1. 

Ta zadeva, ki temelji na predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo italijansko Consiglio di Stato, daje Sodišču možnost, da dejansko prvič razloži in uporabi določbe s področja svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev iz Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ( 2 ) (UL L 376, str. 36) (v nadaljevanju: Direktiva o storitvah) ( 3 ), upoštevajoč določbe Pogodbe DEU, ki urejajo navedeni svoboščini.

2. 

Vprašanje, ki ga v končni fazi zastavi predložitveno sodišče, je, ali je nacionalna zakonodaja, ki zahteva, da morajo družbe, ki želijo določene storitve (v tem primeru certificiranje) opravljati v državi članici, imeti sedež družbe v tej državi članici, v skladu s pravom Unije. Čeprav je Sodišče že od nekdaj presojalo zahtevo, da mora imeti ponudnik storitev svoj sedež (ali stalno prebivališče, če gre za fizično osebo) v določenem kraju, ter jo razglasilo za nezdružljivo s primarnim pravom, ( 4 ) mora v tej zadevi obravnavati vprašanje glede na Direktivo o storitvah, ki ustaljeno sodno prakso s tega področja odraža v sekundarnem pravu. V tem smislu glavna težava te zadeve ni v vprašanju, ali lahko država članica v okoliščinah, kot so te v obravnavani zadevi, opravljanje storitev certificiranja na svojem ozemlju pogojuje z navedeno zahtevo glede na to, da, kot bomo videli, je Direktiva o storitvah glede tega jasna, temveč v tem, kako določiti, do katere točke je mogoče v tej zadevi utemeljiti omejevanje uresničevanja zgoraj navedenih temeljnih svoboščin, ki ga uvaja navedena diskriminatorna zahteva. Zato bo treba najprej opredeliti specifične določbe Direktive, ki jih je mogoče uporabiti v tej zadevi, bodisi o pravici ustanavljanja bodisi o svobodi opravljanja storitev.

3.

Direktiva o storitvah, ki v skladu s členom 1(1) uvaja „splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev“, se na podlagi svojega člena 2(2)(i) ne uporablja za dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti v skladu s sedanjim členom 51 PDEU.

4.

Člen 3(3) navedene direktive z naslovom „Razmerje z drugimi določbami prava Skupnosti“ določa:

„Države članice uporabljajo določbe te direktive ob upoštevanju določil Pogodbe o pravici do ustanavljanja in prostem pretoku storitev.“

5.

Člen 14 navedene direktive, ki je v Poglavju III („Svoboda ustanavljanja ponudnikov“), določa:

„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:

[…]“

6.

Člen 16 Direktive o storitvah določa:

„1.   Države članice spoštujejo pravico ponudnikov, da storitev opravljajo v državi članici, v kateri sicer nimajo sedeža.

Država članica, v kateri se storitev opravlja, na svojem ozemlju zagotovi svobodo začetka opravljanja in svobodo opravljanja.

Države članice ne pogojujejo začetka opravljanja ali opravljanja storitev na svojem ozemlju z upoštevanjem katerih koli zahtev, ki ne spoštujejo naslednjih načel:

2.   Države članice ne smejo omejiti pravice opravljanja storitev, če ima ponudnik sedež v drugi državi članici, z uveljavljanjem katere koli od naslednjih zahtev:

3.   Državi članici, v katero se odpravi ponudnik, ni preprečeno, da uveljavi zahteve glede opravljanja storitvenih dejavnosti, kadar so te v skladu z odstavkom 1 in utemeljene iz razlogov javnega reda, javne varnosti, javnega zdravja ali varstva okolja. Državi članici prav tako ni preprečeno, da v skladu z zakonodajo Skupnosti uporabi svoje predpise o pogojih zaposlovanja, vključno s tistimi v kolektivnih pogodbah.

[…]“

7.

Člen 64(1) Decreto del Presidente della Repubblica (uredba predsednika republike) št. 207/2010 z dne 5. oktobra 2010 (v nadaljevanju: DPR št. 207/2010) določa:

„Certifikacijske družbe se ustanovijo kot delniške družbe, njihova firma mora izrecno vsebovati izraz ‚certifikacijski organ‘ in morajo imeti svoj sedež na ozemlju Republike“.

8.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo italijansko Consiglio di Stato, temelji na treh sporih med, na eni strani, Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo ministrskega sveta) in drugimi organi italijanske javne uprave in, na drugi strani, družbami Rina Services SpA, Rina SpA ter SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (v nadaljevanju: SOA Rina) (v nadaljevanju: skupaj poimenovane: družbe skupine Rina) ( 5 ) v zvezi z obveznostjo, ki jo nalaga italijansko pravo, da morajo imeti „certifikacijske družbe“ (Società Organismo di Attestazione; v nadaljevanju: SOA) ( 6 ) sedež v Italiji. Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugi organi italijanske javne uprave so pred Consiglio di Stato v vsakem od treh postopkov vložili pritožbo zoper zadevne sodbe, ki jih je izreklo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju), s katerimi je to sodišče – ne da bi se dokončno meritorno izreklo – ugodilo tožbam, ki jih je vložila vsaka od družb skupine Rina in z njimi izpodbijala zakonitost člena 64(1) DPR št. 207/2010.

9.

Consiglio di Stato, ki je tri pritožbe združilo za namene predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe, je zastavilo ti vprašanji:

10.

Družbe skupine Rina, italijanska in švedska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča v tem postopku. Na vprašanja, ki jih je Sodišče zastavilo na podlagi člena 61(1) svojega Poslovnika, so pisno odgovorili navedeni udeleženci in poljska vlada. Na obravnavi 2. decembra 2014, na kateri so bili udeleženci pozvani, naj se osredotočijo pri svojih trditvah na prvo vprašanje za predhodno odločanje, so ustne navedbe podali isti udeleženci, ki so podali pisna stališča.

11.

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ne glede na to, kakšen bo odgovor na drugo vprašanje, sprašuje, ali načela Pogodbe (člena 49 PDEU in 56 PDEU) in Direktive o storitvah na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je sporna v tej zadevi, ki SOA nalaga obveznost, da ima sedež v Italiji. Preden se odgovori na ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, je treba podati nekaj uvodnih pojasnil.

12.

Prvič, vprašanje za predhodno odločanje, kakor ga je oblikovalo predložitveno sodišče, nakazuje uporabo dvojnih pravil za presojo združljivosti sporne italijanske določbe s pravom Unije: na eni strani določbe Pogodbe in na drugi strani določbe Direktive o storitvah. Ker je torej nacionalno sodišče oblikovalo vprašanje za predhodno odločanje glede razlage, v katerem se ne postavlja pod vprašaj veljavnosti nobene od določb navedene direktive, in ker – kot bom preučil podrobneje v nadaljevanju – je bila z Direktivo o storitvah izvedena izčrpna uskladitev predmeta urejanja v konkretnem vidiku, ki ga obravnavam, bo za presojo sporne italijanske določbe zadostovala razlaga navedene direktive. ( 7 )

13.

Drugič, da bi lahko ugotovili, ali je treba vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je zastavilo predložitveno sodišče, vsebinsko preučiti, se je treba najprej lotiti vprašanja očitnega neobstoja čezmejnega elementa v tej zadevi, saj iz spisov, ki so bili predloženi Sodišču, izhaja, da so vsi elementi obravnavane zadeve omejeni na eno državo članico, v tem konkretnem primeru, na Italijo: tožeče stranke v tej zadevi so tri italijanske družbe, ki imajo sedež v Italiji in ki opravljajo, med drugim, dejavnosti certificiranja v Italiji (in v drugih državah). Izpodbijajo italijansko določbo, ki pogojuje opravljanje dejavnosti SOA z zahtevo, da mora biti sedež SOA v Italiji. V obsegu, v katerem se zdi, da spor zadeva čisto notranji položaj, je treba predvsem ugotoviti, ali je primerno, da Sodišče odgovori na vprašanji za predhodno odločanje Consiglio di Stato.

14.

Priznati je treba, da ima dozdevno enostavno vprašanje, ki ga je oblikovalo predložitveno sodišče, določeno „hipotetično“ sestavino z vidika konkretnih dejstev, na katerih temeljijo spori o glavni stvari. Družba SOA Rina, tožeča stranka v enem od navedenih postopkov, katere delničarja sta drugi tožeči stranki, ima namreč sedež v Italiji in opravlja, tudi še zdaj, storitve certificiranja v Italiji. V tem smislu sporna italijanska določba ne ovira družbe SOA Rina in njenih delničarjev pri opravljanju dejavnosti certificiranja v Italiji niti načeloma ne preprečuje prenosa njenega sedeža zunaj te države in ustanovitve v drugi državi članici, če to želi, vendar je gotovo, da od trenutka, ko to stori, zaradi člena 64(1) DPR št. 207/2010 ne more več opravljati storitev certificiranja v Italiji.

15.

Po drugi strani, kot je poudarila Komisija v govoru na obravnavi in kot je opozorilo Sodišče v sodbah Attanasio Group ( 8 ) in SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), nikakor ni mogoče izključiti, da so ali so bila podjetja, ki imajo sedež v drugih državah članicah kot Italiji, zainteresirana za opravljanje dejavnosti certificiranja v navedeni državi. Kot je Komisija navedla na obravnavi, v odgovor na eno od vprašanj, ki so ji bila zastavljena, je trenutno tako opisan položaj „hipotetičen“ ravno zaradi radikalne zahteve, navedene v italijanski določbi, ki je predmet te zadeve, vendar ni mogoče popolnoma izključiti, da obstajajo gospodarski subjekti s sedežem v drugih državah članicah, ki jim člen 64(1) DPR št. 207/2010 dejansko preprečuje, da bi opravljali storitve certificiranja v Italiji.

16.

Glede na to menim, da ima ta primer iz zgoraj opisanih razlogov zadostno povezavo s trgovino znotraj Skupnosti. Zato menim, da je treba vsebinsko preučiti vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je zastavilo predložitveno sodišče.

17.

Pri odgovoru na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je oblikovalo Consiglio di Stato, je treba najprej razčistiti drugo vprašanje, ki se nanaša na možnost uporabe izjeme, določene v členu 51 PDEU (izvajanje javne oblasti), za dejavnost, ki jo opravljajo SOA, pri čemer se ta izjema prav tako pojavi v členu 2(2)(i) Direktive o storitvah.

18.

Gre namreč za primer, o katerem se je Sodišče pred kratkim izreklo v sodbi SOA Nazionale Costruttori. ( 10 ) Sodišče je v navedeni sodbi odločilo, da ni mogoče trditi, da imajo dejavnosti certificiranja SOA neposredno in posebno zvezo z izvajanjem javne oblasti iz razlogov, ki jih je tam pojasnilo in na katere napotujem. Zato se lahko posvetim prvemu od vprašanj za predhodno odločanje, ki ju je zastavilo Consiglio di Stato, ki tvori jedro tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.

19.

Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu izvedeti, ali načela Pogodbe in Direktive o storitvah na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev nasprotujejo določbi, kakršna je sporna italijanska določba (člen 64(1) DPR št. 207/2010), na podlagi katere morajo SOA imeti sedež v Italiji, da bi lahko opravljale storitve certificiranja. Iz zgoraj navedenih razlogov (glej točko 12 teh sklepnih predlogov) je treba začeti z vprašanjem možnosti uporabe Direktive o storitvah za to zadevo, v primeru katere na to vprašanje za predhodno odločanje ne bo treba odgovoriti z vidika primarnega prava.

20.

Menim, da je v tej zadevi Direktivo o storitvah mogoče uporabiti ratione materiae, saj storitve certificiranja, na katere se nanaša ta zadeva, niso izključene z njenega področja uporabe (glej člen 2(2) in (3) navedene direktive). Poleg tega so navedene storitve izrecno omenjene na seznamu primerov dejavnosti, ki spadajo na stvarno področje uporabe navedene direktive, ki je v uvodni izjavi 33 te direktive.

21.

Že v točki 12 teh sklepnih predlogov sem navedel ustaljeno sodno prakso Sodišča, na podlagi katere je treba vsak nacionalni ukrep na področju, ki je bilo izčrpno usklajeno na ravni prava Unije, presojati glede na določbe tega usklajevalnega ukrepa, in ne glede na določbe primarnega prava. ( 11 )

22.

Ker je Direktiva o storitvah horizontalni akt, ki zajema širok spekter storitev (vse, ki niso izrecno izključene iz njenega stvarnega področja uporabe), ne skuša na splošno uskladiti vsebinske ureditve različnih storitev na nacionalni ravni, vendar obstajajo konkretni vidiki, ki so popolnoma in specifično usklajeni, kot bo razvidno iz nadaljevanja.

23.

Čeprav Direktiva o storitvah ni „klasičen“ primer usklajevalnega predpisa Unije, kot sem že opozoril v sklepnih predlogih, predstavljenih 16. novembra 2011 v zadevi Duomo Gpa in drugi ( 12 ), menim, da je treba v tistih vidikih, ki so usklajeni, združljivost sporne nacionalne določbe s pravom Unije presojati tako, da se kot merilo za presojo uporabi navedena direktiva. ( 13 )

24.

Menim, da gre pri členih 14 in 16 Direktive o storitvah za tak primer. Menim, da je zakonodajalec Unije v navedenih določbah, pretežno tako, da je s tehniko „negativnega vključevanja“ ( 14 ) skušal doseči, da države članice iz svojih ureditev odstranijo neutemeljene omejitve svobode opravljanja storitev, izvedel „popolno“ uskladitev, ki omogoča, da se navedene določbe uporabijo kot merilo za presojo o ukrepih, kakršen je sporni v tej zadevi.

25.

Ker je torej primerno, da se za to zadevo primarno uporabijo določbe Direktive o storitvah, ker je pri zadevnih vidikih prišlo do izčrpne uskladitve, se zastavi naslednje vprašanje, in sicer katero posebno določbo oziroma katere posebne določbe navedene direktive je treba uporabiti. Upoštevati je namreč treba, da ima Direktiva posebni poglavji za „svobodo ustanavljanja ponudnikov“ (poglavje III) in za „prost pretok storitev“ (poglavje IV). V vsakem od njiju je navedena vrsta bolj ali manj podrobnih pogojev v zvezi z izvajanjem bodisi svobode opravljanja storitev bodisi posebej svobode ustanavljanja v obliki „zahtev“, ki jih država članica bodisi nikakor ne sme naložiti bodisi jih lahko naloži samo pod določenimi pogoji. V obsegu, v katerem – logično – ti ureditvi ne sovpadata, postane vprašanje, katere določbe Direktive o storitvah so neposredno uporabljive v tej zadevi, očitno pomembno.

26.

Intervenientke v tem postopku so skušale predvsem določiti, katera temeljna svoboščina je prizadeta, kar bi se izrazilo v uporabi določb enega ali drugega poglavja. Večinoma so menile, da gre prima facie za obe svoboščini, svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja. Italijanska republika pa meni, da gre samo za svobodo ustanavljanja.

27.

Ni dvoma, da je obravnavano vprašanje povezano z nacionalno določbo o tem, kje mora biti sedež družbe, ki želi opravljati storitve v določeni državi članici. S tega vidika in kakor bo še razloženo, ni preprosto zanikati, da gre tu za vprašanje „ustanavljanja“.

28.

Hkrati pa, če upoštevamo učinek nacionalne določbe na temeljne svoboščine, se zdi očitno, da navedena določba ovira opravljanje storitev družbe s sedežem v drugi državi članici, katere svobode, da se ustanovi v tej drugi državi članici, vendarle ni mogla ovirati.

29.

Če povzamem, v zvezi s svobodo ustanavljanja sporna določba v abstraktnem smislu pogojuje odločitev družbe, ko se glede na svoje interese odloča o tem, ali bo imela sedež v drugi državi članici ali ne. Vendar ni dvoma, da določba ne posega v pravico do ustanavljanja v kateri koli državi članici.

30.

Glede svobode opravljanja storitev pa – nacionalna določba deluje neposredno kot absolutna prepoved: družba s sedežem v drugi državi članici ne more opravljati storitev certificiranja v Italiji. ( 15 )

31.

Res je, da so tako v poglavju III kot v poglavju IV Direktive o storitvah določbe, ki bi se lahko uporabile v primeru, ki ga obravnavam (konkretneje, točki (1) in (3) člena 14 in člen 16(2)(a) navedene direktive). Prav tako je treba upoštevati, da je treba v tem položaju nacionalno zakonodajo primerjati tako z določbami poglavja III kot z določbami poglavja IV.

32.

Torej, glede na nacionalno določbo, ki na eni strani pomeni nerešljivo oviro za temeljno svoboščino in na drugi strani zgolj pogojuje izvajanje druge svoboščine, menim, da je treba vprašanje najprej preučiti z vidika prve, z vidika druge pa samo, če obstaja utemeljitev z vidika prve.

33.

Upoštevajoč vse zgoraj navedene premisleke bom v nadaljevanju preučil – z vidika Direktive o storitvah, ker je bila, kot sem že navedel v točki 25 teh sklepnih predlogov, z upoštevnimi določbami izvedena popolna in specifična uskladitev predmeta urejanja – obveznost, ki jo v tej zadevi nalaga sporna italijanska določba, in sicer da morajo imeti SOA svoj sedež v Italiji, če želijo opravljati storitve certificiranja v navedeni državi.

34.

Kot je Sodišče že razsodilo v sodbi Komisija/Italija ( 16 ), „zahteva, da morajo imeti družbe […] svoj sedež ali podružnico na nacionalnem ozemlju, neposredno krši svobodo opravljanja storitev, ker onemogoča, da družbe s sedežem v drugih državah članicah opravljajo storitve v navedeni državi članici“.

35.

Po drugi strani, z vidika enotnega trga in da bi bilo mogoče uresničiti njegov namen, pravo Unije prav tako nasprotuje uporabi vsakršnega nacionalnega predpisa, katerega posledica je, da opravljanje storitev med državami članicami postane težavnejše kot opravljanje storitev izključno znotraj države članice. ( 17 )

36.

Navedena sodna praksa Sodišča v zvezi s svobodo opravljanja storitev se zdaj odraža v Direktivi o storitvah, v členu 16 katere je zakonodajalec Unije „kodificiral“ zahteve, s katerimi države članice ne smejo pogojevati začetka opravljanja ali opravljanja storitvene dejavnosti s strani ponudnikov, ki imajo sedež v drugih državah članicah, na njihovem ozemlju. Natančneje, člen 16(2) navedene direktive vsebuje seznam primerov teh zahtev, ki jih je Sodišče v preteklosti že preučilo v različnih sodbah.

37.

V členu 16(2) Direktive o storitvah je določeno, med drugim, da „[d]ržave članice ne smejo omejiti pravice opravljanja storitev, če ima ponudnik sedež v drugi državi članici, z uveljavljanjem katere koli od naslednjih zahtev: (a) obveznosti, da mora ponudnik imeti sedež na njihovem ozemlju“.

38.

Drugače od člena 14 Direktive o storitvah se člen 16(2)(a) ne sklicuje na obveznost ponudnika, da ima „glavni sedež“ na njihovem ozemlju, temveč na „obveznost, da mora ponudnik imeti sedež na njihovem ozemlju“. Deloma zaradi vzporednosti s členom 14 ( 18 ) pa se nagibam k temu, da razumem sklicevanje na „sedež“ v členu 16(2)(a) Direktive o storitvah kot sklicevanje, ki prav tako vključuje „glavni sedež“ v primeru pravnih oseb. ( 19 )

39.

V skladu s Priročnikom o uveljavljanju Direktive o storitvah ( 20 ) (točka 7.1.3.4) se „člen 16(2)(a) […] nanaša na zahteve, ki ponudnike storitev iz drugih držav članic obvezujejo k ustanovitvi sedeža v državi članici, v kateri želijo opravljati čezmejne storitve. Kot navaja SES, take zahteve zanikajo pravico do čezmejnega opravljanja storitev, vsebovano v [členu 56 PDEU], saj ponudnikom s postavljanjem zahteve, da imajo v [namembni] državi članici stalno infrastrukturo, onemogočajo čezmejno opravljanje storitev“.

40.

Člen 16 Direktive o storitvah namreč velja samo za ponudnike storitev s sedežem v drugih državah članicah, ki želijo storitve opravljati v namembni državi članici. Če jih ta zavezuje, da imajo tam sedež, da opravljajo storitve, bi se jim odvzela sama pravica opravljati storitve v državi članici, medtem ko imajo sedež v drugi. ( 21 ) Menim, da se s tem ne nanaša zgolj na obveznost imeti sedež v državi, kjer se opravljajo storitve, temveč da gre za enega od primerov, vključenih v člen 16(2)(a) Direktive o storitvah, ker je treba šteti, da tvori enega od elementov „stalne infrastrukture“, na kar namiguje člen 4(5) navedene direktive za namene opredelitve sedeža. ( 22 ) Kot je Sodišče že razsodilo v sodbi Komisija/Italija ( 23 ), „glede sklicevanja na obveznost […] imeti sedež na nacionalni ali lokalni ravni, je treba opozoriti, da če zahteva po dovoljenju pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, je zahteva po stalni poslovni enoti dejansko zanikanje te svoboščine. Posledično odvzame vsakršni polni učinek členu [56 PDEU], katerega cilj je ravno odpraviti omejitve svobode opravljanja storitev s strani oseb, ki nimajo sedeža v državi, na katere ozemlju morajo opraviti storitev“. ( 24 )

41.

Zato italijanska zakonodaja vsebuje očitno diskriminatorno zahtevo, ki spada med zahteve, ki jih člen 16(2) Direktive o storitvah izrecno prepoveduje, ker družbam s sedežem v drugih državah članicah preprečuje, da opravljajo storitve certificiranja v Italiji, razen če prenesejo sedež v to državo. Glede na zgoraj navedeno je vprašanje, ki ga je še treba preučiti, ali je mogoče sprejeti razloge, na katere se sklicuje italijanska vlada v utemeljitev ukrepa, ki je predmet te zadeve.

42.

Italijanska vlada navaja vrsto razlogov, ki po njenem mnenju utemeljujejo sporni ukrep. Konkretneje, po mnenju italijanske vlade „pravilno delovanje in učinkovitost enotnega sistema kvalifikacij zahtevata kot predpogoj stalen nadzor […], ki se izvaja s širokimi pooblastili za preverjanje in sankcioniranje […]. Ta sistem preverjanj je nujen za varstvo javnega interesa, za katerega je Sodišče že odločilo, da pomeni nujni razlog, ki lahko utemelji omejitev temeljnih svoboščin, saj spadajo v okvir varstva prejemnikov storitev […] kot jamstvo, da ne obstajajo gospodarski ali finančni interesi, ki bi lahko povzročili pristransko ali diskriminatorno ravnanje SOA. Navedena preverjanja ne vplivajo samo na strukturo družbenikov in upravljanje družbe, temveč tudi na njene poslovodje in zaposlene, ki morajo vsak posebej na podlagi italijanskega zakona zagotavljati nepristranskost […], ne smejo imeti deleža v podjetjih, ki opravljajo javne ali zasebne gradnje, oziroma v nobenem primeru biti v kakršnem koli drugem položaju, ki predpostavlja potencialno navzkrižje interesov“ (točke od 37 do 39 stališč italijanske vlade).

43.

Italijanska vlada nato navaja, da „ne samo materialna pravila, ki urejajo dejavnost SOA, temveč tudi učinkovitost mehanizmov preverjanja ustreza očitnim nujnim razlogom v splošnem interesu: varstvo prejemnikov storitev, ki ga je Sodišče že priznalo, in seveda varstvo javnega reda in javne varnosti“ (točka 44). Po mnenju italijanske vlade je učinkovitost navedenega nadzora odvisna od ozemeljske bližine med nadzornikom in nadzorovanim ter od možnosti uporabe prisilnih ukrepov, ki so na voljo državi.

44.

Na obravnavi je italijanska vlada pojasnila, da v obsegu, v katerem so javne uprave posredni naslovniki dejavnosti SOA, se nadzor nad njihovimi dejavnostmi v smislu, obrazloženem v prejšnji točki, prav tako spremeni v vprašanje javnega reda.

45.

Nazadnje po mnenju italijanske vlade nevarnost za javno varnost in javni red izhaja iz narave funkcij, ki jih opravljajo SOA: jamstvo neodvisnosti navedenih podjetij glede na posebne interese njihovih strank in jamstvo, da SOA niso povezane s kriminalno dejavnostjo – obe jamstvi, ki imata poseben pomen z vidika varstva (neposrednih in posrednih) prejemnikov storitev – zahtevata stroga preverjanja. Po njenem mnenju učinkovitosti navedenega nadzora ni mogoče zagotoviti, če SOA ne bi imele sedeža v Italiji.

46.

Direktiva o storitvah v členu 16 v odstavkih 1 in 3 namreč našteje vrsto razlogov, iz katerih so v določenih okoliščinah ukrepi, ki jih država članica sprejme in z njimi omeji svobodo opravljanja storitev ponudnika s sedežem v drugi državi članici, lahko utemeljeni. Med njimi sta javni red in javna varnost.

47.

V tem smislu je treba najprej spomniti na ustaljeno sodno prakso Sodišča (v okviru primarnega prava), v skladu s katero je očitno diskriminatoren ukrep – kot je ta, ki ga obravnavam v tej zadevi in temelji na kraju sedeža pravne osebe, ki opravlja storitve – združljiv s pravom Unije samo, če se lahko utemelji z razlogi javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja. ( 25 )

48.

Menim, da je treba v tem smislu razlagati tudi določbe člena 16(1), tretji pododstavek, in (3) Direktive o storitvah – kot prav tako potrjuje člen 3(3) navedene direktive. Zato je torej treba preučiti mogočo utemeljitev diskriminatornega ukrepa, ki se izpodbija v tej zadevi (ki je izrecno prepovedan s členom 16(2) Direktive o storitvah) glede na razloge javnega reda in javne varnosti, na katera se italijanska vlada sklicuje v stališčih in na obravnavi.

49.

Zato, kot je že razglasilo Sodišče, med drugim, v sodbi Komisija/Španija ( 26 ) in kot je opozorila Komisija na obravnavi, da mora za to, da se lahko sklicuje na javni red in javno varnost kot na utemeljitev (oba pojma je treba razlagati ozko), obstajati dejanska in dovolj resna grožnja, ki prizadene temeljni interes družbe. ( 27 )

50.

Da bi se lahko ukrep, kakršen je sporni v obravnavani zadevi in ki omejuje svobodo opravljanja storitev, tako da določa diskirminatorno zahtevo, utemeljil z razlogi javnega reda in javne varnosti, je torej nujno, prvič, opredeliti temeljni interes italijanske družbe, ki se ga želi zaščititi z diskriminatornim ukrepom, in, drugič, da je navedeni interes dejansko in resno ogrožen, če se navedenega ukrepa ne uporabi.

51.

V obravnavani zadevi italijanska vlada kot temeljni interes, zaradi varstva katerega se zahteva, da je sedež družb, ki opravljajo storitve certificiranja v Italiji, v navedeni državi, navaja nujno varstvo naslovnikov storitev SOA, tako neposrednih naslovnikov, ki so podjetja, ki prosijo za izdajo potrdila, da lahko sodelujejo pri javnih naročilih v skladu z zahtevami, ki jih določa italijanska zakonodaja, kot posrednih naslovnikov, ki so naročniki.

52.

Čeprav bi bilo mogoče sprejeti, da lahko država članica, ki uporabi možnost, ki se ji priznava, da določi zahteve javnega reda v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ( 28 ) opredeli varstvo prejemnikov storitev certificiranja kot temeljni interes družbe, zaradi katerega se lahko sklicuje na javni red ali na javno varnost kot na razlog utemeljitve, ta okoliščina sama po sebi ne bi zadostovala za presojo obstoja razloga javnega reda. V vsakem primeru bi moral biti namreč izpolnjen še drugi element, ki ga zahteva sodna praksa, ki je, da bi bil navedeni interes dejansko in resno ogrožen, če sporni ukrep ne bi bil uporabljen (z besedami uvodne izjave 41 Direktive o storitvah, da obstaja „dejanska in dovolj resna grožnja“ navedenemu interesu).

53.

Po mnenju italijanske vlade dobro delovanje enotnega sistema certificiranja zahteva stalen nadzor zaradi varstva interesov prejemnikov storitev, nadzor, ki se izvaja s preverjanji in sankcijami, katerih učinkovitost se lahko zagotavlja samo, če imajo SOA svoj sedež v Italiji.

54.

Mislim, da ni mogoče potrditi, da je v okoliščinah te zadeve varstvo prejemnikov storitev certificiranja dejansko in resno ogroženo, ker italijanski organi ne bi mogli opravljati učinkovitega nadzora nad dejavnostmi in neodvisnostjo od individualnih interesov strank SOA, če bi ta podjetja imela sedež v drugi državi članici.

55.

Preverjanja se namreč lahko opravijo in sankcije se lahko naložijo vsakemu podjetju s sedežem v državi članici oziroma podjetju, ki tam opravlja storitve, ne glede na kraj, kjer je njegov sedež. ( 29 ) Ravno Direktiva o storitvah vsebuje v členih 28 in naslednjih določbe o upravnem sodelovanju in medsebojni pomoči med državami članicami zaradi zagotovitve nadzora nad ponudniki storitev in njihovimi storitvami, kot sta med obravnavo poudarili Komisija in švedska vlada. Navedene določbe vključujejo možnost, da se posredujejo zahteve za izvedbo preverjanj, pregledov in preiskav med državami članicami (člen 28(3) Direktive o storitvah).

56.

Menim, da ta okoliščina prav tako kaže na to, da ukrep, ki je predmet te zadeve, nikakor ni nujen za dosego zastavljenega cilja, glede na to – kot je prav tako poudarila Komisija v svojih stališčih in na ustni obravnavi – da obstajajo manj omejujoči ukrepi za njegovo dosego, od katerih so nekateri izrecno določeni v sami Direktivi o storitvah.

57.

Končno, glede na vse zgoraj navedeno menim, da ne obstajajo razlogi javnega reda in javne varnosti, ki bi lahko utemeljili ukrep, kakršen je sporni v tej zadevi, ki od SOA zahteva, „da imajo sedež na ozemlju [Italijanske] republike“.

58.

Zato menim, da je na prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je zastavilo predložitveno sodišče, treba odgovoriti, da je treba člen 16 Direktive o storitvah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, kakršna je sporna v tej zadevi, ki od družbe, ki želi opravljati storitve certificiranja, zahteva, da ima sedež na ozemlju namembne države članice.

59.

Na podlagi zgornjih premislekov predlagam Sodišču, naj Consiglio di Stato odgovori: