29.5.2010   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 140/1

(1)

Padome 2010. gada 26. aprīlī izskatīja atjaunināto Igaunijas konverģences programmu laikposmam no 2009. gada līdz 2013. gadam.

(2)

Igaunijas ekonomika pašlaik atkopjas no smagas recesijas. Kamēr recesija ir radījusi izteiktu spiedienu uz publiskajām finansēm, neilgtspējīga iekšzemes pieprasījuma pavērsuma dēļ un nekustamā īpašuma burbuļa pārplīšanas rezultātā strauji pieaug jau tā lielā iekšējā un ārējā nelīdzsvarotība. Ņemot vērā ievērojamo makroekonomisko nelīdzsvarotību pirms lejupslīdes, visaptverošā un izlēmīgā valdības rīcība, lai ierobežotu ekonomiskās lejupslīdes negatīvo ietekmi uz publiskajām finansēm, bija saprātīga reakcija atbilstīgi Eiropas ekonomikas atveseļošanas plānam. Tā palīdzēja ierobežot ekonomiskos, budžeta un finanšu sistēmas riskus un veicināja konkurētspējas atjaunošanos, izmantojot cenu un algu korekciju ekonomikā. Stabilu monetāro rezervju uzturēšana, lai atbalstītu valūtas maiņas kursa stabilitāti, un saprātīga finanšu sektora politika, tostarp pastiprināta pārrobežu sadarbība, palīdzēja novērst negatīvu notikumu attīstību. Privātajā sektorā uzkrātais augstais parāda līmenis tagad tiek pakāpeniski samazināts, tomēr tas ietekmēs atveseļošanos, jo kavēs patēriņu un ieguldījumus. Galveno nākamo politikas uzdevumu vidū būs palielināt ekonomikas ražīgumu, lai turpinātu uzlabot konkurētspēju un panākumus ilglaicīgas konverģences virzienā, un ierobežot prasmju zuduma risku, kas rodas ilgtermiņa bezdarba dēļ. Plašāk runājot, ekonomikas uzdevums ir atjaunot pozitīvu un noturīgu izaugsmi, vienlaikus nepieļaujot, ka atkal iestājas nozīmīga iekšējā un ārējā nelīdzsvarotība. Jau ir veikta liela publisko finanšu korekcija, lai pielāgotu to gaidāmajai zemākai izaugsmei nākamajos gados, bet vidējā termiņā jāpanāk turpmāks progress.

(3)

Lai gan liela daļa novērotā faktiskā IKP samazinājuma krīzes apstākļos ir cikliska, potenciālā ražošanas apjoma līmenis arī ir ietekmēts nelabvēlīgi. Turklāt krīze var arī ietekmēt potenciālo izaugsmi vidējā termiņā, kas izpaudīsies kā ieguldījumu apjoma samazinājums, kredītu pieejamības ierobežojumi un pieaugošs strukturālais bezdarbs. Turklāt ekonomiskās krīzes ietekme pastiprina ar sabiedrības novecošanu saistītās negatīvās sekas uz potenciālo ražošanas apjomu un publisko finanšu stabilitāti. Šādos apstākļos būs svarīgi paātrināt strukturālo reformu tempu, lai atbalstītu potenciālo izaugsmi. Šajā sakarā būtisks priekšnoteikums ir ekonomikas pielāgošana, lai nodrošinātu noturīgus izaugsmi veidojošos faktorus, svarīgāku lomu piešķirot eksportam. Ņemot vērā būtisko bezdarba palielinājumu Igaunijā, tai ir jo īpaši svarīgi pasteidzināt aktīvas darba tirgus politikas īstenošanu, vairāk pielāgot izglītības un mācību sistēmas darba tirgus vajadzībām un ieguldīt mūžizglītībā.

(4)

Programmas makroekonomiskajā scenārijā ir paredzēts, ka 2010. gadā reālais IKP pēc aplēstā 14,5 % krituma 2009. gadā visu gadu būs nemainīgs (– 0,1 %), atjaunojoties līdz vidējam pieauguma rādītājam 3,7 % pārējā programmas laikposmā.

Saskaņā ar prognozēm cikliskie apstākļi 2010. gadā sāks pakāpeniski uzlaboties. Sagaidāms, ka iekšzemes pieprasījums turpinās bremzēt atveseļošanos 2010. gadā, un izaugsmes avoti būs visupirms lielāks ārējais pieprasījums un tendences maiņa krājumu aprites ciklā. Prognozē, ka iekšzemes izaugsmes avoti pieņemsies spēkā no 2011. gada. Šis scenārijs, kas novērtēts, ņemot vērā šobrīd pieejamo informāciju (2), šķiet, balstīts uz ticamiem izaugsmes pieņēmumiem, lai gan joprojām ir lielas neskaidrības par ekonomisko attīstību. Programmā ietvertās inflācijas prognozes šķiet reālistiskas, un pieņēmumi par monetāro un valūtas maiņas kursu ir saskanīgi ar pārējo makroekonomisko scenāriju. Iekšzemes cenu un algu nomināla samazināšanās jau ir sākusies, un saskaņā ar programmu un Komisijas dienestu 2009. gada rudens prognozi sagaidāms, ka 2010. gadā tā turpināsies, lai gan būs dažas atšķirības. Ievērojot importa straujo kritumu recesijas apstākļos, iepriekš augstais ārējais budžeta deficīts ir pārvērties par pārpalikumu, ko plāno saglabāt vidējā termiņā augstākā līmenī, nekā paredzēts Komisijas dienestu rudens prognozē, jo programmā ir piesardzīgākas cerības attiecībā uz iekšzemes pieprasījuma attīstību. Programmā ir prognozēts, ka 2010. gadā turpinās palielināties bezdarbs un ka visā programmas laikposmā samazināsies ekonomiski aktīva darbaspēka līmenis.

(5)

Iestāžu kopējā ekonomiskā un budžeta stratēģija atspoguļo to lielo ticību stabilām publiskajām finansēm. Saskaņā ar programmas aplēsēm valsts budžeta deficīts 2009. gadā bija 2,6 % no IKP, ļoti tuvu 2008. gada līmenim (2,7 %). Tas atspoguļo visaptverošo un plaša mēroga budžeta konsolidāciju, ko īstenoja 2009. gadā, mēģinot mazināt ekonomiskās situācijas ievērojamo pasliktināšanos. Īstenotā konsolidācija deva nelielu palielinājumu nominālajos ieņēmumos, galvenokārt lielāku beznodokļu ieņēmumu un dažu nodokļu likmju palielinājuma dēļ, lai gan nominālais IKP ievērojami kritās. Tā kā ievērojami samazinājās valsts patēriņš, izdevumi arī saglabājās ar 2008. gadu salīdzināmā līmenī. Vienlaikus, pastiprināti izmantojot ES struktūrfondus, ekonomikai tika sniegts pretciklisks atbalsts.

Strukturālās bilances uzlabojums, t. i., cikliski koriģētā bilance, izņemot vienreizējos un pagaidu pasākumus, ko aprēķina atbilstīgi kopīgi saskaņotai metodoloģijai, saskaņā ar programmu sasniedza 3,5 % no IKP, ietverot stingri ierobežojošu fiskālo nostādni. Tajā pašā laikā 2009. gadā īstenotais diskrecionāro pasākumu kopējais apjoms norāda uz vēl lielākiem konsolidācijas centieniem, sasniedzot vairāk nekā 9 % no IKP. Atšķirību var skaidrot, pirmkārt, ar to, ka konsolidācijas stratēģija bija stingri balstīta uz mērķi mainīt iepriekš noteikto izdevumu pieauguma kursu saistībā ar valsts patēriņu un sociālajiem pabalstiem; otrkārt, ar negatīvo struktūras ietekmi uz nodokļu ieņēmumiem, kas īpaši saistīta ar izteikto privātā patēriņa samazinājumu un algu apjoma samazinājumu. treškārt, ar nenoteiktību saistībā ar cikliski koriģēto bilanču aprēķiniem, ievērojot lejupslīdes mērogu un īpatnības. Atbilstīgi programmai valsts kopbudžeta deficīts sāks pakāpeniski samazināties 2010. gadā, līdz programmas laikposma beigām sasniedzot pārpalikuma stāvokli.

(6)

Programmā prognozēts, ka 2010. gadā kopbudžeta deficīts būs 2,2 % no IKP. Faktiskās bilances uzlabojums salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu ir radies galvenokārt to konsolidācijas pasākumu pilna gada ietekmes rezultātā, ko no 2009. gada otrās puses īstenoja ieņēmumu un izdevumu daļā. Turklāt 2010. gadā tika vēl palielināts akcīzes nodoklis, kā rezultātā prognozēja nodokļu ieņēmumu palielinājumu, lai gan nominālais IKP samazinājās par aptuveni 1,25 %. Prognozē, ka nominālie izdevumi kopumā paliks 2009. gada līmenī, ar nelielu valsts ieguldījumu palielinājumu, ko kompensēs turpmāks valsts patēriņa samazinājums; tādējādi izdevumu attiecība nedaudz pieaug. Kopumā papildu pasākumi fiskālā stāvokļa uzlabošanai 2010. gadā kopā būs aptuveni 0,7 % no IKP, kas vēl papildinās 2009. gada otrajā pusē pieņemto konsolidācijas lēmumu (kuru apjoms ir 2,5 % no IKP) pilna gada ietekmi. Tomēr plānotā fiskālā pozīcija, kas noteikta pēc izmaiņām strukturālajā bilancē, kopumā ir neitrāla. Atšķirību starp abām pieejām var daļēji izskaidrot ar palielināto atkarību no vienreizējiem un pagaidu pasākumiem programmā, kas vērsti pret joprojām vājajiem cikliskajiem apstākļiem, un daļēji ar minēto nenoteiktību saistībā ar cikliski koriģēto bilanču aprēķiniem.

(7)

Programmas vidēja termiņa budžeta stratēģijas galvenais mērķis ir sasniegt VTM (kas programmā noteikts kā strukturālā bilance) līdz programmas laikposma beigām 2013. gadā, kad saskaņā ar prognozēm faktiskā un primārā bilance sasniegs pārpalikuma stāvokli. Ņemot vērā jaunākās prognozes un parāda līmeni, VTM vairāk nekā atbilstoši atspoguļo Stabilitātes un izaugsmes pakta mērķus. Strukturālā bilance, kas aprēķināta atbilstīgi kopīgi saskaņotai metodoloģijai, pēc programmas aplēsēm uzlabosies par 0,5–1 % no IKP ik gadus laikposmā no 2011. gada līdz 2013. gadam. Prognozē, ka uzlabojums radīsies galvenokārt tāpēc, ka izdevumu attiecība pret IKP samazināsies ātrāk nekā ieņēmumu attiecība pret IKP, un programmas pēdējos gados tiek paredzēts nomināls samazinājums lielākajā daļā primāro izdevumu kategorijās, jo īpaši darba ņēmēju atalgojumā un sociālajos maksājumos. Tomēr programmā nav sīkākas informācijas par visaptverošiem šīs konsolidācijas atbalsta pasākumiem. Atkarība no vienreizējiem pasākumiem, lai sasniegtu budžeta mērķus, 2011. gadā samazināsies un programmas pēdējos gados izzudīs pavisam. Šī tendence, kā arī tā finansējuma samazinājums, kas pieejams saskaņā ar 2007.–2013. gada finanšu perspektīvu, liecina, ka beznodokļu ieņēmumu daļa saskaņā ar prognozēm līdz programmas laikposma beigām samazināsies līdz 2008. gada līmenim.

(8)

Budžeta izpildes rezultāti īstermiņā un vidējā termiņā var izrādīties sliktāki, nekā prognozēts programmā. Kā minēts iepriekš, ar makroekonomisko vidi saistītās neskaidrības ir lielas, un tas rada acīmredzamus budžeta riskus, lai gan šķiet, ka nav iemesla pieņēmumam, ka minētie pēdējie riski ir vai nu izteikti pozitīvi, vai negatīvi. Papildu neskaidrības attiecībā uz 2010. gadu rada atkarību no mainīgajiem elementiem. Jo īpaši nefinanšu aktīvu (kuru kopapjoms ir 0,5 % no IKP) plānotā pārdošana var pilnībā neīstenoties, bet par dividenžu un peļņas atskaitīšanu valsts īpašumā esošiem uzņēmumiem jāpieņem administratīvi lēmumi, tāpēc tas nozīmē zināmu īstenošanas risku. Turklāt labāki nekā gaidīts nodokļu ieņēmumi 2009. gadā ir daļēji attiecināmi uz to, ka pirms 2010. gada janvāra nodokļu likmju pieauguma daudz akcīzes preču tika noglabātas krājumos, un tas var izraisīt kompensējošu negatīvu ietekmi uz ieņēmumiem 2010. gadā.

Kamēr atkarība no vienreizējiem un citiem pagaidu pasākumiem programmas pēdējos gados samazinās, ir sniegta nepietiekama informācija par strukturāliem pasākumiem, kas tos aizstās, un tas nozīmē, ka mērķi ir pakļauti riskiem. Tomēr Igaunijas iestāžu stabilā budžeta attīstības vēsture to daļēji mazina.

(9)

Valsts kopējā parāda attiecība 2009. gadā ir 7,8 % no IKP, un tas ir krietni zem Līgumā noteiktās atsauces vērtības. Prognozēts, ka līdz programmas laikposma beigām parāda attiecība palielināsies līdz 14,3 % no IKP, ko virzīs valsts budžeta deficīts. Sagaidāms, ka valsts saglabās savu tīro aktīvu vērtību visā programmas laikposmā.

(10)

Prognozes attiecībā uz parādu vidējā termiņā, kurās lēsts, ka IKP pieauguma rādītāji uzlabosies pakāpeniski, sasniedzot pirmskrīzes prognozētās vērtības, bet nodokļu līmenis atgriezīsies pirmskrīzes līmenī, ietverot to izdevumu prognozēto pieaugumu, kas saistīts ar sabiedrības novecošanu, pierāda, ka programmā paredzētā budžeta stratēģija, kāda tā ir pašreiz, bez jebkādas turpmākas politikas maiņas, būtu vairāk nekā pietiekama, lai līdz 2020. gadam stabilizētu parāda attiecību pret IKP.

(11)

Novecošanas ilgtermiņa ietekme uz budžetu ir ievērojami mazāka nekā vidēji ES. Pašreizējais kopējā parāda līmenis Igaunijā ir ļoti zems, un, uzturot stabilas valsts finanses saskaņā ar budžeta plāniem visā programmas laikposmā, būtu vieglāk ierobežot publisko finanšu stabilitātes riskus, kas Komisijas 2009. gada Ilgtspējas ziņojumā (3) novērtēti kā zemi.

(12)

Budžeta programmas pamatā ir nominālās bilances noteikums par valsts budžeta stāvokli. Šis noteikums ir ilgi bijis ekonomiskās politikas balsts, veicinot stabilu budžeta attīstības vēsturi un finanšu aktīvu uzkrāšanos.

Pēdējos gados šā noteikuma īstenošana ir attīstījusies, labāk saskaņojot to ar ekonomikas ciklu, pieņemot dažas strukturālās bilances pieejas īpašības, piemēram, pārpalikums tika plānots cikla augstākajā punktā, un deficīti tika pieņemti recesijas laikā. Tomēr tas, ka nav atsevišķu izdevumu un/vai ieņēmumu noteikumu, iespējams ir veicinājis to, ka cikliskās augšupejas un uzplaukuma laikā ir daļēji iztērēti gūtie papildu ieņēmumi. Turklāt ir arī daži trūkumi vidēja termiņa budžeta struktūrā, kas vājina nepārtrauktību starp ikgadējiem atjauninājumiem; joprojām notiek tā, ka atjauninātās konverģences programmas pirms apstiprināšanas parlamentā netiek apspriestas. Programmā ir ietverti plāni, kas jau ir īstenošanas procesā, lai stiprinātu budžetu, uzlabojot stratēģisko un ikgadējo plānošanu, tādējādi novēršot dažus no iepriekš aprakstītajiem trūkumiem.

(13)

2009.–2010. gadā īstenotās nodokļu izmaiņas turpina stratēģiju, saskaņā ar kuru nodokļu piemērošana tiek novirzīta uz patēriņu un dabas resursu izmantošanu, un tikmēr ir palielinājusies arī atkarība no darbaspēka nodokļiem. Turklāt programma atsaucas uz pašreizējo analīzi par esošo nodokļu atbrīvojumu un preferenciālo nodokļu likmju efektivitāti, uz lielāka budžeta procesa elastīguma garantēšanu, samazinot ieņēmumu piešķīrumu skaitu, uz pašreizējiem pasākumiem, kuru mērķis ir novērst izvairīšanos no nodokļiem, un turpmāku nodokļu administrēšanas vienkāršošanu un optimizēšanu. Šie pasākumi un turpmākas nobīdes nodokļu sistēmā no darbaspēka uz avotiem, kuri ciklu maiņas ietekmē mazāk, varētu palīdzēt uzlabot publisko finanšu kvalitāti, kā arī mazināt riskus, kuri apdraud budžeta perspektīvu.

(14)

Stratēģija, kura nodrošina vienmērīgu dalību VKM II mehānismā un kuru pastiprina vairākas politiskas saistības, kuras valsts uzņēmusies saistībā ar dalību VKM II, tiecas garantēt valūtas maiņas kursa stabilitāti, uzturot lielas monetārās rezerves, finanšu un fiskālo stabilitāti un saglabājot darba un produktu tirgus elastīgumu.

Lai arī krīzes sākumā Igaunijā bija salīdzinoši stabila situācija ar lielām fiskālajām rezervēm, kopumā veselīgu banku sektoru un salīdzinoši augstu algu un cenu elastīguma pakāpi, agrākie politikas pasākumi nav novērsuši būtiskas makroekonomiskas nestabilitātes rašanos, par ko liecina ļoti straujais kreditēšanas pieaugums, milzīgais inflācijas spiediens, lieli tekošā konta deficīti un neilgtspējīgs uzplaukums nekustamā īpašuma jomā. Lai ierobežotu publisko finanšu pasliktināšanos krīzes apstākļos, iestādes 2009. gadā pieņēma vairākus ievērojamus konsolidācijas pasākumu kopumus. Šai konsolidācijai būs pozitīva ietekme pēc 2009. gada, savukārt publiskā sektora algu apjoma samazinājums palīdzēs atrisināt ekonomikas nelīdzsvarotības izpausmes. Banku sektors ir palicis labi kapitalizēts, un tam ir pietiekama likviditāte. Ir gūti panākumi arī strukturālajā politikā. Nesen pieņemtais darba likums ir pastiprinājis darba tirgus elastīgumu, atvieglojot ekonomikas pielāgošanu no iepriekšējā modeļa, kura virzītājspēks bija iekšzemes pieprasījums, uz noturīgāku izaugsmi. Attiecībā uz produktu tirgu politikas pasākumu mērķis ir stiprināt konkurenci. Tiek nostiprināta tirgojamo preču nozares konkurētspēja, kas 2009. gadā sāka gūt labumu no pašreizējā algu izmaksu samazinājuma, kā arī no plānotajām valsts programmām, tostarp efektīvi izmantojot ES struktūrfondus. Nākamais uzdevums ir pēc atveseļošanās nostabilizēšanās nepieļaut, ka atkal iestājas nozīmīga iekšējā un ārējā nelīdzsvarotība.

(15)

Ņemot vērā iepriekš minētos budžeta mērķu riskus, var uzskatīt, ka programmas budžeta stratēģija kopumā atbilst pakta prasībām. Plānotā VTM sasniegšana līdz programmas laikposma beigām saimnieciskās darbības nesenās nopietnās sarukšanas apstākļos jo īpaši ir pienācīgi vērienīga mērķa piemērs, kas atbilst Stabilitātes un izaugsmes pakta prasībām un ir saskaņā ar vienmērīgu dalību VKM II mehānismā. Tomēr, ņemot vērā neskaidrības par makroekonomisko vidi un atkarību no mainīgiem elementiem, īstermiņā daži riski vēl paliek. Iespējams arī, ka VTM netiks sasniegts, kā paredzēts programmā, ja plānoto konsolidāciju neatbalstīs ar turpmākiem pasākumiem vidējā termiņā.

(16)

Attiecībā uz prasībām par sniedzamajiem datiem, kas norādītas rīcības kodeksā par stabilitātes un konverģences programmām, programmā vērojami daži trūkumi attiecībā uz obligātajiem un fakultatīvajiem datiem (4).

i)

nodrošināt, lai valsts budžeta deficīts nepārsniegtu 3 % no IKP, un veikt vajadzīgos pasākumus, lai liktu pamatus mērķtiecīgai nonākšanai atpakaļ pie VTM vidējā termiņā;

ii)

stiprināt vidēja termiņa budžeta struktūru, jo īpaši uzlabojot izdevumu plānošanu, un turpināt stiprināt stratēģisko mērķu uzraudzības sistēmu un ziņošanu par tiem.