–

Za E. P. Š. Petković, advocaat,

–

za nizozemsko vlado J. M. Hoogveld, M. A. M. de Ree, M. L. Noort in M. K. Bulterman, agenti,

–

za belgijsko vlado C. Van Lul, C. Pochet in P. Cottin, agenti, skupaj s C. Decordier, avocate, in T. Bricoutom, advocaat,

–

za nemško vlado sprva T. Henze in R. Kanitz, nato R. Kanitz, agenta,

–

za švicarsko vlado S. Lauper, agent,

–

za Evropsko komisijo G. Wils, J. Tomkin in C. Cattabriga, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6(1)(e) Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1; v nadaljevanju: Zakonik o schengenskih mejah).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska, v nadaljevanju: državni sekretar) in E. P. v zvezi z zakonitostjo odločbe, s katero se je E. P. odredilo, da mora zapustiti ozemlje Evropske unije.

3

Člen 5(1) Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, podpisane 19. junija 1990 v Schengenu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9, v nadaljevanju: Konvencija o izvajanju schengenskega sporazuma), je določal:

„Za bivanje, ki ni daljše od treh mesecev, se lahko dovoli vstop na ozemlje pogodbenic tujcu, ki izpolnjuje naslednje pogoje:

[…]

4

Člen 20(1) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (UL 2013, L 182, str. 1), določa:

„Tujci, za katere se ne zahteva vizum, se lahko prosto gibljejo na ozemljih pogodbenic največ 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju, če izpolnjujejo pogoje za vstop iz člena 5(1)(a), (c), (d) in (e).“

5

Člen 27(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), določa:

„Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov.

Osebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene.“

6

Člen 24(1) in (2) Uredbe (ES) št. 1987/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL 2006, L 381, str. 4) določa:

„1.   Podatki o državljanih tretjih držav, za katere je bil izdan razpis ukrepa za zavrnitev vstopa ali prepovedi prebivanja, se vnesejo na podlagi nacionalnega razpisa, ki temelji na odločitvi pristojnih upravnih organov ali sodišč v skladu s poslovnikom, ki je določen v okviru nacionalne zakonodaje. Ta odločitev se lahko sprejme samo na podlagi individualne ocene. Postopek za pritožbo zoper tako odločitev se izvede v skladu z nacionalno zakonodajo.

2.   Razpis ukrepa se vnese, kadar odločitev iz odstavka 1 temelji na nevarnosti za javni red in varnost ali za nacionalno varnost, ki jo predstavlja prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice. To je zlasti mogoče:

7

Člen 3 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98) določa:

„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]“

8

Člen 6(1) te direktive določa:

„Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.“

9

Člen 21(1) Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (Vizumski zakonik) (UL 2009, L 243, str. 1, v nadaljevanju: Vizumski zakonik) določa:

„Pri obravnavi vloge za enotni vizum se preveri, ali prosilec izpolnjuje pogoje za vstop iz člena 5(1)(a), (c), (d) in (e) [Uredbe št. 562/2006], še posebej pa je treba preveriti, ali prosilec predstavlja tveganje nezakonitega priseljevanja ali tveganje za varnost držav članic in ali namerava prosilec zapustiti ozemlje držav članic pred datumom izteka zaprošenega vizuma.“

10

V uvodnih izjavah 6 in 27 zakonika o schengenskih mejah je navedeno:

[…]

11

Člen 2 tega zakonika določa:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]“

12

Člen 6(1) navedenega zakonika določa:

„Za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ni daljše od 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni, kar zajema vsak dan bivanja v zadnjem 180-dnevnem obdobju, veljajo za državljane tretjih držav naslednji pogoji za vstop:

[…]

13

Člen 8(2), tretji pododstavek, navedenega zakonika določa:

„Vendar pa lahko mejni policisti pri opravljanju temeljne mejne kontrole pri osebah, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, naključno preverjajo v nacionalnih in evropskih zbirkah podatkov, da se prepričajo, da oseba ne predstavlja resnične, sedanje in dovolj resne grožnje notranje varnosti, javnemu redu, mednarodnim odnosom držav članic ali grožnjo javnemu zdravju.“

14

E. P., državljan tretje države, je bil med tem, ko je bil na Nizozemskem z namenom kratkoročnega bivanja, za katero ni potreben vizum, osumljen kršitve nizozemske kazenske zakonodaje o prepovedanih drogah.

15

Državni sekretar je z odločbo z dne 19. maja 2016 E. P. odredil, da mora zapustiti ozemlje Unije iz razloga, da ne izpolnjuje več pogoja iz člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah, ker pomeni grožnjo javnemu redu.

16

E. P. je zoper to odločbo vložil tožbo na rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (sodišče v Haagu, ki zaseda v Amsterdamu, Nizozemska).

17

To sodišče je s sodbo z dne 13. septembra 2016 tožbi ugodilo in odločbo državnega sekretarja odpravilo.

18

Državni sekretar je zoper to sodbo vložil pritožbo.

19

Predložitveno sodišče se zlasti glede na naravo odločbe, sprejete zoper E. P., zapletenost presoje, ki jo je moral opraviti državni sekretar pri sprejetju take odločbe, in okoliščine, da se je E. P. na dan, ko je bila ta odločba sprejeta, nahajal na ozemlju države članice, sprašuje, ali je treba za ugotovitev grožnje javnemu redu v smislu člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah dokazati, daosebno obnašanje E. P. pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe.

20

Meni, da sodna praksa Sodišča, ki izhaja iz sodb z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), z dne 11. junija 2015, Zh. in O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), z dne 24. junija 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), z dne 15. februarja 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), in z dne 4. aprila 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), ne daje nedvoumnega odgovora na to vprašanje.

21

V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet, Nizozemska) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

22

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero lahko pristojni organi sprejmejo odločbo o vrnitvi državljana tretje države, za katerega ne velja obveznost vizuma in se nahaja na ozemlju držav članic z namenom kratkoročnega bivanja, iz razloga, da pomeni grožnjo javnemu redu, ker je osumljen storitve kaznivega dejanja.

23

Iz člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah je razvidno, da je med pogoji za vstop na ozemlje držav članic z namenom kratkoročnega bivanja zahteva, da oseba ne pomeni grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom katere koli države članice.

24

Čeprav je v tej določbi ta zahteva določena kot pogoj za vstop na ozemlje držav članic, je treba ugotoviti, da po vstopu na to ozemlje zakonitost bivanja na tem ozemlju ostaja ravno tako pogojena z izpolnjevanjem navedene zahteve.

25

Namreč, na eni strani člen 20(1) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma določa, da se lahko državljani tretjih držav, za katere se ne zahteva vizum, prosto gibljejo na ozemlju držav članic v obdobju, ki ga določa ta določba, če ti državljani tretjih držav izpolnjujejo pogoje za vstop iz člena 5(1)(a), (c), (d) in (e) te konvencije.

26

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je člen 6(1) Zakonika o schengenskih mejah nadomestil člen 5(1) Uredbe št. 562/2006, ki je nadomestil člen 5(1) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma. Tako je treba člen 20(1) te konvencije razumeti tako, da se zdaj sklicuje na člen 6(1) Zakonika o schengenskih mejah.

27

Na drugi strani iz člena 3, točka 2, Direktive 2008/115 izhaja, da državljan tretje države, ki se nahaja na ozemlju države članice in ne izpolnjuje pogojev za vstop iz člena 5 Uredbe št. 562/2006, ki je zdaj nadomeščen s členom 6 Zakonika o schengenskih mejah, ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče, na tem ozemlju iz tega razloga prebiva nezakonito (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, točka 59).

28

Glede na to, da člen 6(1) te direktive določa, da države članice načeloma izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, je treba v teh okoliščinah šteti, da lahko država članica sprejme tako odločbo glede državljana tretje države, za katerega ne velja obveznost vizuma in se nahaja na ozemlju držav članic z namenom kratkoročnega bivanja, kadar ta pomeni grožnjo javnemu redu v smislu člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah.

29

V zvezi s tem je treba za opredelitev obsega pojma „grožnja javnemu redu“ iz zadnjenavedene določbe opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je za državljana Unije, ki je izkoristil svojo pravico do prostega gibanja, in za nekatere člane njegove družine mogoče šteti, da predstavljajo grožnjo javnemu redu, le če njihovo individualno ravnanje pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe zadevne države članice (glej v tem smislu sodbi z dne 29. aprila 2004, Orfanopoulos in Oliveri, C‑482/01 in C‑493/01, EU:C:2004:262, točki 66 in 67, in z dne 10. julija 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, točki 23 in 24).

30

Pojem „grožnja javnemu redu“ se je nato na enak način razlagal v zvezi z več direktivami, ki urejajo položaj državljanov tretjih držav, ki niso člani družine državljana Unije (glej sodbe z dne 11. junija 2015, Zh. in O., C‑554/13, EU:C:2015:377, točka 60; z dne 24. junija 2015, T., C‑373/13, EU:C:2015:413, točka 79, in z dne 15. februarja 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točka 67).

31

Vendar ni nujno, da se vsako sklicevanje zakonodajalca Unije na pojem „grožnja javnemu redu“ razume tako, da napotuje izključno na individualno ravnanje, ki pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe zadevne države članice.

32

Tako je Sodišče glede sorodnega pojma „grožnja javni varnosti“ razsodilo, da je treba v okviru Direktive Sveta 2004/114/ES z dne 13. decembra 2004 o pogojih za sprejem državljanov tretjih držav za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela (UL 2004, L 375, str. 12) ta pojem razlagati širše, kot se razlaga v sodni praksi, ki se nanaša na osebe, ki imajo pravico do prostega gibanja, in da navedeni pojem lahko med drugim vključuje potencialne grožnje za javno varnost (glej v tem smislu sodbo z dne 4. aprila 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, točka 40).

33

Zato je treba za natančno opredelitev obsega pojma „grožnja javnemu redu“ v smislu člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah upoštevati besedilo te določbe, njeno sobesedilo in cilje zakonodaje, katere del je ta določba (glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2015, T., C 373/13, EU:C:2015:413, točka 58, in z dne 4. aprila 2017, Fahimian, C 544/15, EU:C:2017:255, točka 30).

34

Prvič, glede besedila člena 6(1)(e) tega zakonika je treba opozoriti, da se s tem besedilom drugače kakor zlasti od besedila člena 27(2) Direktive 2004/38 ne zahteva izrecno, da mora ravnanje zadevne osebe pomeniti resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe, da bi bilo za to osebo mogoče šteti, da pomeni grožnjo javnemu redu.

35

Drugič, to presojo podpira sobesedilo člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah.

36

V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je ta določba tudi tesno povezana z Vizumskim zakonikom, saj je treba v skladu s členom 21(1) tega zakonika izpolnjevanje pogoja za vstop, ki ga določa, preveriti pred izdajo enotnega vizuma.

37

Zato mora biti široko polje proste presoje, ki ga je Sodišče priznalo pristojnim organom držav članic pri preverjanju, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo enotnega vizuma, glede na zapletenost takega preverjanja (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, točke od 56 do 60) tem organom logično priznano tudi, kadar ti odločajo, ali državljan tretje države pomeni grožnjo javnemu redu v smislu člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah.

38

Dalje, čeprav se uvodna izjava 27 in člen 8(2), tretji pododstavek, tega zakonika izrecno sklicujeta na položaj, v katerem oseba pomeni „resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo“ javnemu redu, se ta sklicevanja nanašajo samo na položaj oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije v smislu člena 2, točka 5, navedenega zakonika.

39

V teh okoliščinah bi zakonodajalec Unije, če bi uporabo člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah želel pogojevati z obstojem takega položaja, to določbo logično oblikoval enako kot člen 8(2), tretji pododstavek, tega zakonika.

40

Nazadnje, člen 6(1)(d) Zakonika o schengenskih mejah določa, da je tudi zahteva, da ne gre za osebe, za katere je bil v SIS razpisan ukrep zavrnitve vstopa, pogoj za vstop na ozemlje držav članic z namenom kratkoročnega bivanja.

41

Iz člena 24(2) Uredbe št. 1987/2006 pa izhaja, da se lahko za državljana tretje države, ki je bil obsojen za kaznivo dejanje, za katero je zagrožena kazen odvzema prostosti najmanj eno leto ali za katerega se utemeljeno sumi, da je storil huda kazniva dejanja, zaradi zavrnitve vstopa v SIS objavi razpis ukrepa, ker ta oseba pomeni nevarnost za javni red in varnost.

42

Iz tega sledi, da se torej pojem „nevarnost za javni red in varnost“ v smislu te določbe bistveno razlikuje od pojma iz točke 29 te sodbe (glej po analogiji sodbo z dne 31. januarja 2006, Komisija/Španija, C‑503/03, EU:C:2006:74, točka 48).

43

Če bi se v tem okviru štelo, da je pojem „grožnja javnemu redu“ v smislu člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah ožji od pojma, od katerega je odvisna uporaba člena 6(1)(d) tega zakonika, bi to povzročilo nedoslednost navedenega zakonika.

44

Tretjič, glede ciljev Zakonika o schengenskih mejah je iz uvodne izjave 6 tega zakonika razvidno, da bi moral nadzor meje pomagati k preprečevanju „katere koli grožnje“ javnemu redu.

45

Zato je očitno, da je na eni strani vzdrževanje javnega reda eden od ciljev navedenega zakonika in da je na drugi namen zakonodajalca Unije boriti se proti vsem grožnjam javnemu redu.

46

Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah ni mogoče razlagati tako, da načeloma nasprotuje nacionalni praksi, na podlagi katere je sprejeta odločba o vrnitvi državljana tretje države, za katerega ne velja obveznost vizuma in se nahaja na ozemlju držav članic z namenom kratkoročnega bivanja, če je ta osumljen storitve kaznivega dejanja, ne da bi bilo dokazano, da njegovo ravnanje pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe zadevne države članice.

47

Pri tem pa mora biti taka nacionalna praksa v skladu z načelom sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije, in zato zlasti ne sme presegati tega, kar je nujno za varovanje javnega reda (glej v tem smislu sodbe z dne 2. maja 2019, Lavorgna, C‑309/18, EU:C:2019:350, točka 24; z dne 17. aprila 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, točka 68, in z dne 9. julija 2015, K in A, C‑153/14, EU:C:2015:453, točka 51).

48

Iz tega po eni strani izhaja, da mora biti kaznivo dejanje, katerega je osumljen državljan tretje države, dovolj resno glede na njegovo naravo in zagroženo kazen, da upraviči, da se prebivanje tega državljana na ozemlju držav članic nemudoma konča.

49

Po drugi strani se pristojni organi ob neobstoju obsodbe lahko sklicujejo na grožnjo javnemu redu, le če obstajajo skladni, objektivni in natančni elementi, na podlagi katerih je podan sum, da je navedeni državljan storil tako kaznivo dejanje.

50

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali nacionalna praksa iz postopka v glavni stvari izpolnjuje te zahteve.

51

Iz vsega navedenega izhaja, da je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero lahko pristojni organi sprejmejo odločbo o vrnitvi državljana tretje države, za katerega ne velja obveznost vizuma in se nahaja na ozemlju držav članic z namenom kratkoročnega bivanja, iz razloga, da pomeni grožnjo javnemu redu, ker je osumljen storitve kaznivega dejanja, pod pogojem, da se ta praksa uporablja, le če, prvič, je to kaznivo dejanje dovolj resno glede na njegovo naravo in zagroženo kazen, da upraviči, da se prebivanje tega državljana na ozemlju držav članic nemudoma konča, in drugič, če ti organi razpolagajo s skladnimi, objektivnimi in natančnimi elementi, ki potrjujejo njihov sum, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

52

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 6(1)(e) Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero lahko pristojni organi sprejmejo odločbo o vrnitvi državljana tretje države, za katerega ne velja obveznost vizuma in se nahaja na ozemlju držav članic z namenom kratkoročnega bivanja, iz razloga, da pomeni grožnjo javnemu redu, ker je osumljen storitve kaznivega dejanja, pod pogojem, da se ta praksa uporablja, le če, prvič, je to kaznivo dejanje dovolj resno glede na njegovo naravo in zagroženo kazen, da upraviči, da se prebivanje tega državljana na ozemlju držav članic nemudoma konča, in drugič, če ti organi razpolagajo s skladnimi, objektivnimi in natančnimi elementi, ki potrjujejo njihov sum, kar mora preveriti predložitveno sodišče.