21.1.2015   

SL

Uradni list Evropske unije

C 19/4

1.

poudarja, da je sedanja finančna, gospodarska in socialna kriza temeljito spremenila pogoje za financiranje realnega gospodarstva. Zato je vedno bolj pomembna podpora za dolgoročne javne in zasebne naložbe. Javne naložbe so namreč lahko spodbuda za zasebne naložbe, pa tudi predpogoj zanje, saj lahko pripomorejo k vzpostavitvi ustreznih strukturnih pogojev, ki omogočajo delovanje gospodarstva na določenem območju, hkrati pa v času slabih gospodarskih razmer lahko delujejo proticiklično. Javne naložbe pa niso zgolj dopolnilo zasebnim naložbam, saj lahko prispevajo k izvajanju ciljev splošnega interesa na področjih (kot so izobraževanje, usposabljanje, raziskave, infrastruktura, zdravstvo, okolje itd.), kjer je potrebno javno posredovanje, saj se širše koristi za družbo ne skladajo z modeli zasebnih naložb;

2.

ugotavlja, da se obseg zasebnih naložb v Evropski uniji zmanjšuje, medtem ko neposredne naložbe na mednarodni ravni rastejo po skoraj dvomestni stopnji (1). Trenutno izjemno nizke obrestne mere poleg tega ne spodbujajo zasebnega sektorja k podpiranju kratkoročnih javnih naložb. Zato je pomembno ustvariti ugodne pogoje, ki spodbujajo zasebne naložbe, hkrati pa povečujejo kakovost in učinkovitost javnih naložb, da bi premajhno zasebno povpraševanje nadomestili z javnim povpraševanjem;

3.

opozarja, da glede na publikacijo Mednarodnega denarnega sklada World Economic Outlook za oktober 2014 (2) za gospodarstva z jasno opredeljenimi infrastrukturnimi potrebami in učinkovitimi postopki za javna naročila ter v katerih rast upada oziroma kjer je ponudba na trgu denarja zmanjšana obstajajo dobri razlogi za povečanje naložb v javno infrastrukturo;

4.

poudarja, da se je obseg javnih naložb v Evropski uniji med leti 2008 in 2013 realno znižal za 20 %; ugotavlja, da se je poraba na področju javnih naložb začela zmanjševati že pred krizo, nato pa se je še poslabšala. Med krizo je javne naložbe še dodatno omejilo javno posredovanje za dokapitalizacijo bank, zaradi česar se je bilo treba še zlasti soočiti s posledicami prekomernih zasebnih naložb v nepremičnine v nekaterih državah euroobmočja. Glede na zadnje napovedi Komisije za leti 2013 in 2014 bodo javne naložbe v EU-27 leta 2014 dosegle zgodovinsko nizko raven, kar se je leta 2013 zgodilo v zasebnem sektorju (3);

5.

zato podpira vse bolj prevladujoče mnenje, da brez spodbujanja naložb za večjo rast v EU ne bo mogoče ponovno vzpostaviti trajnostne rasti (4). Spodbujanje naložb za večjo rast je izjemno pomembno, saj ima v primerjavi z drugimi vrstami izdatkov – kot so javna poraba, socialni transferji, nižje stopnje DDV ali višji prispevki zaposlenih za socialno varnost –, največji fiskalni multiplikacijski učinek, tj. največji učinek na rast realnega BDP (5);

6.

opozarja na tveganje, da bi se lahko zaradi trdovratno nizke ravni kakovostnih javnih naložb še poglobile ločnice z vidika kohezije in konvergence, analizirane v šestem kohezijskem poročilu Evropske komisije;

7.

vendar opozarja na dejstvo, da velika zadolženost nekaterih držav članic ter povečanje izdatkov za socialne storitve in prenosi kapitala v podjetja zaradi krize zmanjšujejo manevrski prostor za fiskalne ukrepe v povezavi z javnimi naložbami;

8.

ugotavlja, da se je sestava javnih izdatkov v več državah članicah občutno spremenila zaradi poslabšanja javnofinančnega stanja in ukrepov fiskalne konsolidacije, ki so se začeli izvajati konec leta 2010. V okviru ukrepanja za konsolidacijo javnih financ so se zlasti nesorazmerno zmanjšali rasti prijazni izdatki: v EU-27 so med leti 2008 in 2012 s 36,7 % upadli na 35,6 % (6);

9.

ponovno opozarja, da imajo oblasti na lokalni in regionalni ravni pri tem odločilno vlogo, saj so leta 2013 v EU-28 izvedle približno 55 % vseh javnih naložb. Vendar pa je se delež naložb podnacionalnih oblasti v EU-27 z 2,2 % BDP leta 1995 znižal na 1,8 % v letu 2013, pri čemer so se naložbe realno zniževale vse od leta 2010 (7). Razlog za ta upad so predvsem vedno slabši pogoji za najemanje posojil. Številne države članice OECD so uvedle pravila glede izposojanja za podnacionalne oblasti oziroma poostrila pravila, ki so bila že v uporabi kot del ukrepanja za fiskalno konsolidacijo, kar je v mnogih primerih nujno zaradi zmanjšanja javnega dolga, vendar pa so tako še bolj omejile svoje zmogljivosti za naložbe;

10.

poudarja, da so države članice v skladu s Protokolom št. 12 k Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU) odgovorne za primanjkljaj sektorja države v širšem smislu, kar vključuje vse ravni upravljanja. Toda učinki fiskalnih pravil EU na lokalne in regionalne oblasti v Evropi se močno razlikujejo. Odvisni so od i) tega, kako so države članice prenesle fiskalna pravila EU v nacionalno zakonodajo, ii) ravni fiskalne decentralizacije v posameznih državah članicah, iii) ravni pristojnosti lokalnih in regionalnih oblasti ter iv) finančnega stanja lokalnih in regionalnih oblasti, ki je lahko celo znotraj posameznih držav članic izjemno različno;

11.

poudarja, da so javne naložbe posredno urejene v okviru makroekonomskih zahtev v Paktu za stabilnost in rast o tem, da morata biti raven primanjkljaja in javnega dolga nižja od 3 oziroma 60 % BDP, medtem ko so tovrstne naložbe v Pogodbah EU posebej omenjene zgolj v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, v katerem se ne razlikuje med različnimi vrstami izdatkov. V členu 126(3) PDEU je namreč zapisano, da se v poročilu, ki se pripravi pred začetkom postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, „upošteva tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke in vse druge ‚pomembne dejavnike‘“. Na seznamu pomembnih dejavnikov, povezanih z navedenim postopkom, so tudi „gibanje tekočih in kapitalskih primarnih odhodkov ... izvajanje ukrepov v okviru skupne strategije Unije za rast in izboljšanje splošne kakovosti javnih financ“;

12.

ugotavlja, da EU še vedno ni oblikovala nobene strategije za javne naložbe in da se je Evropska komisija večinoma omejila na izdajanje nezavezujočih priporočil državam članicam: „Verodostojna konsolidacija, ki je naklonjena rasti ter izboljšuje učinkovitost davčne strukture in kakovost javne porabe, bo prispevala k spodbujanju rasti. […] države članice [si morajo] zlasti prizadevati, da nadaljujejo z ustrezno hitrostjo fiskalne konsolidacije, obenem pa ohranijo naložbe, namenjene doseganju ciljev strategije Evropa 2020 za rast in delovna mesta (8)". To priporočilo je Komisija še podrobneje pojasnila v Letnem pregledu rasti za leto 2013, v katerem je poudarjeno, da „je treba naložbam v izobraževanje, raziskave, inovacije in energijo dati prednost in jih po možnosti okrepiti, hkrati pa zagotoviti učinkovitost takih odhodkov“; opozarja, da je treba v vseh evropskih strategijah dosledno upoštevati načelo subsidiarnosti;

13.

kljub temu pozitivno ocenjuje dejstvo, da so bili v priporočilih za posamezne države za leto 2014 še bolj izpostavljeni dolgoročni ukrepi za spodbujanje rasti, obenem pa je bilo v njih ugotovljeno, da je treba kratkoročne ukrepe za fiskalno konsolidacijo z na novo uravnoteženo kombinacijo politik dopolniti z dolgoročnimi naložbami v rast in delovna mesta. V navedenih priporočilih so pogosto omenjeni raziskave in inovacije, znanje, izobraževanje, dostop do trga za MSP (13 držav), energetski sektor (12 držav) ter prometna in širokopasovna infrastruktura (8 držav) (9);

14.

opozarja, da je v Paktu za rast in delovna mesta, ki so ga voditelji držav ali vlad sprejeli na zasedanju 28. in 29. junija 2012, zapisano, da je treba „posebno pozornost […] nameniti naložbam na področjih, ki so usmerjena v prihodnost in neposredno povezana z možnostmi gospodarstva za rast, ter zagotavljanju vzdržnosti pokojninskih sistemov. Komisija spremlja učinke strogih proračunskih omejitev na javnofinančne odhodke za spodbujanje rasti in na javne naložbe. Poročala bo o kakovosti javne porabe in obsegu morebitnih ukrepov znotraj meja EU in nacionalnih fiskalnih okvirov“. Evropska komisija se je na to nalogo odzvala s precej akademskim prispevkom, ki ni imel niti pravega pravnega statusa niti ni vseboval nobenih političnih priporočil (10);

15.

je mnenja, da na podlagi priporočila iz sklepov Evropskega sveta iz decembra 2012 o „[izkoriščanju] možnosti, ki jih ponuja obstoječi fiskalni okvir EU, da se uravnotežijo produktivne potrebe po javnih naložbah in cilji na področju fiskalne discipline ... v preventivnem delu Pakta za stabilnost in rast (11)“, niso bili sprejeti nobeni nadaljnji ukrepi, čeprav je to priporočilo še vedno izjemno pomembno, kot je 22. avgusta 2014 poudaril predsednik Evropske centralne banke, ki je izjavil, da je euroobmočje po letu 2010 trpelo za posledicami manj primerne in učinkovite fiskalne politike, zlasti v primerjavi z drugimi velikimi razvitimi gospodarstvi. Dejal je, da bi bilo za splošno politično usmeritev dobro, če bi imela fiskalna politika večjo vlogo ob monetarni politiki, ter poudaril, da je to izvedljivo, pri čemer pa je treba upoštevati naše specifične osnovne pogoje in pravne omejitve;

16.

opozarja, da Pakt za stabilnost in rast omogoča prožno uporabo v izrednih in začasnih okoliščinah, opredeljenih v Uredbi Sveta (EU) št. 1177/2011, in na to, da po ocenah Komisije fiskalni okvir EU nudi dovolj možnosti, da se potrebe po produktivnih javnih naložbah uskladijo s cilji fiskalne discipline (12);

17.

ob sklicevanju na sklepe Evropskega sveta z dne 27. junija 2014, v katerih je potrjeno, da „mora Unija sprejeti drzne ukrepe za okrepitev rasti, povečanje naložb, ustvarjanje novih in boljših delovnih mest ter spodbujanje reform na področju konkurenčnosti“ in ker to „zahteva tudi čim večje izkoriščanje prožnosti, vpisane v obstoječa pravila Pakta za stabilnost in rast“, poziva Komisijo, naj objavi sporočilo o tem, kako namerava uporabljati obstoječe določbe o prožnosti iz pakta in s tem spodbuditi potrebne javne naložbe za gospodarsko rast;

18.

opozarja, da je treba za zagotavljanje ustrezne in vzdržne ravni neto javnih naložb preprečiti vladam, da bi pri izpolnjevanju zahtev za fiskalno prilagajanje začele omejevati porabo za naložbe. Izkušnje namreč kažejo, da so se vlade na vrhuncu krize odločile, da namesto tekoče porabe omejijo naložbe; vendar je znano, da so naložbe ključni vzvod za učinkovite strukturne ukrepe v vseh evropskih regijah in mestih, ki koristijo sredstva skladov ESI, in da brez takega vzvoda ne bi bilo mogoče zagotoviti njihove dejavne vloge in udeležbe v strategiji Evropa 2020;

19.

ponovno poudarja, da podpira poziv Evropskega parlamenta o izključitvi nacionalnega sofinanciranja naložb, ki jih sofinancira Evropska unija na podlagi sporazumov o partnerstvu, ter v tem kontekstu poziva, da se naložbe lokalnih in regionalnih oblasti v okviru strukturnih skladov in Kohezijskega sklada izključijo iz pravil Pakta za stabilnost in rast; hkrati poudarja, da si morajo vse ravni oblasti prizadevati za omejitev svojega javnega dolga, s tem pa zmanjšati breme za prihodnje generacije, povezano z vračilom tega dolga;

20.

izraža zaskrbljenost, ker se v novem računovodskem standardu Eurostat ESA 2010, ki naj bi se začel uporabljati septembra 2014, ne razlikuje med izdatki in naložbami. V nekaterih državah članicah poleg tega prenos teh standardov v nacionalno zakonodajo pomeni, da morajo lokalne in regionalne oblasti določiti najvišji znesek naložb na leto in na prebivalca. Ti najvišji zneski zlasti ovirajo lokalne in regionalne oblasti v določenih državah članicah pri zagotavljanju potrebnega sofinanciranja za projekte v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Obenem ti zneski pomenijo oviro tudi za tiste lokalne in regionalne oblasti, ki imajo rezervirana finančna sredstva za uvedbo pomembnih naložbenih projektov, ki niso povezani s strukturnimi in investicijskimi skladi; zato poziva Evropsko komisijo, naj predloži poročilo o izvajanju standardov ESA 2010;

21.

opozarja, da bi bila izključitev sofinanciranja iz izračuna proračunskega primanjkljaja še zlasti pomembna za pospešitev in olajšanje izvajanja evropskih programov. Poleg tega poudarja, da bi bilo to pomembno tudi za države članice, ki jih je kriza najbolj prizadela in so prejele finančno pomoč v okviru programa iz mehanizma za plačilne bilance za države nečlanice euroobmočja (Romunija, Latvija in Madžarska) ali iz Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo za države članice euroobmočja (Grčija, Irska in Portugalska) in v katerih se je stopnja nacionalnega sofinanciranja za projekte v okviru strukturnih skladov po letu 2011 znižala. Izključitev deleža sofinanciranja iz izračuna primanjkljaja bi poleg tega lokalnim in regionalnim oblastem omogočila lažji dostop do obsežnejšega sofinanciranja, s čimer bi lahko sredstva EU razdelili na več projektov ter tako povečali njihov učinek finančnega vzvoda in spodbudili kakovostne javne naložbe;

22.

glede na to, da so javne naložbe EU v okviru kohezijske politike že opredeljene ob upoštevanju razlik v kakovosti javnih naložb v skladu z načelom tematske osredotočenosti (namenska poraba v okviru strategije Evropa 2020), poziva Evropsko komisijo, naj odgovori na vprašanje, zakaj ne bi EU preučila možnosti, da se podobna merila ocenjevanja uporabijo tudi pri obravnavanju nacionalne javne porabe;

23.

poziva Evropsko komisijo, naj pripravi belo knjigo ter na ravni EU določi tipologijo kakovosti javnih naložb za račune javnih izdatkov glede na njihove dolgoročne učinke. Sčasoma bi taka tipologija omogočila ponderirano oceno kakovosti javnih naložb pri izračunu proračunskega primanjkljaja in/ali boljše upoštevanje dejanskega makroekonomskega cikla oziroma makroekonomskih razmer, katere končni cilj bi bila uvedba „zlatega pravila“, to pa bi pri javnem računovodenju omogočilo ločevanje med tekočo porabo in naložbami, s čimer bi se izognili temu, da bi bile javne naložbe z dolgoročnim neto donosom obravnavane zgolj kot naložbe, ki na kratki rok povzročajo negativne „stroške“;

24.

poleg tega znova izraža podporo priporočilom, ki jih je Evropski parlament sprejel novembra 2012 v resoluciji o paktu za socialne naložbe – odgovor na krizo (13). EP je v dokumentu priznal, da se zaveda dolgotrajnih posledic sedanje gospodarske in finančne krize, tj. za količino in kakovost socialnih naložb v Evropi, ter pozval k sprejetju prenovljenega pristopa k socialnim naložbam v Evropi. Evropski parlament je celo predlagal, da bi morale države članice po zgledu Pakta „evro plus“ razmisliti o sprejetju pakta za socialne naložbe, s katerim bi določili s tem povezane cilje, da se izpolnijo cilji glede zaposlovanja, socialne politike in izobraževanja iz strategije Evropa 2020; zato Odbor poziva, da se strategija za javne naložbe usmeri v ekološke in socialne cilje;

25.

poziva k pregledu metodologije za izračun „strukturnega primanjkljaja“, da bi se pri tem upoštevale posebne značilnosti nacionalnih gospodarstev in strukturne razlike med javnimi izdatki (14);

26.

poziva Evropsko komisijo, naj v vsakoletno poročilo o javnih financah v EMU vključi poglavje o kakovosti javnih naložb, tudi na podnacionalni ravni;

27.

opozarja na dejstvo, da na kakovost porabe v veliki meri vpliva dobro upravljanje. Zato se strinja, da se zdi, da je pregled porabe ustrezen instrument za prikaz njene učinkovitosti. Pregledi naj bi omogočili „pametnejše“ odobravanje izdatkov v okviru nacionalnih političnih prednostnih nalog, ki bi temeljilo na selektivni in vzdržni konsolidaciji izdatkov; to naj bi bili poglobljeni in usklajeni pregledi osnovnih izdatkov ob upoštevanju pričakovanih rezultatov politik. V primerjavi z bolj linearnim, splošnim zmanjšanjem izdatkov, ki ima lahko na srednji in dolgi rok določene negativne gospodarske in socialne posledice, je to načeloma bolj vzdržen pristop (15);

28.

predlaga, da Evropska komisija uradno odobri priporočilo Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) o oblikovanju sklopa načel v zvezi z javnimi naložbami (16) (marec 2014), in pozitivno ocenjuje dejstvo, da je v tem priporočilu priznana pomembna in vse večja vloga lokalnih in regionalnih oblasti pri načrtovanju in izvajanju javnih naložb na vseh področjih političnega ukrepanja (usklajevanje javnih naložb, krepitev zmogljivosti, določanje okvirnih pogojev);

29.

pozdravlja napovedani „Junckerjev sveženj“, na podlagi katerega naj bi bilo mogoče zbrati 300 milijard EUR za naložbe na različnih področjih, kot so širokopasovne povezave, energija, infrastruktura na industrijskih območjih in komunikacija, ter v zvezi s tem zahteva več informacij o izvoru teh sredstev in njihovi dejanski dodani vrednosti ter znesku zasebnih sredstev, ki naj bi bila zbrana, pri čemer poziva k ustrezni vključitvi lokalnih in regionalnih oblasti v načrtovanje in izvajanje teh ukrepov;

30.

v okviru vmesnega pregleda strategije Evropa 2020 predlaga, da se v makroekonomsko preglednico vključi kazalnik v zvezi z obrestnimi merami;

31.

poudarja, da bi z evropsko strategijo, s katero bi okrepili boj proti davčnim utajam in omejili izogibanje plačilu davkov, sprostili tudi prihodke za ponovni zagon kakovostnih javnih naložb ter zagotovili boljše in pravičnejše pogoje, kar zadeva konkurenco med podjetji;

32.

je mnenja, da bi lahko z vzpostavitvijo evropskega varčevalnega računa prispevali k financiranju 300 milijard EUR vrednega svežnja naložb;

33.

pričakuje, da bodo prihodki iz naslova davka na finančne transakcije, ki ga namerava na podlagi okrepljenega sodelovanja uvesti 11 držav članic, usklajeni z naložbenim svežnjem v višini 300 milijard EUR;

34.

se zavzema za boljše usklajevanje med EIB in nacionalnimi investicijskimi bankami ter morebitno združevanje finančnih zmogljivosti pri skupnih projektih, s čimer bi ustvarili čezmejne učinke prelivanja.

35.

pozdravlja prvo evropsko projektno obveznico za izjemno hitro širokopasovno povezavo, ki sta jo Evropska komisija in Evropska investicijska banka (EIB) izdali 23. julija 2014, ter poziva k izdaji drugih čezmejnih oziroma evropskih projektnih obveznic v podporo razvoju infrastrukture;

36.

podpira nadaljnje povečanje vplačanega kapitala EIB za 10 milijard EUR po zgledu podobnega uspešnega povečanja v sredini leta 2012, s katerim se je obseg posojil za MSP skoraj podvojil. Z dodatnim povečanjem za nadaljnjih 10 milijard EUR bi se obseg posojil EIB povečal na 80 milijard EUR, če to spada v okvir mandata EIB v posamezni državi članici;

37.

zato poziva Evropsko komisijo, naj preuči možnost, da bi majhen del proračuna EU, morda približno 5 milijard EUR letno, uporabili kot blažilnik za tveganja, s čimer bi EIB omogočili, da bi lahko posojala dodatna sredstva za financiranje infrastrukturnih projektov (projektne obveznice) in spodbujala inovacije, ki bi lahko pomenile tudi do 40 milijard EUR naložb.