I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Evropsko računsko sodišče

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

1.1

Računsko sodišče mora v skladu s členom 248 Pogodbe ES Evropskemu parlamentu in Svetu EU predložiti izjavo o zanesljivosti računovodskih izkazov ter o zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij („DAS“). Sodišče je s Pogodbo prav tako pooblaščeno, da to izjavo dopolni s posebnimi ocenami vseh glavnih področij dejavnosti EU.

1.2

Cilj dela, povezanega z ugotavljanjem zanesljivosti računovodskih izkazov Evropskih skupnosti, je pridobiti zadostne in ustrezne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sprejeti sklep o tem, v kolikšni meri so bili prihodki, odhodki, sredstva in obveznosti pravilno evidentirani ter ali letni računovodski izkazi predstavljajo resnično in pošteno sliko finančnega stanja na dan 31. decembra 2008 ter rezultate dejavnosti in denarne tokove Skupnosti za leto, ki se je takrat izteklo (glej odstavke 1.4 do 1.18).

1.3

Cilj revizijskega dela Sodišča, povezanega z ugotavljanjem pravilnosti (7)transakcij, povezanih z izkazi za leto 2008, je pridobiti zadostne ustrezne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sprejeti mnenje o tem, ali so transakcije skladne z veljavnimi predpisi ali pogodbenimi določbami in ali so bile pravilno izračunane. Glej odstavke 1.20 do 1.49 tega poglavja za splošna vprašanja in povzetek rezultatov ter poglavja 2 in 4 do 11 za podrobnosti v obliki posebnih ocen.

1.4

Opažanja Sodišča se nanašajo na letne računovodske izkaze za proračunsko leto 2008, ki jih je pripravil računovodja Komisije in odobrila Komisija v skladu s členom 129 finančne uredbe z dne 25. junija 2002 (8), Sodišče pa jih je prejelo 29. julija 2008. Računovodski izkazi zajemajo „konsolidirane računovodske izkaze“, ki vsebujejo zlasti bilanco stanja, v kateri so navedena sredstva in obveznosti ob koncu leta, in izkaz poslovnega izida, ter „konsolidirana poročila o izvrševanju proračuna“, v katerih so navedeni prihodki in odhodki za dano leto.

1.5

Računovodja Komisije je Sodišču poslal pismo s poslovodskimi predstavitvami, v katerem je potrdil, da so konsolidirani računovodski izkazi ob upoštevanju določenih omejitev celoviti in zanesljivi (vendar glej odstavek 1.9) ter da je bila večina lokalnih sistemov Komisije potrjena (vendar glej odstavek 1.10).

1.6

Sodišče se je pri svoji reviziji računovodskih izkazov za leto 2008 osredotočilo na naslednja elementa:

1.7

Ukrepi, ki jih je računovodja Komisije uvedel leta 2007 (12)za izboljšanje okolja računovodske kontrole na ravni posameznih generalnih direktoratov, so imeli svoj učinek tudi v letu 2008 in so prispevali h krepitvi okvira finančnega poročanja in računovodskih sistemov. Kljub temu še vedno obstajajo določene slabosti, ki jih je treba odpraviti, da se zagotovi kakovost računovodskih podatkov (glej odstavka 1.10 in 1.11).

1.7

1.8

Tabela 1.1 vsebuje povzetek odgovorov Komisije na opažanja Sodišča glede zanesljivosti računovodskih izkazov za leto 2007 in na druga vprašanja, na katera je opozorilo Sodišče, ter pripombe k tem odgovorom.

1.9

Računovodja Komisije je v svojem pismu s poslovodskimi predstavitvami poudaril, da je manj kot polovica institucij in agencij v svojih pismih s poslovodskimi predstavitvami zagotovila informacije o potrditvi svojih računovodskih sistemov.

1.10

Številni generalni direktorati za namene finančnega poslovodenja in za ustvarjanje transakcij, ki so prek vmesnika poslane v osrednji računovodski sistem (ABAC), uporabljajo svoje lokalne informacijske sisteme. Večino teh sistemov je računovodja Komisije potrdil (13). Vendar je v svojih priporočilih opredelil več odprtih medsektorskih vprašanj (14), ki lahko zaradi svoje narave in pomembnosti še vedno predstavljajo tveganje za zanesljivost računovodskih izkazov (15).

1.10

1.11

„Ločitev proračunskih let“ pomeni postopke, s katerimi se določi, kateremu proračunskemu letu se pripiše transakcija. Te postopke morajo službe Komisije uporabiti pri vseh vnaprej vračunanih stroških (več kot 100 milijard EUR). Sodišče je v desetih generalnih direktoratih, ki jih je preučilo (16)in predstavljajo več kot 90 % vnaprej vračunanih stroškov, opazilo stalne izboljšave v zadnjih treh letih. Vendar je treba dodati, da nekatere službe uporabljajo ločitev proračunskih let pri postopku priprave zaključnega računa, da prilagodijo računovodske izkaze, ki vsebujejo napake, namesto da bi popravile z njimi povezane posamezne računovodske vknjižbe, ki so izpostavljene napakam (npr. knjiženje napačnih zneskov, dvojne ali izpuščene vknjižbe). To lahko povzroči netočnosti v računovodskih podatkih med letom (glej odstavke 1.13 do 1.15).

1.11

1.12

Sodišče je pri reviziji konsolidiranih računovodskih izkazov ugotovilo, da v njih ni pomembnih napačnih navedb. Vendar je bilo opredeljenih več zadev v zvezi s posameznimi elementi, ki jim je treba nameniti dodatno pozornost, kot je predstavljeno v nadaljevanju.

1.13

Sodišče je pri reviziji reprezentativnega statističnega vzorca 80 transakcij predfinanciranja, evidentiranih v računovodskem sistemu, v zvezi s to postavko bilance stanja ugotovilo nizko stopnjo napak s finančnim učinkom. Vendar pogostost teh ugotovitev opozarja, da je treba še izboljšati točnost osnovnih računovodskih podatkov na ravni operativnih generalnih direktoratov. Najpogostejše vrste napak so:

1.13

1.14

Poleg tega je dodatno revizijsko delo pri identifikaciji in potrjevanju predfinanciranja pokazalo težave pri celovitosti/točnosti bilance stanja:

1.15

Revizija reprezentativnega statističnega vzorca 80 faktur/izjav o stroških iz populacije obveznosti do dobaviteljev, evidentiranih v računovodskem sistemu, je v zvezi s to postavko bilance stanja pokazala nizko stopnjo napak s finančnim učinkom. Vendar pogostost računovodskih napak opozarja, da je treba še izboljšati zanesljivost osnovnih računovodskih podatkov na ravni operativnih generalnih direktoratov. Večina napak se nanaša na knjiženje faktur, ko so prejete (pred preverjanjem upravičenosti), za napačne zneske in popravljanje napačnih knjižb s prilagoditvami ob ločitvi proračunskih let.

1.15

1.16

Na priporočilo Sodišča je v pojasnilih k računovodskim izkazom predstavljenih več informacij o izterjavi neupravičenih plačil. Revizija, ki jo je izvedlo Sodišče, kaže, da Komisija sporoča zanesljive podatke o finančnih popravkih, kadar ti izvirajo iz njenih lastnih revizijskih dejavnosti. Države članice pa Komisiji pogosto ne zagotovijo celovitih in zanesljivih informacij o finančnih popravkih, ki jih izvedejo same (glej odstavek 6.30). Zaradi visokega deleža neupravičenih odhodkov, na katerega Sodišče vedno znova opozarja v svojih letnih poročilih, Sodišče meni, da bi morali biti za področje strukturnih ukrepov v pojasnilih h konsolidiranim računovodskim izkazom predstavljeni celoviti in zanesljivi računovodski podatki o teh mehanizmih popravkov na ravni držav članic.

1.16

1.17

Sodišče na podlagi pregleda dela certifikacijskih organov in analize, ki jo je v zvezi s tem izvedla Komisija, ponovno izraža svoj dvom o zanesljivosti terjatev do držav članic na področju kmetijstva (računi dolžnikov v EKJS) (18). Komisija je poudarila pomanjkljivosti v zvezi z računi dolžnikov za četrtino plačilnih agencij (19)in predlagala finančne popravke (20)v skupnem znesku približno 25,3 milijona EUR. Ti popravki predstavljajo približno 1,95 % od 1 295 milijonov EUR, ki bi jih bilo treba izterjati ob koncu proračunskega leta 2008. Čeprav so tik pod 2-odstotnim pragom pomembnosti, kažejo, da na skupni ravni računov dolžnikov v EKJS obstaja tveganje pomembne napake (glej odstavek 5.56).

1.17

Komisija je predlagala popravke v višini 25,3 milijona EUR na podlagi svoje ocene informacij, ki jih v svojih poročilih posredujejo certifikacijski organi, in svojega izračuna najverjetnejših stopenj (in števil) napak, povezanih z dolgovi v posameznih plačilnih agencijah. Za dolgove se uporablja enaka logika kot za obravnavo (in morebitno popravo) napak, ki izvirajo iz podrobnega preizkušanja odhodkov skladov.

Ugotovljene finančne napake se odpravijo z običajnim postopkom za potrditev obračuna.

1.18

Za makroekonomsko finančno pomoč, posojila v podporo plačilne bilance in posojila Euratom si Skupnosti izposojata sredstva na kapitalskih trgih in jih dajeta „vzajemno“ na voljo upravičencem, ki so jim namenjena. Mednarodni računovodski standardi in računovodsko pravilo Komisije št. 11 določata, da morajo biti razlike med ponujenimi in tržnimi obrestnimi merami prikazane v računovodskih izkazih. Vendar te niso bile prikazane. Razlogi in učinki tega odstopanja od standardov niso dovolj razkriti v pojasnilih k računovodskim izkazom Skupnosti.

1.18

Kot je predlagalo Sodišče, bo Komisija bolj eksplicitne informacije razkrila v pripombah k letnim računovodskim izkazom ES in bo razmislila o podrobnejši pojasnitvi računovodskega pravila 11, tako da bi bolje odražalo specifičnosti teh transakcij.

1.19

Sodišče je prišlo do zaključka, da navedena opažanja nimajo pomembnega učinka na zanesljivost računovodskih izkazov.

1.20

Sodišče v poglavjih 5 do 11 podaja posebne ocene o skupinah področij politik, za katere se uporablja k dejavnostim usmerjen proračun (ABB) (glej tabelo 1.2 V poglavju 4 so predstavljeni prihodki. Vsaka posebna ocena vsebuje kratko predstavitev skupine politik, ugotovitve in zaključke o pravilnosti transakcij in uspešnosti sistemov ter spremljanje ukrepanja po prejšnjih opažanjih.

1.21

Pristop Sodišča k revidiranju pravilnosti z izkazi povezanih transakcij zajema dva glavna stebra: neposredno preizkušanje transakcij, da se ugotovi, v kolikšni meri so pravilne, ter oceno uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov pri zagotavljanju pravilnosti. To dopolnjujejo dokazi, pridobljeni na podlagi relevantnega dela drugih revizorjev (kjer so na voljo), in analiza poslovodskih predstavitev (21).

1.22

Preizkušanje transakcij temelji na reprezentativnem statističnem vzorcu prejemkov ali plačil, izbranem iz populacije kot celote, ki je običajno skupina področij politik. S tem preizkušanjem se statistično oceni, v kolikšni meri so transakcije v zadevni populaciji pravilne.

1.23

Sodišče določi velikost vzorcev na podlagi modela revizijskega zagotovila. Pri tem se oceni, kakšno je pripadajoče tveganje, da se v transakcijah pojavijo napake, in kakšno je tveganje, da nadzorni in kontrolni sistemi takšnih napak ne preprečijo ali odkrijejo in popravijo (tveganje pri kontroli). V večini primerov se mora Sodišče zanašati predvsem na svoje neposredno preizkušanje, saj sistemi ne nudijo ustreznega zagotovila o pravilnosti transakcij.

1.24

Med preizkušanjem se podrobno preučijo izbrane transakcije, da se preveri, ali je bil zahtevek ali plačilo izračunan pravilno in v skladu z relevantnimi pravili in predpisi, ki urejajo porabo. Če transakcija ni pravilno izračunana ali če ne izpolnjuje zakonskih zahtev ali pogodbenih določb, se šteje, da vsebuje napako. Sodišče prek svojega vzorca računovodskih transakcij, evidentiranih v proračunskem računovodstvu, sledi plačilu do ravni končnega prejemnika (npr. kmet, organizator tečaja usposabljanja, nosilec projekta razvojne pomoči) in preizkusi skladnost z relevantnimi pogoji na vsaki ravni, kjer je ustrezno.

1.25

Napake v transakcijah se pojavljajo zaradi različnih vzrokov in v številnih različnih oblikah, odvisno od narave kršitve in specifičnega pravila ali pogodbene zahteve, ki je bila kršena. Lahko se nanašajo na pogoj za plačilo ali na drugo vprašanje skladnosti.

1.26

Sodišče razvršča napake na naslednja dva načina:

1.27

Sodišče izrazi pogostost pojavljanja napak tako, da predstavi delež vzorca, na katerega so vplivale napake (tako opredeljive kot neopredeljive). To kaže, kakšna je verjetnost razširjenosti napak na področju skupine politik kot celote (glej 1.3 v delu 1 v Prilogi 1 k različnim poglavjem).

1.28

Sodišče ocenjuje finančni učinek napak na podlagi stopnje napak. Ta se izračuna samo na podlagi količinsko opredeljivih napak. Sodišče ovrednoti ocenjeno stopnjo napak glede na 2-odstotno stopnjo pomembnosti, da ugotovi, tudi na podlagi drugih dokazov, ali v plačilih na področju odhodkov ni pomembnih napak (mnenje „brez pridržka“) ali pa je nanje vplivala pomembna stopnja napak („negativno“ mnenje (22)). Pri predstavitvi rezultatov je stopnja napak uvrščena v enega od naslednjih treh razponov:

Te informacije so podane v delu 1 Priloge 1 k poglavjem 4 do 11 in povzete v tabeli 1.3 .

1.29

Nadzorne in kontrolne sisteme vzpostavi Komisija (ter države članice in države upravičenke v primeru deljenega ali decentraliziranega upravljanja) za obvladovanje tveganj za proračun, vključno s pravilnostjo transakcij. Ocenjevanje uspešnosti sistemov pri zagotavljanju pravilnosti je torej ključni revizijski postopek, ki je zlasti koristen za oblikovanje priporočil za izboljšanje.

1.30

Vsaka skupina politik je urejena z več posameznimi sistemi, pri čemer je za vsakega potrebno precej časa, da se ga preizkusi in oceni. Sodišče zato običajno vsako leto izbere vzorec sistemov, ki jih preuči. Rezultati ocenjevanja sistemov so predstavljeni v obliki tabele z naslovom „Ocena izbranih nadzornih in kontrolnih sistemov“, ki je v delu 2 Priloge 1 k poglavjem 4 do 11. Sistemi so uvrščeni med „uspešne“, kadar zmanjšujejo tveganje napak v transakcijah, „delno uspešne“ (kadar obstajajo nekatere slabosti, ki vplivajo na operativno uspešnost) ali „neuspešne“ (kadar so slabosti na splošno zelo velike in zato v celoti ogrožajo operativno uspešnost).

1.31

Sodišče poleg tega poda skupno oceno nadzornih in kontrolnih sistemov (tudi ta je predstavljena v delu 2 Priloge 1 k poglavjem 4 do 11), pri kateri so upoštevani tako ocena izbranih sistemov kot rezultati preizkušanja transakcij.

1.32

Nadzorni in kontrolni sistemi za „prihodke“ in skupino politik „upravni in drugi odhodki“ so kot celota uspešni (glej odstavke 4.29 do 4.30 in 11.20 do 11.21) in Sodišče ocenjuje, da je finančni učinek napak manjši od 2 % skupnih zneskov (glej tabelo 1.3 Poleg tega je Sodišče na podlagi ocene izjav generalnih direktorjev in odredbodajalcev na podlagi prenosa potrdilo, da ni bilo treba izraziti nobenih pridržkov (glej odstavke 2.3 do 2.4 in 2.9 ter tabelo 2.1 ).

1.33

Za skupino politik „kmetijstvo in naravni viri“ ter za skupino politik „izobraževanje in državljanstvo“ Sodišče ocenjuje, da je skupni finančni učinek napak manjši od 2 % skupnih odhodkov za vsako posamezno skupino politik. Vendar je Sodišče ugotovilo, da je na odhodke za „razvoj podeželja“ v skupini politik „kmetijstvo in naravni viri“ vplivala stopnja napak, ki je višja od 2 % (glej odstavek 5.62), preizkušanje, ki ga je opravilo Sodišče, pa kaže, da je na vmesna in končna plačila za skupino politik „izobraževanje in državljanstvo“ vplivala pomembna stopnja napak (glej odstavek 9.31). Za skupino politik „gospodarske in finančne zadeve“ Sodišče ocenjuje, da je stopnja napak nekoliko nad 2 % skupnih odhodkov za to skupino politik. Vendar je Sodišče ugotovilo, da plačila, izvršena pri šestem okvirnem programu za raziskave in tehnološki razvoj, predstavljajo nesorazmerno velik delež te skupne stopnje napak (glej odstavka 10.12 in 10.13).

1.33

Komisija ugotavlja, da je Sodišče na področju izobraževanja in državljanstva pri 4 od 21 preverjenih vmesnih in končnih plačilih ugotovilo količinsko opredeljive napake. Glej tudi odgovor na odstavek 9.31.

Za skupino politik na področju gospodarskih in finančnih zadev, kjer 6. OP predstavlja le 8 % plačil, Komisija meni, da v skupni stopnji napak pri transakcijah na tem področju v celoti gledano ni pomembnih napak. Glede plačil v okviru 6. OP so ugotovitve in sklepi Sodišča v tem poglavju podobni tistim iz poglavja 7. Glej tudi odgovore na odstavka 10.12 in 10.13.

1.34

Sodišče je prišlo do zaključka, da so nadzorni in kontrolni sistemi za skupino politik „kmetijstvo in naravni viri“ delno uspešni pri zagotavljanju pravilnosti plačil (glej odstavek 5.63). Čeprav ponovno izjavlja, da je IAKS na splošno uspešen kontrolni sistem za omejevanje tveganja napak ali nepravilnih odhodkov (glej odstavek 5.64), je v shemah SEP in SEPP (glej odstavek 5.65) ter pri „razvoju podeželja“ (glej odstavek 5.66) odkrilo zadeve, ki jih je treba rešiti. Sodišče je prišlo do zaključka, da so nadzorni in kontrolni sistemi za skupino politik „izobraževanje in državljanstvo“ delno uspešni (glej odstavek 9.32) (23). Za skupino politik „gospodarske in finančne zadeve“ je Sodišče preučilo tri nadzorne in kontrolne sisteme. Dva sta bila ocenjena kot uspešna, tretji pa kot samo delno uspešen (24)pri zagotavljanju zakonitosti in pravilnosti plačil (glej odstavek 10.28).

1.34

V letu 2008 nadzorni in kontrolni sistem, vzpostavljen za obdobje 2007–2013, zagotavlja zdrav okvir za Generalni direktorat za izobraževanje in kulturo. Pri njegovem izvajanju je bil dosežen velik napredek skozi analizo naknadnih izjav o zanesljivosti ter okrepljene nadzorne obiske in revizije.

Kar zadeva skupino politik na področju gospodarskih in finančnih zadev, so ugotovitve in sklepi Sodišča glede 6. OP podobni tistim iz poglavja 7, medtem ko pri ostalih odhodkih ni pomembnih napak. Komisija meni, da so vzpostavljeni nadzorni in kontrolni sistemi kot celota stroškovno učinkoviti, sorazmerni in ustrezni (glej odgovore na odstavka 10.19 in 10.28).

1.35

Za skupine politik „kohezija“ (25), „raziskave, energetika in promet“, „zunanja pomoč, razvoj in širitev“ ter „gospodarske in finančne zadeve“ je Sodišče prišlo do zaključka, da so nadzorni in kontrolni sistemi delno uspešni (glej odstavke 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 in 10.28 ter tabelo 1.3 Medtem ko Sodišče ocenjuje, da je stopnja napak za skupine politik „raziskave, energetika in promet“, „zunanja pomoč, razvoj in širitev“ ter „gospodarske in finančne zadeve“ v razponu od 2 % do 5 % vseh odhodkov, je stopnja napak za skupino politik „kohezija“ ocenjena nad 5 % (glej odstavke 6.17, 6.35, 7.40 in 8.33 ter tabelo 1.3 Sodišče za skupini politik „kohezija“ ter „zunanja pomoč, razvoj in širitev“ meni, da bi moral biti obseg pridržkov, izraženih v izjavah generalnih direktorjev in odredbodajalcev na podlagi prenosa, večji, da bi odražal precejšnje pomanjkljivosti, ki so še vedno prisotne na teh področjih odhodkov, kot je razvidno iz revizijskih ugotovitev Sodišča (glej odstavke 2.6 do 2.7 in 2.10 do 2.11 ter tabelo 2.1 ). „Kohezija“ je še naprej najbolj težavno področje in ocenjena stopnja napak na tem področju je precej višja kot na drugih področjih.

1.35

Precejšnji napori so bili vloženi v izboljšanje vodenja raziskovalne politike v mejah veljavnega pravnega in finančnega okvira. Komisija bo nadaljevala s strogim izvajanjem nadzora. Komisija bo še naprej delovala v smeri znižanja stopnje preostalih napak v tej skupini politik.

Razumno zagotovilo glede zakonitosti in pravilnosti poslovnih dogodkov dajo generalni direktorji v letnih poročilih o dejavnostih. Kadar lahko generalni direktor to razumno zagotovilo utemelji na ocenjeni stopnji napak pod pragom bistvenosti, kot to velja, na primer, za Generalni direktorat za širitev, s katerim se Sodišče ukvarja v skupini politik „zunanja pomoč, razvoj in širitev“, ni treba izraziti pridržka.

Za področje „zunanja pomoč, razvoj in širitev“ je Komisija za to skupino politik oblikovala nadzor, ki bo zajemal celotni življenjski cikel njenih večletnih projektov, tako da lahko prepreči oziroma odkrije in odpravi večino finančnih napak med običajnim opravljanjem svojega nadzora. Obvezne finančne revizije, predvidene v okviru kontrolnega sistema Komisije, bi morale Komisiji omogočiti odkritje in odpravo teh napak predfinanciranja – v kasnejšem obračunskem letu – pred izvršitvijo končnih plačil. Naknadne kontrole Komisije potrjujejo to nizko stopnjo preostalih napak.

Glej tudi odgovor na odstavek 8.34.

1.36

V primerjavi s prejšnjimi leti so bile opažene naslednje spremembe: zmanjšanje ocenjene stopnje napak za skupini politik „kmetijstvo in naravni viri“ (26)ter „raziskave, energetika in promet“ (27). Za skupino politik „kmetijstvo in naravni viri“ Sodišče ocenjuje, da je skupna stopnja napak nekoliko pod 2 % (glej odstavek 5.13), medtem ko je za skupino politik „raziskave, energetika in promet“ še vedno nad 2 % (glej odstavek 7.40). Za skupino politik „izobraževanje in državljanstvo“ Sodišče ocenjuje, da je finančni učinek napak manjši od 2 %. Sodišče meni, da je to v veliki meri zaradi velikega deleža predujmov, na katere je vpliv napak relativno manjši kot na vmesna in končna plačila (glej odstavke 9.6 do 9.7 in 9.31). Za skupino politik „gospodarske in finančne zadeve“ je ocenjena skupna stopnja napak za proračunsko leto 2008 nekoliko nad 2 % (v letu 2007 nekoliko pod 2 %) zaradi napak, odkritih v porabi za 6. OP, ki pa predstavlja samo 8 % odhodkov za to skupino politik (glej odstavek 10.27).

1.36

1.37

Sodišče poudarja, da njegove revizije kažejo, da zapletena ali nejasna merila za upravičenost ali druge zapletene pravne zahteve, zlasti v skupinah politik „kmetijstvo in naravni viri“, „kohezija“, „raziskave, energetika in promet“ ter „gospodarske in finančne zadeve“, precej prispevajo k tveganju napak (glej odstavke 5.17 do 5.26, 5.34 do 5.52, 6.18 do 6.20, 7.12 do 7.15 in 10.11 do 10.14).

1.37

Kljub temu se je Komisija zavezala, da bo za zakonodajni organ pripravila predloge za nadaljnjo poenostavitev, kjer je to mogoče. V svojem predlogu za triletno spremembo finančne uredbe v letu 2010 bo razmislila o okviru za uvedbo nadaljnje poenostavitve pravil za upravičenost. Prav tako bo preučila načela za nadaljnjo poenostavitev področne zakonodaje za naslednji krog temeljnih aktov, ki bodo začeli veljati leta 2014.

Pri kmetijstvu in naravnih virih so se rezultati izboljšali po zaslugi nenehnih prizadevanj za poenostavitev pravnih zahtev/meril za upravičenost pod obema stebroma SKP. Glej tudi specifične odgovore na odstavke 5.17 do 5.26, 5.34 do 5.52.

Na področju kohezije so bile izvedene spremembe uredb za obdobje 2007–2013, ki vključujejo poenostavitve, ki izhajajo iz skupne skupine strokovnjakov iz Komisije in držav članic. Komisija je poleg tega v začetku leta 2009 izdala povzetek pravil za upravičenost. Glej tudi odgovor Komisije na odstavke 1.41–1.42 in 6.37(a).

7. okvirni program je bil korak naprej v poenostavitvi. Zaradi izkušenj, pridobljenih med izvajanjem programa, utegne Komisija, če je to primerno, predlagati spremembe svoje pravne podlage.

1.38

V skupinah politik „zunanja pomoč, razvoj in širitev“ ter „gospodarske in finančne zadeve“ Komisija odhodke EU upravlja skupaj z mednarodnimi organizacijami (28)na podlagi sporazumov, ki zagotavljajo tudi revizijske pravice Sodišča. Kljub temu so bili Sodišču dostop do revizijskih poročil in podpornih dokumentov, ki so jih pripravili ZN, ali obiski z namenom preverjanja za DAS 2008 delno ali v celoti zavrnjeni (glej odstavka 8.13 in 10.10).

1.38

Glej tudi odgovor na odstavek 8.13.

1.39

Sodišče je lani opazilo, da kljub pozitivnemu razvoju Komisijinega okvira notranje kontrole na precejšen del transakcij, povezanih z računovodskimi izkazi EU, še naprej vpliva pomembna stopnja napak (odstavek 1.42 letnega poročila za proračunsko leto 2007). Poleg tega so se med revizijo, ki jo je Sodišče opravilo za DAS, pokazale razlike v vrsti, pogostosti in stopnji nepravilnosti v posameznih skupinah politik in med njimi, ki so včasih precejšnje. V naslednjih odstavkih je podrobneje pojasnjeno, kako bi bilo mogoče doseči napredek pri vzpostavitvi uspešnega okvira notranje kontrole Skupnosti (29).

1.40

Kljub temu da ima Unija enoten splošni proračun, se denar porablja na zelo različne načine. Ti zajemajo: način upravljanja, vrste upravičencev, časovni ritem izplačevanja pomoči, načine vlaganja zahtevkov in različne vrste kontrolnih sistemov in sistemov za izterjavo. Te razlike nastajajo zaradi različnih razmer na posameznih proračunskih področjih in posameznih ciljev pomoči, ter zaradi priznavanja stroškov in zapletenosti upravljanja in kontroliranja programov.

1.41

Pravila, ki urejajo načine porabe, so vzpostavljena zato, da bi se zagotovilo, da se s pomočjo dosežejo zastavljeni cilji politike – „poraba za prave stvari ob pravem času“. Nekatera pravila veljajo za vse vrste plačil, medtem ko so druga odvisna od vrste porabe. Vrsta in zapletenost pravil sta torej lahko odvisni tudi od zapletenosti ciljev določene politike.

1.42

Bolj kot so pravila zahtevna in zapletena, večje je tveganje, da ne bodo upoštevana, s tem pa se poveča tudi tveganje, da bo prihajalo do napak v transakcijah in da cilji politike ne bodo doseženi. Hkrati pretirano podrobno določanje zelo specifičnih ciljev programa zagotovo poveča stroške preverjanja, ali so bili ti cilji doseženi. Povedano drugače: dobro zasnovana pravila in uredbe, ki jih je lahko razumeti in preprosto uporabljati, zmanjšujejo tveganje napak (odstavek 1.45 letnega poročila za proračunsko leto 2007).

1.41–1.42

Komisija se je zavezala, da bo v vse ustrezne prihodnje zakonodajne predloge vključila opis povezanih ureditev nadzora.

Poenostavitev je pomemben element programa Komisije za boljšo ureditev. Tudi od držav članic se zahteva, da poenostavijo merila za upravičenost v svojih nacionalnih programih. Vendar pa je določena raven zapletenosti neizbežna in jo je treba upoštevati v prihodnjih razpravah o dopustni ravni tveganja.

Glej tudi odgovor na odstavek 2.35(b).

Na področju kohezije je Uredba ESS za obdobje 2007–2013 že predvidela možnost napovedi posrednih stroškov na pavšalni osnovi. Možnost uporabe pavšalnih stopenj, povprečnin in standardnih lestvic stroškov na enoto za programe za obdobje 2007–2013 je bila s spremembo uredb o skladih maja 2009 razširjena na ESRR in ESS. Druge poenostavitve so bile sprejete decembra 2008 in maja 2009. Julija 2009 je Komisija predstavila tudi predloge za nadaljnje poenostavitve izvedbene uredbe (ES) št. 1828/2006 in splošne uredbe (ES) št. 1083/2006.

Komisija utegne, če je to primerno, zaradi izkušenj, pridobljenih med izvajanjem programa, predlagati spremembe svoje pravne podlage.

1.43

Zato je primerno biti previden. Poenostavljanje pravil zgolj zato, da bi se zmanjšalo tveganje nepravilnosti, ima lahko tudi slabe strani, če bi splošnejša pravila privedla do slabše usmerjene porabe. Poleg tega bi lahko „poenostavitev“ na nekaterih področjih (glej na primer odstavka 9.6 in 9.7) pomenila omiljenje pogojev za prejemanje predujmov in povečanje zneskov, ki se lahko tako izplačajo. V vsakem primeru bi morali takšno poenostavitev podpirati uspešni sistemi, saj bi se drugače nepravilni odhodki pokazali šele pozneje, ko bi bili programi že delno dokončani ali v celoti zaključeni. Ne glede na te pridržke mora biti poenostavitev še naprej prevladujoči cilj.

1.43

Kar zadeva področje izobraževanja in kulture, je zasnova novih programov za obdobje 2007–2013 poenostavila pravila in široko izkoristila financiranje s povprečninami. To, skupaj s strogo potrditvijo nacionalnih sistemov upravljanja in nadzora, bi moralo zmanjšati tveganje, povezano s končnimi plačili.

Glej tudi odgovor na odstavek 9.7.

1.44

Vedeti je treba, da se je upravljanje proračuna EU razvijalo postopoma v odziv na vrsto programov odhodkov, ki so bili uvedeni pozneje. V pravilih, ki urejajo porabo, in upravljavskih metodah morajo biti upoštevane značilnosti različnih ciljev proračunske porabe. Vendar ti cilji ne bi smeli biti preveč podrobno določeni, saj bi to pomenilo pretirano administrativno breme in predpise, ki jih je težko upoštevati. To od Komisije zahteva razumen pregled pravnega okvira in strukture upravljanja za posamezne programe odhodkov.

1.44

V tem pogledu je treba obravnavati delo Komisije na področju dopustnega tveganja napak, saj le-to spodbuja jasen pogled na tveganje, ki ga je mogoče nadzorovati v luči pogojev za upravičenost in okolja nadzora, ter od tod na tveganje, katerega nadzor ni stroškovno učinkovit. Komisija bo za proračunski organ pripravila konkretne predloge o sprejemljivem tveganju v raziskavah, energetiki in prometu, razvoju podeželja, zunanji pomoči in upravnih odhodkih v letu 2010.

Glej tudi odgovor na odstavek 1.41–1.42.

1.45

V tem kontekstu mora biti prva in osnovna naloga zagotoviti, da se zberejo zanesljive in izčrpne informacije, ki omogočajo verodostojno ovrednotenje obstoječih stroškov kontro (30).

1.45

1.46

Enako ključno mora biti tudi natančno oceniti, ali se pri sedanji ravni odhodkov za kontrole dosegajo največje možne koristi. Če se presodi, da to ni tako, bi moral biti prvi cilj ta, da se iz denarja, ki se že porablja, in iz že uporabljenih virov za ta namen dosežejo največje možne koristi (31).

1.46

Zaradi akcijskega načrta za izboljšanje nadzora v strukturnih skladih je Komisija že sprejela predhodne ukrepe za izboljšanje kontrolnih sistemov. Poleg tega izpostavlja, da je 2–3-odstotno znižanje stopnje napak z učinkovitejšim predhodnim nadzorom (omenjenim za ESRR v ponazoritveni študiji primera, predstavljeni v sporočilu o „dopustnem tveganju“ (COM(2008) 866) posledica ocene napak, ki jih je ugotovilo Sodišče v DAS 2005, in je prej merilo „tveganja pri kontroliranju“ (tveganja, da določene kontrole v nekaterih primerih ne delujejo učinkovito).

1.47

Poleg nujnih ukrepov, namenjenih zagotavljanju uspešnosti sistemov, mora biti jasno izražen cilj določitve ustreznega ravnovesja med stroški kontrol in koristmi, ki jih prinašajo (glej priporočila Sodišča v letnem poročilu za proračunsko leto 2007, odstavek 1.52).

1.47

Skladno s predlogom Sodišča bo Komisija med pripravo svojih predlogov o dopustnem tveganju dodatno preučila ravnovesje med stroški in koristmi nadzora, začenši s področji raziskav, energetike in prometa, razvoja podeželja, zunanje pomoči in upravnih odhodkov v letu 2010.

1.48

Zaželeno je, da se ob vsakem postopku odobritve programa odhodkov opredelijo tveganja, povezana s tem programom, ter stroški administracije in kontrole, ki sta potrebni za omejevanje teh tveganj na stroškovno učinkovito raven. Na ta način bi Svet in Parlament relevantne sklepe sprejemala na podlagi boljših informacij, pri čemer bi se izrecno upoštevalo s tem povezane tveganja in stroške.

1.48

1.49

Sodišče poudarja pomembnost nadaljnjega razmisleka o poenostavitvi ter o stroških in koristih kontrol. Ta pregled bi moral biti opravljen dovolj zgodaj pred pripravo predlogov za nov večletni finančni okvir (32).

1.49

Glej tudi odgovor na odstavek 1.37.

2.1

V tem poglavju se preučuje napredek, ki ga je Komisija v letu 2008 dosegla pri odpravljanju slabosti njenih nadzornih in kontrolnih sistemov, da se zagotovi pravilnost transakcij, ki se financirajo iz proračuna EU. V njem je analizirano zlasti, v kakšnem obsegu:

2.1

Komisija sprejema ukrepe za nadaljnje izboljšanje svojega sistema notranjih kontrol ob upoštevanju lastnih izkušenj in za reševanje problemov, ki so jih izpostavili revizorji. Ukrepi, sprejeti leta 2008, so zajemali začetek veljavnosti spremenjenih standardov notranjega kontroliranja za uspešno upravljanje s 1. januarjem 2008, zaključek faze izvajanja akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole ter izboljšanje jasnosti in skladnosti letnih poročil o dejavnostih.

2.2

Sodišče je pregledalo tudi letne povzetke (1)za strukturne ukrepe, Evropski sklad za ribištvo in za kmetijstvo, da bi ocenilo dodano vrednost, ki jo zagotavljajo, ter način, kako so to uporabile službe Komisije (odstavki 2.18 do 2.22).

2.3

Vsi generalni direktorji so navedli, da so pridobili razumno zagotovilo, da so bila sredstva, ki so jim bila dodeljena, uporabljena za predvidene namene, in da so notranje kontrole, ki so jih uvedli, zagotavljale pravilnost z izkazi povezanih transakcij. Temu so v 12 primerih dodali pridržke.

2.4

Od izjav, ki jih je leta 2008 izdalo 41 generalnih direktoratov ali služb, jih 12 vsebuje enega ali več pridržkov, od katerih se jih večina nanaša na slabosti pri pravilnosti z izkazi povezanih transakcij. Skupno število pridržkov se je s 17 (leta 2007) zmanjšalo na 15 (leta 2008). Najpomembnejši pridržki glede pravilnosti transakcij so predstavljeni na levi strani tabele 2.1 .

2.4

Ob tem so bili leta 2008 umaknjeni 3 dolgoletni pridržki (Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja glede izvajanja IAKS v Grčiji, Generalnega direktorata za komuniciranje glede odsotnosti sistema naknadnih kontrol ter Generalnega direktorata za podjetništvo in industrijo glede financiranja evropskih standardizacijskih organov).

Na drugih področjih politik, kot je kohezijska politika, se je obseg pridržkov zmanjšal, upoštevaje popravne ukrepe, ki so jih države članice že izvedle.

2.5

V skupini politik kmetijstvo in naravni viri je generalni direktor za kmetijstvo in razvoj podeželja umaknil svoj večleten pridržek (šest let), povezan z nezadostnim izvajanjem IAKS v Grčiji, saj so zadevni organi vzpostavili nov identifikacijski sistem zemljiških parcel, pridržek za razvoj podeželja pa je bil potem, ko so bili preverjeni in potrjeni kontrolni statistični podatki certifikacijskih organov držav članic, podrobneje opredeljen. Vendar generalni direktor ne nudi nobenega zagotovila, da je bil akcijski načrt, ki ga je pripravila in izvedla Grčija, pri postopku za zahtevke za leto 2007 uspešen. Poleg tega po mnenju Sodišča delo, ki so ga Komisija in certifikacijski organi te države članice opravili pri potrjevanju kontrolnih statističnih podatkov, ne nudi zahtevane visoke stopnje zagotovila.

2.5

2.6

V skupini politik kohezija sta generalna direktorata za regionalno politiko ter za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti ohranila pridržke glede slabosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih za obdobje 2000–2006, čeprav se je skupno število zadevnih držav članic in operativnih programov bistveno zmanjšalo, prav tako pa finančna količinska opredelitev. Leta 2008 je pridržek zadeval skupno 99 operativnih programov, medtem ko jih je leta 2007 zadeval 185. Generalni direktorati so učinek teh pridržkov količinsko opredelili na 201 milijon EUR (726 milijonov EUR v letu 2007) (2).

2.6

Zmanjšanje finančnega učinka pridržkov je jasno razloženo v ustreznih letnih poročilih o dejavnostih in potrjuje, da je Komisija prevzela svoje odgovornosti skladno s svojo zavezanostjo okrepitvi svoje nadzorne vloge. Količinsko opredeljeni učinek je rezultat dejavnih prizadevanj Komisije za vse programe v letu 2008, vključno z nadaljnjim spremljanjem vseh pridržkov v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2007, sklenitvijo 14 nacionalnih sanacijskih akcijskih načrtov in izvajanjem popravkov v znesku več kot 1,5 milijarde evrov, kar je privedlo do umika pridržkov v mnogih primerih.

Glej tudi odgovor na odstavek 2.17.

2.7

Pridržki generalnih direktoratov za skupine politik raziskave, energetika in promet ter gospodarske in finančne zadeve se ujemajo z ugotovitvami Sodišča, da stopnja preostalih napak (po izravnavah in popravkih) v zahtevkih za povračilo stroškov v okviru šestega okvirnega programa ostaja nad pragom pomembnosti.

2.7

Glej tudi odgovor na odstavek 7.17.

2.8

Glede skupine politik izobraževanje in državljanstvo je generalni direktor GD za komuniciranje poročal o dosežkih pri krepitvi kontrolnih sistemov, vendar poudarja, da so na 9,4 % pregledanih transakcij vplivale napake, čeprav z majhnim učinkom.

2.8

2.9

Analiza Sodišča, ki je prikazana na desni strani tabele 2.1 , kaže, da se letna poročila o dejavnostih ujemajo z zaključki Sodišča za DAS samo pri upravnih odhodkih ter gospodarskih in finančnih zadevah. Z drugimi besedami, pri revizijah, ki jih je opravilo Sodišče ali Komisija, se za ti področji politik niso pokazale nobene pomembne slabosti, ki ne bi bile vključene v izjave generalnih direktorjev. Za področje politike kmetijstvo in naravni viri je letno poročilo o dejavnostih direktorja za kmetijstvo in razvoj podeželja bližje zaključkom ustrezne posebne ocene za DAS, kot je bilo v prejšnjih letih.

2.9

2.10

Sodišče v primeru skupine politik kohezija enako kot za leto 2007 ugotavlja, da obseg in teža pridržkov premalo odražata resnost težav z nepravilnostjo na tem proračunskem področju (glej odstavek 6.35).

2.10

Komisija bo poskrbela, da se za vse primere, ki jih je ugotovilo Sodišče, sprejmejo ustrezni nadaljnji in popravni ukrepi, kot je to storila v prejšnjih letih.

2.11

Sodišče je za skupino politik zunanja pomoč, razvoj in širitev odkrilo pomembno stopnjo napak (glej odstavek 8.39) in ugotovilo, da so nadzorni in kontrolni sistemi le delno uspešni pri zagotavljanju pravilnosti plačil (glej odstavek 8.44). Te ugotovitve se ne odražajo ustrezno v izjavah generalnih direktorjev. Sodišče je do tega opažanja zdaj prišlo že četrto leto zapored (3).

2.11

Vendar bo EuropeAid v sklopu svojih rednih prizadevanj za izboljšanje skupnega sistema notranjih kontrol in v povezavi z delom Komisije na področju dopustnega tveganja napak leta 2010 začel presojo svoje strategije nadzora.

2.12

Komisija s sprejetjem zbirnega poročila prevzame svojo politično odgovornost za operativno izvrševanje proračuna EU prek njenih generalnih direktorjev (4). Poročilo zagotavlja retrospektivno oceno finančnega poslovodenja v celotnem mandatu odhajajoče Komisije.

2.13

Komisija meni, da za leto 2008 „vzpostavljeni kontrolni postopki dajejo potrebna jamstva glede zakonitosti in pravilnosti zadevnih transakcij, za katere Komisija v skladu s členom 274 Pogodbe ES prevzema vso odgovornost.“

2.14

Komisija se sklicuje na izid letnega medsebojnega pregleda, izvedenega v začetku leta 2009, ki kaže, da je možno nadalje izboljšati kakovost letnih poročil o dejavnostih, enega od najpomembnejših orodij za vodenje. Komisija pričakuje, da se bodo te izboljšave odražale od letnih poročil o dejavnostih za leto 2009 naprej.

2.14

2.15

Zbirno poročilo vsebuje nekaj pojasnil o pristopu Komisije k pridržkom. Komisija navaja, da se pridržke sistematično izrazi za bistvene pomanjkljivosti, razen če obstajajo zanesljivi revizijski dokazi, da je akcijski načrt vzpostavljen in deluje. Vendar Sodišče meni, da bi morala Komisija nameniti večjo pozornost potrebi po pridobitvi zanesljivejših pokazateljev, da so popravni ukrepi, predvideni v akcijskih načrtih, uspešni ali bodo verjetno uspešni, pa tudi, da bi moral biti obseg pridržkov v številnih primerih večji (glej primere v odstavkih 2.5, 2.10 in 2.11 ter tabeli 2.1 ).

2.15

Kadar generalni direktorji izrazijo pridržek, morajo predstaviti akcijski načrt za odpravo ugotovljenih slabosti. Sprejeti ukrepi se nato prijavijo in ocenijo v naslednjem letnem poročilu o dejavnostih. Če obstajajo zadostni dokazi, da imajo ukrepi merljiv učinek na slabosti, potem se pridržek lahko umakne. Odločitve za izraz ali umik pridržkov so ena ključnih točk, obravnavanih v „medsebojnih pregledih“, čeprav končno odločitev sprejme pristojni pooblaščeni odredbodajalec.

Za primer IAKS v Grčiji glej odgovor na odstavek 2.5.

Za področje kohezijske politike glej odgovor na odstavek 2.6.

Komisija se sklicuje tudi na svoje odgovore na odstavka 2.10 in 2.11.

2.16

Sodišče ugotavlja, da Komisija priznava potrebo po nadaljnjih ukrepih, namenjenih reševanju težav, ki so bile ugotovljene na drugih področjih. Ti ukrepi bi morali med drugim obravnavati vprašanja, kot so:

(a)

vrednotenje uspešnosti notranjih kontrol;

(b)

koncentriranje sredstev na izboljševanje kontrolne strukture, ki je vzpostavljena za upravljanje odhodkov v finančnem okviru za obdobje 2007–2013, in odpravljanje slabosti iz prejšnjega okvira ter

(b)

(c)

celovito in zanesljivo poročanje o popravljanju napak na ravni držav članic.

(c)

2.17

Komisija glede kohezijske politike poroča, da je sprejela več uradnih odločitev o odložitvi vmesnih plačil (10 v letu 2008 v primerjavi z 1 v letu 2007) ter uporabila veliko večje finančne popravke (1 587 milijonov EUR v letu 2008 v primerjavi s 396 milijoni EUR v letu 2007). Vendar je Komisija o svojem akcijskem načrtu za okrepitev njene nadzorne vloge v okviru deljenega upravljanja kohezije priznala, da „bo moralo preteči več časa, da se bo učinek ukrepov na ravni vmesnih poročil lahko odrazil v znižanju stopnje napak“.

2.17

V širšem smislu je Komisija vzpostavila večletni kontrolni sistem, ki temelji na preprečevanju oziroma odkrivanju in popravi. Komisijina najboljša ocena finančnih popravkov in izterjav, sklenjenih v letu 2008, je znašala 2,967 milijard evrov za vsa področja politik, kar kaže na posebno prizadevanje pri tistih vidikih njenega kontrolnega sistema, ki zadevajo odkrivanje in popravo (glej poglavje 6 „povračilo neupravičeno izplačanih zneskov“ v prilogah k letnim računovodskim izkazom za leto 2008).

2.18

Sodišče je v svojem Letnem poročilu za leto 2007 ugotovilo, da letni povzetki v prvem letu svojega obstoja niso zagotavljali zanesljive ocene delovanja in uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov, ter priporočilo, da Komisija uvede ukrepe za izboljšanje predloženih informacij (5).

2.18

V kmetijstvu morajo vse države članice z eno samo plačilno agencijo predložiti izjavo o zanesljivosti direktorja plačilne agencije in certifikat iz certifikacijskega organa, ki po definiciji predstavljata letni povzetek, omenjen v finančni uredbi in medinstitucionalnem sporazumu. Poleg tega letne povzetke, imenovane tudi zbirna poročila, pripravijo tudi države članice z več kot eno plačilno agencijo.

2.19

Sodišče je analiziralo letne povzetke za leto 2008, da bi ugotovilo, ali se je spoštovalo zahteve Finančne uredbe in ali so države članice zagotovile dodatne informacije.

2.20

Zahtev finančne uredbe niso upoštevale vse države članice, prav tako pa niso vse sledile smernicam Komisije (6). Vendar se je v primerjavi s prejšnjim letom izboljšala kakovost analiz, ki so zajete v vse letne povzetke.

2.20

Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja je v svojem letnem poročilu o dejavnostih za leto 2008 opozoril, da so države članice izpolnile svoje zakonske obveznosti in večinoma upoštevale smernice, ki so jih določile službe Komisije. V primerjavi z lanskim letom se je kakovost analize, zajete v vseh letnih povzetkih, izboljšala, v nekaterih primerih pa je treba oceno določenih osnovnih elementov še dodatno izboljšati. Komisija je zato to točko izpostavila pri državah članicah in nato popravila eno od smernic.

2.21

Letni povzetki so del notranje kontrole in Sodišče je Komisijo spodbudilo, da procesu doda vrednost z ugotovitvijo skupnih težav, možnih rešitev ali najboljših praks ter z uporabo teh informacij pri njeni nadzorni vlogi (7). Komisija je podobno k enakemu ravnanju spodbujala države članice.

2.21

Komisija se sklicuje tudi na svoj odgovor v odstavku 2.18.

2.22

Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, je pokazala, da je za leto 2008 več držav članic (8)predložilo elemente ali analize, ki so dodale vrednost letnim povzetkom, ker se je z njimi skušalo ugotoviti sistemske pomanjkljivosti ali medsektorska vprašanja in podati pripombe o njih. Generalni direktorji za kohezijo so uporabili podatke iz letnih povzetkov kot prispevek k svoji lastni oceni nacionalnih sistemov.

2.22

Na področju kohezije je sedem držav članic v letne povzetke vključilo izjavo o zanesljivosti, predlagano v smernicah Komisije. Komisija bo analizirala tiste deklaracije in izjave, ki so bile doslej predložene, z namenom določiti ključne elemente, ki lahko predstavljajo dodano vrednost za letne povzetke. Rezultati te analize bodo upoštevani pri dopolnitvi navodila.

Na področju kmetijstva in razvoja podeželja zagotovilo o računovodskih izkazih ter o zakonitosti in pravilnosti z izkazi povezanih transakcij daje izjava o zanesljivosti direktorja plačilne agencije. Ta izjava je predmet revizije in mnenja certifikacijskega organa, s čimer se okrepi zagotovilo. Zbirno poročilo (ki ga pripravijo države članice z več kot eno plačilno agencijo) predstavlja dodano vrednost, saj povzema to zagotovilo na nacionalni ravni.

2.23

Komisija je oktobra 2007 sprejela sporočilo o spremembi standardov notranjega kontroliranja in s tem povezanega okvira (9). Oblikovala je 16 spremenjenih standardov notranjega kontroliranja za uspešno upravljanje, ki so 1. januarja 2008 nadomestili prvotni niz 24 standardov.

2.24

Sodišče je za 16 generalnih direktoratov preučilo standarde notranjega kontroliranja, povezane z zagotavljanjem pravilnosti transakcij, in podobno kot v prejšnjih letih našlo visoko stopnjo izvajanja (10).

2.24

2.25

Spremembo standardov notranjega kontroliranja je spremljala zahteva, da generalni direktorji prikažejo uspešnost izvajanja nekaterih prednostnih standardov (11). Večina generalnih direktorjev se je za leto 2008 odločila tako storiti za standarde notranjega kontroliranja 7–11, ki v veliki meri zajemajo področje „poslovanja in kontrolnih dejavnosti“ (12). Nasprotno pa je le majhno število generalnih direktoratov izbralo standarde, povezane s področjema „procesov načrtovanja in obvladovanja tveganja“ (standarda notranjega kontroliranja 5 in 6) (13), čeprav sta ti področji pomembni. Vendar Komisija ni mogla pokazati, da so nadzorni in kontrolni sistemi dovolj uspešni pri blaženju tveganja napak na naslednjih področjih/skupinah politik: razvoj podeželja pri kmetijstvu in naravnih virih (odstavek 5.63), kohezija (odstavek 6.36), raziskave, energetika in promet (odstavek 7.41) ter zunanja pomoč, razvoj in širitev (odstavek 8.34).

2.25

Trinajst generalnih direktoratov (ena tretjina) se je odločilo, da dajo prednost enemu izmed standardov za načrtovanje in obvladovanje tveganja ali obema, vključno z nekaterimi večjimi porabniki med generalnimi direktorati. Komisija meni, da je to primeren odraz pomembnosti teh standardov za zadevne generalne direktorate.

Za kmetijstvo in naravne vire kot celoto je ocenjena vrednost skupne napake rahlo pod pragom pomembnosti, ki znaša 2 %. Gibanje kaže, da so se z leti nadzorni in kontrolni sistemi na tem področju politike na splošno izboljšali in so zdaj uspešni, čeprav so na področju razvoja podeželja še potrebne izboljšave.

Z izvajanjem akcijskega načrta za krepitev nadzorne vloge Komisije pri upravljanju strukturnih ukrepov je Komisija dosegla pomemben napredek pri izboljševanju nadzornih sistemov in zmanjševanju tveganja napak. Poleg tega je sprejela dodatne ukrepe, kot je poenostavitev pravil za napoved stroškov na področju kohezijske politike z uvedbo pavšalnih stopenj, povprečnin in standardnih lestvic stroškov na enoto ter z okrepitvijo okvira kontrol za obdobje 2007–2013. Komisija meni, da je učinek takih ukrepov na stopnjo napak mogoče ocenjevati le v daljšem časovnem obdobju, in bo v začetku leta 2010 poročala o prvem učinku na plačila v obdobju 2007–2013.

Komisija se sklicuje tudi na svoj odgovor v odstavku 2.17.

Precejšnji napori so že bili vloženi v izboljšanje vodenja raziskovalne, energetske in prometne politike v mejah veljavnega pravnega in finančnega okvira. Komisija bo nadaljevala s strogim izvajanjem nadzora (glej tudi odgovor na odstavek 7.42).

Za področje „zunanje pomoči, razvoja in širitve“ je Komisija za to skupino politik oblikovala nadzor, ki bo zajemal celotni življenjski cikel njenih večletnih projektov, tako da lahko prepreči oziroma odkrije in odpravi večino finančnih napak med običajnim opravljanjem svojega nadzora. Obvezne finančne revizije, predvidene v okviru kontrolnega sistema Komisije, bi morale Komisiji omogočiti odkritje in odpravo teh napak predfinanciranja – v kasnejšem obračunskem letu – pred izvršitvijo končnih plačil. Naknadne kontrole Komisije potrjujejo to nizko stopnjo preostalih napak.

2.26

Z akcijskim načrtom za leto 2006 se je skušalo odpraviti specifične vrzeli v okviru notranje kontrole Komisije (14). Sporočilo Komisije iz februarja 2009 (15)zagotavlja posodobljeno oceno rezultatov akcijskega načrta, ki temelji na kazalnikih.

2.27

Analiza tega sporočila, ki jo je opravilo Sodišče (glej tabelo 2.2 ), kaže, da je Komisija izvedla vseh 14 podukrepov, za katere je Sodišče v svojem prejšnjem Letnem poročilu ugotovilo, da so še neizvedeni (16), in je torej dokončala izvajanje akcijskega načrta.

2.28

Komisija zagotavlja niz kazalnikov in deskriptorjev za merjenje in ocenjevanje učinka akcijskega načrta (17). Analiza Sodišča (glej tabelo 2.2 ) kaže, da se z večino ne meri uspešnosti, temveč le izložke in dejavnosti Komisije po (pod)ukrepih. Čeprav so dokaj natančni, na njihovi podlagi ni mogoče ugotoviti, ali je imel akcijski načrt merljiv učinek na nadzorne in kontrolne sisteme ter končno na pravilnost transakcij.

2.28

Ob tem Komisija meni, da so akcijski načrti zadnjih nekaj let oblikovali enotno razumevanje med organi držav članic oziroma zunanjimi organi glede ukrepov, potrebnih za preprečevanje napak v programih EU. To je zelo pomemben učinek in bo predstavljal temelj za prihodnje ukrepanje in sodelovanje.

2.29

Sodišče je za leto 2008 ugotovilo nadaljnji napredek pri nadzornih in kontrolnih sistemih Komisije, predvsem učinek relevantnih pridržkov na zagotovilo, podano v izjavah generalnih direktorjev (odstavki 2.5 do 2.8).

2.29

2.30

Vendar je Sodišče z revizijami ugotovilo, da so v nekaterih letnih poročilih o dejavnostih in izjavah še naprej prisotne slabosti pri obsegu in teži pridržkov ter oceni in delovanju nadzornih in kontrolnih sistemov (odstavki 2.9 do 2.11).

2.30

Komisija pozdravlja izboljšave, omenjene v tabeli 2.1, in ponavlja svojo zavezanost doseganju nadaljnjega napredka na tem področju. Komisija trenutno ocenjuje dejavnike, ki vplivajo na kakovost letnih poročil o dejavnostih, in bo spodbujala ukrepe za nadaljnje izboljšanje njihove kakovosti.

Glej odgovore na odstavke 2.9, 2.10 in 2.11.

2.31

Komisija je dosegla napredek pri upravljanju letnih povzetkov, tako da ti zdaj zagotavljajo dodatno zagotovilo in se uporabljajo za dodajanje vrednosti izjavam generalnih direktorjev. Vendar nekatere države članice niso v celoti spoštovale finančne uredbe (odstavka 2.20 in 2.22).

2.31

Komisija je poleg tega sprejela ustrezne ukrepe za nadaljnje spremljanje vseh primerov neizpolnjevanja predpisanih zahtev in dosegla, da države članice v primerjavi s preteklim letom dodajajo več vrednosti svojim letnim povzetkom.

2.32

Komisija lahko pokaže, da se spremenjeni standardi notranjega kontroliranja izvajajo skoraj v celoti (glej odstavek 2.24), in je izvedla podukrepe iz svojega akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole (odstavek 2.27).

2.33

Vendar Sodišče ugotavlja, da Komisija ne more dokazati, da so bili njeni ukrepi za izboljšanje nadzornih in kontrolnih sistemov uspešni pri blaženju tveganja napak na nekaterih proračunskih področjih (glej odstavek 1.33).

2.33

Komisija se sklicuje tudi na svoje odgovore v odstavkih 2.17 in 2.25.

2.34

Na izboljševanje nadzornih in kontrolnih sistemov je treba gledati kot na trajen proces, pri katerem bodo relevantni ukrepi šele sčasoma lahko šteli za uspešne. To pomeni, da priporočila, ki jih je Sodišče podalo v preteklosti, ostajajo tehtna (18).

2.34

2.35

Posebno in dodatno pozornost je treba nameniti predvsem tistim področjem odhodkov, za katera Sodišče še naprej poroča o visoki stopnji napak. To mora zajemati:

(a)

ocenjevanje stroškov in vrednosti kontrol politik;

(a)

(b)

spodbujanje poenostavitve pri oblikovanju prihodnjih političnih predlogov;

(b)

Komisija se sklicuje na sklep Sodišča v odstavku 1.39, da utegne obstajati nasprotje med poenostavljanjem in zagotavljanjem, da pomoč uresniči cilje politike. V tej zvezi opozarja, da zelo usmerjeni cilji politike včasih zahtevajo zapletena pravila, da bi tako zagotovili uresničitev ciljev.

Za kohezijsko politiko so bile uredbe o skladih spremenjene maja 2009, in sicer tako, da je omogočena uporaba pavšalnih stopenj, povprečnin in standardnih lestvic stroškov na enoto že za programe za obdobje 2007–2013. Komisija je močno spodbujala države članice, da uporabljajo te poenostavljene možnosti za stroške. Julija 2009 je predstavila nadaljnje predloge za poenostavitev regulativnega okvira za obdobje 2007–2013.

(c)

nadaljnje izboljševanje mehanizma, prek katerega naj bi se s finančnimi popravki, preklici in izterjavami popravilo nastale napake, ter sprejemanje potrebnih ukrepov za to, da bi bilo ta učinek mogoče pokazati v praksi.

(c)

Pričakovati je, da se bo poprava sistematičnih napak za področje raziskav v letu 2009 povečala.

2.36

Na področjih politik, na katerih obstajajo pravne zahteve za letne predložitve poročil držav članic, na primer letnih povzetkov in predhodnih izjav, bi morala Komisija zagotoviti, da se iz tega pridobi kar največja korist. Ustrezno pozornost bi bilo treba nameniti tudi prostovoljnim pobudam držav članic (v obliki nacionalnih izjav) ali vrhovnih revizijskih institucij, da se pridobi dodaten vpogled v vse zadeve, ki bi bile lahko relevantne pri zagotavljanju zakonitosti in pravilnosti odhodkov v okviru proračuna EU.

2.36

3.1

V tem poglavju so analizirana vprašanja, ki izhajajo iz izvrševanja splošnega proračuna EU v letu 2008. Poglavje zajema predvsem stopnjo izvrševanja proračuna, izvajanje programov EU, zlasti odhodkov za kohezijske politike EU, spremembe proračuna in stopnjo neporavnanih proračunskih obveznosti.

3.2

Proračunska sredstva, sprejeta za leto 2008 (izglasovani proračun in spremembe proračuna), so s prenosom iz leta 2007 skupaj znašala 132,3 milijarde EUR za prevzete obveznosti in 117 milijard EUR za plačila, kar v primerjavi s končnim proračunom za leto 2007 (1)predstavlja povečanje v višini 4,7 % oziroma 1,7 %. Na splošno so bile skupne odobritve za prevzem obveznosti za dano leto 2,2 milijarde EUR pod zgornjo mejo finančnega okvira, medtem ko so odobritve plačil ostale 14,0 milijarde EUR pod zgornjo mejo (glej diagrama III in IV v Prilogi I ).

3.3

Zaradi 10 sprememb proračuna, izglasovanih tekom leta, so se odobrena sredstva za prevzem obveznosti povečala za skupno 1,4 milijarde EUR, odobrena sredstva za plačila pa so se znižala za skupno 4,6 milijarde EUR. Znižanje je v glavnem odziv na porabo, ki je nižja od pričakovane, na področjih kohezijskih politik (4,5 milijarde EUR) in zunanjih odnosov (0,3 milijarde EUR). Znižanje odobrenih sredstev za plačila prek sprememb proračuna kaže na dobro finančno poslovodenje, saj to omogoča prilagajanje spremembam in zmanjševanje proračunskega presežka (2)(in predvsem omogoči, da se lastna sredstva hitreje povrnejo državam članicam).

3.4

Komisija pripravi vrsto dokumentov, ki med drugim vsebujejo naslednje informacije o izvrševanju proračuna Evropskih skupnosti (3):

3.5

V zvezi s programi strukturnih skladov za obdobje 2000–2006 se je pokazalo, da je bilo izvrševanje odobritev plačil za leto 2008 precej višje od predvidenega. Plačila so namesto ocenjenih 16,3 milijarde EUR znašala 24,0 milijarde EUR. Začetna ocena je temeljila na predpostavki, da se bo v letu 2008 zmanjšalo število zahtevkov za plačila, ker se ni uporabljal rok n+2 (6), od leta 2006 pa niso bile sprejete nobene nove obveznosti. Vendar do tega pričakovanega zmanjšanja ni prišlo.

3.6

Predložitev izjav o skladnosti s strani držav članic v odobritev Komisiji, ki je predpogoj za povračila iz kohezijskih programov za obdobje 2007–2013, je potekala počasi (glej odstavek 6.26). Zaradi tega je bilo izvrševanje odobritev plačil precej manjše od predvidenega (12,6 milijarde EUR). V letu 2008 so skoraj vsa plačila za novo programsko obdobje predstavljali začetni predujmi.

3.6

V nekaterih primerih države članice niso predložile zahtevkov za vmesna plačila, čeprav so bile ocene skladnosti že odobrene. To kaže, da se je veliko programov na terenu izvajalo počasi.

3.7

Komisija je 26. novembra 2008 oblikovala strukturo za Evropski načrt za oživitev gospodarstva kot skupni evropski odziv na sedanjo finančno in gospodarsko krizo (7).

3.8

V okviru prispevka EU k tej spodbudi je bila v načrtu predlagana pospešitev plačil iz strukturnih skladov. Predlagani so bili poenostavitev meril za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada, reprogramiranje porabe in pospešitev predujmov od začetka leta 2009. Zato so imele države članice prej dostop do 1,8 milijarde EUR predujmov iz Evropskega socialnega sklada za okrepitev aktivnih politik trga dela, ponovno osredotočenje podpore na najbolj ogrožene in okrepitev ukrepov za spodbujanje znanja. Načrtovano je bilo tudi, da bo za financiranje kohezije na razpolago danih dodatnih 4,5 milijarde EUR predujmov iz ESRR. Za izboljšanje energetskih povezav in širokopasovne infrastrukture namerava Komisija nameniti dodatnih 5,00 milijarde EUR za obdobje 2009–2010. Ta paket zajema skupno 3,98 milijarde EUR za naložbe v zajemanje in shranjevanje ogljika, projekte pridobovanja energije iz vetrnih elektrarn na morju in energetske povezave, 1,02 milijarde EUR za razširitev in nadgradnjo hitrega interneta v podeželskih skupnostih ter za odzivanje na nove izzive na kmetijsko-okoljskem področju. Proračunske posledice načrta za oživitev bodo vidne šele po letu 2009.

3.9

Neporavnane proračunske obveznosti (tj. neporabljene obveznosti, prenesene naprej za porabo v prihodnjih letih), v glavnem za večletne programe, so se povečale za 16,4 milijarde EUR (11,8 %) na 155,0 milijarde EUR. Samo na področjih politik, ki se financirajo prek diferenciranih sredstev (8), je skupni znesek neporavnanih obveznosti znašal 153,8 milijarde EUR, kar je vrednost 1,8 leta obveznosti ali 2,3 leta plačil pri stopnji porabe iz leta 2008 na posameznih področjih politik. Vendar skoraj 80 % neporavnanih obveznosti izvira iz let 2007 in 2008 ter so tako povezane s finančnim okvirom 2007–2013. Struktura nakopičenih neporavnanih proračunskih obveznosti kaže učinek prizadevanj, da se plačila izvršijo, preden se za neporavnane proračunske obveznosti uporabi pravilo samodejnega prenehanja, ki se uporablja tako za področje strukurnih skladov kot za Kohezijski sklad (pravilo „n+2“/pravilo „n+3“).

3.9

3.10

Neporavnane proračunske obveznosti nastanejo kot neposredna posledica diferenciranih odhodkov, pri katerih traja več let, da se programi porabe sredstev zaključijo, obveznosti pa so sprejete več let, preden se izvršijo pripadajoča plačila. Ker se obveznosti likvidirajo z izvršitvijo plačil, je dolgoročni učinek obveznosti, ki so precej večje od plačil, kopičenje neporavnanih obveznosti, tako stanje pa se prenaša v vsako naslednje leto.

3.11

Največji delež neporavnanih obveznosti zadeva področje kohezije (glej diagram 3.1 ). Na tem področju so neporavane obveznosti znašale 103 milijarde EUR (9)(približno 66 % skupnega zneska), kar predstavlja 2,2 leta vrednosti obveznosti ali 2,9 leta vrednosti plačil pri stopnji porabe iz leta 2008. Velika večina neporavnanih obveznosti na tem področju (73,8 milijarde EUR) se nanaša na tekoče obdobje 2007–2013. Neporavnane obveznosti v zvezi s finančnim okvirom 2000–2006 znašajo 29,3 milijarde EUR.

3.11

3.12

Približno 13,4 % skupnih neporavnanih obveznosti (20,9 milijarde EUR) je zadevalo Kohezijski sklad, čeprav ta predstavlja le približno 6,2 % skupnih dodeljenih odobritev za prevzem obveznosti za leto 2008. To je v primerjavi z letom 2007 povečanje v višini 2,8 milijarde EUR ali približno 15,5 %. Visoka stopnja neporavnanih proračunskih obveznosti pri Kohezijskem skladu predstavlja 1,4 leta vrednosti obveznosti ali 4,9 leta vrednosti plačil pri stopnji porabe iz leta 2008.

3.12

Poleg tega za projekte Kohezijskega sklada v obdobju 2000–2006 za razliko od strukturnih skladov ni samodejne sprostitve prevzetih obveznosti.

Za obdobje 2007–2013 se programi Kohezijskega sklada načrtujejo skupaj s programi ESRR in pravila samodejne sprostitve prevzetih obveznosti se uporabljajo za oba sklada. S tem se bodo neporavnane obveznosti Kohezijskega sklada v prihodnje zmanjšale.

3.13

Stopnje porabe v letu 2008 so ostale na visoki stopnji. V primeru kohezijske politike so se začetne odobritve plačil s spremembami proračuna zmanjšale za 4,5 milijarde EUR, kar gre pripisati zamudi pri izvajanju novih programov za obdobje 2007–2013.

3.13

3.14

Države članice so izboljšale svoje napovedi o odhodkih na področju strukturnih skladov, s čimer se je stopnja precenitve zmanjšala.

3.14

3.15

Neporavnane proračunske obveznosti pri diferenciranih odhodkih so še vedno na zelo visoki stopnji in presegajo skupne proračunske odobritve za prevzem obveznosti za leto 2008. Vendar je zdaj večina neporavnanih proračunskih obveznosti iz let 2007 in 2008 ter so tako povezane s tekočim finančnim okvirom. Sodišče Komisiji priporoča, naj države članice spodbudi, da čim prej posredujejo preostale dokumente o oceni skladnosti upravljavskih in kontrolnih sistemov, in da so ti dokumenti dovolj kakovostni, da se preprečijo nadaljnje zamude pri vmesnih plačilih in dodatno povečanje neporavnanih proračunskih obveznosti.

3.15

Komisija je leta 2008 in 2009 sprejela ukrepe, da bi dosegla napredek pri postopku v zvezi z ocenami skladnosti, in sicer s pošiljanjem opominov ter stiki in sestanki z državami članicami. Dodaten pritisk na države članice bo nastal tudi zaradi regulativnih določb glede povračil predfinanciranja, kadar v 24 mesecih ni zahtevka za plačila, ter uporabe pravila samodejne sprostitve prevzetih obveznosti. Glej tudi odgovor na odstavek 3.6.

Poročila, prejeta do 30. junija 2009, so skupaj zajemala 93 % odobritev za obdobje 2007–2013, poročila, odobrena do tega dne, pa 58 % teh odobritev.

4.1

V tem poglavju je predstavljena posebna ocena Sodišča o prihodkih. Prihodkovna stran proračuna je sestavljena iz lastnih sredstev in drugih prihodkov. Kot kaže tabela 4.1 , so lastna sredstva daleč največji vir financiranja proračunskih odhodkov (89,4 %).

4.2

Svet je 26. januarja 2009 sprejel spremenjena pravila (1)o izvajanju novega Sklepa o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti (2007/436/ES, Euratom) (2), ki so 1. marca 2009 začela retroaktivno veljati od 1. januarja 2007. Ker proces ratifikacije ni bil končan do konca leta 2008, so bili ponovni izračuni prispevkov držav članic na osnovi DDV in BND za leti 2007 in 2008, ki so bili potrebni, izdelani leta 2009.

4.3

Sodišče je iz evidenc Komisije o prejemih vseh prihodkov izbralo reprezentativni statistični vzorec 60 nalogov za izterjavo in preverilo pravilnost transakcij na ravni Komisije (glej Prilogo 4.1 ). Revizija je zajemala nadaljnje ukrepanje po nekaterih ugotovitvah iz preteklosti (glej Prilogo 4.2 ). Dodatno revizijsko delo, ki ga je opravilo Sodišče, je opisano v odstavkih 4.4 do 4.8.

4.4

Revizija z izkazi povezanih transakcij, ki jo opravi Sodišče, ne more zajeti neprijavljenega uvoza ali uvoza, ki se je izmuznil carinskemu nadzoru.

4.5

Sodišče je ocenilo nadzorne in kontrolne sisteme v treh državah članicah (3)ter pregledalo njihove računovodske sisteme za tradicionalna lastna sredstva. Revizorji so v vsaki od teh treh držav članic pregledali naključni vzorec 30 uvoznih deklaracij.

4.6

Sodišče je ocenilo nadzorne in kontrolne sisteme na Komisiji, vključno z njenimi inšpekcijskimi pregledi v državah članicah. Preučilo je račune za tradicionalna lastna sredstva in analiziralo tok dajatev, da se pridobi razumno zagotovilo o popolnosti in pravilnosti vknjiženih zneskov. Ocenilo je tudi nadzorno vlogo odbora ACOR (4).

4.7

Lastna sredstva iz DDV in BND so prispevki, ki izvirajo iz uporabe enotnih stopenj pri teoretično usklajenih osnovah držav članic za odmero DDV ali pri BND držav članic in so izračunani po pravilih Skupnosti. Ti vrsti lastnih sredstev temeljita na makroekonomski statistiki, pri kateri osnovnih podatkov ni mogoče neposredno revidirati. Zato so bili kot izhodišče revizije uporabljeni makroekonomski agregati, ki so jih pripravile države članice in jih posredovale Komisiji, nato pa so bili pri njej ocenjeni sistemi Komisije za obdelavo podatkov, dokler ti niso zajeti v končne računovodske izkaze. Tako je revizija zajela sestavljanje letnega proračuna in pravilnost prispevkov držav članic.

4.8

Pri reviziji so bili ocenjeni tudi nadzorni in kontrolni sistemi Komisije, katerih namen je podati zagotovilo, da so ta sredstva pravilno izračunana in zbrana, ter vlogi svetovalnega odbora za lastna sredstva in odbora BND (5). Poleg tega je Sodišče pregledalo nadzorne in kontrolne sisteme nacionalnih statističnih inštitutov za sestavljanje nacionalnih računov v štirih državah članicah (6).

4.9

Sredstva iz BND se uporabljajo za uravnoteženje proračuna. Vsaka prijava prenizkega BND za državo članico - ki sicer ne vpliva na skupna lastna sredstva iz BND - povzroči povečanje prispevkov drugih držav članic, dokler se težave ne odkrije in popravi.

4.10

Tradicionalna lastna sredstva določijo in zberejo države članice. Tri četrtine teh zneskov se plačajo Skupnosti, preostala četrtina pa se zadrži za kritje stroškov zbiranja. Vsaka država članica pošlje Komisiji mesečni izkaz o določitvah dajatev (izkaz računa „A“) in četrtletni izkaz o tistih določitvah dajatev, ki niso vključene vanj (račun „B“) (7).

4.11

Sodišče je ugotovilo, da v izkazih, ki so jih države članice poslale Komisiji, ni pomembnih napak.

4.12

Sodišče je ugotovilo, da v izračunih in plačilih prispevkov držav članic ni pomembnih napak.

4.13

Revizije na kraju samem, ki jih je izvedlo Sodišče, so potrdile, da revidirani nadzorni in kontrolni sistemi za carino in računovodenje tradicionalnih lastnih sredstev na splošno delujejo dobro.

4.14

Vendar je revizija Sodišča tako kot v prejšnjih letih pokazala težave pri zneskih, ki so vknjiženi na račune B. Te sicer niso dovolj pomembne, da bi vplivale na splošni zaključek, vendar bi jih bilo treba odpraviti:

4.14

—

zamuda pri določanju in izterjavi dajatev, čeprav so carinski organi (8)že poznali dolgovane zneske in identiteto dolžnikov, ter

—

—

pomanjkanje nacionalnih navodil (9)za oceno zneska dolgov, za katere je malo verjetno, da bodo izterjani.

—

4.15

Poleg tega je Sodišče v enem od preteklih letnih poročil (10)opozorilo, da je fizičnih pregledov uvoženega blaga zelo malo. Komisija je odgovorila, da se to nadoknadi s poznejšimi „pregledi, ki temeljijo na revizijah“. Vendar je Sodišče kritiziralo pogostost takšnih pregledov po carinjenju, ki temeljijo na revizijah, v več državah članicah (11).

4.15

Komisija je za glavno temo inšpekcijskega pregleda v letu 2009 izbrala strategije držav članic za nadzor nad tradicionalnimi lastnimi sredstvi. Med temi inšpekcijskimi pregledi preverja vzpostavljeno strategijo nadzora, uporabo analize tveganja pri oblikovanju programov nadzora, izvajanje programov nadzora in kakovost opravljenih naknadnih pregledov.

4.16

Vrhovna revizijska institucija (VRI) ene od teh držav članic je leta 2008 objavila poročilo (12), v katerem so bile ugotovitve, podobne ugotovitvam Sodišča, in ki je bilo kritično do sistema za kontrolo obdavčljivega uvoza v tej državi članici. V njem je bilo zlasti poudarjeno:

4.16

Komisija pozdravlja delovanje nacionalnih revizijskih služb, zlasti na področju tradicionalnih lastnih sredstev. Komisija si med inšpekcijskimi pregledi pri pripravi ocene pomaga z nacionalnimi revizijskimi poročili, kadar so na voljo.

—

da je carinski organ sicer uspešno lajšal trgovino, vendar mora še razviti potrebno strokovno znanje in vire pri izvrševanju dokumentarnih pregledov, ki jih izvaja,

—

manjšanje števila revizij, ki temeljijo na pregledih po carinjenju, in njihova nedosledna kakovost, čeprav se veča število napak, ki se pri tem ugotovijo,

—

potrebo po pripravi ciljev in standardov za pogostost in kakovost teh revizij, da se zagotovita davčni nadzor in celovitost ureditve.

4.17

Pridržki so sredstvo, ki Komisiji omogoča, da je po izteku zakonsko določenega roka štirih let mogoče popraviti dvomljive elemente v poročilih o DDV, ki jih predložijo države članice. Leta 2008 je bilo uvedenih 41 pridržkov, umaknjenih pa 15, zato se je ob koncu leta skupno število pridržkov povečalo na 163 (glej tabelo 4.2 ). 34 teh pridržkov se nanaša na obdobje pred letom 2000. Od 15 pridržkov, ki so bili leta 2008 umaknjeni, se ni noben nanašal na tri najzgodnejša leta 1989, 1993 in 1995. Komisija še vedno nima uspešnega sredstva, s katerim bi zagotavljala, da države članice posredujejo ustrezne in pravočasne informacije, kar bi ji omogočilo umik neodpravljenih pridržkov, povezanih z lastnimi sredstvi iz DDV.

4.17

4.18

Za zagotavljanje pravilne uporabe direktiv o DDV je odgovoren GD TAXUD, ki mora nadzirati prenos v nacionalno zakonodajo in skladnost nacionalnih pravil za izvajanje, ki jih uvedejo države članice. Leta 2008 sta začeli veljati dve direktivi o DDV (13). Vendar GD Taxud ni nadziral vseh nacionalnih ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo v zvezi s tema direktivama. Nepravilen ali nepopoln prenos bi lahko vplival na znesek prejetega DDV in tako na znesek, izplačan v lastna sredstva. Lahko bi tudi izkrivil delovanje enotnega trga.

4.18

Kar zadeva direktivi o DDV, ki sta začeli veljati leta 2008: prva (14)vključuje možnost, ne obveznosti, da države članice za odpravljanje davčnih goljufij ali izogibanja davkom sprejmejo nacionalne predpise, ki odstopajo od običajnih pravil iz Direktive o DDV. Te ukrepe, ki bodo ugodno vplivali na lastna sredstva iz DDV, če bodo sprejeti, je treba sporočiti odboru za DDV. Z drugo direktivo (15)se v veljavno zakonodajo ne uvajajo bistvene spremembe; njene vsebinske spremembe so izčrpno navedene v členu 412 in so se v zadevnih državah članicah ustrezno upoštevale.

4.19

Kadar Komisija meni, da država članica ne izpolnjuje svojih obveznosti iz direktive o DDV, lahko zadevo predloži Sodišču Evropskih skupnosti (16). Leta 2008 so obstajali trije takšni primeri (17), od katerih bi eden lahko privedel do zmanjšanja lastnih sredstev iz DDV. V tem primeru so od vpisa primera v enotni register možnih kršitev do takrat, ko je Komisija leta 2008 poslala pismo o predložitvi Sodišču Evropskih skupnosti, minila več kot štiri leta, od evidentiranja pritožbe do takrat, ko je bil poslan uradni opomin, pa je preteklo več kot 20 mesecev (18).

4.19

Pravni okvir v državah članicah je pogosto podroben in zapleten ter zahteva obširno analizo. Komisija se zlasti posveča pripravi zadev o razlagi zakonodaje o posredni obdavčitvi.

Poleg tega je Komisija v zadnjem letu spremenila svoje postopke, da bi zagotovila hitrejše sprejemanje odločitev in zmanjšala zamude, do katerih je prišlo, kadar je priglasitve držav članic prejela tik pred naslednjim dejanjem v postopku, ter tako omogočila, da zadeve napredujejo takoj po končani analizi novih informacij. Kadar je ugotovljen morebiten učinek na tradicionalna lastna sredstva, Komisija ustrezno ukrepa in izrazi pridržke.

4.20

Komisija je šesto poročilo iz člena 12 (19)predložila novembra 2008, čeprav bi ga morala na koncu leta 2007. Glavni cilj tega poročila je Komisiji in zadevni državi članici omogočiti preudarek o tem, ali je možno uvesti izboljšave za povečanje uspešnosti postopkov, ki se uporabljajo za registracijo davčnih zavezancev ter za določanje in pobiranje DDV, pa tudi kontrolnih sistemov za DDV.

4.20

4.21

Šesto poročilo je kritično ocenilo vrednost prejšnjih poročil. Prišlo je do zaključka, da se proračunski organ ni odzval na vprašanja, ki so bila izpostavljena v prejšnjih poročilih, o njih pa tudi ni razpravljal. Komisija je našla le malo oziroma nobenih dokazov o tem, da bi priporočila neposredno privedla do kakršnih koli sprememb v državah članicah. Zbrani DDV je izhodiščna točka za ocenjevanje zneska, ki ga morajo države članice plačati v lastnih sredstvih iz DDV.

4.22

Potem ko so države članice Komisiji sporočile podatke o BND za leto 2008, je odbor BND menil, da so ob ustreznem upoštevanju obstoječih pridržkov (20)podatki držav članic EU-15 ustrezni za uporabo v namene lastnih sredstev. Odbor BND ni mogel izoblikovati mnenja o podatkih za države članice EU-12, ki jih je še mogoče popraviti ali pa zanje velja pridržek, ker analiza opisov metodologije za BND (21)še poteka (glej odstavka 4.25 in 4.26).

4.23

Sodišče je pregledalo ključne komponente nadzornih in kontrolnih sistemov, ki so povezani s procesom zbiranja podatkov o BND, sporočenih za leto 2008, v štirih državah članicah. Našlo je slabosti pri dokumentiranju postopkov za pripravo teh podatkov ter ugotovilo, da pregledi kakovosti statističnih podatkov niso bili sistematično dokumentirani in/ali da sistemi, povezani s pripravo statističnih podatkov, niso bili vedno ovrednoteni.

4.23

4.24

Sodišče še vedno meni (22), da lahko razlike med nadzornimi in kontrolnimi sistemi nacionalnih statističnih inštitutov zmanjšajo primerljivost, zanesljivost in izčrpnost nacionalnih računov.

4.24

Komisija je upoštevala pripombe Sodišča o nadzornih in kontrolnih sistemih. Odbor BND od leta 2006 obravnava nadzorne in kontrolne sisteme. V posodobljen vprašalnik Komisije za oceno opisa metodologije za BND (dokument GIAQ GNIC/081 iz aprila 2007) sta bili vključeni posebni vprašanji 3 in 4 o opisu in vrednotenju nadzornih in kontrolnih sistemov. V revidiranih smernicah za opis metodologije za BND (GNIC/053, sprememba 2) se zahteva podrobnejši opis postopkov v državah članicah. Komisija bo še naprej spodbujala izmenjavo najboljših praks med državami na tem področju, predvsem z organizacijo seminarja decembra 2009.

4.25

Ob koncu leta 2008 so za obdobje od 2002 do 2004 obstajali splošni pridržki (23)za podatke o BND držav članic EU-15, ki bodo ostali, dokler ne bodo analizirani posodobljeni opisi metodologije za BND. Splošni pridržki za države članice EU-10 so bili določeni junija 2008 za podatke o BND, ki zajemajo obdobje od 2004 do 2006.

4.26

V začetku leta 2008 je bilo odprtih 25 posebnih (24)pridržkov za BND, ki se nanašajo na obdobje od leta 1995 do leta 2001. Leta 2008 je Komisija umaknila 15 pridržkov, tako da jih je na koncu leta ostalo 10 (25).

4.26

4.27

Ko je Sodišče na kraju samem pregledalo dokumentacijo, ki so jo zagotovili nacionalni statistični inštituti, je ugotovilo, da pri dveh pridržkih, ki ju je Komisija umaknila v letu 2008, niso bile na voljo vse informacije v podporo spremembam, izvedenim pri izračunu lastnih sredstev iz BND. V enem primeru strokovna ocena, uporabljena pri ocenitvi komponente nacionalnega računa, ni bila dokumentirana, v drugem pa podatkov, ki so bili predloženi Komisiji, niso v celoti podpirali s tem povezani statistični podatki, zaradi česar ni bilo celovite revizijske sledi. Sodišče je tako kot leta 2007 (26)ugotovilo, da delo Komisije za omogočanje umika pridržkov ni zajemalo niti dokumentacijskih pregledov, s katerimi bi s primerjanjem z zunanjimi viri potrdili točnost informacij, ki so jih zagotovile države članice, niti kontrolnih obiskov na kraju samem, s katerimi bi se potrdili spremenjeni agregati nacionalnih računov.

4.27

4.28

Komisija je do konca leta 2008 prejela posodobljene ali nove opise metodologije za BND (27)in izvedla kontrolne obiske v 16 državah članicah. V šestih primerih je bilo opravljeno neposredno preverjanje agregatov BND. Ker pa ni odobrenih notranjih navodil o izvajanju tega kontrolnega pristopa, kot so merila za izbiranje sestavnih delov BND, ki jih je treba preveriti, obstaja tveganje, da neposredno preverjanje v teh državah članicah ni bilo opravljeno dosledno. Poleg tega Komisija še ni ocenila nadzornih in kontrolnih sistemov nacionalnih statističnih inštitutov za sestavljanje nacionalnih računov.

4.28

4.29

Sodišče na podlagi svojega revizijskega dela meni, da:

za leto, ki se je končalo 31. decembra 2008, ni pomembnih napak.

4.30

Sodišče je na podlagi svojega revizijskega dela prišlo do zaključka, da nadzorni in kontrolni sistemi uspešno zagotavljajo pravilnost prihodkov (glej Prilogo 4.1 ). Vendar Sodišče opozarja na slabosti, ki sicer niso pomembne za uspešnost sistemov kot celote, vendar zahtevajo nadaljnje ukrepanje, kot je opisano v nadaljevanju.

4.31

Sodišče pri revizijah še vedno ugotavlja težave pri uporabi računov B, zato priporoča, da si Komisija še naprej prizadeva, da bi zagotovila njihovo pravilno uporabo, in nadzoruje določanje in izterjavo dajatev (odstavek 4.14).

4.31

4.32

Glede na pomanjkljivosti kontrolne strategije, ugotovljene v prejšnjih letnih poročilih, Sodišče priporoča, da Komisija te ugotovitve upošteva pri svojih inšpekcijskih pregledih v državah članicah. Zlasti bi morala spodbujati ustrezno ravnovesje med fizičnimi pregledi pri uvozu in revizijami po carinjenju pri gospodarskih subjektih. Ti bi morali biti dovolj pogosti in kakovostni, da bi varovali finančne interese Skupnosti (odstavki 4.15 in 4.16).

4.32

4.33

Komisija še vedno nima uspešnega sredstva, s katerim bi zagotavljala, da države članice posredujejo ustrezne in pravočasne informacije, kar bi ji omogočilo umik neodpravljenih pridržkov za lastna sredstva iz DDV. Sodišče priporoča, naj si Komisija (28)v dogovoru z zadevnimi državnimi članicami še naprej prizadeva najti rešitev, da bo te pridržke mogoče čim prej umakniti in opraviti potrebne popravke osnov za DDV držav članic (odstavek 4.17).

4.33

4.34

Sodišče v kontekstu poročila iz člena 12 priporoča, da Komisija v svoje kontrolne obiske vključi preverjanje zanesljivosti navedb v informacijah, ki jih predložijo države članice. To poročilo bi tako pomagalo zagotoviti, da se dejansko zbere celoten znesek dolgovanega DDV. Zbrani DDV je izhodiščna točka za ocenjevanje zneska, ki ga morajo države članice plačati v lastnih sredstvih iz DDV (odstavek 4.21). To je še toliko bolj relevantno zaradi sodne prakse na podlagi zadeve št. C-132/06 Sodišča Evropskih skupnosti (29).

4.34

4.35

Komisija je leta 2008 umaknila 15 posebnih pridržkov brez dokumentacijskih pregledov, s katerimi bi potrdila točnost informacij, ki so jih poslale države članice, ali kontrolnih obiskov na kraju samem, s katerimi bi izvedla neposredno preverjanje (odstavek 4.27). Po mnenju Sodišča to ne zadošča vedno za zagotavljanje razumnega zagotovila o točnosti spremenjenih podatkov.

4.35

4.36

Sodišče priporoča, da Komisija sestavi in uporablja posebna pravila za pregledovanje opisov metodologije za BND (odstavek 4.28), vključno z uporabo neposrednega preverjanja in upoštevanjem tveganj, ki spremljajo sestavljanje nacionalnih računov, ocene nadzornih in kontrolnih sistemov v nacionalnih statističnih inštitutih ter načela stroškov in koristi.

4.36

5.1

V tem poglavju je predstavljena posebna ocena Sodišča za skupino politik, imenovano kmetijstvo in naravni viri, ki zajema naslednja področja: 05-kmetijstvo in razvoj podeželja, 07-okolje, 11-ribištvo in pomorske zadeve ter 17-zdravje in varstvo potrošnikov. Podrobne informacije o zajetih dejavnostih, porabi za leto in vrsti upravljanja so v tabeli 5.1.