1. 

Prezenta cauză, care își are originea într‑o cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato italian, oferă Curții oportunitatea de a interpreta și de a aplica, practic, pentru prima dată, dispozițiile privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, prevăzute de Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva privind serviciile”) ( 3 ), toate acestea în temeiul prevederilor Tratatului FUE care reglementează libertățile menționate.

2. 

Întrebarea pe care o adresează, în cele din urmă, instanța de trimitere se referă la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei legislații naționale care impune ca societățile care doresc să presteze anumite servicii (în prezenta cauză, servicii de atestare) pe teritoriul unui stat membru să aibă sediul social în respectivul stat. Deși cerința conform căreia un prestator de servicii trebuie să aibă sediul social (sau reședința, în cazul unei persoane fizice) într‑un anumit loc a făcut, demult, obiectul analizei Curții, care a declarat‑o incompatibilă cu dreptul primar ( 4 ), în prezenta cauză se impune examinarea acestei chestiuni din perspectiva Directivei privind serviciile, care reflectă în dreptul derivat jurisprudența constantă în acest domeniu. Astfel, principala dificultate a cauzei nu constă atât în a stabili dacă, în împrejurări precum cele din speță, un stat membru poate condiționa prestarea de servicii de atestare pe teritoriul său de cerința menționată, dat fiind că, astfel cum vom arăta, Directiva privind serviciile este clară în această privință, ci în a determina în ce măsură poate fi justificată în prezenta cauză împiedicarea exercitării libertăților fundamentale menționate pe care o implică cerința discriminatorie. Acest lucru necesită identificarea prealabilă a dispozițiilor specifice ale directivei, aplicabile în speță, referitoare fie la dreptul de stabilire, fie la libera prestare a serviciilor.

3.

Directiva privind serviciile, care, conform articolului 1 alineatul (1), are ca obiect stabilirea „[dispozițiilor] generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor”, nu este aplicabilă, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din aceasta, activităților asociate exercitării autorității publice în conformitate cu actualul articol 51 TFUE.

4.

Conform articolului 3 alineatul (3) din directiva menționată, intitulat „Relația cu alte dispoziții ale dreptului comunitar”:

„Statele membre aplică dispozițiile prezentei directive în conformitate cu normele din tratat cu privire la dreptul de stabilire și la libera circulație a serviciilor.”

5.

Articolul 14 din directiva menționată, inclus în capitolul III („Libertatea de stabilire pentru prestatori”), prevede următoarele:

„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:

[…]”

6.

Articolul 16 din Directiva privind serviciile prevede:

„(1)   Statele membre respectă dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un stat membru altul decât cel în care sunt stabiliți.

Statele membre în care este prestat serviciul asigură accesul liber la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor.

Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:

(2)   Statele membre nu pot să restrângă libertatea de a presta servicii în cazul unui prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând una dintre cerințele următoare:

(3)   Prezentele dispoziții nu împiedică statul membru în care se deplasează prestatorul să impună cerințe în ceea ce privește o activitate de servicii în cazul în care acestea sunt justificate din motive de ordine publică, siguranță publică, sănătate publică sau protecția mediului, în conformitate cu alineatul (1). De asemenea, statul membru în cauză nu este împiedicat să aplice, în conformitate cu dreptul comunitar, propriile norme în ceea ce privește condițiile de angajare, inclusiv cele stabilite în convențiile colective.

[…]”

7.

Conform articolului 64 alineatul 1 din Decretul Președintelui Republicii nr. 207/2010 din 5 octombrie 2010 (denumit în continuare „DPR nr. 207/2010”):

„Societățile care au calitatea de organisme de atestare trebuie să se constituie sub forma unor societăți pe acțiuni a căror denumire socială trebuie să includă în mod explicit expresia «organisme de atestare»; acestea trebuie să aibă sediul social pe teritoriul republicii”.

8.

Cererea de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato din Italia își are originea în trei litigii între Presidenza del Consiglio dei Ministri și alte organisme ale administrației publice din Italia, pe de o parte, și Rina Services SpA, Rina SpA și, respectiv, SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (denumită în continuare „SOA Rina”) (în continuare, în mod colectiv, „societăți din grupul Rina”) ( 5 ), pe de altă parte, cu privire la obligația impusă de dreptul italian conform căreia „societățile care au calitatea de organisme de atestare” (Società Organismo di Attestazione, denumită în continuare „SOA”) ( 6 ) trebuie să aibă sediul social în Italia. În fiecare dintre cele trei proceduri, Presidenza del Consiglio dei Ministri și celelalte organe ale administrației publice din Italia au formulat recurs în fața Consiglio di Stato împotriva hotărârilor corespunzătoare pronunțate de Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, prin intermediul cărora instanța menționată, fără să fi soluționat în mod definitiv fondul, a admis acțiunile introduse de fiecare dintre societățile din grupul Rina, invocând nelegalitatea articolului 64 alineatul 1 din DPR nr. 207/2010.

9.

Consiglio di Stato, care a conexat cele trei recursuri cu scopul de a formula cererea de decizie preliminară, adresează următoarele întrebări preliminare:

10.

În prezenta procedură, au formulat observații scrise societățile din grupul Rina, guvernul italian, guvernul suedez și Comisia Europeană. La întrebările adresate de Curtea de Justiție în temeiul articolului 61 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții au răspuns în scris intervenienții menționați și guvernul polonez. În cursul ședinței, desfășurată la 2 decembrie 2012, în cadrul căreia intervenienții au fost invitați să își concentreze observațiile asupra primei întrebări preliminare, au prezentat pledoarii aceiași intervenienți care formulaseră anterior observații scrise.

11.

Prin intermediul întrebărilor formulate și independent de susținerile cu privire la a doua întrebare, instanța de trimitere dorește să afle dacă principiile prevăzute de tratat (articolele 49 TFUE și 56 TFUE) și de Directiva privind serviciile, referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor, se opun unei legislații naționale precum cea contestată în prezenta cauză, care impune SOA obligația ca sediul social al acestora să fie pe teritoriul Italiei. Înainte de a răspunde la această întrebare preliminară, este necesară formularea a două observații preliminare.

12.

În primul rând, trimiterea preliminară formulată în acești termeni de instanța de trimitere sugerează aplicarea a două criterii pentru a analiza compatibilitatea cu dreptul Uniunii a normei italiene în litigiu: pe de o parte, dispozițiile din tratat, iar pe de altă parte, dispozițiile din Directiva privind serviciile. Cu toate acestea, având în vedere că instanța națională ne adresează o întrebare preliminară privind interpretarea care nu se referă la validitatea vreuneia dintre prevederile directivei menționate și în măsura în care, astfel cum vom analiza în detaliu în continuare, Directiva privind serviciile efectuează o armonizare exhaustivă a obiectului reglementării, în materia specifică analizată în această cauză, este suficient ca, pentru a examina norma italiană în litigiu, să interpretăm dispozițiile directivei menționate ( 7 ).

13.

În al doilea rând, pentru a stabili dacă se impune analiza pe fond a întrebărilor preliminare adresate de instanța de trimitere, trebuie să examinăm, cu caracter preliminar, problema absenței aparente a unui element transfrontalier în prezenta cauză, întrucât din dosarul transmis Curții reiese că toate elementele prezentei cauze se circumscriu teritoriului unui singur stat membru, în speță Italia: reclamantele din prezenta cauză sunt trei societăți italiene care au sediul social în Italia și care desfășoară, printre altele, activități de atestare în Italia (precum și în alte țări). Aceste societăți contestă o normă italiană care condiționează exercitarea activității SOA de cerința ca sediul social al SOA să se afle în Italia. În măsura în care litigiul pare să se refere la o situație pur internă, trebuie să se stabilească, înainte de toate, dacă se impune răspunsul Curții la întrebările preliminare formulate de Consiglio di Stato.

14.

Trebuie să recunoaștem că întrebarea, aparent simplă, pe care ne‑o adresează instanța de trimitere are o anumită componentă „ipotetică” din perspectiva situației de fapt concrete pe care se întemeiază litigiile principale. Astfel, societatea SOA Rina, reclamantă în unul dintre litigiile respective, ai cărei asociați sunt celelalte două reclamante, are sediul social în Italia și prestează servicii de atestare în Italia. În acest sens, norma italiană în litigiu nu împiedică desfășurarea de către SOA Rina și asociații săi a activității de atestare în Italia și, în principiu, nici nu le împiedică să își transfere sediul social în afara acestei țări și să se stabilească în alt stat membru dacă doresc, însă cert este că, din momentul în care procedează astfel, nu vor mai putea presta servicii de atestare pe teritoriul Italiei, conform articolului 64 alineatul 1 din DPR nr. 207/2010.

15.

Pe de altă parte, astfel cum a subliniat Comisia în cadrul intervenției sale în ședință și după cum a statuat deja Curtea în Hotărârile Attanasio Group ( 8 ) și SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), nu poate fi, în niciun fel, exclus ca întreprinderile cu sediul în alte state membre decât Italia să fie sau să fi fost interesate să exercite o activitate de atestare în țara menționată. Potrivit susținerilor Comisiei din cadrul ședinței, ca răspuns la una dintre întrebările care i‑au fost adresate, în prezent, situația astfel redată este „ipotetică” tocmai ca urmare a cerinței radicale prevăzute de norma italiană care face obiectul prezentei cauze, însă nu se poate susține în mod absolut că există operatori stabiliți în alte state membre pe care articolul 64 alineatul 1 din DPR nr. 207/2010 îi împiedică, în realitate, să presteze servicii de atestare în Italia.

16.

Considerăm, așadar, pentru motivele expuse anterior, că prezenta cauză are o legătură suficientă cu schimburile intracomunitare. Prin urmare, în opinia noastră, se impune examinarea pe fond a întrebărilor preliminare adresate de instanța de trimitere.

17.

Pentru a oferi un răspuns celor două întrebări preliminare adresate de Consiglio di Stato, este oportun să începem prin a o clarifica pe cea de a doua, referitoare la aplicabilitatea excepției prevăzute la articolul 51 TFUE (exercitarea autorității publice) în ceea ce privește activitatea desfășurată de SOA, excepție care se regăsește, în prezent, și în cuprinsul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva privind serviciile.

18.

Astfel, Curtea s‑a pronunțat recent cu privire la acest aspect în Hotărârea SOA Nazionale Costruttori ( 10 ), statuând că nu se poate susține că activitățile de atestare desfășurate de SOA se află în legătură directă și specifică cu exercitarea autorității publice, din motivele prezentate în respectiva hotărâre și la care facem trimitere. Această constatare ne permite să ne îndreptăm atenția asupra primei întrebări preliminare adresate de Consiglio di Stato, care reprezintă nucleul prezentei cereri de decizie preliminară.

19.

Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere dorește să afle, în esență, dacă principiile prevăzute de tratat și de Directiva privind serviciile, referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor, se opun unei norme precum cea italiană în litigiu (articolul 64 alineatul 1 din DPR nr. 207/2010), care impune SOA să își stabilească sediul social în Italia pentru a putea presta servicii de atestare. Având în vedere motivele expuse anterior (a se vedea punctul 12 din prezentele concluzii), trebuie să începem prin a analiza aplicabilitatea Directivei privind serviciile în prezenta cauză, situație în care nu se impune să se răspundă la această întrebare preliminară din perspectiva dreptului primar.

20.

În opinia noastră, Directiva privind serviciile este aplicabilă ratione materiae în prezenta cauză, întrucât serviciile de atestare în discuție nu sunt excluse din domeniul de aplicare al acesteia [a se vedea articolul 2 alineatele (2) și (3) din directiva menționată]. Pe de altă parte, serviciile respective sunt menționate expres în cuprinsul listei exemplificative cu activități care fac parte din domeniul de aplicare material al directivei, prevăzută în considerentul (33) al acesteia.

21.

La punctul 12 din prezentele concluzii, am amintit deja care este jurisprudența constantă a Curții în temeiul căreia, în cazul în care un domeniu de aplicare a fost armonizat în mod exhaustiv în dreptul Uniunii, orice măsură națională adoptată în cadrul acestui domeniu trebuie analizată în conformitate cu dispozițiile măsurii de armonizare, iar nu cu cele ale dreptului primar ( 11 ).

22.

Având în vedere natura sa de instrument orizontal care acoperă o gamă largă de servicii (toate cele care nu sunt excluse în mod expres din domeniul de aplicare material al acesteia), Directiva privind serviciile nu își propune să armonizeze, cu caracter general, reglementarea materială privind diferitele servicii la nivel național, însă există aspecte concrete cu privire la care se efectuează o armonizare punctuală completă, astfel cum vom arăta în continuare.

23.

Cu toate că Directiva privind serviciile nu se încadrează exact în modelul „clasic” de normă de armonizare a Uniunii, astfel cum am arătat în Concluziile prezentate la 16 noiembrie 2011 în cauza Duomo Gpa și alții ( 12 ), considerăm că, în acele aspecte punctuale în care se produce o astfel de armonizare, compatibilitatea normei naționale în litigiu cu dreptul Uniunii trebuie apreciată folosind drept criteriu de analiză directiva menționată ( 13 ).

24.

În opinia noastră, acesta este cazul articolelor 14 și 16 din Directiva privind serviciile. Considerăm că, în cuprinsul acestor dispoziții, legiuitorul Uniunii, prevalându‑se, în esență, de tehnica „integrării negative” ( 14 ) pentru a determina statele membre să elimine din ordinea lor juridică restricțiile nejustificate privind libera prestare a serviciilor, a efectuat o armonizare „completă” care permite folosirea dispozițiilor respective drept criteriu de apreciere a măsurilor de genul celei contestate în prezenta cauză.

25.

Odată confirmată oportunitatea aplicării, în mod primordial, în prezenta cauză, a dispozițiilor Directivei privind serviciile în măsura în care s‑a efectuat o armonizare exhaustivă în ceea ce privește aspectele în discuție, următoarea întrebare care se pune este cea referitoare la dispoziția sau la dispozițiile specifice din directiva respectivă care trebuie aplicate. Trebuie avut în vedere că directiva tratează în capitole distincte „libertatea de stabilire pentru prestatori” (capitolul III) și „libera circulație a serviciilor” (capitolul IV). În fiecare dintre acestea sunt prevăzute, mai mult sau mai puțin detaliat, o serie de condiții referitoare la exercitarea, fie a liberei prestări a serviciilor, fie, în mod specific, a libertății de stabilire, drept „cerințe” pe care statul membru fie nu le poate impune în niciun mod, fie le poate impune doar în anumite condiții. În măsura în care, în mod logic, aceste reglementări nu coincid, întrebarea referitoare la dispozițiile din Directiva privind serviciile care sunt direct aplicabile prezentei cauze dobândește o importanță evidentă.

26.

Intervenienții în prezenta procedură au urmărit, înainte de toate, să identifice libertatea fundamentală afectată, ceea ce ar implica aplicarea dispozițiilor prevăzute în unul sau în celălalt dintre cele două capitole. Majoritatea intervenienților au considerat că ambele libertăți – libera prestare a serviciilor și libertatea de stabilire – sunt vizate prima facie. Republica Italiană, în schimb, apreciază că este vorba exclusiv despre libertatea de stabilire.

27.

Fără nicio îndoială, problema dezbătută se referă la o dispoziție națională privind locul în care se află sediul social al societății care dorește să presteze servicii într‑un anumit stat membru. Din acest punct de vedere și luând în considerare argumentele prezentate în continuare, pare dificil de combătut faptul că în prezenta cauză este vorba despre o problemă privind „stabilirea”.

28.

Însă, totodată, dacă ne raportăm la incidența dispoziției naționale privind libertățile fundamentale, este evident că respectiva dispoziție împiedică prestarea de servicii de către o societate stabilită în alt stat, a cărei libertate de a se stabili în respectivul stat nu a putut fi, cu toate acestea, restricționată.

29.

Pe scurt, în ceea ce privește libertatea de stabilire, dispoziția în litigiu condiționează în termeni abstracți decizia unei societăți la momentul opțiunii de a se stabili sau de a nu se stabili în alt stat membru, în funcție de interesele sale, însă este evident că dispoziția nu operează împiedicând dreptul de a se stabili în orice stat membru.

30.

Dimpotrivă, în ceea ce privește libera prestare a serviciilor, dispoziția națională operează direct, sub formă de interdicție absolută: o societate stabilită în alt stat membru nu poate presta servicii de atestare în Italia ( 15 ).

31.

Cert este că atât în capitolul III, cât și în capitolul IV din Directiva privind serviciile există dispoziții care ar putea fi aplicate în situația din prezenta cauză [mai exact, articolul 14 punctele 1 și 3 și articolul 16 alineatul (2) litera (a) din directiva menționată]. Trebuie avut în vedere, de asemenea, că, în această situație, legislația națională trebuie analizată atât în raport cu dispozițiile capitolului III, cât și cu dispozițiile capitolului IV.

32.

Cu toate acestea, în cazul unei dispoziții naționale care, pe de o parte, cuprinde un obstacol insurmontabil pentru o libertate fundamentală și, pe de altă parte, condiționează doar exercitarea celeilalte libertăți, apreciem că, într‑o primă etapă, trebuie să analizăm problema din perspectiva celei dintâi, astfel încât, doar dacă dispoziția este justificată din această perspectivă, se impune analizarea sa în lumina celei de a doua.

33.

În lumina tuturor considerațiilor anterioare, vom analiza în continuare – din perspectiva Directivei privind serviciile, în măsura în care, astfel cum am arătat deja la punctul 25 din prezentele concluzii, dispozițiile relevante au condus la armonizarea punctuală completă a obiectului reglementării – obligația impusă în prezenta cauză de norma italiană în litigiu, conform căreia SOA trebuie să aibă sediul social în Italia pentru a putea presta servicii de atestare pe teritoriul acestei țări.

34.

Astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Comisia/Italia ( 16 ), „cerința conform căreia întreprinderile […] trebuie să aibă sediul social sau o sucursală pe teritoriul național contravine în mod direct liberei prestări a serviciilor, în măsura în care face imposibilă prestarea serviciilor, în statul membru menționat, de către întreprinderi stabilite în alte state membre”.

35.

Pe de altă parte, din perspectiva pieței unice și pentru a permite realizarea obiectivelor acesteia, dreptul Uniunii se opune în egală măsură aplicării oricăror reglementări naționale care conduc la o prestare de servicii între statele membre mai dificilă decât cea realizată exclusiv în cadrul unui stat membru ( 17 ).

36.

Jurisprudența citată a Curții de Justiție, referitoare la libera prestare a serviciilor, este redată în prezent în Directiva privind serviciile, în al cărei articol 16 legiuitorul Uniunii a „codificat” cerințele în raport cu care statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de prestare de servicii sau desfășurarea acesteia pe teritoriul lor de către prestatori stabiliți în alte state membre. Concret, articolul 16 alineatul (2) din directiva menționată cuprinde o listă exemplificativă cu astfel de cerințe care au fost deja examinate de Curte în diferite hotărâri.

37.

Articolul 16 alineatul (2) din Directiva privind serviciile prevede, printre altele, că „[s]tatele membre nu pot să restrângă libertatea de a presta servicii în cazul unui prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând una dintre cerințele următoare: (a) obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul lor”.

38.

Spre deosebire de articolul 14 din Directiva privind serviciile, articolul 16 alineatul (2) litera (a) din aceeași directivă nu face referire la obligația prestatorului de a avea „sediul social” pe teritoriul [național], ci la „obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul național”. Cu toate acestea, parțial datorită paralelismului cu articolul 14 ( 18 ), înclinăm să înțelegem că sintagma „a fi stabilit” din cuprinsul articolului 16 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind serviciile include, în cazul persoanelor juridice, și „sediul social” ( 19 ).

39.

Potrivit Manualului de punere în aplicare a Directivei privind serviciile ( 20 ) (punctul 7.1.3.4.), „[a]rticolul 16 alineatul (2) litera (a) prevede cerințele care obligă prestatorii de servicii din alte state membre să înființeze un sediu în statul membru în care doresc să presteze servicii transfrontaliere. După cum a precizat CEJ, astfel de cerințe neagă dreptul de a presta servicii transfrontaliere instituit prin [articolul 56 TFUE], deoarece fac imposibilă prestarea de servicii transfrontaliere prin impunerea obligației ca prestatorul să dețină o infrastructură stabilă în statul membru [de destinație]”.

40.

Într‑adevăr, articolul 16 din Directiva privind serviciile se aplică exclusiv prestatorilor de servicii stabiliți în alte state membre, care doresc să presteze servicii în statul membru de destinație. Dacă acesta i‑ar obliga să se stabilească pe teritoriul statului membru de destinație pentru a presta servicii, li s‑ar nega însuși dreptul de a presta servicii pe teritoriul unui stat membru, în timp ce sunt stabiliți în altul ( 21 ). În opinia noastră, prin aceasta nu se face referire doar la obligația de a avea sediul social în statul în care sunt prestate serviciile, ci reprezintă efectiv una dintre situațiile incluse în articolul 16 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind serviciile, în măsura în care se poate considera că constituie unul dintre elementele unei „infrastructuri stabile” la care face referire articolul 4 punctul 5 din directiva menționată pentru a defini stabilirea ( 22 ). Astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Comisia/Italia ( 23 ), „în ceea ce privește obligația […] de a avea sediul social la nivel național sau local, trebuie subliniat că, dacă cerința de autorizare constituie o restricție a liberei prestări a serviciilor, cerința privind sediul permanent reprezintă, de fapt, negarea aceleiași libertăți. Aceasta are drept urmare privarea de orice efect util a articolului [56 TFUE], al cărui scop este tocmai de a elimina restricțiile privind libera prestare a serviciilor de către persoane care nu sunt stabilite în statul pe al cărui teritoriu se efectuează prestarea” ( 24 ).

41.

Prin urmare, legislația italiană impune o cerință vădit discriminatorie, inclusă printre cerințele interzise expres de articolul 16 alineatul (2) din Directiva privind serviciile, în măsura în care împiedică societățile stabilite în alte state membre să presteze servicii de atestare în Italia dacă nu își transferă sediul social pe teritoriul acestui stat. Acestea fiind spuse, întrebarea care rămâne de analizat se referă la aspectul dacă motivele invocate de guvernul italian pentru a justifica măsura care face obiectul prezentei cauze pot fi acceptate.

42.

Guvernul italian invocă o serie de motive care, în opinia sa, justifică măsura în litigiu. Concret, potrivit acestuia, „funcționarea corectă și eficacitatea sistemului unic de calificare impune drept condiție prealabilă o supraveghere constantă […] care se exercită prin intermediul unor competențe extinse de control și de sancționare […] Acest sistem de control este indispensabil pentru a asigura interese publice despre care Curtea a statuat deja că reprezintă motive imperative care pot justifica o restricție a libertăților fundamentale, întrucât se încadrează în domeniul protecției beneficiarilor de servicii […], precum garantarea inexistenței unor interese comerciale sau financiare care ar putea conduce la comportamente părtinitoare sau discriminatorii din partea SOA. Aceste controale afectează nu numai structura acționariatului și a managementului companiei, ci și conducerea și pe angajații acesteia, care, în temeiul legislației italiene, trebuie să ofere, în mod individual, garanții privind imparțialitatea […] și care nu trebuie să aibă interese în întreprinderi care execută lucrări publice sau private sau, în orice caz, să se afle în altă situație care implică un potențial conflict de interese” (punctele 37-39 din observațiile guvernului italian).

43.

În continuare, guvernul italian susține că „nu numai regulile materiale care reglementează activitatea SOA, dar și eficiența mecanismelor de control răspund unor motive imperative evidente, de interes general: protecția beneficiarilor de servicii, recunoscută deja de Curte, și, desigur, protecția ordinii publice și a securității publice (punctul 44). Potrivit guvernului italian, eficiența acestei supravegheri depinde de proximitatea teritorială dintre controlor și entitatea controlată, precum și de posibilitatea de a utiliza mijloacele de constrângere de care dispune statul.

44.

În cadrul ședinței, guvernul italian a arătat că, în măsura în care administrațiile publice sunt beneficiarii indirecți ai activității SOA, controlul activităților desfășurate de acestea din urmă, în condițiile expuse la punctul anterior, devine, de asemenea, o chestiune de ordine publică.

45.

În definitiv, guvernul italian consideră că amenințarea la adresa siguranței publice și a ordinii publice este rezultatul naturii funcțiilor exercitate de SOA: garantarea independenței respectivelor întreprinderi în raport cu interesele particulare ale clienților lor, precum și garantarea faptului că SOA nu au legătură cu infracționalitatea – ambele garanții prezintă o importanță deosebită din perspectiva protecției beneficiarilor (direcți și indirecți) ai serviciilor – necesită controale riguroase. În opinia guvernului italian, eficiența controalelor respective nu ar putea fi garantată dacă SOA nu ar avea sediul social în Italia.

46.

Articolul 16 din Directiva privind serviciile enumeră, astfel, la alineatele (1) și (3), o serie de cauze care, în anumite circumstanțe, permit justificarea măsurilor pe care le adoptă un stat membru limitând libera prestare a serviciilor de către un prestator stabilit în alt stat membru. Printre motivele respective se numără ordinea publică și siguranța publică.

47.

În acest sens, trebuie să începem prin a aminti jurisprudența constantă a Curții (pronunțată în temeiul dreptului primar), conform căreia, o măsură vădit discriminatorie precum cea analizată în prezenta cauză, bazată pe stabilirea sediului social al persoanei juridice care prestează servicii, este compatibilă cu dreptul Uniunii numai dacă se poate justifica prin motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică ( 25 ).

48.

În opinia noastră – astfel cum pare să confirme, de asemenea, articolul 3 alineatul (3) din Directiva privind serviciile – dispozițiile articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf și alineatul (3) din directiva menționată trebuie interpretate în același sens. Astfel, trebuie analizată posibila justificare a măsurii discriminatorii contestate în prezenta cauză [interzisă expres de articolul 16 alineatul (2) din Directiva privind serviciile] din perspectiva motivelor privind ordinea publică și siguranța publică invocate de guvernul italian în cuprinsul observațiilor sale și în cadrul ședinței.

49.

Or, astfel cum a statuat deja Curtea, printre altele, în Hotărârea Comisia/Spania ( 26 ) și după cum a amintit Comisia în cadrul ședinței, pentru a putea invoca ordinea publică și siguranța publică (ambele concepte trebuie să facă obiectul unei interpretări restrictive) drept cauză justificativă, trebuie să existe o amenințare reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății ( 27 ).

50.

Prin urmare, pentru ca o măsură precum cea contestată în prezenta cauză, care restricționează libera prestare a serviciilor prin recurgerea la o cerință discriminatorie, să poată fi justificată prin motive de ordine publică și de siguranță publică, este necesar, în primul rând, să se identifice un interes fundamental al societății italiene care trebuie protejat prin intermediul măsurii discriminatorii și, în al doilea rând, ca interesul respectiv să fie amenințat în mod efectiv și grav în cazul neaplicării acestei măsuri.

51.

În prezenta cauză, potrivit guvernului italian, interesul fundamental pentru a cărui protecție se impune stabilirea în Italia a sediului social al societăților care prestează servicii de atestare în această țară constă în protecția necesară a beneficiarilor serviciilor prestate de SOA, atât a celor direcți, și anume a întreprinderilor care solicită atestarea pentru a putea participa în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, în conformitate cu cerințele impuse de legislația italiană, cât și a celor indirecți, reprezentați de autoritățile contractante.

52.

Chiar și în cazul în care s‑ar putea admite că un stat membru care folosește marja de care beneficiază pentru a stabili cerințele privind ordinea publică în conformitate cu necesitățile sale naționale ( 28 ) poate califica protecția beneficiarilor de servicii de atestare drept un interes fundamental al societății sale, care îi permite să invoce ordinea publică sau siguranța publică drept cauză justificativă, această împrejurare nu ar fi suficientă prin ea însăși pentru a putea constata existența unui motiv de ordine publică. Astfel, în orice caz, ar trebui să fie îndeplinită și cea de a doua cerință impusă de jurisprudență, și anume, aceea ca interesul respectiv să fie amenințat în mod efectiv și grav prin neaplicarea măsurii în litigiu [conform considerentului (41) al Directivei privind serviciile, să existe o „amenințare reală și suficient de gravă” care afectează interesul respectiv].

53.

Potrivit guvernului italian, buna funcționare a sistemului unic de atestare necesită o supraveghere constantă, cu scopul de a proteja interesele beneficiarilor de servicii, supraveghere exercitată prin intermediul controalelor și al sancțiunilor, a cărei eficiență poate fi garantată numai dacă SOA au sediul social în Italia.

54.

În opinia noastră, nu se poate susține că, în circumstanțele din prezenta cauză, protecția beneficiarilor serviciilor de atestare este în mod efectiv și grav amenințată de faptul că, dacă sediul social al SOA ar fi situat în alt stat membru, autoritățile italiene nu ar putea efectua un control eficient al activităților desfășurate de respectivele întreprinderi și al imparțialității acestora cu privire la interesele particulare ale clienților lor.

55.

Astfel, se pot efectua controale și pot fi impuse sancțiuni oricărei întreprinderi stabilite sau care prestează servicii într‑un stat membru, indiferent de locul unde se află sediul social ( 29 ) al acesteia. Însăși Directiva privind serviciile conține la articolul 28 și următoarele dispoziții privind cooperarea administrativă și asistența reciprocă dintre statele membre, cu scopul de a garanta supravegherea prestatorilor și a serviciilor prestate de aceștia, astfel cum au arătat atât Comisia, cât și guvernul suedez în cadrul ședinței. Dispozițiile respective prevăd posibilitatea formulării de cereri între statele membre cu scopul efectuării unor verificări, inspecții și investigații [articolul 28 alineatul (3) din Directiva privind serviciile].

56.

În opinia noastră, această împrejurare indică de asemenea că, în orice caz, măsura care face obiectul prezentei cauze nu este necesară pentru atingerea obiectivului urmărit, având în vedere că – astfel cum a arătat și Comisia în cuprinsul observațiilor sale și în cadrul ședinței orale – există mijloace mai puțin restrictive pentru a‑l atinge, dintre care unele sunt prevăzute expres chiar de Directiva privind serviciile.

57.

În cele din urmă, în lumina celor menționate anterior, apreciem că nu există motive de ordine publică sau de siguranță publică care pot justifica o măsură precum cea contestată în prezenta cauză, care impune SOA „să aibă sediul social pe teritoriul [Republicii Italiene]”.

58.

Prin urmare, în opinia noastră, la prima întrebare preliminară formulată de instanța de trimitere trebuie să se răspundă că articolul 16 din Directiva privind serviciile trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții naționale precum cea contestată în prezenta cauză, care impune unei societăți care dorește să presteze servicii de atestare să aibă sediul social pe teritoriul statului membru de destinație.

59.

În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Consiglio di Stato după cum urmează: