnega naročanja (za javna naročila,
ki presegajo prag) oziroma ustreznimi načeli iz Pogodbe (za javna
naročila, ki praga ne presegajo); (3)
spodbujanje razvoja in uporabe usklajenih in
varnih, a gospodarsko upravičenih rešitev ter na razširjanje primerov
najboljše prakse. To bi moralo pospešiti prehod na e-javna naročila ter
preprečiti potratno podvajanje in ponavljanje napak; (4)
omogočanje udeležbe gospodarskim subjektom v
elektronskih postopkih javnega naročanja na območju celotnega
enotnega trga. E-javna naročila omogočajo zmanjšanje ovir zaradi
razdalje in informacijskih vrzeli. Zmogljivosti za e-javna naročila v
različnih državah članicah bi morale kar najbolj graditi na skupnih
vzorcih in pristopih. Spodbujati je treba rešitve, ki izboljšujejo in
povečujejo interoperabilnost med lokalnimi, regionalnimi in nacionalnimi
sistemi e-javnih naročil. S tem bi se izognili nepotrebnim tehničnim
oviram za čezmejno udeležbo v sistemih e-javnih naročil. Politika EU lahko zato igra pomembno in
dopolnilno vlogo pri podpiranju nacionalnih ali regionalnih prizadevanj za vzpostavitev
elektronskih temeljev za javno naročanje. Ima tudi širšo, usklajevalno
nalogo, saj zagotavlja skladnost z razvojem na drugih povezanih področjih,
npr. z zakonodajo s področja elektronskih podpisov in elektronskega
izdajanja računov, ki lahko pripelje do določene harmonizacije
pristopov v okviru EU. Brez upoštevanja razsežnosti na ravni EU bi bil lahko
prehod oviran, lahko bi prišlo do nesmotrne porabe sredstev, saj bi se vedno
znova odkrivalo že odkrito, zaradi česar bi lahko potencial e-javnih naročil
za širjenje osnove dobaviteljev ostal neizkoriščen. Ta zelena knjiga in
nadaljnje delo želita za EU opredeliti realistično in učinkovito
osnovo za spremljanje in olajševanje tega pomembnega postopka.
4.
Kaj je EU storila do danes?
Komisiji to področje politike ni novo. V
zadnjih letih je sprejela številne ukrepe za uresničitev zgoraj navedenih
ciljev. Zlasti je: (1)
predlagala spremembe direktiv o javnem
naročanju v EU, ki dopuščajo uporabo elektronskih postopkov za oddajo
javnih naročil ter vpeljujejo tehnike in orodja, ki naj bi bili ustrezni
za e-javna naročila. Pred tem zakonodaja EU ni upoštevala možnosti uporabe
teh metod. Komisija je vpeljala tudi nove tehnike in orodja (e-dražbe, sistem
DPS (dinamic purchasing system – dinamični sistem nabave)), da bi lahko
naročniki v večji meri uporabljali elektronski način
sporazumevanja, kar bi privedlo do izboljšave rezultatov javnih naročil.
Ti predlogi so bili sprejeti in uvedeni z direktivama o javnih naročilih
iz leta 2004; (2)
zasnovala in uvedla program 30 nezakonodajnih
pobud, da bi razjasnila in spodbudila uporabo e-javnih naročil (akcijski
načrt). Vizija politike, ki je podlaga za akcijski načrt, je
ambiciozna – da „... vsako podjetje v Evropi z osebnim računalnikom in
internetno povezavo lahko sodeluje v elektronski javni nabavi.“[9]; (3)
sofinancirala raziskave in razvila druga
praktična orodja za odpravo upravnih in tehničnih ovir pri
čezmejnih postopkih e-javnih naročil. Te vključujejo pobude kot
je PEPPOL [10],
novo orodje e-CERTIS in odprti e-PRIOR. Ti projekti se še razvijajo ali so bili
uvedeni šele pred kratkim. Vzporedno s to zeleno knjigo so službe
Komisije začele z ocenjevanjem ukrepov EU, ki podpirajo e-javna
naročila. Glavni zaključki tega ocenjevanja so, da je akcijski plan
na splošno pravilno opredelil ustrezne izzive in prednosti s katerimi se je
potrebno spopasti. Prav tako priznava, da je prvotna spodbuda za razvoj morala
priti s strani držav članic in regij. Opredelilo je številne ukrepe za
upravljanje državnih in regionalnih naložb na načine, ki so bili dosledni
z zakonodajo EU in enotnim trgom. Akcijski načrt je dosegel nekaj opaznih
uspehov pri ustvarjanju in uporabi skupne infrastrukture za elektronsko objavo
razpisov. Zdaj je to enoten, sprejet in splošno uporabljan sistem za objavo
razpisov po EU, ki presegajo prag, podprt z združljivo infrastrukturo na
nacionalni ravni. Leta 2009 je preko 90 % obrazcev poslanih na TED
(Tenders Electronic Daily – dnevna elektronska javna naročila)
sprejetih elektronsko in v strukturiranem formatu. Elektronska objava obvestil
o naročilih, ki ne presegajo praga, je prav tako napredovala na državni in
regionalni ravni. Veliko ukrepov akcijskega načrta je bilo
smernic ali pilotnih študij, ki so hotele preveriti ali izpodbijati
določene rešitve. Ozavestile so o problemih, nakazale rešitve in
priskrbele skupno referenčno točko za širši trg. Vendar niso skušale
vsiliti določenih rešitev ali rezultatov v času, ko so se tehnološki
in podjetniški modeli še razvijali. Dejanski projekti na področju
standardizacije se še niso konkretizirali. Če povzamemo, vsako podjetje v
EU še ne more sodelovati v vsakem postopku javnih naročil preko lastnega
osebnega računalnika, čeprav so bile prednosti na splošno pravilno
opredeljene in je bila večina akcijskega načrta izvedenega po predvidevanjih.
Bistvo je, da večina prednostnih nalog iz
akcijskega načrta, ki je bil pravilno opredeljen leta 2004, ostaja
prednostnih nalog še danes. „Mehka zakonodaja“ je bila primerna za razvoj
okolja e-javnih naročil in je spodbujala ustvarjanje kreativnih rešitev.
Ob pogledu nazaj se zdi, da bi lahko na nekaterih področjih več
koristi prinesel bolj proaktiven in/ali direkten pristop. Ocena akcijskega
načrta je opredelila številne izzive in pomanjkljivosti, ki bodo
preprečili širšo uvedbo e-javnih naročil in čezmejno udeležbo
pri spletnih javnih naročilih, če se jih ne bo rešilo. Ukrepi, ki jih v podporo e-javnim
naročilom financira in vodi Komisija PEPPOL: upravljajo ga organizacije javnega
sektorja iz številnih držav EU, sofinancira pa ga Evropska komisija. PEPPOL je
velik čezmejen projekt e-javnih naročil, namenjen zagotavljanju
široke, standardizirane IT infrastrukture in storitev za vzpostavitev in
vodenje spletnih vseevropskih postopkov javnega naročanja. Jedro
arhitekture projekta PEPPOL je prenosno omrežje, ki poslovnim partnerjem pri
e-javnih naročilih omogoča povezavo njihovih lastnih IT sredstev za
izvedbo varnih in zanesljivih izmenjav poslovnih dokumentov. Projekt bo
prinesel tudi rešitve glede e-naročanja in e-izdajanja računov ter
pripomogel pri izgradnji sistemov e-katalogov in potrjevanja podpisov ter
virtualne mape podjetij (VCD – Virtual Company Dossier). Odprti e-PRIOR: Evropska komisija je razvila
in uvedla e-PRIOR, da bi omogočila izmenjavo strukturiranih dokumentov
e-kataloga, e-naročil in e-izdajanja računov med Komisijo in njenimi
dobavitelji. Odprti e-PRIOR to rešitev ponuja javno v odprtem formatu za
ponovno uporabo. Poleg tega odprti e-PRIOR vključuje integrirano dostopno
točko PEPPOL, ki omogoča izmenjavo dokumentov prek omrežja PEPPOL. e-CERTIS: uveden je bil sočasno s to
zeleno knjigo in je brezplačno spletno informacijsko orodje, ki ponuja
podatke o različnih certifikatih in potrdilih, ki se pogosto zahtevajo v
postopkih javnega naročanja v 27 državah članicah, dveh državah
kandidatkah (Turčiji in Hrvaški) ter treh državah EGP (Islandiji,
Lihtenštajnu in Norveški). E-CERTIS je bil zasnovan tako, da bo v pomoč
tako gospodarskim subjektom kot naročnikom pri razumevanju, katere
informacije se zahtevajo oziroma predložijo ter pri ugotavljanju vzajemno
sprejemljivih ekvivalentov.
5.
Stanje na podrčju e-javnih naročil
a) Razpoložljivost tehničnih
rešitev E-javna naročila je zdaj mogoče
izvajati v praksi in niso zgolj teorija. V več državah je tehnologija, ki
omogoča spletno izvedbo vseh faz transakcije javnega naročila, na
voljo ter se tudi uporablja. Tehnologija ni prinesla pričakovanih
(visokotehnoloških) rešitev v vse faze postopka. Do napredka je v nekaterih
primerih prišlo s pomočjo bolj pragmatičnega pristopa – v
obliki praktičnega pristopa „dela okrog“, ki vključuje tehnično
manj zahtevne rešitve ali kombinacije spletne in druge komunikacije, npr.
pristopi za predložitev evidenčnih dokumentov za izločilna merila in
merila za izbiro; uporaba uporabniških imen in gesel za prepoznavanje
ponudnika. Te rešitve pa so vseeno utemeljene – omogočajo
drugačne načine za doseganje končnega rezultata. Ugotovljene so
bile nekatere omejitve e-javnih naročil „od začetka do konca“, npr
težave z uporabo pristopov avtomatiziranega ocenjevanja zapletenih nabav; ni
sistema časovnega žigosanja, ki bi bil sprejet v celotni EU. b) Naložbe v zmogljivosti e-javnih
naročil in razpoložljivost teh zmogljivosti Prisotnost e-javnih naročil se v Evropi
vedno bolj občuti. Da je to poslovno zanimivo, kaže uspeh številnih
platform. Nekateri naročniki, gospodarski subjekti, centralni nabavni
organi in države članice so vložili znaten napor in dosegli precejšen
napredek. Pri razvoju elektronskih aplikacij, ki lahko podpirajo
večino/vse faze postopkov javnega naročanja, je bil dosežen velik
napredek. Nekatere države članice oziroma regije so uvedle sisteme
e-javnih naročil, ki podpirajo postopke „e-javnih naročil od
začetka do konca“, vsaj za nabavo standardnega blaga in storitev. Drugi
sistemi se osredotočajo na zagotavljanje prvih elementov javnega
naročanja – v 25 državah članicah je mogoče objavljati
obvestila in zagotavljati razpisno dokumentacijo na spletu. Številni uspešni sistemi so sprejeli modele za
e-javna naročila, ki so jih preko omrežij izdelale tretje strani. Take
platforme svoje storitve e-javnih naročil pogosto ponujajo več
organizacijam. Posamezni naročniki dobijo svoj spletni prostor, kjer lahko
na daljavo določijo svoje lastne uporabnike, postopke in končne
rezultate. Z nekaterimi upravljajo javne agencije, druge pa ponujajo podjetja
iz zasebnega sektorja; naročniki take storitve plačujejo v pavšalnih
zneskih ali pa na podlagi rabe. c) Dejanska uporaba e-javnih
naročil Stopnja skupne uvedbe, tako v večini
držav kot EU kot celoti, je nizka in se ocenjuje na manj kot 5 % skupne
vrednosti javnih naročil. Portugalska je izjema od te nizke stopnje
uporabe, saj je tam za večino javne nabave od 1. novembra 2009
uporaba elektronskih sredstev za vodenje postopka javnih naročil obvezna v
vseh fazah do oddaje naročila (nekatera naročila majhnih vrednosti se
ne izvajajo elektronsko, ocenjevanje nekaterih nabav pa se lahko izvaja z
mešanimi elektronskimi in bolj običajnimi sredstvi). Posledično naročniki oddajajo javna
naročila hitreje, pričakovani letni prihranki upravnih stroškov pa
znašajo 28 milijonov EUR. Tudi druge
države so na nacionalni ravni za nekatere faze ali orodja določile obvezno
uporabo e-javnih naročil; npr. Ciper, Belgija in Nizozemska so uvedli
obvezno uporabo nekaterih platform za obveščanje o možnostih glede
naročil, ali pa to načrtujejo. Druge
države so uvedle obvezne zahteve za nekatere vladne ravni; Avstrija je npr. za
zvezne organe uvedla obvezno uporabo okvirnih sporazumov za določeno blago
in storitve. Obstajajo tudi drugi dokazi, da so številni
naročniki in gospodarski subjekti prešli na e-javna naročila in ne
razmišljajo o vrnitvi k postopkom v papirni obliki. d) Čezmejna dostopnost sistemov
e-javnih naročil Pri različnih obstoječih sistemih je
trenutno vidno malo skupnega. Razvijale so se posamezne izolirane rešitve in
če se ne bo hitro ukrepalo, da bi se ti sistemi povezali, bo tveganje za
drobljenje trga precejšnje. Obstoječi poslovni postopki, standardi in
oblike dokumentov ter načini komuniciranja niso dovolj standardizirani.
Več kot je za e-javna naročila na razpolago vnaprej določenih in
ponovno uporabljivih sestavnih delov, laže bo zagotoviti interoperabilno okolje
e-javnih naročil, ki bo spodbujalo širšo uvedbo in, končno,
čezmejno rabo. Čeprav približevanje enemu monolitnemu sistemu ni niti
zaželeno niti nameravano, lahko določeno skupno jedro funkcionalnosti vseh
sistemov olajša udeležbo. Na današnjem trgu se bodo zaradi teh težav
nekateri gospodarski subjekti, ki bi se želeli udeležiti spletnih postopkov
javnega naročanja v drugih državah članicah, soočali s
praktičnimi, tehničnimi in upravnimi ovirami. Nacionalni/regionalni
postopki e-javnih naročil so oblikovani tako, da upoštevajo lokalne
upravne ali tehnične prakse, ki se lahko med seboj občutno
razlikujejo. Čeprav se je dostopnost do infrastrukture od leta 2004 znatno
povečala, je bilo glede neoviranega čezmejnega elektronskega javnega
naročanja storjeno le malo konkretnega napredka. Do zdaj ta vprašanja niso
bila zelo v ospredju zaradi majhnega povpraševanja s strani ponudnikov iz držav
partneric po udeležbi v spletnih postopkih e-javnih naročil. Zdaj pa se je
treba na ta vprašanja osredotočiti, če se ne želimo spopadati z novo
generacijo tehničnih ovir za čezmejno (spletno) javno naročanje.
6.
Izzivi
V naslednjem oddelku so opredeljeni glavni
izzivi, ki preprečujejo uspešen prehod na e-javna naročila in ki
lahko ustvarjajo nepotrebne ovire za čezmejno udeležbo v spletnih
postopkih javnih naročil. Med temi vprašanji so številna povezana med
seboj in jih, če jih želimo uspešno rešiti in doseči cilje politik,
ni mogoče reševati ločeno. (1)
Premagovanje inercije in strahov s strani
naročnikov in ponudnikov: tehnologija in
zmogljivosti za elektronsko vodenje javnih naročil so vedno bolj
razpoložljive. Vendar načelo „postavi in prišli bodo“ tu ne velja.
Naročniki so glede uporabe teh možnosti počasni. To je mogoče
pripisati stroškom reorganizacije notranjih sistemov in nizki stopnji
ozaveščenosti glede prednosti. Tudi ponudniki v prehodu ne vidijo vedno
koristi zase. Številni naročniki in ponudniki raje čakajo in
opazujejo, kaj se dogaja, saj v naložbah v e-javna naročila vidijo
tveganje. Poleg tveganj, povezanih z tehnologijo, jih skrbijo tudi tveganja,
povezana z vključevanjem teh tehnologij v obstoječe informacijske
sisteme, poslovnimi modeli, ki jih te tehnologije uvajajo v odnose med
dobavitelji in naročniki, ter varnostnimi in nadzornimi mehanizmi, ki so
potrebni za njihovo pravilno uporabo. Nekatere, zlasti MSP, skrbi tudi to, da
bodo izrinjeni s trga zaradi trendov združevanja in centralizacije. Če si
res želimo hitrejšega prehoda na e-javna naročila, bo treba okrepiti
spodbude za prehod na e-javna naročila, kjer so ta že na voljo, in po
potrebi pod določenimi pogoji uvesti obvezno uporabo (npr. za
določeno nabavo). (2)
Pomanjkanje standardov v postopkih e-javnih
naročil: ponudniki bodo v predvidljivi
prihodnosti soočeni z okoljem e-javnih naročil, ki bo sestavljeno iz
različnih platform in ureditev e-javnih naročil. Vsak sistem ima
lahko drugačne tehnične lastnosti ali funkcije, kar dobaviteljem, ki
se želijo udeleževati postopkov v več sistemih, otežuje delo. To lahko
dobaviteljem poveča stroške izobraževanja in zmanjša udeležbo v sistemih
e-javnih naročil. Številni najresnejši izzivi se kažejo v fazah
predložitve in obdelovanja ponudb. Trg mora opredeliti ustrezno zrele
aplikacije s primernimi ravnmi funkcionalnosti. Potrebna so bolj usklajena
prizadevanja na ravni EU za spodbujanje uskladitve in standardizacije v teh
ključnih fazah postopka. Potrebni so skupne referenčne točke in
standardi, da bi se omogočil razvoj ponovljivih in interoperabilnih
sistemov. Prizadevanja se morajo osredotočiti na področja izmenjave
dokumentov, avtentifikacije, e-izdajanja računov, e-katalogov in
razvrščanja proizvodov. (3)
Ni načinov za olajševanje medsebojnega priznavanja
nacionalnih elektronskih rešitev za ključne faze
javnega naročanja in orodja (npr. avtentifikacija dobaviteljev z uporabo
elektronskih podpisov, nacionalni dokumenti za dokazovanje upravičenosti).
Treba je najti rešitve, ki zmanjšujejo breme naročnikov in dobaviteljev,
ki želijo delovati na širšem evropskem trgu. (4)
Obremenjujoče tehnične zahteve, zlasti
za avtentifikacijo ponudnika: po EU je bil sprejet
širok niz zahtev in rešitev glede reševanja vprašanj v zvezi z avtentifikacijo
in identifikacijo. Nekatere izmed teh rešitev so tehnološko izredno preproste,
npr. uporaba kombinacij uporabniškega imena in gesla; druge so naprednejše in
zahtevajo določene tipe elektronskih podpisov, vključno s
kvalificiranimi podpisi (ki zahtevajo digitalni certifikat, ki ga izdajajo
nadzorovani/akreditirani ponudniki storitev certificiranja). Odločitev iz
akcijskega načrta za spodbujanje kvalificiranih e-podpisov je morda
pomenila referenco, ki je za potrebe aplikacij e-javnih naročil
zastavljena previsoko in povišuje stroške ter povečuje breme elektronske
predložitve ponudb. Izbira ravni varnosti elektronskega podpisa bi morala
temeljiti na oceni tveganj rešitev neuspešne identifikacije/podpisa v okviru
javnega naročila. Nazadnje, pomanjkanje čezmejne interoperabilnosti
elektronskih podpisov tudi predstavlja težavo. Upati je, da bo do napredka
prišlo z uvedbo nacionalnih seznamov zaupanja vrednih ponudnikov certifikatov
za kvalificirane podpise[11];
prihajajočo racionalizacijo standardov elektronskih podpisov; in pilotnih
rešitev PEPPOL). Podobna visokotehnološka pričakovanja za druge sestavne
dele postopka e-javnih naročil so se obravnavala s pomočjo bolj
pragmatičnih rešitev – na primer uporaba deklaracij o
izpolnjevanju pogojev/upravičenosti, ki se sprejme v začetnih fazah
postopka naročila, namesto da bi se razvijali zapleteni e-dokumenti.
Rešitve v zvezi z e-javnimi naročili morajo biti sorazmerne, mora jih biti
mogoče medsebojno priznati, ter morajo biti široko dostopne po razumni
ceni. (5)
Obvladovanje različno hitrega prehoda na
e-javna naročila: različne države
članice in regije z različno hitrostjo sprejemajo možnosti, ki jih
nudijo e-javna naročila. Nekatere države članice so za nekatere ali
vse nabave uvedle obvezno uporabo elektronskih postopkov javnih naročil.
Postopki javnega naročanja za te nabave morajo biti organizirani z
obstoječo infrastrukturo za e-javna naročila. Enotni trg se
sooča z izzivom, kako zagotoviti, da dobavitelji iz države partnerice niso
po nepotrebnem v slabšem položaju pri uporabi teh sistemov ter da imajo
potrebna orodja za udeležbo v postopkih, organiziranih v različnih
sistemih. Vprašanji 1.
Ali zgoraj navedeni izzivi predstavljajo
najpomembnejše ovire za uvedbo e-javnih naročil in čezmejno udeležbo
v spletnih postopkih javnih naročil? Prosimo, razvrstite te izzive po
pomembnosti (od najbolj do najmanj pomembnega). 2.
Ali obstajajo prednostni izzivi, ki tukaj
niso opredeljeni? Prosimo, razložite.
7.
Prednostne naloge za ukrepanje EU
Komisija meni, da bi bilo za izboljšanje
pogojev za širšo uporabo e-javnih naročil in podporo čezmejni
udeležbi v postopkih e-javnih naročil treba preučiti naslednje
možnosti.
7.1.
Korenček in palica za pospeševanje prevzemanja
e-javnih naročil
Zdaj, ko je tehnologija na voljo, je treba
naročnike in dobavitelje prepričati, da jo uporabijo. Morda bo za
zagon tega postopka in za zagotovitev, da doseže kritično maso, potrebna
intervencija politike. Zavedajoč se tega so številne države
članice uvedle obvezno uporabo elektronskih postopkov javnega
naročanja – nekatere splošno (Portugalska), nekatere za
določeno vrsto nabave (Francija). Za javno nabavo, ki ne presega praga iz
direktiv EU, so države članice ohranile visoko raven diskrecije glede
organizacije postopkov. Za postopke, ki prag presegajo, sedanji
direktivi EU o javnih naročilih ne določata izrecno scenarija, po
katerem bi država članica želela uvesti obvezno uporabo e-javnih naročil
kot ustrezno sredstvo komuniciranja. Državam članicam bi razjasnitev te
točke zagotovila večjo varnost pri uvedbi obvezne uporabe e-javnih
naročil. Morda obstaja manevrski prostor za uporabo
zakonodaje za spodbujanje naročnikov k prehodu na e-javna naročila.
Sedanji direktivi EU že predvidevata skrajšanje rokov objave (za sedem dni) v
primeru elektronskega obvestila o naročilu in skrajšanje rokov za
predložitev ponudb (za pet dni), če je z elektronskimi sredstvi
zagotovljen neomejen, popoln in neposreden dostop do ustreznih dokumentov.
Nadaljnje skrajševanje rokov bi lahko zmanjšalo možnosti gospodarskih subjektov
za pripravo razumnih ponudb. Lahko pa obstajajo možnosti za uvedbo drugih
spodbud ali preferenčnih ureditvenih pogojev za spodbujanje naročnikov
k prehodu na e-javna naročila. lahko, na primer, obstaja možnost za prenos
odgovornosti za izpolnjevane določenih regulativnih ali postopkovnih
zahtev z naročnika na sistem e-javnih naročil, ki vodi ali upravlja
celoten postopek javnega naročila ali samo njegov del. Kjer platforma
e-javnih naročil zagotavlja preglednost in postopkovne zahteve iz
direktive ter objektivnost in s tem sledljivost posameznih postopkov, je
mogoče breme zagotavljanja izpolnjevanja zahtev zakonodaje s področja
javnega naročanja prenesti s posameznega naročnika na sistem e-javnih
naročil. Tak pristop bi posameznim naročnikom, ki te specializirane
zmogljivosti uporabljajo za vodenje posameznih postopkov javnih naročil,
nudil „varen pristan“. Zaradi takega prenosa odgovornosti z naročnika na
sistem e-javnih naročil bi lahko bila uporaba spletnih sredstev
privlačnejša, kar bi povečalo uvajanje. Ta pristop bi lahko zahteval
opredelitev skupnih zahtev ali načel za priznane sisteme e-javnih
naročil, da se zagotovi, da ponujajo potrebna jamstva. Vprašanja 3.
Ali obstajajo druge možnosti za uvedbo
regulativnih spodbud v zakonodajo EU, s katerimi bi se spodbujala uporaba
e-javnih naročil? Prosimo, opišite spodbude, ki bi lahko bile
učinkovite. 4.
Ali bi morala zakonodaja EU omiliti
obveznosti in odgovornosti naročnikov, kadar se javna naročila
izvajajo prek sistemov e-javnih naročil? Bi bila uporaba sistemov e-javnih
naročil zato privlačnejša? 5.
Ali bi morala zakonodaja EU dovoljevati
uvedbo obvezne uporabe elektronskih postopkov za nekatera javna naročila,
zajeta v direktivah EU? Kakšne bi bile prednosti/pomanjkljivosti take ureditve?
Za katero vrsto javnega naročanja iz direktiv EU bi bila lahko obvezna
uporaba e-javnih naročil uspešno predvidena? 6.
Alternativno, ali bi morala zakonodaja EU
razjasniti možnost, da države članice v določenih okoliščinah
lahko zahtevajo uporabo e-javnih naročil? Pod katerimi pogoji bi bilo to
uporabno oziroma upravičeno?
7.2.
Olajševanje čezmejne udeležbe pri e-javnih
naročilih
Posamezne države članice in regije z
različno hitrostjo spodbujajo uporabo e-javnih naročil. Moramo biti
pozorni, da to ne povzroči nepotrebnih ali nesorazmernih ovir pri udeležbi
pri čezmejnem javnem naročanju. Treba je doseči ravnovesje med
spodbujanjem organov k vlaganju v zmogljivosti e-javnih naročil in
izogibanjem razdrobljenosti trgov javnih naročil v skupine operaterjev, ki
so povezani s sistemi, ki imajo lastne edinstvene funkcionalne specifikacije.
Sistemi e-javnih naročil morajo biti karseda široko dostopni. To pomeni,
da morajo biti tehnični, pravni in upravni pogoji za udeležbo v postopkih
nediskriminatorni, sorazmerni in ne smejo ustvarjati neupravičenih ali
arbitrarnih ovir za udeležbo/registracijo gospodarskih subjektov iz drugih
držav članic. Da bi se to doseglo, se mora pozornost
EU – zlasti pri razjasnjevanju pravnega
okolja – osredotočiti predvsem na postopke javnih naročil
nad pragom EU ali tiste, ki se vodijo na sistemih e-javnih naročil in
katerih celotna vrednost presega določen prag. Določanje prednostnih
nalog posredovanja na ravni EU bi prizadevanjem na nacionalni in regionalni
ravni omogočilo organski razvoj lastnih zmogljivosti e-javnega
naročanja ter osredotočilo pozornost na ravni EU na tiste dele ali
sisteme, kjer je največji potencial za čezmejno spletno javno
naročanje. Pod to točko bi morali ukrepi EU
prispevati na naslednje načine: a) Razjasnitev pristopnih pogojev,
ki jih morajo izpolnjevati sistemi in postopki e-javnih naročil. Treba je sprejeti skupno stališče glede zahtev, ki so potrebne
za široko dostopnost e-javnih naročil prek meja, pri čemer naj se
nadgrajujejo funkcionalne zahteve, ki so bile oblikovane že v akcijskem
načrtu iz leta 2004. To niti zdaj niti v prihodnje ne pomeni uvedbe
enotnega sistema e-javnih naročil. Pomeni določitev minimalnega skopa
značilnosti, ki morajo biti prisotne v vseh sistemih e-javnih
naročil, da se zagotovi njihova široka dostopnost. To bi vključevalo
sestavo uporabniških smernic za razširitev načel iz
člena 42 Direktive 2004/18/ES. Take smernice bi lahko bile
v obliki priporočil, interpretativnih sporočil ali drugih
nezakonodajnih aktov. Alternativno bi bile lahko v obliki sprememb direktiv (za
javna naročila, ki presegajo prag) ali samostojnih zakonodajnih ukrepov v
zvezi z e-javnimi naročili. b) Olajševanje
medsebojnega priznavanja elektronskih identifikatorjev, evidenčnih
dokumentov in drugih pogojev za udeležbo gospodarskih subjektov v spletnih
postopkih javnih naročil. Največ do zdaj ugotovljenih skrbi
povzročajo težave, povezane z avtentifikacijo, kot sta uporaba
elektronskih podpisov in priznavanje elektronske identifikacije. Te težave se
ne pojavljajo samo v okviru e-javnih naročil, temveč nastajajo
povsod, kjer se zahteva avtentifikacija/podpis. Komisija je sprejela ukrepe, ki
organom omogočajo, da ugotovijo poreklo/certifikacijo podpisov iz
partnerskih držav. Projekt PEPPOL razvija rešitve, katerih cilj je zagotoviti
spletna orodja, ki omogočajo avtomatično prepoznavanje elektronskih
podpisov iz drugih držav članic, kar je mogoče uporabiti tudi v
okviru javnih naročil. Druge skrbi izvirajo iz zahteve da naročniki
ocenijo evidenčne dokumente, ki so jih ponudniki predložili kot dokazilo,
da izpolnjujejo izbirne pogoje. Ti dokumenti se izdajajo na nacionalni/lokalni
ravni v skladu z zadevnimi običaji, formati in jeziki. E-javna naročila
naj bi našla način za povečanje učinkovitosti tega dela
postopka, natančneje, zmanjšala naj bi breme, ki ga gospodarskim subjektom
nalaga ponavljajoče predlaganje takih dokazil. Številne do danes razvite
rešitve te cilje do določene mere izpolnjujejo, vendar se ne zanašajo na
zapletene visokotehnološke rešitve. V nekaterih državah gospodarski subjekti na
primer predložijo izjavo (pogosto preprost elektronski dokument, ki lahko je
ali pa ni elektronsko podpisan), da izpolnjujejo vsa določena merila. Samo
od izbranih ponudnikov pa se zahteva, da predložijo dejanske dokumente, kar
lahko storijo elektronsko ali v papirni obliki. Komisija je razvila orodje e-CERTIS, da bi
naročnikom pomagala prepoznati veljavne dokumente iz drugih držav
članic. To orodje bo še naprej izpopolnjevala, da bi razvila
praktične rešitve za pomoč naročnikom pri prepoznavanju
potrdil/certifikatov iz partnerskih držav. c) Poenostavitev vstopnih
pogojev/pogojev udeležbe za gospodarske subjekte.
Ocena akcijskega načrta o e-javnem naročanju, ki jo je izvedla
Komisija, je razkrila zaskrbljenost, da bi lahko naklonjenost kvalificiranim
elektronskim podpisom predstavljala nepotrebno vstopno oviro k e-javnim
naročilom, zlasti za dobavitelje iz držav partneric, saj do danes ni
orodij za prepoznavanje različnih elektronskih podpisov. Zaradi te ocene
bi morda koristilo, da se ponovno pretehta predpostavka v korist kvalificiranim
elektronskim podpisom, ki jo vsebuje zakonodaja EU s področja javnega
naročanja. Evropska digitalna agenda predvideva pregled zakonodaje o
e-podpisih in pospešitev dela na področju e-identifikacije. Vprašanja 7.
Ali je potrebno posredovanje EU, da bi se
izognili nastajanju nepotrebnih ali nesorazmernih ovir za čezmejno
udeležbo v spletnih postopkih in sistemih e-javnih naročil? Če so
potrebne razjasnitve, naj bodo v zakonodajni ali nezakonodajni obliki? 8.
Menite, da se morajo prizadevanja za
vzpostavitev okolja EU na področju prava in politik osredotočiti na: –
sisteme, ki podpirajo postopke javnih
naročil, ki presegajo prag iz direktiv EU (vključno z mešanimi
sistemi, ki vključujejo naročila, ki presegajo prag, in tista, ki ga
ne); –
večje sisteme, ki se ukvarjajo z
določenimi minimalnimi vrednostmi javnih naročil (po denarni
vrednosti ali odstotku skupnega nacionalnega javnega naročanja)? 9.
Ali je treba spremeniti oziroma posodobiti
obstoječ zakonodajni okvir EU s področja e-javnih naročil?
Če da, katere določbe in zakaj? (Za seznam določb v zvezi z
e-javnimi naročili glej Prilogo I). 10.
Katere rešitve glede avtentifikacije in identifikacije
(vključno z e-podpisom) so sorazmerne tveganjem, ki nastajajo pri e-javnih
naročilih? 11.
Katere so glavne tehnične, upravne ali
praktične ovire, s katerimi se gospodarski subjekti srečujejo pri
registraciji ali udeležbi v postopkih ali sistemih e-javnih naročil držav
partneric (avtentifikacija, dokazovanje izpolnjevanja pogojev, finančna
solventnost itd.): prosimo, navedite. Ali te ovire predstavljajo nepremostljivo
oviro oziroma ali jih je mogoče preseči z razumnimi stroški?
7.3.
Sestavni deli interoperabilne infrastrukture
e-javnih naročil
Nadaljnje delo bi moralo poudarjati uvedbo
orodij za večkratno uporabo in, kjer je primerno, vlagati v razvoj rešitev
in standardov za infrastrukturo. Vzpostavitev TED in uvedba elektronskih
standardnih obrazcev za postopke javnih naročil, ki presegajo prag EU, s
čimer smo dobili enotno vseevropsko referenčno točko za vsa
javna naročila, ki presegajo prag EU in uporabljajo informacije,
predložene v skupnem formatu, sta bili očitna uspeha akcijskega
načrta iz leta 2004. Vendar lahko EU za olajševanje medsebojne
povezljivosti in interoperabilnosti v nastajajočem evropskem okolju
e-javnih naročil, stori več. a) Spodbujanje standardizacije
ključnih postopkov in sistemov: sodelovalni
postopek, kot je e-javno naročanje, kjer samostojni sistemi, ki pripadajo
samostojnim strankam, medsebojno delujejo z izmenjavo poslovnih informacij, je
mogoče vzdrževati le, če sistemi delijo skupen pogled na poslovni
postopek in informacije, ki jih je treba izmenjati. Standardizirani pristopi in
formati za najpogostejše postopke e-javnih naročil bi znatno izboljšali
sprejemanje in ponovno uporabljivost podatkov. Subjekti bi lahko z majhnim
naporom in ob nizkih stroških sodelovali v postopkih javnih naročil na
neomejenem številu različnih sistemov, pri čemer jim ne bi bilo treba
vsakič občutno predelovati dokumentacije za predložitev, temveč
bi jo zgolj priredili specifični ponudbi. V določenih fazah po
dodelitvi je bil dosežen pomemben napredek (npr. e-katalogi, e-naročanje
in e-izdajanje računov) , vendar to še ni pripeljalo do sprejetja
evropskih standardov. Treba je pospešiti prizadevanja na teh področjih,
postopek standardizacije pa je treba razširiti na druge ključne faze
e-javnih naročil. . b) Faza pred dodelitvijo: na področju elektronskih objav in razširjanja informacij o
priložnostih za sodelovanje pri javnih naročilih so bili storjeni veliki
koraki. Mnogo manjši pa je bil napredek glede razvoja skupnih pristopov,
standardov ali predlog za spletno predložitev in obdelovanje ponudb. Tu se
namreč nahajajo največje koristi (in največji izzivi) e-javnih
naročil. Medtem ko so bile izdelane rešitve za posamezne platforme
e-javnih naročil, pa se ni namenjalo pozornosti usklajevanju metod ali
pristopov za elektronsko predložitev ponudb. c) Zagotavljanje skupnih sestavnih
delov za sisteme e-javnih naročil: Komisija
razvija paket aplikacij, ki bo zajemal vse ključne faze v ciklusu javnih
naročil, na podlagi obstoječe rešitve odprti e-PRIOR. Ti sistemi so
bili sprva namenjeni interni uporabi, ki je Komisiji omogočala razviti
učinkovito zmogljivost za e-javna naročila, zdaj pa so na voljo v
obliki brezplačnih odprtih komponent, ki jih je mogoče po želji
vgraditi v vsak sistem e-javnih naročil. d) Dajanje orodij za spopadanje s
tehničnimi težavami glede interoperablinosti na voljo gospodarskim
subjektom: IKT so vedno bolj sposobne zagotavljati
rešitve, ki podpirajo komunikacijo med sistemi in aplikacijami, ki so zgrajeni
na različnih tehničnih specifikacijah. Pilotni projekt PEPPOL razvija
programske rešitve za prosto prodajo, s katerimi se premošča
najpomembnejše tehnične nekompatibilnosti, ki lahko gospodarskim subjektom
onemogočijo udeležbo v postopkih e-javnih naročil v državi
partnerici. Rešitve PEPPOL se bodo preskušale v življenjskih situacijah v
naslednjih mesecih. Komisija bo spodbujala in podpirala uvedbo uspešnih rešitev
PEPPOL na trg. Vprašanja 12.
Kateri standardi na ravni EU so za podporo
e-javnih naročil potrebni prednostno? 13.
Ali naj Komisija spodbuja/poveča
izdelavo rešitev z odprto kodo, ki se jih da postopno vključiti v
obstoječe ali nastajajoče sisteme e-javnih naročil? 14.
Ali naj Komisija še naprej daje lastne
rešitve za e-javna naročila (npr. izgradnja e-PRIOR z odprto kodo) na
voljo širši javnosti?
7.4.
Dostopnejša (za MSP), trajnostna in inovativna
javna naročila
E-javna naročila so morda že po naravi
bolj kompatibilna s porabo proračunov za javna naročila, ki podpirajo
cilje strategije Evropa 2020, ali pa njihovo porabo olajšujejo. Potencial e-javnih naročil je treba
popolnoma sprostiti. To ni povezano zgolj z omogočeno čezmejno
udeležbo, temveč tudi s privabljanjem vseh zainteresiranih dobaviteljev,
ki izpolnjujejo pogoje, tako velikih kot majhnih. Nekatere države so se držale
priporočil iz akcijskega načrta in so vpeljale strategije za spodbujanje
uporabe e-javnih naročil s strani MSP. Zdi se, da so bile te strategije
uspešne, saj se pomemben delež MSP registrira na različnih platformah in
daje ponudbe. Druge države so zaskrbljene, da ukrepi za uporabo e-javnih
naročij za povečanje centralizacije ali združevanja nabave z uporabo
okvirih sporazumov izključujejo MSP. Ob nadaljnjem razvoju in nadgradnji
bo morda potrebno zagotoviti, da bodo vsi sistemi e-javnih naročil
prijazni do MSP[12]. E-javna naročila lahko zmanjšajo tudi
porabo okoljskih virov. Nazadnje lahko sledljivost in preglednost e-javnih
naročil olajšata sestavljanje, izvajanje in spremljanje politik za
usmerjaje odhodkov v inovativne, trajnostne in vključujoče cilje
politik. Vprašanje 15.
Komisija je že sprejela ukrepe za
spodbujanje izdelovanja strategij za izboljšanje dostopa MSP na trge e-javnih
naročil. Kateri nadaljnji koraki bi lahko izboljšali dostop do sistemov
e-javnih naročil za vse zainteresirane stranke, zlasti MSP?
7.5.
Primerjalne analize in spremljanje… učenje na
podlagi najboljših praks
Pri nadaljnjih korakih je ključnega
pomena, da najdemo mehanizem, ki vsem strankam zagotavlja koristi bolj
neposredno iz obstoječih izkušenj, kar dejavno spodbuja širše koristi
e-javnih naročil. To bo zlasti pomembno v trenutnem finančnem okolju,
kjer so sredstva omejena, pristop k predlogom za projekte IT (ki so bili
večkrat neuspešni in so presegali dodeljene proračune) pa bo lahko
bolj skeptičen. Boljši nadzorni sistemi, tako na nacionalni
ravni kot na ravni EU, bi lahko omogočili boljše spremljanje napredka in
ob uvedbi ustreznih kazalnikov olajšali pravočasno ukrepanje, ko se težave
pojavljajo in ne šele takrat, ko se zakoreninijo.
7.6.
Mednarodni razvoj in sodelovanje
Komisija je bila kot del akcijskega
načrta iz leta 2004 vključena v razne pobude, namenjene prispevanju k
razvoju mednarodnega okvira za e-javna naročila. Čeprav pogajanja še
potekajo, revidirano besedilo GPA vsebuje določbo o e-javnih
naročilih, Komisija pa je v zvezi z uvedbo e-javnih naročil
sodelovala tudi s Komisijo Združenih narodov za mednarodno trgovinsko pravo
(UNCITRAL). Čeprav je bil do danes napredek omejen, si Komisija prizadeva
nadalje širiti sprejemanje e-javnih naročil in zastopati evropske rešitve.
8.
Sklepne ugotovitve
E-javna naročila niso več
neuresničljiv načrt, v številnih regija in državah članicah
vedno bolj postajajo uporabljena resničnost. Kjer se uporabljajo,
prinašajo želene rezultate. Ti sistemi so pokazali zmožnosti za pospešitev
javne nabave in olajšanje pretoka javnih odhodkov v okviru sedanji kriznih razmer. Vendar e-javna naročila daleč
zaostajajo za pričakovanji iz Manchestrske deklaracije. Z izjemo
Portugalske Komisija ocenjuje, da e-javna naročila v letu 2010 niti v
državah članicah, ki so ta sistem najhitreje prevzele, ne obsegajo
več kot 5 % skupnih odhodkov za javna naročila, načrti pa
so predvidevali 50 %. Za ohranjanje in pospeševanje prehoda na e-javna
naročila je potrebna vodilna vloga na vseh vladnih ravneh, vključno z
EU. Če je naročnikom prepuščena izbira, se bodo držali
preizkušenih načinov (v papirni obliki), ki jim zaupajo, in ne bodo
vlagali v te obetavne nove možnosti ter jih ne bodo uporabljali. Ta zelena knjiga je predstavila nekatere nove
zamisli za premagovanje inercije, ki vlada med naročniki in gospodarskimi
subjekti in trenutno upočasnjuje prehod na e-javna naročila. Opisuje tudi številne predlagane poti za
zagotovitev, da uvedba e-javnih naročil ne povzroči nastanka novih
tehničnih in upravnih ovir za čezmejno udeležbo v postopkih javnih
naročil. Države članice, regije in sektorji z različno hitrostjo
izkoriščajo možnosti, ki jih nudijo e-javna naročila. Zagotoviti
moramo, da ta spremenljiva geometrija ne povzroči nepotrebnih ali
nesorazmernih ovir pri čezmejnem javnem naročanju. To vključuje
razjasnjevanje obveznosti organizatorjev postopkov e-javnih naročil, da se
izogibajo uvajanju pogojev, ki bi nepotrebno in nesorazmerno onemogočali
čezmejno udeležbo. Predvideva tudi številne korake opremljanja
naročnikov in gospodarskih subjektov za učinkovito interakcijo v
okviru spletnega javnega naročanja. Komisija je zastavila niz vprašanj, povezanih
z ocenjevanjem stanja glede e-javnih naročil v Evropi in njenimi predlogi
o možnih načinih za premagovanje ključnih ovir za uvedbo in uporabo
e-javni naročil na enotnem trgu. Komisija vse zainteresirane stranke vabi
k odzivu na ta vprašanja. Rok za prejem pripomb je 31. januarja 2011
(e-naslov: markt-consult-eproc@ec.europa.eu). Službe Komisije bodo analizirale vse pripombe
in v letu 2011 objavile sintezo stališč. PRILOGA I: Določbe direktiv o javnih
naročilih iz leta 2004 (2004/17/ES[13] in 2004/18/ES[14])
v zvezi z e-javnimi naročili Vsebina || Sklic || Opis Elektronska sredstva obveščanja || Člena 1.12 in 1.13 2004/18/ES ter člena 1.11 in 1.12 2004/17/ES || Razjasnjeno je, da pisna komunikacija vključuje elektronska sredstva, tj. „uporabo elektronske opreme za obdelavo podatkov (vključno z digitalno kompresijo) in shranjevanje podatkov, ki se pošiljajo ter prejemajo po žici, radiu, mikrovalovnih, optičnih sredstvih ali drugih elektromagnetnih sredstvih“. e-podpisi || Člen 42.5(b) 2004/18/ES ter člen 48.5(b) 2004/17/ES || Države članice lahko zahtevajo, da se elektronskim ponudbam doda izpopolnjeni elektronski podpis v skladu s členom 5(1) Direktive 1999/93/ES (napredni elektronski podpis, ki temelji na kvalificiranem potrdilu). Dinamični nabavni sistem (DPS) || Člen 1.6 2004/18/ES ter člen 1.5 2004/17/ES || Dinamični nabavni sistem je opredeljen kot povsem elektronski postopek za običajne nakupe, je omejenega trajanja in je med celotnim obdobjem veljavnosti odprt za gospodarskega subjekta, ki izpolnjuje merila za izbor in je predložil okvirno ponudbo. e-dražbe || Člen 1.7 2004/18/ES ter člen 1.6 2004/17/ES || Opredeljene so kot ponavljajoči se postopek, ki vključuje elektronsko napravo za predstavitev novih cen, popravljenih navzdol, in/ali novih vrednosti za nekatere sestavne dele ponudb po začetni oceni ponudb in omogoča razvrščanje ponudb. e-katalogi || Uvodna izjava 12 2004/18/ES ter uvodna izjava 20 2004/17/ES || Opredeljeni so kot orodje za olajševanje javnega naročanja, natančneje kot način za udeležbo pri javnih naročilih na podlagi okvirnega sporazuma ali če se uporablja DPS. e-obvestilo || Členi 36.2, 36.3 in 36.6 2004/18/ES ter člena 44.2 in 44,3 2004/17/ES || Obvestilo se pošlje z uporabo standardnih obrazcev, ne pa nujno z uporabo elektronskih sredstev, v pospešenih postopkih pa morajo biti obvestila poslana po telefaksu ali z uporabo elektronskih sredstev. E-obvestilo skrajšuje rok za objavo in povečuje največjo dovoljeno dolžino objav. Profili kupca || Točka 2(b) Priloge VIII 2004/18/ES ter točka 2(b) Priloge XX 2004/17/ES || Opredeljeni kot skupek podatkov glede dejavnosti naročnika v zvezi z naročilom, ki lahko vključuje prejšnja informativna obvestila ter uporabne splošne informacije, kot je kontaktna točka. Elektronski dostop do dokumentov || Člen 38.6 2004/18/ES, (ustrezna določba člen 45.6 2004/17/ES) || Roki za sprejemanje ponudb se lahko skrajšajo za pet dni, če naročnik po elektronski poti ponuja neomejen in celovit neposreden dostop do razpisne dokumentacije in vseh dodatnih dokumentov. V obvestilu mora biti naveden internetni naslov, na katerem so ti dokumenti dostopni. PRILOGA II: Stanje
ukrepov iz akcijskega načrta Cilj I: Zagotavljanje dobrega delovanja notranjega trga pri elektronskem javnem naročanju Pravilno ter pravočasno izvajanje pravnega sistema Komisija izda razlagalni dokument o novih predpisi glede elektronskega javnega naročanja || Končano Komisija zagotovi demonstratorje za spletno izobraževanje, prek katerega se naročniki in gospodarski subjekti spoznavajo z novimi določbami glede e-javnih naročil in novimi orodji || Končano Komisija zagotovi državam članicam ustrezno pomoč pri prenašanju novih predpisov v njihovo zakonodajo || Končano Dopolnitev pravnega sistema z ustreznimi osnovnimi orodji Komisija sprejme nove standardne obrazce za obvestila o javnih razpisih, ki upoštevajo nove postopke in uporabo novih elektronskih sredstev komuniciranja || Končano Komisija predstavi predloge za revizijo enotnega besednjaka javnih naročil || Končano Komisija predstavi načrt za popolni elektronski sistem za zbiranje in objavo obvestil o javnih naročilih na spletišču TED (Tenders Electronic Daily – dnevna elektronska javna naročila) || Končano Države članice uvedejo popolni elektronski sistem na državni ravni, vključno z ustreznimi orodji za avtomatizirano zbiranje in objavo na TED || V teku Izogibanje oviram za izvajanje elektronskih postopkov javnega naročanja in odstranjevanje teh ovir Države članice in Komisija preskusijo, pojasnijo in potrdijo rezultate skupnih funkcionalnih zahtev za sistem e-javnega naročanja programa IDA (Interchange of Data between Administrations – elektronska izmenjava podatkov med upravami) || Končano Države članice proučijo, ali so bili vsi delujoči sistemi e-javnih naročil prilagojeni zahtevam iz direktiv || V teku Države članice uvedejo nacionalne sisteme akreditacije za preverjanje skladnosti elektronskih sistemov oddajanja ponudb s pravnim okvirom || V teku Države članice in Komisija s pomočjo študije izvedljivosti pretehtajo, ali naj uvedejo Evropski sistem za preverjanje skladnosti || Končano Komisija predlaga ukrep v okviru programa IDABC (Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations, Businesses and Citizens – interoperabilno zagotavljanje vseevropskih storitev e-uprave javnim upravam, podjetjem in državljanom) za podporo državam članicam pri usklajevanju izvajanja uporabe naprednih kvalificiranih podpisov za reševanje težav glede interoperabilnosti, v letih 2005–2009 || Končano Če to zahteva nacionalna zakonodaja, države članice uporabljajo interoperabilne kvalificirane elektronske podpise || V teku Odkrivanje in obravnavanje težav glede interoperabilnosti CEN/ISSS (Centre Européen de Normalisation/Workshop on Information Society Standardisation Systems – Centre Européen de Normalisation/delavnica o sistemih standardizacije informacijske družbe) zaključi analizo o potrebah glede interoperabilnosti za učinkovita e-javna naročila || Končano Komisija predlaga nadaljevanje dejavnosti na področju e-javnih naročil v okviru programa IDABC za izmenjavo mnenj in razpravo o vprašanjih interoperabilnosti in spremljanje razvoja držav članic || Končano (delo prevzel IDABC/ISA) Komisija in države članice spodbujajo dejavnosti standardizacije na evropski ravni in navežejo stike z mednarodnimi organi za standardizacijo || V teku Cilj II: Doseganje večje učinkovitosti javnega naročanja, izboljšanje uprave in konkurenčnosti Povečanje učinkovitosti javnega naročanja in izboljšanje uprave Države članice pripravijo nacionalne načrte za uvedbo e-javnih naročil, ki določajo merljivo ciljno zmogljivost, upoštevajoč posebne nacionalne potrebe || Delno končano Države članice spodbujajo priprave podobnih načrtov s strani posameznih državnih kupcev in koordinirajo ter spremljajo njihovo izvajanje || Delno končano Komisija nadalje spremlja delo CEN/ISSS v zvezi z e-izdajanjem računov in predlaga nadaljevanje dejavnosti XML iz let 2003–2004 v zvezi z e-izdajanjem računov in e-naročanjem v okviru programa IDABC || V teku Države članice vzpostavijo učinkovite elektronske sisteme za zbiranje in obdelavo statističnih podatkov o javnem naročanju || Delno končano Povečanje konkurenčnosti na trgu javnega naročanja po vsej EU Komisija preuči možnost predlaganja storitev za elektronsko pridobitev informacij o poslovanju in potrdil v javnem naročanju za izvajanje v okviru programa IDABC || Končano Države članice in Komisija se dogovorijo o skupnih pogosto zahtevanih elektronskih potrdilih za uporabo pri e-javnih naročilih || V teku Komisija predlaga pripravo študije o e-katalogih v dinamičnih nabavnih sistemih in elektronskih okvirnih sporazumih, ki bi temeljila na delu CEN/ISSS v okviru programa IDABC || Končano .Omrežje javnega naročanja organizira merjenja uspešnosti glede preglednosti, revizij in sledljivosti sistemov e-javnih naročil. || Odloženo Omrežje javnega naročanja organizira delavnice za spodbujanje izmenjave mnenj glede razpisne dokumentacije || Odloženo Države članice sprožijo in podprejo posebne programe ozaveščanja in usposabljanja za MSP na državni in regionalni ravni || V teku Cilj III: Vzpostavitev mednarodnega okvira za elektronsko javno naročanje Komisija zaključi pogajanja glede pregleda Sporazuma o vladnih naročilih (GPA) || V teku Komisija prevzame pobudo v Sporazumu o vladnih naročilih z namenom, da doseže napredek pri poenotenju skupne nomenklature za razvrstitev blaga in storitev, ki so predmet javnega naročanja || V teku Komisija spodbuja dejavnosti mednarodnih organov in forumov za standardizacijo in se z njimi poveže, da se izogne težavam glede tehnoloških ovir v zvezi z interoperabilnostjo na mednarodni ravni || V teku Komisija sodeluje z mrežo multilateralnih razvojnih bank z namenom usklajevanja tehnične pomoči za tretje države pri preoblikovanju in informatizaciji njihove ureditve javnega naročanja || V teku Komisija prouči morebitne potrebne prilagoditve in upravičenost e-javnih naročil v okviru zunanjih instrumentov pomoči EU || V teku [1] Evropska digitalna agenda COM(2010) 245 (str. 32). [2] Ministrska
izjava iz Manchestra iz leta 2005. [3] Sporočilo
o akcijskem načrtu za izvajanje pravnega sistema za elektronsko javno
naročanje, objavljeno decembra 2004. [4] Glej
oceno Komisije o akcijskem načrtu za elektronsko javno naročanje iz
leta 2004 ter podporno študijo, objavljeno na spletnih straneh GD za notranji
trg in storitve. [5] To
ne zajema Portugalske, v kateri je od 1. novembra 2009 uporaba
e-javnega naročanja za faze od objave do oddaje naročila obvezna. [6] Oddelek
za raziskave pri Deutsche Bank je maja 2010 objavil članek „E-računi
Zaključne faze učinkovitega postopka izdajanja računov“,
katerega rezultati kažejo, da je lahko „pod določenimi predpostavkami
avtomatično obdelovanje elektronskega računa več kot 18 EUR
cenejše od nestrukturiranega obdelovanja običajnega papirnega računa.“ [7] Od
udeležbe jih še vedno lahko odvrnejo strukturni stroški ali drugi dejavniki,
povezani z zadevnim trgom, zaradi katerih jim udeležba ni zanimiva. Vendar je
večji razpon storitev, na primer razpise za programiranje ali
načrtovanje ter službe za pomoč uporabnikom, mogoče pridobiti na
daljavo. E-javna naročila so zelo primerna za objavljanje,
izkoriščanje in izvedbo takih priložnosti. [8] Po
podatkih s spletne strani www.epractice.eu. [9] Stan
10 Razširjene ocene učinka COM2004 (841), priložene sporočilu o
akcijskem načrtu. [10] Vseevropska
javna naročila na spletu (Pan-European Public Procurement
Online – PEPPOL) – več informacij na spletni strani
www.peppol.eu [11] Odločba
Komisije 2009/767/ES, kakor je bila nazadnje spremenjena s Sklepom
Komisije 2010/245/EU. [12] Komisija
namerava povečati dostopnost odprtega e-PRIOR za MSP tako, da bo
vzpostavila portal za dobavitelje. [13] Direktiva
Evropskega parlamenta in Sveta 2004/17/ES z dne 31. marca 2004 o usklajevanju
postopkov za oddajo naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju
ter sektorju poštnih storitev, glej http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:EN:NOT. [14] Direktiva
2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju
postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev, glej http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:EN:NOT.