1.

Do konflikta z drugimi okoljskimi cilji ( 2 ) lahko privede ne le izkoriščanje podnebju prijaznih obnovljivih virov energije, kot je uporaba vetrne energije, temveč tudi uporaba vodne energije. Na to opozarja tudi Komisija z zadevno tožbo zaradi majhne hidroelektrarne na doslej večinoma nedotaknjenem povirju reke Schwarze Sulm v avstrijskih Alpah. Komisija se opira na predhodni učinek prepovedi poslabšanja po Okvirni direktivi o vodah ( 3 ) in meni, da projekt ni bil utemeljen.

2.

Pri tem je vsekakor odločilna okoliščina, da so avstrijski organi v predhodnem postopku revidirali oceno stanja Schwarze Sulm. Posledica tega je, da ugotavljanje poslabšanja stanja, ki ga opravi Komisija, ne pride v poštev in posledično ne potrebuje utemeljitve.

3.

Bistveni okoljski cilji Okvirne direktive o vodah in morebitne izjeme so določeni v členu 4 te direktive:

„1.   Pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij:

4.

Organi avstrijske dežele Štajerska so 24. maja 2007 izdali vodno dovoljenje za gradnjo hidroelektrarne na reki Schwarze Sulm.

5.

Organi so v tej odločbi ocenili ekološko stanje vodnega telesa kot „zelo dobro“. ( 4 ) Vendar je bil nad zadevnim odsekom ugotovljen nezadosten odvzem pitne vode (31 litrov na sekundo). ( 5 )

6.

Predvideno je, da se za elektrarno zgradi t. i. tirolski jez („Tiroler Wehr“); velik del vode se bo preusmeril po več kot 10 km dolgih cevovodih do 480 metrov nižje ležeče stavbe elektrarne in bo po pretoku skozi turbino ponovno izpuščen v reko v smeri toka. Sicer je ovira, nastala zaradi jeza, zmanjšana s prehodom za ribe, za gibanje po reki navzgor morda celo kompenzirana, vendar znižanje vodostaja reke prav tako ovira selitev rib. Poleg tega je mogoče pričakovati izgube rib, ki se gibajo po reki navzdol in zaidejo v turbine. ( 6 ) Rezultati kažejo, da se stanje vodnega telesa po uresničitvi projekta oceni samo še z „dobro“.

7.

Leta 2006 je Komisija prejela pritožbo v zvezi s projektom, zato je oktobra 2007 Avstrijo pozvala, naj predloži pripombe. Leta 2010 je Komisija postopek ustavila, potem ko so avstrijski zvezni organi dovoljenje za projekt razveljavili.

8.

Vendar je marca 2012 avstrijsko ustavno sodišče odločitev zveznih organov razglasilo za nično, tako da je bilo začetno dovoljenje spet veljavno.

9.

Po preučitvi zadevnega stanja je Komisija menila, da Avstrija pri izdaji dovoljenja za projekt ni pravilno uporabila izjeme od prepovedi poslabšanja iz Okvirne direktive o vodah, čeprav naj bi se ta uporabila po analogiji v okviru predhodnega učinka v skladu s členom 4 Okvirne direktive o vodah, ki izhaja iz člena 4(3) PEU v povezavi s členom 288 PDEU. Zato je 26. aprila 2013 Avstrijo pozvala, naj ponovno predloži pripombe, in 21. novembra 2013 zadevni državi članici podala obrazloženo mnenje, v katerem je za prenehanje očitanega neizpolnjevanja obveznosti postavila končni rok 21. januar 2014.

10.

Med tem predhodnim postopkom so organi Steiermark z odločbo z dne 4. septembra 2013 spremenili dovoljenje. Poleg sprememb pogojev, ki v zadevnem postopku nimajo nobene vloge, je bilo ugotovljeno, da stanje reke Schwarze Sulm ni „zelo dobro“, temveč zaradi odvzema pitne vode nad mestom projekta le „dobro“. Torej se stanje vodnega telesa zaradi projekta ne bi poslabšalo in je poslabšanje izključeno.

11.

Ker odgovor Avstrije za Komisijo kljub temu ni bil zadovoljiv, Komisija vlaga to tožbo in predlaga,

12.

Avstrija predlaga,

13.

Stranke so se pogajale pisno; Sodišče je odločilo, da obravnava ni potrebna.

14.

Avstrija trdi, da tožba ni dopustna. Po eni strani naj Komisija ne bi dovolj natančno določila obveznosti, katerih kršitev očita (glej podpoglavje 2). Po drugi strani meni, da naloga Komisije kot varuhinje pogodb ne obsega nadzora avstrijskih organov pri individualnem in konkretnem izvajanju prava Unije (glej podpoglavje 3).

15.

Najprej je treba podrobno določiti predmet tožbe (glej podpoglavje 1).

16.

Predmet tožbe je treba natančneje določiti, ker je bilo dovoljenje za elektrarno, ki je bilo izdano 24. maja 2007, spremenjeno z odločbo z dne 4. septembra 2013, torej pred obrazloženim mnenjem in pred potekom roka 21. januar 2014, ki je bil v njem določen.

17.

Komisija v repliki navaja, da v zadevni odločbi degradiranje reke Schwarze Sulm z „zelo dobro“ na „dobro“ ni bilo vključeno v zahtevo, vendar še naprej izhaja iz „zelo dobrega“ stanja.

18.

To stališče razumem tako, da Komisija sicer ne predlaga, naj se ugotovi kršitev prava Unije zaradi degradiranja stanja reke Schwarze Sulm, kljub temu pa podredno izpodbija to degradiranje in s tem tudi izdajo dovoljenja v obliki odločbe z dne 4. septembra 2013.

19.

Ker zadnjenavedena odločba ni bila predmet poziva za predložitev pripomb v skladu s členom 258 PDEU, se pojavlja vprašanje, ali je lahko ta – in z njo spremenjena odločba z dne 24. maja 2007 – predmet te tožbe.

20.

Opozoriti je treba, da je predmet tožbe po členu 258 PDEU omejen s predhodnim postopkom, določenim v tej določbi. Tožba torej ne more temeljiti na drugih očitkih, razen teh, ki so navedeni v predhodnem postopku. Kajti predhodni postopek mora omogočiti, da zadevna država članica dobi možnost, da izpolni obveznosti, ki izvirajo iz prava Unije, in da zoper očitke Komisije učinkovito uveljavi svoja obrambna sredstva. ( 7 )

21.

Ta cilj predhodnega postopka zahteva, da Komisija upošteva ukrepe države članice, ki jih ta sprejme med predhodnim postopkom. Drugače se Komisija ne bi mogla odzvati na ukrep za izpolnitev obveznosti države članice.

22.

Brez novega predhodnega postopka se Komisija sicer ne more sklicevati na dodatne očitke glede takih novih ukrepov, ( 8 ) vendar je še vedno dopustno nadaljevati s prvotnimi očitki, če so sporni ukrepi še naprej obstajali, ko je potekel rok, določen v obrazloženem mnenju. ( 9 )

23.

Na prvi pogled odločba z dne 4. septembra 2013 ne vpliva na nasprotovanje Komisije glede odločbe z dne 24. maja 2007. Komisija namreč predvsem kritizira utemeljitev elektrarne, ki v prvonavedeni odločbi ni bila bistveno preoblikovana.

24.

Zaradi degradiranja stanja vodnega telesa na „dobro“ vsekakor odpade navedba Komisije o poslabšanju reke Schwarze Sulm, ( 10 ) ki zato potrebuje utemeljitev. Zato ima Komisija tudi pomisleke o degradiranju.

25.

Tožba zato ni usmerjena zoper ukrep, ki kljub naknadni spremembi še naprej obstaja. Nasprotno, z odločbo z dne 4. septembra 2013 se odločba z dne 24. maja 2007, ki jo izpodbija Komisija, spremeni v točki, ki je odločilna za presojo te tožbe.

26.

Kljub temu ni bilo treba ponovno izvršiti predhodnega postopka od začetka. Kajti odločbo z dne 4. septembra 2013 je Avstrija sprejela ob upoštevanju predhodnega postopka, ki je potekal. Torej pravica Avstrije do obrambe ni bila kršena. Nasprotno, cilj tega ukrepa je odvzem podlage očitkom Komisije. Navsezadnje gre za sredstvo obrambe v postopku, ki poteka in kot tako ne more sprožiti obveznosti za ponovno popolno izvedbo predhodnega postopka. Drugače bi lahko države članice s takšnimi ukrepi ovirale potek postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti. ( 11 )

27.

O dopustnosti tožbe bi se lahko drugače presodilo, če bi Komisija zahtevala ugotovitev kršitve prava Unije z odločbo z dne 4. septembra 2013. To bi bila nedopustna razširitev predmeta tožbe predvsem glede na predhodni postopek. Kot potrjuje pojasnitev v repliki, pa tožbenega predloga ni mogoče razlagati tako.

28.

Prvi ugovor Avstrije se nanaša na to, da mora tožba v skladu s členom 120(c) Poslovnika vsebovati predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov. Te navedbe morajo biti tako natančne in jasne, da toženi stranki omogočajo obrambo in Sodišču vlogo nadzora. Iz tega izhaja, da morajo temeljni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo izhajati iz besedila tožbe in da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o nekem očitku ne bi odločilo. ( 12 )

29.

Komisija naj bi kršila te zahteve, saj ni določila obveznosti, ki jih vsebujeta člen 4(3) PEU v povezavi s členom 288 PDEU, ki so bile kršene. Komisija tudi ni utemeljila, kako je sploh treba uporabiti člen 4(1) v povezavi s členom 4(7) Okvirne direktive o vodah kot določbo direktive.

30.

Vendar tej trditvi ni mogoče pritrditi. Kajti Komisija se v njenem tožbenem predlogu v skladu s točkama 25 in 26 zadevne tožbe sklicuje na sodbo Acheloosfluss, v kateri je navedeno, da je bilo državam članicam že pred uporabo člena 4 Okvirne direktive o vodah v skladu s členom 4(3) PEU v povezavi s členom 288 PDEU preprečeno, da bi resno ogrožale cilje iz člena 4 Okvirne direktive o vodah. ( 13 ) Temu ustrezno Avstrija v dupliki ne ugovarja več.

31.

Kar zadeva individualno in konkretno izvajanje prava Unije, Avstrija ne oporeka, da ima Komisija pravico, da nadzoruje izvajanje prava Unije v zvezi s konkretnimi posamičnimi primeri in da jih za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti predloži v preučitev Sodišču. ( 14 ) Ugovarja pa temu, da Komisija preverja pravno presojo odločb pristojnih nacionalnih organov.

32.

To stališče je treba zavrniti že zato, ker se vprašanji, koliko so izpodbijane določbe prava Unije odprle manevrski prostor za ocenjevanje pristojnih nacionalnih organov in ali je bil ta manevrski prostor v tem primeru presežen, ne nanašata na dopustnost tožbe v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, temveč na njeno utemeljenost.

33.

Glede na to, da se stranki v sporu predvsem ne strinjata o tem, ali je izdaja dovoljenja za hidroelektrarno v skladu s členom 4(7) Okvirne direktive o vodah upravičena, je treba ob upoštevanju avstrijske odločbe o spremembi z dne 4. septembra 2013 ugotoviti, ali se sploh izkazuje poslabšanje, ki zahteva utemeljitev.

34.

Ker gre za odločbo iz leta 2007, ki je bila spremenjena leta 2013, se upoštevata dve formalno različni ureditvi, in sicer člen 4 Okvirne direktive o vodah in predhodni učinek te določbe.

35.

Obveznosti iz člena 4 Okvirne direktive o vodah se neposredno uporabljajo šele od 22. decembra 2009, po poteku roka, ki je bil državam članicam določen za objavo načrtov upravljanja povodij v skladu s členom 13(6) Okvirne direktive o vodah. ( 15 ) Posledično za izdajo dovoljenja za elektrarno leta 2007 še ni veljala ta določba, temveč takrat veljavni predhodni učinek člena 4. V skladu s tem členom državam članicam ni bilo dovoljeno, da bi sprejele ukrepe, s katerimi bi resno ogrozile predpisane cilje, ki so določeni v členu 4 Okvirne direktive o vodah. ( 16 )

36.

V nasprotju s tem se je člen 4 Okvirne direktive o vodah leta 2013, v času druge odločbe, nedvomno uporabljal. To odločitev se zato sprejme na podlagi člena 4. Samo če odločba iz leta 2013 ne posega v odločbo iz leta 2007, bi se lahko še naprej upošteval predhodni učinek člena 4 Okvirne direktive o vodah.

37.

Vprašanje o tem, koliko je projekt vplival na stanje reke Schwarze Sulm, je predmet odločbe iz leta 2013. Zato zanjo velja prepoved poslabšanja iz člena 4(1)(a)(i) Okvirne direktive o vodah.

38.

Sodišče je nedavno – nekoliko presenetljivo – ( 17 ) pojasnilo, da gre za poslabšanje stanja telesa površinske vode, ko se stanje vsaj enega elementa kakovosti v smislu Priloge V k Okvirni direktive o vodah poslabša za en razred. Pri tem ni pomembno, ali to poslabšanje vodi do splošnega poslabšanja stanja telesa površinske vode. Če je zadevni element kakovosti v smislu Priloge V razvrščen že v najnižji razred, pomeni vsako poslabšanje tega elementa „poslabšanje stanja“ telesa površinske vode. ( 18 )

39.

Omenjeni elementi kakovosti in pripadajoči razredi stanja so normativno opredeljeni v Prilogi V, točka 1.2, k Okvirni direktive o vodah in so bili določeni za tri najvišje razrede stanja – zelo dobro, dobro in zmerno – v procesu „interkalibracije“ med državami članicami v smislu njihove primerljivosti. ( 19 ) Priloga V v točki 1.2.1 določa štiri biološke elemente kakovosti za reke, in sicer stanje fitoplanktona, makrofitov in fitobentosa, bentoških nevretenčarjev in rib, tri hidromorfološke elemente kakovosti, in sicer hidrološki režim, kontinuiteto toka in morfološke razmere ter tri fizikalno-kemijske elemente kakovosti, in sicer splošne razmere, posebna sintetična onesnaževala in posebna nesintetična onesnaževala.

40.

Pri uporabi tako zasnovane prepovedi poslabšanja bi morala Komisija pojasniti poslabšanje reke Schwarze Sulm z osnutka projekta, ki poslabša vsaj enega od elementov kakovosti tega vodnega telesa za en razred.

41.

Verjetno bi bilo relativno enostavno dokazati, da projekt v skladu z merili Sodišča vodi do poslabšanja v smislu člena 4(1)(a)(i) Okvirne direktive o vodah, npr. glede na biološke elemente kakovosti. ( 20 ) Vendar pa Komisija ne navaja takšnega poslabšanja, tako da se Avstrija ni imela možnosti braniti pred takšnim stališčem. Zato takšno poslabšanje ni predmet tega postopka.

42.

Nasprotno, Komisija trdi, da je projekt poslabšal splošno oceno vodnega telesa za en razred, in sicer z „zelo dobro“ na „dobro“. Pogoj za takšno poslabšanje je, da se vsaj en element kakovosti poslabša za en razred in zato vključuje poslabšanje v smislu razlage Sodišča.

43.

Stališče Komisije je v nasprotju z odločbo organov Steiermark z dne 4. septembra 2013. Ta določa, da je reka Schwarze Sulm na zadevnem področju v nasprotju s prvotno oceno samo v „dobrem“ stanju. Zato projekt gradnje elektrarne ne more poslabšati stanja reke Schwarze Sulm z „zelo dobro“ na „dobro“.

44.

Tožba je torej lahko uspešna, le če Komisija ovrže ponovno oceno stanja reke Schwarze Sulm z odločbo z dne 4. septembra 2013.

45.

Očitki Komisije temeljijo na ponovni oceni podatkov v načrtu upravljanja. Ocena zadevnega odseka reke Schwarze Sulm pri presoji projekta gradnje elektrarne ne bi smela biti spremenjena ad hoc. Namesto tega bi moral biti prilagojen veljavni načrt upravljanja. V zvezi s tem Komisija poleg tega navaja, da ponovna ocena temelji na novih standardih in da javnost ni bila zadostno udeležena. Vsebinsko pa Komisija ne izpodbija ponovne ocene.

46.

Člen 4 Okvirne direktive o vodah določa okoljske cilje, ki so jih države članice dolžne uresničiti pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij za površinske in podzemne vode. ( 21 ) To pomeni, da je treba odločiti tudi glede uporabe prepovedi poslabšanja praviloma na podlagi podatkov, ki so dokumentirani v načrtu upravljanja.

47.

Ti podatki zajemajo stanje zadevnih površinskih voda. Kajti podatki načrta upravljanja morajo v skladu s Prilogo VII, točka A.4, k Okvirni direktivi o vodah zajemati karto s prikazom rezultatov programov spremljanja stanja v skladu s členom 8 in Prilogo V, izvedenih na podlagi določb za stanje.

48.

Komisija tako ugotavlja, da je ponovna ocena stanja voda dopustna le v okviru posodabljanja načrta upravljanja, ki ga je treba opraviti najmanj vsakih šest let.

49.

Temu stališču je treba pritrditi, dokler ponovna ocena temelji na novih standardih, saj morajo biti ti standardi uporabljeni za vse vode, ki jih zajema načrt, da bi zagotovili usklajeno upravljanje.

50.

Komisija sicer navaja, da ponovna ocena temelji na takšnih novih standardih, to je na avstrijski uredbi o ciljih kakovosti za ekologijo in površinske vode ( 22 ) iz leta 2010. Ta glede na prvi načrt upravljanja iz leta 2009 vključuje nove standarde ocenjevanja. Vendar tej trditvi ni mogoče pritrditi. V resnici ta uredba že temelji na avstrijskem načrtu upravljanja. ( 23 )

51.

Poleg tega so bili podatki o odvzemu pitne vode v zgornjem toku reke Schwarze Sulm ( 24 ) znani že ob izdaji dovoljenja iz leta 2007 ( 25 ).

52.

V resnici je cilj odločbe iz leta 2013 to, da se standardi ocenjevanja, ki veljajo za načrt upravljanja, ustrezno uporabljajo. Torej gre za popravek napake v načrtu upravljanja, katere dejansko natančnost Komisija v tem postopku ne izpodbija.

53.

Takšno popravljanje napak mora biti načeloma mogoče. Kajti, kot je dejal Konfucij: 過而不改是谓過矣. ( 26 )

54.

Težko bi bilo razumeti, da se zahteva odločitev na podlagi dokazljivo napačnih podatkov, samo zato, ker so ti podatki sestavni del načrta upravljanja. V nasprotnem primeru bi lahko naprej obstajale ne samo neupravičene ovire za projekte, temveč bi bili ogroženi, kot to ustrezno navaja Avstrija, tudi varnostni cilji direktive, če bi se pozneje ugotovila dejstva, ki zahtevajo strožje zaščitne ukrepe.

55.

Torej v tem primeru v načrtu upravljanja ni le navedena ocena stanja reke Schwarze Sulm, temveč njeno dejansko stanje, ki ni vprašljivo. Poslabšanje stanja z „zelo dobro“ na „dobro“, ki ga je podala Komisija, zato ni mogoče.

56.

Komisija tako ne more dvomiti o tej ugotovitvi, da je v nasprotju s pomanjkanjem prilagoditev načrta upravljanja in da kritizira udeležbo javnosti. Kajti ne glede na to, ali so ti formalni in postopkovni ugovori utemeljeni, ne morejo voditi do tega, da se v tem primeru predpostavlja „zelo dobro“ stanje reke Schwarze Sulm, če je to glede na podatke, predložene Sodišču, le „dobro“.

57.

Če pa ni mogoče ugotoviti poslabšanja, kot to trdi Komisija, tega ni treba utemeljiti. Zato tudi ni mogoče sprejeti kritike Komisije glede te utemeljitve.

58.

Tožbo je zato treba zavrniti.

59.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo vseh stroškov.

60.

Sodišču zato predlagam, naj odloči: