—

za Generali-Providencia Biztosító Zrt G. Fejesem a P. Tasim, ügyvédek,

—

za Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság P. Csanádim, ügyvéd,

—

za maďarskou vládu M. Z. Fehérem a K. Szíjjártó, jako zmocněnci,

—

za španělskou vládu M. J. García-Valdecasas Dorrego, jako zmocněnkyní,

—

za Evropskou komisi A. Tokárem a A. Siposem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 18 SFEU, 34 SFEU, 49 SFEU a 56 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 2 prvního pododstavce písm. c) a d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), ve znění nařízení Komise (ES) č. 1177/2009 ze dne 30. listopadu 2009 (Úř. věst. L 314, s. 64, dále jen „směrnice 2004/18“).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Generali-Providencia Biztosító Zrt (dále jen „Generali“) a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (odvolací senát Úřadu pro veřejné zakázky), ve věci zamítnutí odvolání uvedené společnosti podaného k uvedenému senátu proti rozhodnutí vyloučit ji ze zadávacího řízení, protože se v minulosti dopustila porušení vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže.

3

Bod 2 odůvodnění směrnice 2004/18 uvádí:

„Zadávání zakázek sjednaných v členských státech jménem státu, regionálních nebo místních orgánů a jiných veřejnoprávních subjektů musí dodržovat zásady Smlouvy, zejména se zásadou volného pohybu zboží, zásadou svobody usazování a zásadou svobodného poskytování služeb a se zásadami z nich odvozenými, jako je zásada rovného zacházení, zásada zákazu diskriminace, zásada vzájemného uznávání, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. […]“

4

Článek 7 písm. b) uvedené směrnice stanoví, zejména pro veřejné zakázky na dodávky a na služby zadávané jinými veřejnými zadavateli než těmi, kteří jsou uvedeni v příloze IV uvedené směrnice, prahovou hodnotu ve výši 193000 eur.

5

Článek 45 téže směrnice, nazvaný „Osobní situace zájemce nebo uchazeče“, v odstavci 2 stanoví:

„Z účasti na zakázce může být vyloučen každý hospodářský subjekt:

[...]

[...]

Členské státy upřesní, v souladu se svým vnitrostátním právem a s přihlédnutím k právu Společenství, podmínky pro uplatňování tohoto odstavce.“

6

Bod 101 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. L 94, s. 65) zní takto:

„Veřejní zadavatelé by dále měli mít možnost vyloučit hospodářské subjekty, které se ukázaly jako nespolehlivé, a to například z důvodu porušení environmentálních nebo sociálních povinností, včetně pravidel pro přístupnost osobám se zdravotním postižením nebo jiných druhů vážného profesního pochybení, jako je porušení pravidel hospodářské soutěže nebo práv duševního vlastnictví. Je třeba upřesnit, že vážné profesní pochybení může zpochybnit důvěryhodnost hospodářského subjektu a učinit jej nezpůsobilým pro zadání veřejné zakázky bez ohledu na to, zda by daný hospodářský subjekt byl jinak technicky a ekonomicky způsobilý k plnění zakázky.

[...]“

7

Článek 57 odst. 4 směrnice 2014/24/ES stanoví:

„Veřejní zadavatelé mohou z účasti v zadávacím řízení vyloučit nebo po nich mohou členské státy požadovat, aby vyloučili hospodářský subjekt, který se nachází v některé z těchto situací:

[...]

[...]“

8

Ustanovení § 61 odst. 1 zákona CXXIX z roku 2003 o zadávání veřejných zakázek (közbeszerzésekről szóló 2003 évi CXXIX. törvény, Magyar Közlöny 2003/157, dále jen „Kbt“) zní takto:

„V oznámení o zakázce může zadavatel uvést, že zadávacího řízení se nemohou jako uchazeči, subdodavatelé nebo podniky zajišťující pomocné úkoly ucházející se o více než 10 % hodnoty veřejné zakázky ani jako subdodavatelé ve smyslu písmen d) a e) zúčastnit osoby, které:

[...]“

9

Rozhodnutím ze dne 21. prosince 2006 Gazdasági Versenyhivatal (úřad pro ochranu hospodářské soutěže) konstatoval, že určité vertikální dohody uzavřené mezi společností Generali a prodejci automobilů byly v rozporu s vnitrostátními pravidly hospodářské soutěže, a uložil uvedené společnosti pokutu. Fővárosi ítelőtábla (odvolací soud v Budapešti) uvedené rozhodnutí potvrdil rozsudkem kvalifikovaným jako „jogerős“ („pravomocný“ rozsudek). Proti uvedenému rozsudku byl podán opravný prostředek k Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Nejvyšší soud), který Soudnímu dvoru položil předběžnou otázku, což vedlo k vydání rozsudku Allianz Hungária Biztosító a další (C‑32/11, EU:C:2013:160).

10

Dne 5. prosince 2011 Nemzeti Adó- és Vámhivatal (státní daňová a celní správa) zveřejnila oznámení o zakázce na poskytování pojišťovacích služeb. V uvedeném oznámení zadavatel mezi důvody pro vyloučení z účasti v zadávacím řízení souvisejícími s osobní situací uchazeče uvedl také důvody uvedené v § 61 odst. 1 písm. a) až c) a § 62 odst. 1 Kbt.

11

V odpověď na uvedené oznámení podala společnost Generali v řádné lhůtě nabídku.

12

Zadavatel sdělil společnosti Generali své rozhodnutí vyloučit ji z dotčeného zadávacího řízení, neboť u ní existoval důvod pro vyloučení uvedený v § 61 odst. 1 písm. a) Ktb, protože se dopustila porušení vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže, které bylo potvrzeno pravomocným soudním rozhodnutím.

13

Po zamítnutí jejího správního odvolání proti rozhodnutí zadavatele podala společnost Generali žalobu k Fővárosi Törvényszék (Soud v Budapešti), přičemž správní řízení probíhající před uvedeným soudem následně převzal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Soud pro správní a pracovní věci v Budapešti).

14

Předkládající soud se táže na slučitelnost s unijním právem důvodu pro vyloučení společnosti Generali z uvedeného zadávacího řízení. Uvádí, že čl. 45 odst. 2 první pododstavec písm. c) a d) směrnice 2004/18 umožňuje vyloučit hospodářský subjekt z účasti na veřejné zakázce řízení z důvodů, které se zakládají na objektivních okolnostech spojených s jeho profesní činností. Předkládající soud má za to, že čl. 45 odst. 2 první pododstavec písm. c) uvedené směrnice se nepoužije na okolnosti projednávaného sporu, jelikož protiprávní jednání, kterého se společnost dopustila, není vnitrostátním právem kvalifikováno jako „trestný čin“, přičemž se táže, zda by se za stejných okolností mohl použit čl. 45 odst. 2 první pododstavec písm. d) uvedené směrnice.

15

Předkládající soud má s ohledem na výklad pojmu „profesní pochybení“, který Soudní dvůr provedl v rozsudku Forposta a ABC Direct Contact (C465/11, EU:C:2012:801), za to, že praktiky, kterých se hospodářský subjekt musí držet nebo zdržet, aby dodržel požadavky poctivého obchodního styku, mají vliv na jeho profesní důvěryhodnost. Praktika porušující zákaz dohod omezujících hospodářskou soutěž, jejichž existence je konstatována pravomocným soudním rozhodnutím, tedy spadá pod uvedený pojem. Závažnost protiprávního činu musí být posouzena v závislosti na konkrétním jednání hospodářského subjektu.

16

Pokud je naproti tomu třeba mít za to, že takové porušení nemá vliv na profesní důvěryhodnost hospodářského subjektu ani neznamená porušení norem profesní etiky dotčeného oboru, má předkládající soud za to, že uvedený hospodářský subjekt nemůže být vyloučen z účasti v zadávacím řízení z důvodu porušení vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže na základě čl. 45 odst. 2 směrnice 2004/18, který uvádí taxativní výčet důvodů pro vyloučení hospodářského subjektu z příčin týkajících se jeho profesních kvalit.

17

Předkládající soud má za to, že takový výklad by mu ukládal nepoužít § 61 odst. 1 písm. a) Kbt rovněž s ohledem na skutečnost – jak vyplývá z bodu 2 odůvodnění směrnice 2004/18 – že vnitrostátní pravidla v oblasti zadávání veřejných zakázek musí respektovat obecná pravidla a obecné zásady unijního práva. V tomto ohledu uvádí, že výklad § 61 odst. 1 písm. a) Kbt provedený Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság by mohl představovat překážku výkonu základních svobod zaručených unijním právem, neboť uvedené ustanovení neuvádí ani charakteristiky, ani závažnost protiprávního jednání, jehož se hospodářský subjekt měl dopustit ve vztahu ke své obchodní či profesní činnosti, ale stanoví, že jeho vyloučení z účasti v zadávacím řízení je důsledkem pouhé skutečnosti, že proběhlo soudní řízení týkající se uvedeného protiprávního jednání.

18

Za těchto podmínek se Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

19

Úvodem je třeba konstatovat, že ačkoli – jak uvádí předkládající soud – § 61 odst. 1 písm. a) Kbt umožňuje vyloučit ze zadávacího řízení hospodářský subjekt za jakékoli protiprávní jednání spáchané v souvislosti s jeho obchodní či profesní činností bez upřesnění charakteristik či závažnosti uvedeného protiprávního jednání, společnost Generali byla vyloučena ze zadávacího řízení dotčeného v původním řízení na základě uvedeného ustanovení, protože se dopustila porušení vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže, které bylo potvrzeno pravomocným soudním rozhodnutím a za které jí byla uložena pokuta.

20

Je tudíž třeba mít za to, že podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 18 SFEU, 34 SFEU, 49 SFEU a 56 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 2 první pododstavec písm. c) a d) směrnice 2004/18 brání použití vnitrostátní právní úpravy vylučující účast v zadávacím řízení hospodářského subjektu, který se dopustil porušení práva hospodářské soutěže, jež bylo konstatováno pravomocným soudním rozhodnutím, za které mu byla uložena pokuta.

21

Zaprvé, pokud jde o ustanovení směrnice 2004/18, která jsou dotčena předběžnými otázkami, konstatovala jak společnost Generali v odpovědi na otázku Soudního dvora položenou na jednání, tak maďarská vláda ve svých písemných vyjádřeních, že hodnota zakázky dotčené v původním řízení nedosahuje prahu uvedeného v čl. 7 písm. b) první odrážce uvedené směrnice, který je podle uvedené vlády jediným relevantním prahem, neboť státní daňová a celní správa není uvedena v příloze IV uvedené směrnice. V důsledku toho se směrnice 2004/18 na uvedenou zakázku nepoužije, nevyplyne-li z ověření provedeného předkládajícím soudem něco jiného.

22

Společnost Generali, jakož i Evropská komise však na jednání uvedly, že maďarská právní úprava provádějící směrnici 2004/18 se vztahuje jak na zakázky dosahující prahových hodnot stanovených v článku 7 uvedené směrnice, tak na zakázky, které jich nedosahují. V tomto kontextu připomenuly, že Soudní dvůr prohlásil, že má pravomoc rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se ustanovení aktů Evropské unie v situacích, kdy se skutkový stav v původním řízení nacházel mimo působnost uvedeného aktu, ale kdy se uvedená ustanovení stala použitelnými v důsledku odkazu na jejich obsah ve vnitrostátním právu (v tomto smyslu viz rozsudky Dzodzi, C‑297/88 a C‑197/89, EU:C:1990:360, bod 36, a Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, bod 45).

23

Je pravda, že Soudní dvůr již rozhodl, že výklad ustanovení unijního práva v situacích, které nespadají do jeho působnosti, je odůvodněn, jestliže se tato ustanovení stala na základě vnitrostátního práva přímo a bezpodmínečně použitelnými na takové situace, aby tak bylo zajištěno, že s těmito situacemi a situacemi spadajícími do působnosti uvedeného aktu bude zacházeno stejně (v tomto smyslu viz rozsudek Nolan, EU:C:2012:638, bod 47 a citovaná judikatura).

24

Tak tomu však ve věci v původním řízení není.

25

Ani z předkládacího rozhodnutí, ani ze spisu předloženého Soudnímu dvoru totiž nevyplývá, že by existovalo ustanovení maďarského práva, které by vedlo k přímé a bezpodmínečné použitelnosti směrnice 2004/18 na veřejné zakázky, jejichž hodnota nedosahuje relevantního prahu stanoveného v článku 7 uvedené směrnice.

26

Z výše uvedeného vyplývá, že není třeba, aby Soudní dvůr předkládajícímu soudu poskytl výklad ustanovení směrnice 2004/18 uvedených v předběžných otázkách, aby tento mohl vyřešit spor projednávaný v původním řízení.

27

Zadruhé je třeba ohledně ustanovení SFEU, na která odkazuje předkládající soud, připomenout, že pokud veřejná zakázka nespadá do působnosti směrnice 2004/18, protože nedosahuje relevantního prahu stanoveného v článku 7 uvedené směrnice, podléhá uvedená zakázka základním a obecným pravidlům uvedené Smlouvy, za předpokladu, že má nepochybný přeshraniční význam zejména s ohledem na svůj rozsah a na místo plnění (v tomto smyslu viz rozsudky Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a další, C‑159/11, EU:C:2012:817, bod 23, a Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, bod 24).

28

Předkládající soud nicméně neurčil nezbytné skutečnosti, které by Soudnímu dvoru umožnily ověřit, zda ve věci v původním řízení existuje nepochybný přeshraniční význam. Jak přitom vyplývá z článku 94 jednacího řádu Soudního dvora, ve znění platném od 1. listopadu 2012, Soudnímu dvoru musí být v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce poskytnuto vylíčení skutkových okolností, na kterých jsou otázky založeny, a vztazích existujících zejména mezi těmito skutkovými okolnostmi a těmito otázkami. Proto musí být zjišťování nezbytných skutečností umožňujících ověření existence nepochybného přeshraničního významu, stejně jako obecně všechna zjišťování, jejichž provedení přísluší vnitrostátním soudům a na nichž závisí použitelnost aktu sekundárního práva nebo primárního práva Unie, provedeno před tím, než je věc předložena Soudnímu dvoru (viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další, C‑113/13, EU:C:2014:2440, bod 47).

29

Vzhledem k duchu spolupráce, kterým se řídí vztahy mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem v rámci řízení o předběžné otázce, nemá neprovedení takových předchozích zjišťování ohledně existence případného nepochybného přeshraničního významu předkládajícím soudem za následek nepřípustnost žádosti, pokud je Soudní dvůr navzdory těmto nedostatkům na základě skutečností, které vyplývají ze spisu, toho názoru, že může předkládajícímu soudu poskytnout užitečnou odpověď. Tak je tomu zejména tehdy, pokud předkládací rozhodnutí obsahuje dostatek relevantních skutečností pro posouzení případné existence takového významu. Soudní dvůr však odpověď poskytne pouze s výhradou, že nepochybný přeshraniční význam ve věci v původním řízení může být předkládajícím soudem zjištěn na základě podrobného posouzení všech relevantních skutečností týkajících se věci v původním řízení (viz rozsudek Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další, EU:C:2014:2440, bod 48 a citovaná judikatura). Následující úvahy jsou tedy uvedeny s touto výhradou.

30

Co se týče ustanovení SFEU uvedených v předběžných otázkách, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se uvedená zakázka týká poskytování pojišťovacích služeb. Proto se nepoužije článek 34 SFEU, který se týká volného pohybu zboží. Naproti tomu články 49 SFEU a 56 SFEU, které se týkají svobody usazování a volného poskytování služeb, musí být v rámci věci v původním řízení považovány za relevantní.

31

Vzhledem k tomu, že posledně uvedená ustanovení jsou konkrétním vyjádřením obecné zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti zakotvené v článku 18 SFEU, není nutné na tento článek pro účely zodpovězení předběžných otázek odkazovat (v tomto smyslu viz rozsudek Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, bod 32 a citovaná judikatura).

32

Vzhledem k tomu, že se články 49 SFEU a 56 SFEU vztahují na takové zakázky, jako je zakázka v původním řízení, pokud uvedená zakázka vykazuje nepochybný přeshraniční význam, musí zadavatelé dodržovat zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i povinnost transparentnosti, která vyplývá z těchto článků (v tomto smyslu viz rozsudek Wall, EU:C:2010:182, bod 33 a citovaná judikatura).

33

Přitom nic ze spisu předloženého Soudnímu dvoru ani nic ve vyjádřeních dotčených osob uvedených v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie neumožňuje mít za to, že použití důvodu pro vyloučení podle § 61 odst. 1 písm. a) Kbt v situaci, jako je situace v původním řízení, by mohlo představovat diskriminaci, byť jen nepřímou, na základě státní příslušnosti, nebo porušení povinnosti transparentnosti. V tomto ohledu je třeba připomenout, že zadavatel v oznámení o zakázce výslovně uvedl, že důvod pro vyloučení uvedený v příslušném ustanovení Kbt se vztahuje i na danou zakázku.

34

Ohledně vyloučení hospodářských subjektů z účasti ve veřejném zadávacím řízení v kontextu svobody usazování a volného poskytování služeb stanovených v článcích 49 SFEU a 56 SFEU je třeba uvést, že čl. 45 odst. 2 písm. d) směrnice 2004/18 umožňuje vyloučit každý hospodářský subjekt, „který se dopustil vážného profesního pochybení, které mohou veřejní zadavatelé prokázat jakýmikoli prostředky“.

35

V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že pojem „profesní pochybení“ ve smyslu posledně uvedeného ustanovení zahrnuje jakékoli zaviněné jednání, které má dopad na profesní důvěryhodnost dotčeného hospodářského subjektu, a nikoli porušení etických norem stricto sensu povolání, ke kterému tento subjekt náleží. (v tomto smyslu viz rozsudek Forposta a ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, bod 27). Za těchto podmínek je třeba mít za to, že porušení pravidel hospodářské soutěže, zejména pokud za toto porušení byla uložena pokuta, představuje důvod pro vyloučení podle čl. 45 odst. 2 písm. d) směrnice 2004/18.

36

Pokud je přitom takové vyloučení možné podle směrnice 2004/18, musí být a fortiori považováno za odůvodněné, pokud jde o veřejné zakázky, které nedosahují prahové hodnoty definované v článku 7 uvedené směrnice, a v důsledku toho nepodléhají zvláštním a přísným postupům stanoveným toutéž směrnicí (v tomto smyslu viz rozsudek Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063, bod 37).

37

Mimoto bod 101 odůvodnění směrnice 2014/24, přijaté po uplynutí doby rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení, který uvádí, že zadavatelé by měli mít možnost vyloučit hospodářské subjekty zejména z důvodu vážných profesních pochybení, jako je porušení pravidel hospodářské soutěže, neboť takové pochybení může zpochybnit důvěryhodnost hospodářského subjektu, prokazuje, že důvod pro vyloučení uvedený v bodě 35 tohoto rozsudku je s ohledem na unijní právo považován za opodstatněný. Ostatně čl. 57 odst. 4 písm. d) uvedené směrnice daný důvod pro vyloučení jasně a přesně stanoví.

38

Je třeba dodat, jak bylo uvedeno na jednání, že společnost Generali nezpochybňuje možnost členských států ve vnitrostátní právní úpravě stanovit vyloučení hospodářského subjektu z veřejných zadávacích řízení z toho důvodu, že dotčený hospodářský subjekt porušil pravidla hospodářské soutěže. Napadá působnost § 61 odst. 1 písm. a) Kbt, který podle ní představuje obecný důvod pro vyloučení široce překračující rámec důvodů pro vyloučení uvedených v článku 45 směrnice 2004/18. Přitom jak bylo uvedeno v bodě 19 tohoto rozsudku, věc v původním řízení se týká vyloučení společnosti Generali z účasti v dotčeném zadávacím řízení z toho důvodu, že se dopustila porušení pravidel hospodářské soutěže, za což jí byla uložena pokuta. Přezkum souladu s unijním právem dalších důvodů pro vyloučení případně zahrnutých uvedeným ustanovením maďarské právní úpravy proto není relevantní pro účely řešení sporu v původním řízení.

39

S ohledem na výše uvedené je na předběžné otázky třeba odpovědět tak, že články 49 SFEU a 56 SFEU nebrání použití vnitrostátní právní úpravy vylučující z účasti v zadávacím řízení hospodářský subjekt, který se dopustil porušení práva hospodářské soutěže konstatovaného pravomocným soudním rozhodnutím, kterým mu byla uložena pokuta.

40

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:

Články 49 SFEU a 56 SFEU nebrání použití vnitrostátní právní úpravy vylučující z účasti v zadávacím řízení hospodářský subjekt, který se dopustil porušení práva hospodářské soutěže konstatovaného pravomocným soudním rozhodnutím, kterým mu byla uložena pokuta.