—

za Generali-Providencia Biztosító Zrt G. Fejes in P. Tasi, ügyvédek,

—

za Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság P. Csanádi, ügyvéd,

—

za madžarsko vlado Z. Fehér in K. Szíjjártó, agenta,

—

za špansko vlado J. García-Valdecasas Dorrego, agentka,

—

za Evropsko komisijo A. Tokár in A. Sipos, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 18 PDEU, 34 PDEU, 49 PDEU in 56 PDEU ter člena 45(2), prva alineja, točki (c) in (d), Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1177/2009 z dne 30. novembra 2009 (UL L 317, str. 34, v nadaljevanju: Direktiva 2004/18).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Generali-Providencia Biztosító Zrt (v nadaljevanju: Generali) in Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (odbor za pritožbe pri uradu za javna naročila) zaradi zavrnitve pritožbe te družbe, ki je bila pri tem odboru vložena zoper odločbo o izključitvi navedene družbe iz postopka oddaje naročila, in sicer z obrazložitvijo, da je ta družba predhodno kršila nacionalna pravila o konkurenci.

3

V uvodni izjavi 2 Direktive 2004/18 je navedeno:

„Za oddajo naročil, sklenjenih v državah članicah v imenu države, regionalnih ali lokalnih in drugih oseb javnega prava, veljajo načela iz Pogodbe in zlasti načelo prostega pretoka blaga, načelo svobode ustanavljanja in načelo svobode opravljanja storitev ter načela, ki iz teh izhajajo, kot so načelo enakopravnosti, načelo nediskriminacije, načelo vzajemnega priznavanja, načelo sorazmernosti in načelo transparentnosti. […]“

4

Člen 7(b) te direktive za javna naročila blaga in storitev, ki jih oddajo naročniki, ki niso na seznamu v Prilogi IV k navedeni direktivi, določa, da prag za uporabo te direktive znaša 193.000 EUR.

5

Člen 45 te direktive, naslovljen „Osebni položaj kandidata ali ponudnika“, v odstavku 2 določa:

„Vsak gospodarski subjekt je lahko izključen iz postopka oddaje naročila, če:

[…]

[…]

Države članice morajo določiti izvedbene pogoje za ta odstavek v skladu s svojo nacionalno zakonodajo in ob upoštevanju zakonodaje Skupnosti.“

6

V uvodni izjavi 101 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL L 94, str. 65) je navedeno:

„Poleg tega bi bilo treba javnim naročnikom omogočiti, da izključijo gospodarske subjekte, ki so se izkazali za nezanesljive, na primer zaradi kršitev okoljskih ali socialnih obveznosti, vključno s pravili o dostopnosti za invalide, ali drugih hujših kršitev poklicnih pravil, kot so kršitve pravil konkurence ali pravic intelektualne lastnine. Pojasniti bi bilo treba, da se v primeru hujše kršitve poklicnih pravil lahko omaje integriteta gospodarskega subjekta in mu zato ni primerno oddati javnega naročila, ne glede na to, ali ima gospodarski subjekt sicer tehnične in ekonomske zmogljivosti za izvedbo javnega naročila.

[…]“

7

Člen 57(4) Direktive 2014/24 določa:

„Javni naročniki lahko oziroma – na zahtevo držav članic – morajo iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti vsak gospodarski subjekt v katerem koli od naslednjih primerov:

[…]

[…]“

8

Člen 61(1) zakona CXXIX iz leta 2003 o oddaji javnih naročil (közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, Magyar Közlöny 2003/157, v nadaljevanju: Kbt) določa:

„Naročnik lahko v javnem razpisu določi, da v postopku ne more sodelovati kot ponudnik, kot podizvajalec ali kot pomožno podjetje, ki bi imeli več kot 10 % prihodka od javnega naročila, niti kot podizvajalec v smislu točk (d) in (e), kdor:

[…]“

9

Gazdasági Versenyhivatal (urad za varstvo konkurence) je z odločbo z dne 21. decembra 2006 ugotovil, da so bila z nekaterimi vertikalnimi sporazumi, sklenjenimi med družbo Generali in koncesionarji vozil, kršena nacionalna pravila o konkurenci, in tej družbi naložil globo. Fővárosi itélőtábla (pritožbeno sodišče v Budimpešti) je v postopku s pritožbo navedeno odločbo potrdilo s pravnomočno sodbo „jogerős“. Zoper navedeno sodbo je bila vložena kasacijska pritožba pri Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (vrhovno sodišče), ki je Sodišču predložilo vprašanje za predhodno odločanje, v zvezi s katerim je bila izrečena sodba Allianz Hungária Biztosító in drugi (C‑32/11, EU:C:2013:160).

10

Nemzeti Adó- és Vámhivatal (državna uprava za davke in carino) je 5. decembra 2011 objavila razpis za oddajo javnega naročila za zavarovalniške storitve. Naročnik je v tem razpisu med razlogi za izključitev ponudnika iz postopka oddaje javnega naročila zaradi osebnega položaja navedel razloge iz členov 61(1), od (a) do (c), in 62(1) Kbt.

11

Družba Generali je v predpisanem roku predložila ponudbo za navedeno javno naročilo.

12

Naročnik je družbi Generali sporočil, da je bila izključena iz zadevnega postopka oddaje javnega naročila, in sicer zaradi izključitvenega razloga iz člena 61(1)(a) Kbt, ker je kršila nacionalna pravila o konkurenci, kar je bilo ugotovljeno s pravnomočno sodbo.

13

Družba Generali je, potem ko je bila njena upravna pritožba zoper odločbo naročnika zavrnjena, vložila tožbo pri Fővárosi Törvényszék (sodišče v Budimpešti), od katerega je odločanje o upravnih zadevah nato prevzelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti).

14

Predložitveno sodišče se sprašuje o združljivosti razloga za izključitev družbe Generali iz navedenega postopka javnega naročila s pravom Unije. Poudarja, da člen 45(2), prvi pododstavek, točki (c) in (d), Direktive 2004/18 omogoča, da se gospodarski subjekt iz postopka oddaje javnega naročila izključi v primeru obstoja razlogov, ki temeljijo na objektivnih okoliščinah v zvezi s poklicnim ravnanjem tega subjekta. Predložitveno sodišče sicer meni, da se člen 45(2), prvi pododstavek, točka (c), te direktive ne uporabi za okoliščine spora, o katerem odloča, ker kršitev, ki jo je storila družba Generali, v nacionalnem pravu ni opredeljena kot „prestopek“, se pa sprašuje, ali bi se v teh istih okoliščinah lahko uporabil člen 45(2), prvi pododstavek, točka (d), navedene direktive.

15

Predložitveno sodišče meni, da glede na razlago pojma „poklicna napaka“ v tej zadnjenavedeni določbi, ki jo je Sodišče podalo v sodbi Forposta in ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801), prakse, ki jih mora gospodarski subjekt upoštevati oziroma se jih mora vzdržati, da bi izpolnjeval zahteve poštenega poslovanja, vplivajo na njegovo poklicno zanesljivost. Zato bi praksa, ki krši prepoved sporazumov, s katerimi se omejuje konkurenca, in katere obstoj je potrjen s pravnomočno sodbo, spadala v ta pojem. Težo napake bi bilo treba obravnavati na podlagi konkretnega ravnanja gospodarskega subjekta.

16

Če pa je treba ugotoviti, da taka kršitev ne vpliva na poklicno zanesljivost gospodarskega subjekta ali ne pomeni kršitve deontoloških pravil poklica, ki ga ta opravlja, predložitveno sodišče meni, da tega subjekta ni mogoče izključiti – iz postopka oddaje javnega naročila zaradi kršitve nacionalnih pravil o konkurenci – na podlagi člena 45(2) Direktive 2004/18, v katerem so izčrpno našteti vzroki, s katerimi je mogoče utemeljiti izključitev gospodarskega subjekta iz razlogov, ki se nanašajo na njegovo strokovno usposobljenost.

17

Predložitveno sodišče meni, da bi ga taka razlaga zavezovala, da ne uporabi člena 61(1)(a) Kbt, ob upoštevanju tudi dejstva, da morajo biti nacionalna pravila na področju oddaje javnega naročila, kot izhaja iz uvodne izjave 2 Direktive 2004/18, v skladu s pravili in splošnimi načeli prava Unije. V zvezi s tem poudarja, da razlaga člena 61(1)(a) Kbt, ki jo je uporabil Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, lahko ovira izvajanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije, ker ta določba ne opredeljuje ne značilnosti ne teže kršitve, ki jo je moral storiti gospodarski subjekt v zvezi s svojo gospodarsko ali poklicno dejavnostjo, ampak določa, da je njegova izključitev iz postopka oddaje naročila odvisna zgolj od tega, ali je bil glede te kršitve opravljen sodni postopek.

18

V teh okoliščinah je Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

19

Uvodoma je treba ugotoviti, kot poudarja predložitveno sodišče, da člen 61(1)(a) Kbt sicer omogoča izključitev gospodarskega subjekta iz postopka oddaje naročila zaradi vsake kršitve v zvezi z njegovo gospodarsko ali poklicno dejavnostjo, brez opredelitve značilnosti ali teže te kršitve, vendar je bila družba Generali izključena iz postopka dodelitve javnega naročila, na katerega se nanaša postopek v glavni stvari, na podlagi te določbe, in sicer zaradi predhodne kršitve nacionalnega prava o konkurenci, ki je bila potrjena s pravnomočno sodno odločbo in za katero ji je bila naložena globa.

20

Zato je treba šteti, da predložitveno sodišče s svojima vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali členi 18 PDEU, 34 PDEU, 49 PDEU in 56 PDEU ter člen 45(2), prvi pododstavek, točki (c) in (d), Direktive 2004/18 nasprotujejo uporabi nacionalnih predpisov, ki iz postopka oddaje javnega naročila izključujejo gospodarski subjekt, ki je storil kršitev prava o konkurenci, ki je bila potrjena s pravnomočno sodno odločbo, in mu je bila za to kršitev naložena globa.

21

Prvič, glede določb Direktive 2004/18, na katere se nanašata vprašanji za predhodno odločanje, sta tako družba Generali – v odgovoru na vprašanje Sodišča na obravnavi – kot madžarska vlada – v svojih pisnih stališčih – ugotovili, da je vrednost naročila, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, nižja od praga v členu 7(b), prva alinea, te direktive, ki je po mnenju te vlade prag, ki se upošteva, ker nacionalna davčna in carinska uprava ni navedena v Prilogi IV k navedeni direktivi. Zato se Direktiva 2004/18 ne uporablja za to javno naročilo, kar pa mora predložitveno sodišče preveriti.

22

Vendar sta družba Generali in Evropska komisija na obravnavi poudarili, da se madžarski predpisi, s katerimi je bila prenesena Direktiva 2004/18, uporabljajo tako za javna naročila, ki dosegajo prage, določene v njenem členu 7, kot za naročila, ki ne dosegajo tega praga. V okviru tega sta opozorili, da se je Sodišče že večkrat izreklo za pristojno za odločanje o predlogih za sprejetje predhodne odločbe glede določb akta Evropske unije v položajih, v katerih se za dejansko stanje v postopku v glavni stvari ta akt ni uporabljal, ampak so se navedene določbe uporabljale na podlagi nacionalnega prava, ker se je to pravo sklicevalo na njihovo vsebino (glej v tem smislu sodbi Dzodzi, C‑297/88 in C‑197/89, EU:C:1990:360, točka 36, in Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, točka 45).

23

Res je, da je Sodišče že odločilo, da je razlaga določb akta Unije v položajih, za katere se ne uporablja ta akt, upravičena, kadar se te določbe neposredno in brezpogojno uporabljajo za take položaje na podlagi nacionalnega prava, da bi se zagotovilo enako obravnavanje teh položajev in položajev, za katere se uporablja ta akt (glej v tem smislu sodbo Nolan, EU:C:2012:638, točka 47 in navedena sodna praksa).

24

V okviru postopka v glavni stvari pa ne gre za tak primer.

25

Namreč, ne iz predložitvene odločbe ne iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, ne izhaja, da bi obstajala določba madžarskega prava, ki bi določala, da se za javna naročila, katerih vrednost ne dosega upoštevnega praga, določenega v členu 7 Direktive 2004/18, neposredno in brezpogojno uporabi Direktiva 2004/18.

26

Iz navedenega izhaja, da ni nujno, da Sodišče predložitvenemu sodišču poda razlago določb Direktive 2004/18, navedenih v vprašanjih za predhodno odločanje, da bi predložitveno sodišče lahko odločilo v sporu o glavni stvari.

27

Drugič, glede določb PDEU, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, je treba poudariti, da če javno naročilo ne spada na področje uporabe Direktive 2004/18, ker ne dosega upoštevnega praga, določenega v njenem členu 7, za to naročilo veljajo temeljna pravila in splošna načela te pogodbe, če ima javno naročilo nek čezmejni interes, med drugim glede svojega pomena in kraja izvedbe (glej v tem smislu sodbi Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce in drugi, C‑159/11, EU:C:2012:817, točka 23, in Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, točka 24).

28

Vendar predložitveno sodišče ni ugotovilo elementov, na podlagi katerih bi Sodišče lahko preverilo, ali v zadevi v glavni stvari obstaja nek čezmejni interes. Kot namreč izhaja iz člena 94 Poslovnika Sodišča, v različici, ki je začela veljati 1. novembra 2012, mora biti iz predloga za sprejetje predhodne odločbe mogoče razbrati dejanske okoliščine, na katerih vprašanja temeljijo, ter pojasnitev zveze med temi okoliščinami in vprašanji. Zato je treba elemente, ki so potrebni za preizkus obstoja nekega čezmejnega interesa, in na splošno tudi vseh ugotovitev, ki jih morajo zagotoviti nacionalna sodišča in od katerih je odvisna uporaba akta sekundarne ali primarne zakonodaje Unije, ugotoviti pred predložitvijo zadeve Sodišču (glej sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ in drugi, C‑113/13, EU:C:2014: 2440, točka 47).

29

V duhu sodelovanja, ki je v okviru postopka za predhodno odločanje prisoten v odnosih med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, dejstvo, da nacionalno sodišče ni predhodno raziskalo morebitnega obstoja nekega čezmejnega interesa, ne povzroči nedopustnosti predloga, če Sodišče kljub tej pomanjkljivosti in ob upoštevanju elementov iz spisa meni, da lahko nacionalnemu sodišču poda koristen odgovor. To velja zlasti v primeru, ko predložitvena odločba vsebuje dovolj upoštevnih elementov za presojo o morebitnem obstoja takega interesa. Vendar pa je odgovor Sodišča upošteven le, če lahko predložitveno sodišče na podlagi podrobne presoje vseh upoštevnih elementov iz zadeve v glavni stvari v tej zadevi ugotovi obstoj nekega čezmejnega interesa (glej sodbo Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ in drugi, EU:C:2014: 2440, točka 48 in navedena sodna praksa). Za ugotovitve v nadaljevanju velja navedeni zadržek.

30

Kar zadeva določbe PDEU, navedene v teh vprašanjih, je iz predložitvene odločbe razvidno, da se navedeno naročilo nanaša na zagotavljanje zavarovalniških storitev. Zato se člen 34 PDEU, ki se nanaša na prost pretok blaga, v tem primeru ne uporabi. Nasprotno pa je treba člena 49 PDEU in 56 PDEU, ki se nanašata na svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, v zadevi v glavni stvari šteti za upoštevna.

31

Glede na to, da sta navedena člena posebni obliki splošne prepovedi diskriminacije zaradi državljanstva iz člena 18 PDEU, za odgovor na vprašanji za predhodno odločanje sklicevanje na ta člen ni potrebno (glej v tem smislu sodbo Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, točka 32 in navedena sodna praksa).

32

Ker se člena 49 PDEU in 56 PDEU uporabljata za javno naročilo, kakršno je predmet postopka v glavni stvari, če ima to naročilo nek čezmejni interes, morajo naročniki upoštevati prepoved diskriminacije zaradi državljanstva ter obveznost preglednosti, ki izhajata iz teh členov (glej v tem smislu sodbo Wall, EU:C:2010:182, točka 33 in navedena sodna praksa).

33

Vendar iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, ali stališč, ki so jih predložili zainteresirani subjekti, opredeljeni v členu 23 Statuta Sodišča Evropske unije, ni mogoče sklepati, da bi uporaba razloga za izključitev, ki je določen v členu 61(1)(a) Kbt, v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, lahko pomenila vsaj posredno diskriminacijo zaradi državljanstva ali kršitev obveznosti preglednosti. V zvezi s tem je treba poudariti, da je naročnik v objavi razpisa za oddajo javnega naročila izrecno navedel, da bo za to naročilo uporabljen izključitveni razlog, določen v navedeni določbi Kbt.

34

V zvezi z izključitvijo gospodarskih subjektov iz postopka oddaje javnega naročila v okviru svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, določenih v členih 49 PDEU in 56 PDEU, je treba poudariti, da člen 45(2)(d) Direktive 2004/18 dopušča izključitev vsakega subjekta, „ki je bil spoznan za krivega zaradi hude poklicne napake, ki je bil[a] dokazan[a] s sredstvi, ki jih naročniki lahko utemeljijo“.

35

Sodišče je v zvezi s tem že presodilo, da pojem „poklicna napaka“ v smislu te zadnjenavedene določbe zajema vsa krivdna ravnanja, ki vplivajo na poklicno zanesljivost zadevnega subjekta, in ne zgolj kršitev deontoloških pravil, ki veljajo le za poklic, ki ga opravlja ta subjekt (glej v tem smislu sodbo Forposta in ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, točka 27). V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je kršitev pravil o konkurenci, zlasti če je bila ta kršitev sankcionirana z globo, podlaga za izključitev, ki izhaja iz člena 45(2)(d) Direktive 2004/18.

36

Če je torej taka podlaga za izključitev mogoča na podlagi Direktive 2004/18, jo je treba še toliko bolj šteti za upravičeno glede javnih naročil, ki ne dosegajo praga, določenega v členu 7 navedene direktive, in za katere posledično ne veljajo posebni in strogi postopki, določeni z isto direktivo (glej v tem smislu sodbo Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063, točka 37).

37

Poleg tega uvodna izjava 101 Direktive 2014/24, ki je bila sprejeta po nastanku dejanskega stanja postopka v glavni stvari, v kateri je navedeno, da je treba naročnikom omogočiti, da izključijo gospodarske subjekte med drugim zaradi hujših kršitev poklicnih pravil, kot so kršitve pravil konkurence, saj taka kršitev lahko omaje integriteto gospodarskega subjekta, dokazuje, da razlog za izključitev, naveden v točki 35 te sodbe, šteje za upravičenega na podlagi prava Unije. Sicer pa člen 57(4)(d) te direktive jasno in natančno določa ta razlog za izključitev.

38

Navesti je še treba, da družba Generali, kot je pojasnila na obravnavi, ne izpodbija možnosti držav članic, da v svojih nacionalnih predpisih določijo razlog za izključitev subjekta iz postopka oddaje javnega naročila, ki temelji na tem, da je zadevni gospodarski subjekt storil kršitev pravil konkurence. Izpodbija obseg člena 61(1)(a) Kbt, ki po njenem mnenju pomeni splošen izključitveni razlog, ki znatno presega okvir razlogov za izključitev, navedenih v členu 45 Direktive 2004/18. Kot pa je bilo poudarjeno v točki 19 te sodbe, se zadeva v glavni stvari nanaša na izključitev družbe Generali iz zadevnega postopka oddaje javnega naročila zaradi storjene kršitve pravil konkurence, za katero ji je bila naložena globa. Zato preizkus skladnosti drugih izključitvenih razlogov, ki jih morebiti zajema navedena določba madžarskih predpisov, s pravom Unije, ni upošteven za rešitev spora o glavni stvari.

39

Glede na navedeno je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da člena 49 PDEU in 56 PDEU ne nasprotujeta uporabi nacionalnih predpisov, ki iz postopka oddaje javnega naročila izključujejo gospodarski subjekt, ki je storil kršitev prava o konkurenci, ki je bila potrjena s pravnomočno sodno odločbo, in mu je bila za to kršitev naložena globa.

40

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:

Člena 49 PDEU in 56 PDEU ne nasprotujeta uporabi nacionalnih predpisov, ki iz postopka oddaje javnega naročila izključujejo gospodarski subjekt, ki je storil kršitev prava o konkurenci, ki je bila potrjena s pravnomočno sodno odločbo, in mu je bila za to kršitev naložena globa.