(1)

V Pogodbi o Evropski uniji (PEU) je izražena trdna odločenost, da se olajša prosto gibanje oseb in hkrati zagotovi varnost narodov Evrope z vzpostavitvijo območja svobode, varnosti in pravice v skladu z določbami PEU in Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

(2)

Državljanstvo Unije vsakemu državljanu Unije daje pravico do prostega gibanja ob upoštevanju določenih omejitev in pogojev. To pravico uveljavlja Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES (3). Svobodo gibanja in prebivanja določa tudi člen 45 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina). Prosto gibanje pomeni pravico do vstopa v države članice in izstopa iz njih z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom.

(3)

V skladu z Direktivo 2004/38/ES države članice svojim državljanom izdajajo osebne izkaznice ali potne liste in obnovijo njihovo veljavnost v skladu z nacionalno zakonodajo. Poleg tega navedena direktiva določa, da lahko države članice zahtevajo od državljanov Unije in njihovih družinskih članov, da se prijavijo pri ustreznih organih. Države članice morajo državljanom Unije pod pogoji, določenimi v tem členu, izdati potrdilo o prijavi. Poleg tega morajo države članice v skladu z navedeno direktivo izdati dovoljenja za prebivanje družinskim članom, ki niso državljani države članice, in na podlagi vloge izdati dokumente, ki potrjujejo stalno prebivališče, in izdati dovoljenja za stalno prebivanje.

(4)

V Direktivi 2004/38/ES je določeno, da lahko države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene z navedeno direktivo, v primeru zlorabe pravic ali prevare. Kot značilna primera prevare iz navedene direktive sta bila opredeljena ponarejanje dokumentov in lažno predstavljanje pomembnih dejstev v zvezi s pogoji za pravico do prebivanja.

(5)

Varnostne ravni nacionalnih osebnih izkaznic, ki jih izdajajo države članice, in dovoljenj za prebivanje za državljane Unije, ki prebivajo v drugi državi članici, ter njihove družinske člane se močno razlikujejo. Te razlike povečujejo tveganje ponarejanja in zlorabe dokumentov, in državljanom povzročajo tudi praktične težave, ko želijo uresničevati pravico do prostega gibanja. Statistični podatki evropske mreže za analizo tveganja ponaredbe dokumentov kažejo, da se je število goljufij z osebnimi izkaznicami sčasoma povečalo.

(6)

Komisija je v sporočilu z dne 14. septembra 2016 z naslovom „Krepitev varnosti v svetu mobilnosti: boljša izmenjava informacij na področju boja proti terorizmu in trdnejše zunanje meje“ poudarila ključen pomen varnih potnih listin in osebnih dokumentov za nedvomno ugotovitev identitete osebe ter napovedala, da bo predstavila akcijski načrt, v katerem bo obravnavala goljufije s potnimi listinami. V skladu s tem sporočilom boljši pristop pomeni opiranje na zanesljive sisteme za preprečevanje zlorab in groženj, ki jih za notranjo varnost predstavlja pomanjkljiva varnost dokumentov, zlasti v zvezi s terorizmom in čezmejno kriminaliteto.

(7)

V skladu z akcijskim načrtom Komisije z dne 8. decembra 2016 za okrepitev evropskega odziva na preprečevanje goljufij s potnimi listinami (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt iz leta 2016) naj bi najmanj tri četrtine ponarejenih dokumentov, odkritih na zunanjih mejah, pa tudi na območju brez kontrol na notranjih mejah, izdale države članice in pridružene schengenske države. Med odkritimi lažnimi dokumenti, ki se uporabljajo za potovanje znotraj schengenskega območja, so najpogostejše manj varne nacionalne osebne izkaznice, ki so jih izdale države članice.

(8)

Za preprečevanje zlorabe identitete bi morale države članice zagotoviti, da nacionalno pravo ustrezno kaznuje ponarejanje ali prenarejanje identifikacijskih dokumentov in njihovo uporabo.

(9)

Akcijski načrt iz leta 2016 je obravnaval tveganja, ki so posledica goljufije z osebnimi izkaznicami in dokumenti za prebivanje. Komisija se je v akcijskem načrtu iz leta 2016 in v poročilu o državljanstvu EU iz leta 2017 obvezala, da bo analizirala možnosti politik za izboljšanje varnosti osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje.

(10)

V skladu z akcijskim načrtom iz leta 2016 so za izdajo pristnih in varnih osebnih izkaznic potrebni zanesljiv postopek evidentiranja identitete in varni izvorni dokumenti ki se uporabljajo kot dokazila v vlogi. Komisija, države članice in ustrezne agencije Unije bi morale še naprej sodelovati in si prizadevati, da bodo izvorni dokumenti manj občutljivi za goljufije, saj je uporaba lažnih izvornih dokumentov vse pogostejša.

(11)

Ta uredba od držav članic ne zahteva uvedbe osebnih izkaznic ali dokumentov za prebivanje, kadar ti niso predvideni v nacionalnem pravu, niti ne vpliva na pristojnost držav članic, da na podlagi nacionalnega prava izdajajo druge dokumente za prebivanje, ki ne sodijo na področje uporabe prava Unije, na primer dovoljenja za prebivanje, izdana za vse osebe s stalnim prebivališčem na njihovem ozemlju, ne glede na njihovo državljanstvo.

(12)

Ta uredba državam članicam ne preprečuje, da za namene ugotavljanja identitete nediskriminatorno sprejemajo druge dokumente, ki niso potne listine, na primer vozniška dovoljenja.

(13)

Identifikacijski dokumenti, izdani državljanom, katerih pravica do prostega gibanja je bila omejena v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom, ki izrecno navajajo, da jih ni mogoče uporabiti kot potne listine, se ne bi smeli šteti kot dokumenti, ki sodijo na področje uporabe te uredbe.

(14)

Potne listine, skladne z delom 5 dokumenta 9303 Mednarodne organizacije civilnega letalstva (ICAO) o strojno berljivih potnih listinah (sedma izdaja, 2015) (v nadaljnjem besedilu: dokument ICAO 9303), ki se v državah članicah, ki jih izdajo, ne uporabljajo za namene ugotavljanja istovetnosti, kot je potna izkaznica, izdana na Irskem, se ne bi smele obravnavati kot dokumenti, ki sodijo na področje uporabe te uredbe.

(15)

Ta uredba ne vpliva na uporabo osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje s funkcijo elektronske identifikacije s strani držav članic za druge namene, niti ne vpliva na pravila iz Uredbe (EU) št. 910/2014 Evropskega parlamenta in Sveta (4), ki določa vzajemno priznavanje elektronskih identifikacij po vsej Uniji pri dostopu do javnih storitev in državljanom, ki se selijo v drugo državo članico, pomaga s tem ko zahteva vzajemno priznavanje sredstev elektronske identifikacije ob upoštevanju nekaterih pogojev. Izboljšane osebne izkaznice bi morale zagotoviti lažje ugotavljanje istovetnosti in prispevati k boljšemu dostopu do storitev.

(16)

Za ustrezno preverjanje osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje morajo države članice uporabljati pravilen naziv za vsako vrsto dokumenta, ki ga zajema ta uredba. Za olajšanje preverjanja dokumentov, ki jih zajema ta uredba, v drugih državah članicah bi moral biti naziv dokumenta naveden tudi v najmanj enem dodatnem uradnem jeziku institucij Unije. Kadar države članice za osebne izkaznice že uporabljajo dobro uveljavljeno oznako, ki ni „osebna izkaznica“, bi morale imeti možnost, da jo uporabljajo še naprej v svojem uradnem jeziku ali jezikih. Vseeno pa v prihodnje ne bi smeli uvajati novih oznak.

(17)

Varnostne značilnosti so potrebne za preverjanje, ali je dokument verodostojen in za ugotavljanje identitete osebe. Vzpostavitev minimalnih varnostnih standardov in vključitev biometričnih podatkov v osebne izkaznice in dovoljenja za prebivanje za družinske člane, ki niso državljani države članice, sta pomembna koraka k večji varnosti njihove uporabe v Uniji. Vključitev takšnih biometričnih identifikatorjev bi morala omogočiti državljanom Unije, da v celoti izkoristijo svojo pravico do prostega gibanja.

(18)

Shranjevanje podobe obraza in dveh prstnih odtisov (v nadaljnjem besedilu: biometrični podatki) na osebnih izkaznicah in dovoljenjih za prebivanje, kot je že določeno za biometrične potne liste in dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav, je primerna kombinacija za zanesljivo ugotavljanje istovetnosti in potrjevanja verodostojnosti z manjšim tveganjem goljufij, da bi povečali varnost osebnih izkaznic in dovoljenj za prebivanje.

(19)

Na splošno bi morale države članice pri preverjanju verodostojnosti dokumenta in identitete njegovega imetnika najprej preveriti podobo obraza, za nedvomno potrditev verodostojnosti dokumenta in identitete imetnika pa bi morale po potrebi preveriti tudi prstne odtise.

(20)

Države članice bi morale v primerih, ko se pri preverjanju biometričnih podatkov ne potrdi verodostojnost dokumenta ali identiteta imetnika, zagotoviti obvezno ročno preverjanje, ki ga opravi strokovno usposobljeno osebje.

(21)

Ta uredba ne zagotavlja pravne podlage za vzpostavitev ali vodenje zbirk podatkov na nacionalni ravni za shranjevanje biometričnih podatkov v državah članicah, kar je vprašanje nacionalnega prava, ki mora biti skladno s pravom Unije na področju varstva podatkov. Ta uredba tudi ne zagotavlja pravne podlage za vzpostavitev ali vodenje centralizirane zbirke podatkov na ravni Unije.

(22)

Biometrične identifikatorje bi bilo treba za namene preverjanja verodostojnosti dokumentov in identitete imetnika zbirati in shranjevati na pomnilniškem mediju osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje. Takšno preverjanje bi lahko izvajalo le ustrezno pooblaščeno osebje in le, kadar zakon zahteva predložitev dokumenta. Poleg tega bi bilo treba biometrične podatke za namene personalizacije osebnih izkaznic ali dokumentov za prebivanje shranjevati zelo varno in le do prevzema dokumenta, vsekakor pa največ 90 dni od datuma izdaje dokumenta. Po preteku tega obdobja bi bilo treba navedene biometrične podatke takoj izbrisati ali uničiti. To ne bi smelo vplivati na morebitno drugo obdelavo teh podatkov v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom na področju varstva podatkov.

(23)

Za namen te uredbe bi bilo treba upoštevati specifikacije dokumenta ICAO 9303, ki zagotavljajo globalno interoperabilnost, vključno v zvezi s strojno berljivostjo in uporabo vizualnega pregleda.

(24)

Države članice bi morale imeti možnost, da odločijo, ali bo na dokumentu, ki ga zajema ta uredba, tudi spol osebe. Kadar država članica na takšen dokument vključi spol osebe, bi morala uporabiti specifikacije iz dokumenta ICAO 9303, in sicer „F“, „M“ ali „X“ oziroma ustrezno začetnico v jeziku ali jezikih te države članice, kakor je ustrezno.

(25)

Na Komisijo bi bilo treba prenesti izvedbena pooblastila, da se po potrebi zagotovi ustrezno upoštevanje prihodnjih varnostnih standardov in tehničnih specifikacij, sprejetih v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1030/2002 (5), za osebne izkaznice in dovoljenja za prebivanje. Ta pooblastila bi bilo treba izvajati v skladu z Uredbo (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta (6). V ta namen bi moral Komisiji pomagati odbor, ustanovljen s členom 6 Uredbe Sveta (ES) št. 1683/95 (7). Sprejeti izvedbeni akti bi lahko po potrebi ostali tajni, da se prepreči nevarnost prenarejanja in ponarejanja.

(26)

Države članice bi morale zagotoviti, da so vzpostavljeni ustrezni in učinkoviti postopki za zbiranje biometričnih identifikatorjev, ki so skladni s pravicami in načeli iz Listine, Konvencije Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah. Države članice bi morale zagotoviti, da je v celotnem postopku zbiranja otrokova korist na prvem mestu. Zato bi moralo biti usposobljeno osebje deležno ustreznega usposabljanja o otrokom primernih praksah za zbiranje biometričnih identifikatorjev.

(27)

Države članice bi morale v primeru težav pri zbiranju biometričnih identifikatorjev zagotoviti, da so vzpostavljeni ustrezni postopki za spoštovanje dostojanstva zadevnih oseb. Zato bi bilo treba upoštevati posebne vidike, povezane s spolom, in posebne potrebe otrok in ranljivih oseb.

(28)

Uvedba minimalnih varnostnih standardov in standardov glede oblike osebnih izkaznic bi morala državam članicam omogočiti zanašanje na verodostojnost teh dokumentov, kadar državljani Unije uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja. Uvedba strožjih varnostnih standardov bi morala javnim organom in zasebnim subjektom zagotoviti ustrezna jamstva, da bi se lahko zanesli na pristnost osebnih izkaznic, ko jih državljani Unije uporabljajo za namene ugotavljanja identitete.

(29)

Razpoznavni znak v obliki dvočrkovne kode za državo članico, ki je izdala dokument, natisnjene v negativu v modrem pravokotniku in obkrožene z dvanajstimi rumenimi zvezdami, omogoča lažji vizualni pregled dokumenta, zlasti kadar imetnik uresničuje pravico do prostega gibanja.

(30)

Medtem ko se ohrani možnost dodatnih nacionalnih značilnosti, bi morale države članice zagotoviti, da te značilnosti ne zmanjšujejo učinkovitosti skupnih varnostnih značilnosti in ne vplivajo negativno na čezmejno združljivost osebnih izkaznic, na primer na sposobnost, da osebne izkaznice lahko berejo stroji, ki jih uporabljajo države članice, ki jih niso izdale.

(31)

Uvedba varnostnih standardov v osebne izkaznice in dovoljenja za prebivanje za družinske člane, ki niso državljani države članice, ne bi smela povzročiti nesorazmernega zvišanja taks za državljane Unije ali državljane tretjih držav. Države članice bi morale to načelo upoštevati pri objavi javnih razpisov.

(32)

Države članice bi morale sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi zagotovile, da bi se z biometričnimi podatki pravilno ugotovila identiteta osebe, ki ji je izdana osebna izkaznica. Zato bi morale preučiti možnost, da bi nacionalni organi, ki izdajajo osebne izkaznice, biometrične identifikatorje, zlasti podobo obraza, zbirali v obliki zapisa v živo.

(33)

Države članice bi si morale med seboj izmenjevati informacije, ki so potrebne za dostop do informacij na varnem pomnilniškem mediju ter za njihovo avtentikacijo in preverjanje. Formati, ki se uporabljajo za varen pomnilniški medij, bi morali biti interoperabilni, tudi kar zadeva avtomatizirane mejne prehode.

(34)

Direktiva 2004/38/ES določa, da se v primeru, kadar državljani Unije ali njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice, nimajo potrebnih potnih listin, tem osebam zagotovijo vse razumne možnosti, da potrdijo ali dokažejo na druge načine, da zanje velja pravica do prostega gibanja. Ti načini lahko vključujejo identifikacijske dokumente, ki se začasno uporabljajo, in dovoljenja za prebivanje, izdana takim družinskim članom.

(35)

Ta uredba spoštuje obveznosti iz Listine in Konvencije Združenih narodov o pravicah invalidov. Zato se države članice spodbuja, da sodelujejo s Komisijo glede vključitve dodatnih značilnosti, s katerimi bi bila uporaba osebnih izkaznic za invalide, kot so slabovidne osebe, dostopnejša in bolj prijazna. Države članice preučijo uporabo rešitev, kot so mobilne registracijske naprave, za izdajo osebnih izkaznic osebam, ki se niso zmožne osebno zglasiti pri organih, pristojnih za izdajo osebnih izkaznic.

(36)

Dokumenti za prebivanje, izdani državljanom Unije, bi morali vsebovati določene informacije, da se zagotovi, da se kot takšni prepoznajo v vseh državah članicah. To bi moralo olajšati priznavanje uporabe pravice državljanov Unije do prostega gibanja in pravic, povezanih s to uporabo, vendar harmonizacija ne bi smela presegati tega, kar je potrebno za odpravo pomanjkljivosti obstoječih dokumentov. Države članice prosto izbirajo obliko, v kateri se ti dokumenti izdajo, in bi jih lahko izdale v obliki, ki je skladna s specifikacijami iz dokumenta ICAO 9303.

(37)

Kar zadeva dokumente za prebivanje, ki se izdajo družinskim članom, ki niso državljani države članice, je primerno uporabiti enako obliko in varnostne značilnosti, kot so določene v Uredbi (ES) št. 1030/2002, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2017/1954 Evropskega parlamenta in Sveta (8). Poleg tega, da dokazujejo pravico do prebivanja, so na podlagi teh dokumentov imetniki, za katere sicer velja vizumska obveznost, izvzeti iz vizumske obveznosti, kadar spremljajo državljana Unije na ozemlju Unije ali se mu tam pridružijo.

(38)

Direktiva 2004/38/ES določa, da se dokumenti, izdani družinskim članom, ki niso državljani države članice, imenujejo „dovoljenje za prebivanje družinskega člana državljana Unije“. Dovoljenja za prebivanje družinskega člana državljana Unije bi morala zavoljo lažje identifikacije vsebovati standardizirani naslov in kodo.

(39)

Ob upoštevanju tako varnostnega tveganja kot stroškov za države članice bi bilo treba osebne izkaznice in dovoljenja za prebivanje družinskega člana državljana Unije, ki nimajo zadostnih varnostnih standardov, postopoma opustiti. Na splošno bi moralo obdobje postopnega opuščanja desetih let za osebne izkaznice in petih let za dovoljenja za prebivanje zadoščati za vzpostavitev ravnovesja med običajno pogostostjo zamenjave dokumentov in potrebo po odpravi obstoječe varnostne vrzeli v Uniji. Vendar je iz varnostnih razlogov potrebno krajše obdobje postopnega opuščanja za dokumente, ki nimajo pomembnih varnostnih značilnosti ali ki niso strojno berljivi.

(40)

V zvezi z osebnimi podatki, ki jih je treba obdelati v okviru uporabe te uredbe, se uporablja Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta (9). Podrobneje je treba določiti zaščitne ukrepe, ki se uporabljajo za obdelane osebne podatke in zlasti za občutljive podatke, kot so biometrični identifikatorji. Posamezniki, na katere se nanašajo osebni podatki, bi morali biti seznanjeni s tem, da je v njihovih dokumentih pomnilniški medij, ki vsebuje njihove biometrične podatke, vključno z njihovo brezstično dostopnostjo in z vsemi primeri, kadar se uporabljajo podatki z njihovih osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje. V vsakem primeru bi morali imeti posamezniki, na katere se nanašajo osebni podatki, dostop do osebnih podatkov, obdelanih v njihovih osebnih izkaznicah in dokumentih za prebivanje, in imeti pravico, da zahtevajo popravke, tako da se jim izda nov dokument, kadar so ti podatki napačni ali nepopolni. Pomnilniški medij bi moral biti zelo varen, osebni podatki, ki so na njem shranjeni, pa bi morali biti učinkovito zaščiteni pred nepooblaščenim dostopom.

(41)

Države članice bi morale biti odgovorne za pravilno obdelavo biometričnih podatkov, od njihovega zbiranja do vključitve na zelo varen pomnilniški medij, v skladu z Uredbo (EU) 2016/679.

(42)

Države članice bi morale biti posebej previdne, kadar sodelujejo z zunanjim ponudnikom storitev. To sodelovanje ne bi smelo izključevati morebitne odgovornosti držav članic na podlagi prava Unije ali nacionalnega prava za kršitve obveznosti v zvezi z osebnimi podatki.

(43)

V tej uredbi je treba določiti podlago za zbiranje in shranjevanje podatkov na pomnilniškem mediju osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje. Države članice bi morale imeti v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom in ob spoštovanju načel nujnosti in sorazmernosti možnost, da na pomnilniškem mediju hranijo druge podatke za elektronske storitve ali za druge namene v zvezi z osebno izkaznico ali dokumentom za prebivanje. Obdelava takšnih drugih podatkov, vključno z njihovim zbiranjem in nameni, za katere se lahko uporabljajo, bi morala biti dovoljena na podlagi nacionalnega prava ali prava Unije. Vsi nacionalni podatki bi morali biti fizično ali smiselno ločeni od biometričnih podatkov iz te uredbe in bi se morali obdelati v skladu z Uredbo (EU) 2016/679.

(44)

Države članice bi morale to uredbo začeti uporabljati najpozneje 24 mesecev po datumu začetka njene veljavnosti. Države članice bi morale od datuma začetka uporabe te uredbe izdajati le dokumente, ki izpolnjujejo zahteve iz te uredbe.

(45)

Komisija bi morala dve leti oziroma enajst let po začetku uporabe te uredbe poročati o njenem izvajanju, med drugim o ustreznosti ravni varnosti, ob upoštevanju njenega učinka na temeljne pravice in načela varstva podatkov. V skladu z Medinstitucionalnim sporazumom z dne 13. aprila 2016 o boljši pripravi zakonodaje (10) bi morala Komisija šest let po datumu začetka uporabe te uredbe in nato vsakih šest let izvesti oceno te uredbe na podlagi informacij, zbranih v okviru posebne ureditve za spremljanje, da bi ocenili dejanske učinke te uredbe in potrebo po nadaljnjem ukrepanju. Države članice bi morale za namene spremljanja zbirati statistične informacije o številu osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje, ki so jih izdale.

(46)

Ker ciljev te uredbe, in sicer okrepiti varnost in olajšati uresničevanje pravice do prostega gibanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov, države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi obsega in učinkov ukrepa lažje dosežejo na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe o Evropski uniji. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta uredba ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev.

(47)

Ta uredba spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti Listina, vključno s človekovim dostojanstvom, pravico do osebne celovitosti, prepovedjo nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, pravico do enakosti pred zakonom in prepovedjo diskriminacije, pravicami otrok, pravicami starejših, spoštovanjem zasebnega in družinskega življenja, pravico do varstva osebnih podatkov, pravico do prostega gibanja ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Države članice bi morale pri izvajanju te uredbe spoštovati Listino.

(48)

Evropski nadzornik za varstvo podatkov in Agencija za temeljne pravice sta 10. avgusta 2018 (11) oziroma 5. septembra 2018 podala mnenje (12) –