2.6.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 143/6

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljeno različico programa Litve za konvergenco za obdobje 2009–2012.

(2)

Litva je na poti iz ene od najhujših recesij v EU. Obdobje hitre in vedno manj vzdržne rasti, ki je bila predvsem posledica domačega povpraševanja in razmaha nepremičninskega sektorja, se je leta 2008 končalo, ko je balon domačega trga počil, položaj pa se je dodatno poslabšal še zaradi svetovne finančne krize, zaradi česar se je zmanjšalo zunanje povpraševanje in so se močno zaostrili pogoji za dostopnost posojil. Strm padec povpraševanja na domačem trgu in odpiranje dodatnih zmogljivosti so pomagali zmanjšati nastala neravnovesja, znižati inflacijo ter odpraviti zunanji primanjkljaj, predvsem zaradi velikega upada uvoza.

Saldo tekočega računa, ki je bil v letih izredne rasti izrazito negativen in se je financiral z uvozom kapitala v povezavi z bančnim sektorjem, kar je povzročilo hitro povečanje neto zunanje zadolženosti, je v letu 2009 presegel 3,1 % BDP, kot je bilo predvideno. Litva se je morala zaradi močnega upada javnofinančnih prihodkov, do katerega je prišlo zaradi krčenja gospodarske dejavnosti, ter posledic ekspanzionistične fiskalne politike pred parlamentarnimi volitvami leta 2008 spopasti z obsežnimi fiskalnimi izzivi. Vlada se je odzvala z uvedbo odločne politike, katere cilj je bila fiskalna konsolidacija, ki naj bi zajezila slabšanje javnih financ in omejila naraščanje dolga, s tem pa med drugim potrdila tudi verodostojnost ureditve valutnega odbora. Glede na velika notranja in zunanja neravnovesja, ki so se nakopičila v letih izjemne rasti, in težave pri zagotavljanju novih virov financiranja na mednarodnem trgu po izbruhu svetovne finančne krize, je bil to preudaren odziv, ki je bil v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Proti Litvi pa je bil kljub temu sprožen postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ko je Svet 7. julija 2009 sklenil, da ima država čezmeren primanjkljaj. V posodobljenih priporočilih (člen 126(7), izdanih 16. februarja 2010) je Svet pozval Litvo k zmanjšanju čezmernega primanjkljaja do leta 2012. Za to pa je potrebna ambiciozna fiskalna konsolidacija (povprečna letna prilagoditev fiskalna prilagoditev 2,25 % BDP), podprta s strukturnimi reformami. Da bi Litva zagotovila pomoč gospodarstvu v težavah, je v ospredje postavila črpanje sredstev iz strukturnih skladov EU in ga povečala. Med krizo se je gospodarstvo izkazalo za zelo fleksibilno, saj je z znižanjem cen in plač poskrbelo za pomembno prilagoditev. Vendar pa je za dolgoročno konvergenco nevarno veliko povečanje brezposelnosti, ki bi lahko postala strukturna. Glavne naloge gospodarstva za ponovno pozitivno in vzdržno rast ter preprečevanje nevzdržnih notranjih in zunanjih neravnovesij so zagotavljanje usklajenosti rasti plač s produktivnostjo, izboljšanje konkurenčnosti ter spodbujanje prestrukturiranja sektorjev v bolj tržne sektorje in nadaljnjega usmerjanja v srednje- in visokotehnološke proizvode. Pomembna prilagoditev javnih financ na pričakovano nižjo rast v prihodnjih letih se je že začela, vendar je treba poskrbeti za nadaljnji srednjeročni napredek.

(3)

Čeprav je zmanjšanje dejanskega BDP zaradi krize večinoma ciklično, je negativno vplivalo tudi na raven potencialne proizvodnje. Zaradi manjših vlaganj, omejene razpoložljivosti posojil in naraščajoče strukturne brezposelnosti lahko kriza poleg tega vpliva na potencialno srednjeročno rast. Poleg tega pa zaradi posledic gospodarske krize narašča tudi negativni vpliv staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ. Zato bo nujno treba pospešiti izvajanje strukturnih reform, da bi spodbudili potencialno rast. Za Litvo je zlasti pomembno, da izboljša upravne zmogljivosti, pospeši izvajanje reform na področju zdravstva in socialnega zavarovanja ter poveča kakovost visokošolskega izobraževanja in vseživljenjskega učenja, s tem pa izboljša strokovno znanje in produktivnost.

(4)

V makroekonomskem scenariju, na katerem temelji program, je predvideno, da se bo realni BDP po padcu za 15,0 % v letu 2009 povečal za 1,6 % v letu 2010 in za 3,2 % v letu 2011, vendar pa se bo njegova rast v letu 2012 zopet upočasnila na samo 1,2 %. Scenarij predvideva, da bo povpraševanje na domačem trgu v letu 2010 še dodatno upadlo, ker bo stanje na trgu dela še naprej neugodno in posojilni pogoji strogi, še naprej pa se bo izvajala tudi fiskalna konsolidacija. Rast v letu 2010 je zato odvisna od močne oživitve zunanjega povpraševanja, ki jo spremljajo pridobitve tržnih deležev, in oživitve vlaganj v osnovna sredstva, pretežno podprta s pospešenim črpanjem sredstev iz strukturnih skladov EU. Iz makroekonomskega scenarija je razvidno, da bo vlada nadaljevala fiskalno konsolidacijo. Povpraševanje na domačem trgu bo predvidoma pozitivno prispevalo k rasti po letu 2011. Glede na trenutno razpoložljive podatke (2) se zdi, da ta scenarij temelji na ugodnih predpostavkah o rasti za leto 2010. Medtem ko se zdi, da je 2,2-odstotna povprečna stopnja rasti, predvidena za zadnji dve programski leti, uresničljiva, pa to ne velja za profil in sestavo rasti med dvoletnim obdobjem. Projekcije programa glede inflacije se zdijo realistične. Že zabeležen nominalni padec cen in plač na domačem trgu naj bi se v letu 2010 v skladu s programom in napovedmi služb Komisije iz jeseni 2009 nadaljeval.

Glede na izjemen padec uvoza, ki je posledica recesije, se je prejšnji visoki zunanji primanjkljaj spremenil v presežek, ki se bo predvidoma ohranil tudi v letu 2011, potem pa bo saldo zaradi oživitve povpraševanja na domačem trgu postal nekoliko negativen. To je zelo verjetno, čeprav je zunanji presežek, ki je napovedan za leto 2010, precej višji od napovedi služb Komisije. Brezposelnost se bo v letu 2010 predvidoma še povečala, nato pa se začela od leta 2011 naprej zmanjševati. Monetarne predpostavke in predpostavke o menjalnem tečaju programa so skladne s preostalim delom makroekonomskega scenarija.

(5)

Splošni javnofinančni primanjkljaj za leto 2009 naj bi v skladu s programom znašal 9,1 % BDP. Bistveno poslabšanje glede na 3,2-odstotni primanjkljaj v letu 2008 je sicer predvsem posledica znatnega izpada pobranih davkov zaradi občutno slabših gospodarskih rezultatov (ocenjeno 16,9-odstotno krčenje nominalnega BDP v primerjavi s pričakovano 0,9-odstotno stopnjo rasti iz prejšnje posodobljene različice programa), čeprav so bili med letom sprejeti obsežni ukrepi proračunske konsolidacije, ki znašajo približno 8 % BDP. Prihodki so se izrazito zmanjšali, kar pomeni, da je gospodarska dejavnost precej nižja od pričakovane, čeprav so se prihodki zmanjšali bolj, kot bi bilo to pričakovati glede na standardne elastičnosti. Zaradi znatnega zmanjšanja javnofinančne porabe in plač v javnem sektorju so se glede na raven v letu 2008 na splošno zmanjšali tudi odhodki. Restriktivna naravnanost glede odhodkov zato ni zadostovala za izravnavo posledic gospodarske krize na dohodkovni strani. Predvideno poslabšanje strukturnega salda za leto 2009 je treba obravnavati previdno, saj standardne elastičnosti zaradi izjemno spremenljivih gospodarskih razmer morda ne bodo dovolj zajele učinka izjemnega gospodarskega upada. Fiskalna politika bo v letu 2010 in v naslednjih letih v skladu s programom še naprej restriktivna. Ob upoštevanju relativno neugodnega proračunskega in gospodarskega stanja Litve je nadaljnje fiskalno varčevanje v letu 2010 primerna rešitev, ki je v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Skupaj z izhodno strategijo, ki jo priporoča Svet, in s ciljem zmanjšanja čezmernega primanjkljaja do leta 2012 bi moralo to prispevati k občutno bolj vzdržnim javnim financam.

(6)

V programu je predvideno zmanjšanje nominalnega primanjkljaja na 8,1 % BDP za leto 2010; v primerjavi s ciljnim primanjkljajem, ki je bil določen v proračunu, sprejetim decembra 2009, in znaša 9,5 % BDP, so se predvideni makroekonomski obeti od takrat torej izboljšali. Izboljšanje v primerjavi z ocenjenim rezultatom za leto 2009 se lahko pretežno pripiše dodatnemu znatnemu zmanjšanju odhodkov (približno 4 % BDP), zlasti pa tekoče javnofinančne porabe, vključno s plačami v javnem sektorju in socialnimi prejemki. Delež odhodkov v BDP pa se bo v programu kljub temu predvidoma povečal za približno 1 odstotno točko, predvsem zaradi načrtovanega povečanja vlaganj in višjih obresti, medtem ko se bodo drugi odhodki še dodatno zmanjševali. Na strani prihodkov so spremembe omejene na zmanjšanje stopnje davka na dohodek pravnih oseb in nekatera povečanja nedavčnih prihodkov. Poleg tega je tudi iz proračuna za leto 2010 razviden celoletni vpliv ukrepov konsolidacije prihodkov in odhodkov, ki so se izvajali v drugi polovici leta 2009. Delež nedavčnih prihodkov programa se bo predvidoma znatno povečal, predvsem zaradi povečanega črpanja strukturnih sredstev EU. Medtem ko bo delež davkov od proizvodnje in uvoza v BDP predvidoma ostal na podobni ravni kot v letu 2009, se bo delež tekočih davkov od dohodka in premoženja predvidoma dodatno znižal zaradi nadaljnjega zniževanja nominalnih plač in upadanja dobička. Enkratni in začasni ukrepi v letu 2010 zajemajo med drugim odlog dela transferjev na drugi steber pokojninskih skladov. Splošna fiskalna naravnanost v letu 2010, merjena s spremembo v strukturnem saldu, bo predvidoma restriktivna in kaže izboljšanje za ½ odstotne točke. Zdi pa se, da je s tem občutno podcenjena konsolidacijska prilagoditev, ki jo izvaja vlada in skupno znaša 4,0 % BDP. Predvideno konsolidacijo na podlagi strukturnega salda je treba obravnavati zelo previdno, ker je oprta na ocene proizvodne vrzeli, ki so v trenutnih okoliščinah vse prej kot zanesljive.

(7)

Srednjeročna proračunska strategija programa je zmanjšati primanjkljaj do leta 2012 na manj kot 3 % v skladu s priporočilom Sveta z dne 16. februarja 2010. Strukturni saldo, izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, se bo glede na program postopno izboljšal za 2,25 % BDP letno v obdobju 2011–2012, čeprav se zdi, da je prilagoditev omejena na zadnji del programskega obdobja. Izboljšanje naj bi bilo doseženo predvsem z dodatnim znatnim znižanjem deleža odhodkov (za približno 4,75 odstotne točke), predvsem s pričakovanim nominalnim znižanjem v večini primarnih kategorij odhodkov, zlasti nadomestil za zaposlene in socialnih prispevkov, delež prihodkov v BDP pa naj bi se povečal (za približno 1,5 odstotne točke). V programu je izrecno navedeno, da bo treba za dosego navedenih proračunskih ciljev in zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2012 sprejeti dodatne ukrepe, ki znašajo približno 4,5 % BDP. V programu je navedenih tudi nekaj obsežnih ukrepov, s katerimi naj bi spodbudili izpolnjevanje proračunskih ciljev po letu 2010. Ta prilagoditev se bo izvajala ob postopoma vedno boljših cikličnih razmerah, čeprav (ponovno izračunana) negativna proizvodna vrzel ne bo zapolnjena do konca programskega obdobja. Srednjeročni cilj se je v primerjavi s prejšnjo posodobljeno različico programa znatno okrepil (na trenutni splošni javnofinančni strukturni presežek, ki znaša 0,5 % BDP), da bi utrdili zaupanje v ureditev valutnega odbora, omejili javnofinančni dolg in izboljšali dolgoročno vzdržnost javnih financ. Program pa ne navaja ciljnega leta, ko naj bi bil ta srednjeročni cilj dosežen. Glede na najnovejše projekcije in stopnjo dolga srednjeročni cilj več kot primerno upošteva cilje Pakta za stabilnost in rast.

(8)

Proračunski rezultati bodo v celotnem programskem obdobju morda nekoliko slabši od napovedanih v programu. V letu 2010 je to zlasti posledica opiranja na manj verjetno hitrejšo oživitev gospodarske dejavnosti. Proračunski cilji po letu 2010 so ogroženi zaradi omejenega obsega informacij, zagotovljenih v programu, glede ukrepov za pospešitev izpolnjevanja teh ciljev, ter potrebe po dodatnih ukrepih za njihovo uresničevanje. Poleg tega se zdi, da lahko zanašanje na dodatno občutno znižanje javnofinančnih odhodkov, le v omejenem obsegu pa tudi na ukrepe za povečanje prihodkov v zadnjih letih programskega obdobja, vpliva na izvajanje. Za nadomestila za javne uslužbence je v načrtu znižanje za dodatne 3 odstotne točke v letih 2011 in 2012 (potem ko so bile v letih 2009 in 2010 plače že znatno znižane), kar bo morda težko doseči. Toda relativno dobri pretekli uspehi litovskih organov pri doseganju ciljev (z izjemo leta 2008, ki je bilo volilno leto) in odločna konsolidacija, ki je bila izvedena leta 2009, ta tveganja kljub zmanjšanju gospodarske dejavnosti brez primere zmanjšujejo. Poleg tega vlada za leto 2010 in prihodnja leta načrtuje ambiciozne reforme, ki bi morale pomagati doseči zahtevane ambiciozne fiskalne cilje. Navidezno šibka makroekonomska projekcija za leto 2012 vključuje tudi možnost nekoliko intenzivnejše rasti prihodkov za to leto, če bodo poleg programa sprejeti konkretni ukrepi za celotno programsko obdobje.

(9)

Bruto javni dolg je ocenjen na 29,5 % BDP v letu 2009, kar je bistveno več kot 15,6 % v preteklem letu. Poleg povečanja primanjkljaja in znižanja nominalnega BDP je zvišanje tega deleža tudi posledica znatnega usklajevanja stanj in tokov, ki kaže, da se del primanjkljaja za leto 2008 financira v letu 2009. Delež dolga naj bi se med programskim obdobjem zvišal za dodatne 11,5 odstotne točke na 41 % BDP v letu 2012, zlasti zaradi visokih javnofinančnih primanjkljajev. Zaradi morebitnih slabih rezultatov proračunskih ciljev, ki so lahko še slabši zaradi negotovosti v zvezi z usklajevanjem stanj in tokov, bi bil lahko tudi razvoj deleža dolga manj ugoden od predvidenega v programu. Kljub temu naj bi ta delež med programskim obdobjem ostal nižji od referenčne vrednosti iz Pogodbe.

(10)

Iz srednjeročnih projekcij dolga, v katerih je predvideno, da se bo stopnja rasti BDP postopoma spet približala vrednostim pred krizo, da bo delež davkov znova dosegel ravni pred krizo in se bodo povečali odhodki, povezani s staranjem prebivalstva, je razvidno, da bo proračunska strategija, predvidena v programu, v sedanji obliki in brez nadaljnjih sprememb politike ne bo zadostovala za stabilizacijo deleža javnega dolga v BDP do leta 2020.

(11)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je rahlo nad povprečjem EU, zlasti zaradi predvidenega povečanja odhodkov za pokojnine v prihodnjih desetletjih. Iz proračunskega stanja za leto 2009, kot je ocenjeno v programu, je razviden proračunski učinek staranja prebivalstva na vrzel v vzdržnosti. Cilji izboljšanja primarnega salda v srednjeročnem obdobju, kot je predvideno v programu, in reforma sistema socialnega zavarovanja, vključno z reformo pokojninskega sistema, s katero naj bi omejili odhodke, povezane s staranjem prebivalstva, bi prispevali k zmanjšanju tveganj glede vzdržnosti javnih financ, ki so bila v poročilu Komisije o vzdržnosti iz leta 2009 ocenila kot visoka (3).

(12)

Srednjeročni proračunski okvir Litve v letih visoke rasti pred sedanjim upadom gospodarske rasti ni mogel preprečiti prekoračitev pri odhodkih. Živahna rast prihodkov je omogočala ponavljajoče se popravke ciljnih odhodkov navzgor. Novembra 2007 je bil za krepitev proračunskega okvira sprejet zakon o fiskalni disciplini za institucionalne enote centralne ravni države. Ta zakon poudarja pripravo in izvrševanje letnega proračuna in ne prinaša drugih, bolj naprednih srednjeročnih elementov. Mehanizem za izvedbo je zelo šibak in ne vključuje sankcij. Največje pomanjkljivosti so na splošno povezane predvsem s preglednostjo proračunskega postopka, primernim poročanjem o izvajanju prihodkov in odhodkov ter primerljivostjo proračunskih kazalnikov na osnovi izvedenih plačil in ob nastanku obveznosti.

V programu za konvergenco za leto 2010 je predlaganih več ukrepov za izboljšanje preglednosti, tudi glede sporočanja podatkov in spremljanja izboljšav pri izvajanju proračuna. Ob upoštevanju teh predlogov se bo lahko institucionalni okvir javnih financ znatno izboljšal.

(13)

Struktura javnih odhodkov Litve spodbuja rast, saj je produktivna potrošnja, kot so javne naložbe in odhodki za izobraževanje in zdravstvo, sorazmerno visoka. Vendar pa je iz srednje dobrih oziroma slabih rezultatov in kazalnikov uspešnosti za področji izobraževanja in zdravstva razvidno, da bi bilo mogoče povečano učinkovitost izkoristiti še mnogo bolje. V ta namen so se začele izvajati pomembne strukturne reforme izobraževalnega in zdravstvenega sistema. Poleg tega odprava davčnih izjem in preferencialnih stopenj, izvedena v letu 2009, in nenehna prizadevanja, da bi preprečili izogibanje plačilu davkov ter dodatno poenostavili in odpravili administrativne ovire v davčni upravi, prispevajo k izboljšanju kakovosti javnih financ ter ublažitvi tveganj za proračunske obete.

(14)

Strategija, ki zagotavlja uspešno sodelovanje v ERM II, temelji na zagotavljanju stabilnosti menjalnega tečaja z vzdrževanjem zadostnih monetarnih varoval, finančne in fiskalne stabilnosti ter ohranjanjem prožnosti trgov dela in proizvodov. Litva se je ob koncu leta 2008 odzvala z uvedbo odločne politike za ohranitev makroekonomske stabilnosti, toda razmere so še vedno težavne. Vlada je od konca leta 2008 do konca leta 2009 izvajala močno fiskalno konsolidacijo s sprejetjem več obsežnih svežnjev konsolidacijskih ukrepov, ki skupno znašajo približno 12 % BDP. K delnemu izboljšanju oslabljene konkurenčnosti gospodarstva prispeva tudi visoka stopnja prožnosti plač in cen. Kljub izgubam, nastalim z zmanjševanjem knjigovodske vrednosti premoženja, je bančni sektor še vedno dobro kapitaliziran. Vlada je začela izvajati tudi obsežne strukturne reforme izobraževanja, zdravstva in sistema socialnega zavarovanja. Litva je revidirala zakonodajo s področja dela, da bi okrepila prožnost trga dela in tako omogočila lažjo prilagoditev gospodarstva. V prihodnosti se bo morala izogniti ponovnim obsežnim notranjim in zunanjim neravnovesjem med okrevanjem.

(15)

Na splošno so v proračunski strategiji za leto 2010, določeni v programu, upoštevana priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) z dne 16. februarja 2010. Po letu 2011 pa strategija zaradi tveganj morda ne bo več skladna z navedenim priporočilom Sveta. Tveganja so zlasti povezana z morebitnimi optimističnimi makroekonomskimi obeti za leto 2010 in nepopolno opredelitvijo ukrepov za doseganje načrtovane konsolidacije v zadnjih dveh letih programskega obdobja, ki jih še povečuje negotovost glede izpolnjevanja načrtovanega zmanjšanja odhodkov. Načrtovana povprečna fiskalna prilagoditev v višini 1⅔ % v obdobju 2010–2012 poleg tega ne ustreza priporočilu Sveta iz člena 126(7) in jo bo treba dopolniti z dodatnimi ukrepi, s tem pa poskrbeti za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2012, kot je to priporočil Svet, če rast v letih 2010 in 2011 relativno ne bo tako močna, kot je predvideno.

(16)

Kar zadeva predpisane podatke, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenco, so v programu nekatere pomanjkljivosti glede neobveznih podatkov. Svet je v svojih priporočilih v skladu s členom 126(7) z dne 16. februarja 2010 za odpravo čezmernega primanjkljaja tudi pozval Litvo, naj o napredku pri izvajanju priporočil Sveta poroča v posebnem poglavju v posodobljenih različicah programa za konvergenco. Litva je to priporočilo na splošno upoštevala, z izjemo nekaterih pomanjkljivosti pri zagotavljanju neobveznih podatkov.

(i)

razmisli o dodatnih popravnih ukrepih za leto 2010, če je to potrebno za uresničenje predvidene konsolidacije, in poleg tega dosledno izvaja popravljalne ukrepe, predvidene v proračunu;

(ii)

določi ustrezne ukrepe, ki bodo omogočili zahtevano prilagoditev v programskem obdobju, kot je to v skladu s členom 126(7) priporočil Svet, in naj bo pripravljena sprejeti dodatne konsolidacijske ukrepe, če se uresničijo tveganja, povezana z dejstvom, da je makroekonomski scenarij iz programa ugodnejši od scenarija, na katerem temelji prej navedeno priporočilo;

(iii)

izvede načrtovane reforme sistema socialnega zavarovanja, vključno s pokojninsko reformo, in s tem omeji visoka tveganja za dolgoročno vzdržnost javnih financ zaradi predvidenih znatnih zvišanj odhodkov za pokojnine v prihodnjih desetletjih;

(iv)

z izboljšanjem srednjeročnega proračunskega okvira okrepi fiskalno upravljanje in preglednost ter izboljša sporočanje in spremljanje proračunskih podatkov, s tem pa poskrbi za primerljivost proračunskih kazalnikov na osnovi izvedenih plačil in ob nastanku obveznosti.