29.5.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 140/1

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljeno različico programa Estonije za konvergenco za obdobje 2009–2013.

(2)

Estonsko gospodarstvo je trenutno na poti iz globoke recesije. Ta je občutno vplivala na javne finance, preobrat v netrajnostnem povpraševanju na domačem trgu in pok nepremičninskega balona pa sta hitro rešila prej velika notranja in zunanja neravnovesja. Ob upoštevanju znatnih makroekonomskih neravnovesij pred upadom gospodarske rasti je bilo obsežno in odločno ukrepanje vlade za omejitev negativnega vpliva upada gospodarske rasti na javne finance preudaren odziv, ki je bil v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Pomagalo je omejiti gospodarska, proračunska in finančno-sistemska tveganja ter omogočilo ponovno vzpostavitev konkurenčnosti s prilagajanjem cen in plač v gospodarstvu. Ohranitev trdnih monetarnih varoval v podporo stabilnosti menjalnega tečaja in preudarne finančne politike, med drugim tudi s poglobljenim čezmejnim sodelovanjem, so pripomogli k preprečevanju neugodnih gibanj. Visoka raven dolgov zasebnega sektorja se zdaj postopoma znižuje, vendar bo kljub temu vplivala na oživitev, saj ovira potrošnjo in naložbe. Ključni politični izzivi v prihodnosti so povečanje produktivnosti gospodarstva za dodatno izboljšanje konkurenčnosti in trajno konvergenco ter omejevanje tveganja za izgubo znanja in veščin zaradi dolgotrajne brezposelnosti. Bolj splošni gospodarski izziv je ponovno pozitivna in trajnostna rast, pri čemer se je treba izogibati ponovnim velikim notranjim in zunanjim neravnovesjem. Javne finance so se večinoma že prilagodile pričakovani manjši rasti v prihodnjih letih, v srednjeročnem obdobju pa je potreben še nadaljnji napredek.

(3)

Čeprav je zmanjšanje dejanskega BDP zaradi krize večinoma ciklično, je negativno vplivalo tudi na raven potencialne proizvodnje. Zaradi manjših naložb, omejene razpoložljivosti kreditov in naraščajoče strukturne brezposelnosti lahko kriza poleg tega vpliva tudi na potencialno srednjeročno rast. Poleg tega pa zaradi posledic gospodarske krize narašča tudi negativni vpliv staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ. Zato bo nujno treba pospešiti izvajanje strukturnih reform, da bi spodbudili potencialno rasti. Predpogoj za to pa je prilagoditev gospodarstva na bolj trajnostno sestavo rasti z večjim poudarkom na izvozu. Zlasti zaradi velikega povečanja brezposelnosti je za Estonijo pomembno, da pospeši izvajanje aktivnih politik trga dela, poveča prilagodljivost sistemov za izobraževanje in usposabljanje potrebam trga dela in vlaga v vseživljenjsko učenje.

(4)

Po makroekonomskem scenariju iz programa naj bi imel realni BDP po ocenjenem padcu za 14,5 % leta 2009 skoraj ničelno celoletno rast (– 0,1 %) leta 2010, v preostalem programskem obdobju pa naj bi si opomogel in dosegel povprečno 3,7-odstotno stopnjo rasti.

V letu 2010 naj bi se ciklične razmere začele postopoma izboljševati. Povpraševanje na domačem trgu naj bi po pričakovanjih še naprej zaviralo oživitev gospodarstva leta 2010, rast pa naj bi bila predvsem posledica večjega zunanjega povpraševanja in preobrata v ciklu zalog. Domači viri rasti bodo predvidoma znova izrazitejši od leta 2011 naprej. Po trenutno razpoložljivih podatkih (2) se zdi, da ta scenarij temelji na verjetnih predpostavkah o rasti, negotovost glede gospodarskega razvoja pa je še vedno velika. Videti je, da so projekcije v programu glede inflacije realistične, monetarne predpostavke in predpostavke o menjalnem tečaju pa so skladne s preostalim makroekonomskim scenarijem. Že zabeležen nominalni padec cen in plač na domačem trgu naj bi se v skladu s programom in napovedmi služb Komisije iz jeseni 2009, čeprav nekoliko drugače, nadaljeval tudi leta 2010. Zaradi upada uvoza kot posledice recesije se je prejšnji visok zunanji primanjkljaj spremenil v presežek, ki naj bi bil v srednjeročnem obdobju višji kot v jesenski napovedi služb Komisije, ker so v programu upoštevana previdnejša pričakovanja glede razvoja povpraševanja na domačem trgu. V programu je za leto 2010 predvideno dodatno povečanje brezposelnosti, za celotno programsko obdobje pa manjša udeležba na trgu dela.

(5)

Celotna gospodarska in proračunska strategija estonskih organov izraža njihovo trdno zaupanje v zdrave javne finance. V programu je ocenjeno, da bo javnofinančni primanjkljaj za leto 2009 znašal 2,6 % BDP, kar je zelo podobno ravni v letu 2008 (2,7 %). To je posledica celovite in obsežne proračunske konsolidacije, izvedene v letu 2009, ko se je gospodarski položaj znatno poslabšal. Zaradi konsolidacije, kljub znatnemu upadu nominalnega BDP, se je nekoliko povečal nominalni prihodek, večinoma zaradi višjih nedavčnih prihodkov in povišanja nekaterih davčnih stopenj. Zaradi občutnega zmanjšanja javne porabe so tudi odhodki ostali na ravni, primerljivi z letom 2008, obenem pa je bila gospodarstvu s povečanim črpanjem sredstev iz strukturnih skladov EU zagotovljena proticiklična podpora.

Strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in začasnih ukrepov, izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo) se je v skladu s programom izboljšal za 3,5 % BDP, iz česar je razvidna izredno restriktivna fiskalna naravnanost. Sklop diskrecijskih ukrepov, izvedenih v letu 2009, obenem dokazuje še intenzivnejšo konsolidacijo, ki je znašala več kot 9 % BDP. Razliko gre ob upoštevanju obsega in značilnosti upada rasti pripisati predvsem dejstvu, da je konsolidacijska strategija v veliki meri temeljila na preprečevanju predhodno določene rasti odhodkov za javno porabo in socialne prejemke, negativnim posledicam sestave na davčne prihodke, zlasti zaradi vidnega upada domače potrošnje in odhodkov za plače, pa tudi negotovosti, povezani z izračunom ciklično prilagojenih saldov. V skladu s programom se bo začel javnofinančni nominalni primanjkljaj leta 2010 postopoma zmanjševati, do konca programskega obdobja pa naj bi bil dosežen presežek.

(6)

V programu je za leto 2010 predviden nominalni primanjkljaj v višini 2,2 % BDP. Izboljšanje nominalnega salda v primerjavi s prejšnjim letom je mogoče pripisati predvsem celoletnemu vplivu konsolidacijskih ukrepov, ki so bili v drugi polovici leta 2009 izvedeni na strani prihodkov in odhodkov. Poleg tega so se leta 2010 trošarine še povečale, kar je kljub zmanjšanju nominalnega BDP za približno 1,25 % omogočilo predvideno povečanje davčnih prihodkov. Nominalni odhodki naj bi ostali približno na ravni iz leta 2009, pri čemer naj bi se zmerno povečanje javnih naložb izravnalo z nadaljnjim padanjem javne porabe; delež odhodkov tako rahlo narašča. Dodatni ukrepi za izboljšanje fiskalnega stanja tako leta 2010 skupaj znašajo 0,7 % BDP, poleg celoletnega vpliva konsolidacijskih ukrepov, sprejetih v drugi polovici leta 2009, ki znašajo 2,5 % BDP. Načrtovana fiskalna naravnanost, merjena s spremembo strukturnega salda, je kljub temu na splošno nevtralna. Razliko med dvema pristopoma je mogoče delno razložiti z večjo odvisnostjo od enkratnih in začasnih ukrepov v programu, pri čemer so ciklične razmere še vedno slabe, delno pa jo je mogoče pripisati prej navedeni negotovosti v zvezi z izračunom ciklično prilagojenih saldov.

(7)

Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije iz programa je doseči srednjeročni cilj, ki je v programu opredeljen kot strukturni saldo, do konca programskega obdobja leta 2013, ko naj bi nominalni in primarni saldo izkazala presežek. Srednjeročni cilj glede na najnovejše projekcije in stopnjo dolga več kot primerno izraža cilje Pakta za stabilnost in rast. Strukturni saldo, izračunan po skupno dogovorjeni metodologiji, naj bi se v obdobju 2011–2013 po programu izboljšal za 0,5–1 % BDP letno. Izboljšanje naj bi bilo predvsem rezultat hitrejšega padanja deleža odhodkov v BDP (v primerjavi z deležem prihodkom), pri čemer je v zadnjih letih programskega obdobja predvideno nominalno znižanje večine kategorij primarnih odhodkov, zlasti nadomestil za zaposlene in socialnih izplačil. Toda v programu ni podrobnih podatkov o obsežnih ukrepih v podporo tej konsolidaciji. Odvisnost od enkratnih ukrepov za izpolnjevanje proračunskih ciljev se bo leta 2011 zmanjšala, v zadnjih letih programskega obdobja pa izginila. Zaradi teh teženj in zmanjševanja finančnih sredstev, ki so na razpolago v okviru finančne perspektive za obdobje 2007–2013, naj bi se nedavčni prihodki do konca programskega obdobja zmanjšali na raven iz leta 2008.

(8)

Proračunski rezultati bi bili lahko v kratko- in srednjeročnem obdobju slabši od napovedanih v programu. Kot je bilo že ugotovljeno, je makroekonomska negotovost velika in pomeni očitno proračunsko tveganje, čeprav se zdi, da ni razloga za sklepanje, da je to tveganje bolj pozitivno ali negativno. Leto 2010 je še bolj negotovo zaradi odvisnosti od nestanovitnih postavk, zlasti tega, da morda ne bo v celoti uresničena načrtovana prodaja nefinančnih sredstev v višini 0,5 % BDP, odtegnitev dividend in deleža dobička državnim podjetjem pa je odvisna od upravnih odločitev, kar pomeni določeno tveganje glede izvajanja. Delno so bili mogoče davčni prihodki leta 2009 boljši od pričakovanih zaradi obsežnega skladiščenja blaga, od katerega je bila pred povišanjem davčne stopnje januarja 2010 plačana trošarina, kar bi lahko negativno izravnalno vplivalo na prihodke leta 2010.

V zadnjih letih programskega obdobja bo odvisnost od enkratnih in začasnih ukrepov sicer manjša, vendar ni na voljo zadostnih podatkov o strukturnih ukrepih, ki naj bi jih nadomestili, kar lahko ogrozi cilje programa. Vendar to tveganje delno blažijo zanesljivi proračunski rezultati estonskih organov.

(9)

Delež bruto javnega dolga v višini 7,8 % BDP leta 2009 je precej pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe; zaradi javnofinančnih primanjkljajev naj bi se do konca programskega obdobja povečal na 14,3 % BDP. Javnofinančni sektor naj bi v programskem obdobju ohranil neto pozicijo sredstev.

(10)

Iz srednjeročnih projekcij dolga, v katerih je predvideno, da se bo stopnja rasti BDP postopoma približala vrednostim pred krizo, da bo delež davkov znova dosegel ravni pred krizo in se bodo povečali odhodki, povezani s staranjem prebivalstva, je razvidno, da bo proračunska strategija, predvidena v programu, v sedanji obliki in brez nadaljnjih sprememb politike več kot zadostovala za stabilizacijo deleža javnega dolga v BDP do leta 2020.

(11)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je znatno pod povprečjem v EU. Bruto dolg je v Estoniji trenutno zelo nizek, ohranjanje zdravih javnih financ, ki je v skladu s proračunskimi načrti za celotno programsko obdobje, pa bi prispevalo k omejevanju tveganja za vzdržnost javnih financ, ki so bila v poročilu Komisije o vzdržnosti iz leta 2009 (3) ocenjena kot nizka.

(12)

Proračunski okvir temelji na pravilu nominalnega salda za javnofinančno proračunsko stanje. To pravilo je že dolgo temelj gospodarske politike, ki prispeva k solidnim proračunskim rezultatom in zbiranju finančnih sredstev.

V zadnjih letih je izvajanje tega koncepta napredovalo, tako da je bolj usklajeno s ciklom, pri čemer so bile upoštevane nekatere značilnosti pristopa strukturnega salda, tako da je bil cilj presežek na vrhu cikla, med recesijo pa so bili dovoljeni primanjkljaji. Vzrok za delno porabo nepričakovanih prihodkov med cikličnimi porasti in vrhi je zato morda dejstvo, da v zvezi z odhodki in prihodki ni posebnih pravil. Poleg tega ima srednjeročni proračunski okvir nekatere pomanjkljivosti, ki vplivajo na kontinuiteto letnih posodobitev; preden Parlament sprejme posodobljene različice programov za konvergenco, se o njih še vedno ne razpravlja. V programu so načrti za krepitev proračunskega postopka z izboljšanjem strateškega in letnega načrtovanja, ki se že izvajajo in s katerimi se rešujejo nekatere od opisanih pomanjkljivosti.

(13)

Z davčnimi spremembami v letih 2009–2010 se nadaljuje strategija preusmeritve obdavčenja na potrošnjo in uporabo naravnih virov; povečala se je tudi odvisnost od davkov na delo. Program poleg tega zajema tekočo analizo učinkovitosti veljavnih izjem in preferencialnih davčnih stopenj, zagotovitev večje prilagodljivosti v proračunskem postopku z zmanjšanjem namenskih prihodkov, sedanja prizadevanja za preprečevanje izogibanja davkom ter nadaljnjo poenostavitev in racionalizacijo davčne uprave. Ti ukrepi in nadaljnje preusmerjanje obdavčevanja z dela na vire, ki so manj ciklično občutljivi, bi lahko prispevali k izboljšanju kakovosti javnih financ in ublažitvi tveganja za proračunske obete.

(14)

Strategija, ki zagotavlja uspešno sodelovanje v ERM II in je podkrepljena s številnimi političnimi zavezami, prevzetimi ob vstopu v mehanizem, skuša zagotoviti stabilnost menjalnega tečaja z vzdrževanjem obsežnih monetarnih varoval ter finančne in fiskalne stabilnosti ter ohraniti prilagodljivosti trgov dela in proizvodov.

Estonija je bila ob nastopu krize v razmeroma močnem položaju z velikimi fiskalnimi rezervami, na splošno zdravim bančnim sektorjem in razmeroma visoko stopnjo prilagodljivosti plač in cen. Toda njene pretekle politike niso preprečile velikih makroekonomskih neravnovesij, kar je razvidno iz izjemno visoke rasti posojil, znatnih inflacijskih pritiskov, velikih primanjkljajev tekočega računa in netrajnostnega razcveta nepremičninskega trga. Organi so za omejitev poslabšanja javnih financ med krizo leta 2009 sprejeli več obsežnih konsolidacijskih paketov. Ta konsolidacija bo imela pozitiven učinek še po letu 2009, pri čemer zlasti znižanje plač v javnem sektorju pozitivno prispeva k odpravljanju neravnovesij v gospodarstvu. Bančni sektor ostaja dobro kapitaliziran in dovolj likviden. Napredek je bil dosežen tudi v strukturni politiki. Z nedavno sprejeto delovno zakonodajo se je povečala prilagodljivost trga dela, kar je omogočilo prilagoditev prejšnjega modela gospodarstva, ki ga je usmerjalo povpraševanje na domačem trgu, na bolj trajnostno rast. Kar zadeva proizvodne trge, je cilj političnih ukrepov povečanje konkurence. Konkurenčnost menjalnega sektorja se od leta 2009 povečuje zaradi nenehnega zniževanja stroškov za plače in ciljno usmerjenih državnih programov, pa tudi z učinkovito uporabo sredstev iz strukturnih skladov EU. Izziv v prihodnosti bo preprečevanje ponovnih velikih notranjih in zunanjih neravnovesij med samim okrevanjem.

(15)

Ob upoštevanju navedenih tveganj za proračunske cilje se lahko za proračunsko strategijo iz programa šteje, da je na splošno skladna z zahtevami iz pakta. Glede na nedavno znatno zmanjšanje gospodarske dejavnosti je predvsem načrtovana uresničitev srednjeročnega cilja do konca programskega obdobja primer ustrezno ambicioznega cilja, ki ustreza zahtevam iz Pakta za stabilnost in rast ter je skladen z uspešnim sodelovanjem v ERM II. Toda zaradi negotovosti v zvezi z makroekonomskim okoljem in odvisnosti od nestanovitnih postavk še niso odpravljena vsa tveganja v kratkoročnem obdobju. Poleg tega srednjeročni cilj morda ne bo dosežen, kot je predvideno v programu, če v srednjeročnem obdobju ne bodo sprejeti dodatni ukrepi za ciljno konsolidacijo.

(16)

Kar zadeva predpisane podatke, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenco, v programu manjkajo nekateri obvezni in neobvezni podatki (4).

(i)

zagotovi, da bo javnofinančni primanjkljaj ostal nižji od 3 % BDP, in sprejme potrebne ukrepe za načrtovano uresničitev srednjeročnega cilja v srednjeročnem obdobju;

(ii)

okrepi srednjeročni proračunski okvir, zlasti z izboljšanjem načrtovanja odhodkov, in dodatno okrepi sistem za spremljanje strateških ciljev in poročanje o njih.