1

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:

2

Člen 4 Direktive Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (75/442/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32, v nadaljevanju: Direktiva 75/442), določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev takih načinov predelave ali odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in brez uporabe postopkov ali načinov, ki bi lahko škodovali okolju […]

[…]

Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da prepovejo puščanje, odmetavanje ali nenadzorovano odstranjevanje odpadkov.“

3

Člen 8 Direktive 75/442 je državam članicam naložil, naj sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da imetnik odpadkov: preda odpadke zasebnemu ali javnemu zbiralcu odpadkov ali podjetju, ki izvaja postopke, naštete v prilogah II A ali II B k tej direktivi ali sam predela ali odstrani odpadke v skladu z določbami te direktive.

4

Člen 9(1) Direktive 75/442 je določal, da morajo za izvajanje predvsem člena 4 te direktive vsi obrati in vsa podjetja, ki izvajajo postopke odstranjevanja odpadkov, pridobiti dovoljenje organa, pristojnega za izvajanje določb te direktive. Odstavek 2 istega člena te direktive natančneje določa, da je dovoljenja mogoče izdati za določeno obdobje, da so lahko obnovljiva, da se lahko zanje zahteva izpolnjevanje pogojev in obveznosti ali da se lahko zavrnejo, predvsem če je določeni način odstranjevanja nesprejemljiv z vidika varstva okolja.

5

Direktiva 75/442 je bila kodificirana z Direktivo 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL L 114, str. 9), ki je bila kasneje razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, str. 3). Členi 4, 8 in 9 Direktive 75/442 so bili v bistvenem povzeti v členih 13, 36(1), (15) in (23) Direktive 2008/98.

6

Po pritožbah, vprašanjih in poročilih Evropskega parlamenta v zvezi z obstojem nezakonitih in nenadzorovanih odlagališč odpadkov v Grčiji in nespoštovanjem Direktive 75/442, je Komisija začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga določa člen 226 ES, ki je postal člen 258 PDEU. Ker je Komisija menila, da je rok, ki je bil določen v obrazloženem mnenju z dne 19. decembra 2003, potekel, Helenska republika pa ni izpolnila obveznosti iz členov 4, 8 in 9 te direktive, je vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.

7

Helenska republika ni ugovarjala očitkom in je priznala, da je bilo februarja 2004 na njenem ozemlju še 1125 nenadzorovanih mest za odstranjevanje odpadkov in da je bilo zaprtje vseh nezakonitih in nenadzorovanih odlagališč predvideno šele leta 2008, kar je po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.

8

Zato je Sodišče ugotovilo, da je tožba za neizpolnitev obveznosti, o kateri odloča, utemeljena. V točki 1 izreka sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) je Sodišče odločilo:

„Helenska republika s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za spoštovanje členov 4, 8 in 9 [Direktive 75/442], ni izpolnila obveznosti iz te direktive.“

9

Po razglasitvi sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) z dne 6. oktobra 2005 je Komisija Helenski republiki 14. novembra 2005 poslala dopis, s katerim jo je pozvala, naj jo obvesti o ukrepih, ki jih je sprejela za izvršitev te sodbe.

10

Helenska republika je z dopisom z dne 20. februarja 2006 Komisijo obvestila, da je bil nacionalni plan o ravnanju z odpadki spremenjen z namenom zaprtja in sanacije mest za nenadzorovano odstranjevanje odpadkov (v nadaljevanju: nezakonita odlagališča) in njihove nadomestitve z ustreznimi objekti za ravnanje z odpadki. Prav tako so bili spremenjeni oziroma posodobljeni tudi regionalni plani za ravnanje z odpadki. V tem odgovoru grških organov je bilo navedeno tudi, da je zaradi opredelitve in klasifikacije nezakonitih odlagališč glede na njihovo nevarnost ministrstvo za okolje, prostorsko načrtovanje in javna dela sprejelo smernice v zvezi z izdelavo študij za obnovo.

11

Na „skupnem sestanku“6. aprila 2006 so ti organi predložili informacije v zvezi z napredovanjem uresničitve programa zaprtja in sanacije nezakonitih odlagališč in so se zavezali, da bodo Komisijo redno obveščali o napredku pri izvajanju ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592).

12

Z dopisi z dne 29. maja 2006, 25. oktobra 2006, 2. februarja2007, 21. maja 2007, 25. septembra 2007, 5. maja 2008 in 13. oktobra 2008 so grški organi Komisijo obvestili o napredku pri izvajanju ukrepov za navedeno izvršitev.

13

Komisija je z dopisom z dne 30. julija 2007 te organe pozvala, naj predložijo podrobnejše in posodobljene podatke v zvezi z zaprtjem in sanacijo nezakonitih odlagališč. Poleg tega so v odgovoru na zahtevo Komisije po „skupnem sestanku“8. aprila 2008 ti organi z dopisoma z dne 5. maja in 13. oktobra 2008 predložili regionalne plane za ravnanje z odpadki za dvanajst pokrajin.

14

Nazadnje sta namestnik ministra za notranje zadeve in predsednik medresorne komisije ministrov za projekte ravnanja z odpadki z dopisom z dne 23. februarja 2009 Komisiji poslala dve poročili v zvezi z napredkom pri izvajanju projektov ravnanja z odpadki, in sicer v zvezi s sanacijo nezakonitih odlagališč in njihovo nadomestitvijo z ustreznimi objekti za ravnanje z odpadki.

15

Ker je Komisija menila, da Helenska republika ni v celoti izvršila sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), je tej državi članici 15. aprila 2009 v skladu s postopkom, določenim v členu 228(2) ES, ki je sedaj določen v členu 260(2) PDEU, poslala pisni opomin, s katerim jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev predloži svoje pripombe.

16

Grški organi so na ta pisni opomin z dne 15. aprila 2009 odgovorili z dopisi z dne 2. junija 2009, 17. julija 2009 in 18. maja 2010.

17

Ker je Komisija menila, da Helenska republika ni poskrbela za to, da se vsa nezakonita odlagališča na grškem ozemlju zaprejo in sanirajo, je Helenski republiki 29. oktobra 2010 poslala dodatni opomin na podlagi člena 260(2) PDEU, s katerim ji je ponovno dala možnost, naj v roku dveh mesecev predloži svoje pripombe. Komisija je navedla, da je obstajalo kar 750 nezakonitih odlagališč, ki jih je bilo treba sanirati, med katerimi bi jih bilo treba zapreti kar 316.

18

Grški organi so 27. julija 2011, 12. aprila 2012, 8. novembra 2012 in 5. aprila 2013 Komisiji poslali več poročil v zvezi z napredovanjem projektov o ravnanju z odpadki in zlasti v zvezi s sanacijo nezakonitih odlagališč in njihovo nadomestitvijo z ustreznimi objekti za ravnanje z odpadki.

19

Ker je Komisija menila, da strukturni problem glede števila nenadzorovanih odlagališč in glede neobstoja zadostnega števila ustreznih mest za odstranjevanje odpadkov ni prenehal obstajati in da torej Helenska republika ni izvršila sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), je 21. februarja 2013 vložila to tožbo.

20

Grški organi so 18. junija 2013 Komisiji predložili osmo poročilo v zvezi z napredkom pri izvajanju projekta o ravnanju z odpadki, iz katerega je bilo razvidno, da je 73 nezakonitih odlagališč še vedno delovalo in da 292 nezakonitih odlagališč, čeprav se niso več uporabljala, še vedno ni bilo saniranih.

21

Helenska republika in Komisija sta na vprašanje Sodišča odgovorili 13. in 15. maja 2014, in sicer, da je od skupno 293 nezakonitih odlagališč 70 še vedno delujočih in da jih 223, čeprav zaprtih, še ni bilo saniranih.

22

Komisija trdi, da je Helenska republika v postopku v zadevi Komisija/Grčija (C‑502/03), v katerem ni ugovarjala samemu obstoju očitane neizpolnitve, v fazi uradnega opomina priznala obstoj 2180, v fazi obrazloženega mnenja pa 1458 nezakonitih odlagališč. Komisija navaja, da so od razglasitve sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) in zlasti od leta 2009 grški organi predložili več poročil glede napredka pri izvajanju projektov o ravnanju z odpadki, iz katerih naj bi izhajalo, da je nezakonitih odlagališč manj, vendar da jih je bilo na dan, ko je bilo zadnje od teh poročil predloženo Komisiji, preden je ta vložila to tožbo, med njimi še veliko število delujočih (73) oziroma nesaniranih (292).

23

Helenska republika ne ugovarja sami ugotovitvi, da ni v celoti izvršila sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) in številke, ki jih navaja sama, popolnoma ustrezajo številkam, ki jih navaja Komisija. Vendar ta država članica navaja, da te številke ne izkazujejo resnične razsežnosti danega problema in poudarja, da še delujoča nezakonita odlagališča zadevajo le približno 5 % njenega prebivalstva, saj so bila nezakonita odlagališča v večini zaprta in sanirana.

24

Helenska republika navaja tudi, da kljub dejstvu, da je začela potrebne upravne postopke takoj, ko je bilo mogoče po razglasitvi sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), sta v praksi izdelava in izvajanje programa za zaprtje vseh nezakonitih odlagališč kompleksna postopka, katerih takojšnja uresničitev je materialnopravno nemogoča, zlasti v delu, v katerem je treba upoštevati predpise prava Unije glede javnih naročil. V bistvu ocenjuje, da je glede na dane okoliščine in zlasti glede na finančno krizo, ki je občutno zmanjšala njeno zmožnost izvedbe del, izvedla vse ukrepe, ki jih je lahko. Helenska republika naj bi med drugim v določenih občinah izvedla začasne rešitve, kot je prevoz odpadkov na drugo odlagališče v drugi občini, dokler se v zadevnih občinah ne vzpostavi in začne delovati zakonito odlagališče.

25

Pri ugotavljanju ali je Helenska republika izvedla vse potrebne ukrepe za izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), je treba preveriti, ali je popolnoma upoštevala člene 4, 8 in 9 Direktive 75/442, natančneje, ali je zaprla in sanirala vsa nezakonita odlagališča, ki so v tej zadevi predmet spora med strankama. Iz točk 8 in 9 sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) namreč izhaja, da je Sodišče obstoj kršitve teh členov ugotovilo na podlagi dejstva, da je februarja 2004 na grškem ozemlju delovalo še 1125 mest za nenadzorovano odstranjevanje odpadkov. Poleg tega je v tej zadevi glede na trditve strank v tem postopku očitno, da bo neizpolnitev obveznosti, ki je bila ugotovljena v sodbi Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) trajala, dokler se ne bodo določena odlagališča, ki so bila opredeljena v odgovorih z dne 13. in 15. maja 2014, zaprla in sanirala.

26

Najprej je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 228(2) ES datum, po katerem se presoja neizpolnitev obveznosti na podlagi te določbe, dan izteka roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, izdanem na podlagi navedene določbe (glej sodbi Komisija/Francija, C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 30, in Komisija/Španija, C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 66).

27

Ker je bila s PDEU iz postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(2) PDEU odpravljena faza, povezana z izdajo obrazloženega mnenja, je treba kot referenčni datum za presojo obstoja take neizpolnitve obveznosti uporabiti dan izteka roka, določenega v uradnem opominu, izdanem na podlagi te določbe (sodba Komisija/Španija, EU:C:2012:781, točka 67).

28

Ker je v tej zadevi Komisija Helenski republiki v skladu s postopkom iz člena 260(2) PDEU poslala dodatni pisni opomin, je datum, ki je naveden v prejšnji točki te sodbe, dan izteka roka, ki je določen v tem mnenju, in sicer 29. december 2010. Vendar pa je nesporno, da na ta dan vsa odlagališča niso bila zaprta in sanirana.

29

V zvezi s trditvami Helenske republike glede težav, s katerimi naj bi se soočila pri zaprtju in sanaciji vseh zadevnih nezakonitih odlagališč, je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali stanje notranjega pravnega reda, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije (glej sodbi Komisija/Italija, C‑496/09, EU:C:2011:740, točka 87 in navedena sodna praksa, ter v tem smislu, Komisija/Španija, C‑278/01, EU:C:2003:635, točka 31). Glede na to sodno prakso ta trditev ne more vzdržati.

30

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Helenska republika s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), ni izpolnila obveznosti iz člena 260(1) PDEU.

31

Komisija v skladu s členom 260(2) PDEU in v skladu s sporočilom Komisije z dne 13. decembra 2005 z naslovom „Izvajanje člena [260 PDEU]“ [SEC(2005) 1658], kakor je bilo posodobljeno s sporočilom Komisije z dne 31. avgusta 2012, z naslovom „Posodobitev podatkov, ki se uporabljajo za izračun pavšalnih zneskov in denarnih kazni, ki jih bo Komisija predlagala Sodišču v okviru postopkov za ugotavljanje kršitev“ [C(2012) 6106 final] (v nadaljevanju: sporočilo Komisije), Sodišču predlaga, naj zadevno neizvršitev sankcionira s plačilom pavšalnega zneska in denarne kazni v skladu s točko 10 sporočila Komisije.

32

Helenska republika meni, da bi morala Komisija pred vložitvijo tožbe na podlagi člena 260 PDEU počakati, da se konča program zaprtja in sanacije odlagališč, o katerem jo je obvestila, in ki je napredoval, kot je bilo predvideno. Zato je Sodišču predlagala, naj tožbo v celoti zavrne, saj bi bila naložitev finančnih sankcij po njenem mnenju v okoliščinah v tem primeru preuranjena.

33

Najprej je treba spomniti, da lahko Sodišče, ker je ugotovilo, da Helenska republika ni izvršila sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) v skladu s členom 260(2), drugi pododstavek, PDEU, tej državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska in/ali denarne kazni.

34

Ugotovitev iz točke 31 te sodbe, v skladu s katero Helenska republika na dan 29. decembra 2010 ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), torej več kot pet let po razglasitvi te sodbe, torej načeloma zadostuje, da bi bila v tem primeru upravičena naložitev finančnih sankcij, čeprav obstaja program za zaprtje in sanacijo zadevnih nezakonitih odlagališč, ki še ni popolnoma izvršen.

35

Glede preostalega je treba glede na različno naravo obeh sankcij, ki jih predlaga Komisija, ločeno preučiti vprašanje, ali je ustrezno zadevni državi naložiti plačilo denarne kazni in plačilo pavšalnega zneska in v skrajnem primeru tudi vprašanje višine zneska teh sankcij.

36

Komisija poudarja, da je kršitev, ki je bila ugotovljena v sodbi Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) sestavljena iz kršitve členov 4, 8 in 9 Direktive 75/442 in da mora torej Helenska republika prenehati s to kršitvijo obveznosti v celoti. Spoštovanje zahtev iz teh členov naj bi zahtevalo, prvič, zaprtje nezakonitih odlagališč, drugič, njihovo dejansko sanacijo, in ne le program njihove sanacije, in tretjič, izgradnjo potrebnih obratov za zagotovitev stalnega spoštovanja te direktive in preprečevanje ustvarjanja novih zakonitih odlagališč. Zato trditev Helenske republike, v skladu s katero bi moralo za preprečitev naložitve denarne kazen zadostovati le sprejetje potrebnih upravnih ukrepov, ki so potrebni za sanacijo nezakonitih odlagališč, ne more vzdržati.

37

Komisija Sodišču predlaga, naj upošteva težo ugotovljene kršitve, njeno trajanje in potrebo po odvračilnem učinku sankcije. Glede teže ugotovljene kršitve Komisija predlaga, naj se upošteva pomembnost kršenih pravil in škodljive elemente, ki jih imajo posledice te kršitve za okolje in zdravje ljudi. Navaja, da je napredek glede zmanjšanja števila nezakonitih odlagališč olajševalna okoliščina, vendar poudarja, da je negotovost v zvezi z izvršitvijo sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) v celoti obteževalna okoliščina. Komisija meni, da je v okoliščinah v tej zadevi zato ustrezna uporaba koeficienta teže 9 na lestvici od 1 do 20. V zvezi s tem opozarja in se sklicuje na sodbo Komisija/Belgija (C‑2/90, EU:C:1992:310, točka 30), da je Sodišče že odločilo, da so odpadki posebni, zato njihovo kopičenje, tudi preden postanejo nevarni za zdravje, ob upoštevanju omejene zmogljivosti vsake dežele ali kraja, da jih sprejme, pomeni nevarnost za okolje.

38

Komisija v zvezi s trajanjem kršitve navaja, da je bila odločitev o začetku tega postopka sprejeta 21. februarja 2013, kar je 88 mesecev po razglasitvi sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) z dne 6. oktobra 2005, kar naj bi upravičevalo največji koeficient 3. V zvezi s koeficientom o zmožnosti plačila, ki se imenuje faktor „n“, Komisija opozarja, da je v sporočilu Komisije za Helensko republiko določen faktor 4,12.

39

Komisija trdi, da je v skladu s formulo, ki je bila navedena v tem sporočilu, dnevna denarna kazen enaka pavšalnemu znesku z enako osnovo v višini 640 EUR, pomnoženim s koeficientom teže, koeficientom trajanja in s faktorjem „n“. Tako v tem primeru predlaga dnevno denarno kazen v višini 71193,60 EUR (640 × 9 × 3 × 4,12).

40

Vendar Komisija ocenjuje, da bi bilo ustrezno postopno zmanjšati kazen glede na napredek pri izvrševanju sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592). Zato predlaga, da se dnevna denarna kazen v višini 71193,60 EUR deli s številom mest za nenadzorovano odstranjevanje odpadkov, ki niso bila usklajena s to sodbo na dan odločitve o vložitvi te tožbe, kar je 365 (73 delujočih nezakonitih odlagališč in 292 odlagališč, ki niso bila sankcionirana) in kar naj bi pomenilo znesek 195,05 EUR za vsako mesto (71.193,60/365), ta znesek pa naj se odšteje od dnevne kazni, dokler se katero od teh nezakonitih odlagališč ne uskladi s sodbo Komisija/Grčija (EU:C:2005:592). Komisija pa meni, da bo do tega zmanjšanja lahko prišlo, le če bo Helenska republika po eni strani Komisiji predložila dejstva in dokaze, ki bodo nedvomno izkazovali, da je bila nezakonitost odlagališča odpravljena, in po drugi strani Komisijo obvestila, kje bodo od sedaj naprej odpadki, ki jih je treba odstraniti.

41

Komisija dodaja, da mora za preprečitev položaja, da bi država članica odpravila nezakonitost nezakonitih odlagališč in da bi s tem hkrati ustvarila nova mesta za nenadzorovano odstranjevanje odpadkov, imeti možnost, da lahko ugotovi, da napredek ni bil izveden le glede odpravljanja nezakonitosti odlagališč, ki jih je Helenska republika vključila v sezname, ki jih je predložila Komisiji, ampak glede števila obstoječih nezakonitih odlagališčih na grškem ozemlju, kot bo ugotovljeno s kontrolami, ki se bodo redno izvajale.

42

Komisija predlaga, naj se denarna kazen določi vsakih šest mesecev. Zato naj bi se celotni znesek denarne kazni, ki jo je treba plačati za prejšnjih šestih mesecev, izračunal tako, da se od začetne dnevne denarne kazni odšteje znesek za nezakonita odlagališča, katerih nezakonitost naj bi se v tem obdobju odpravila, dobljeni rezultat pa naj se pomnoži s številom dni, ki naj bi jih imelo to šestmesečno obdobje. Komisija si želi tudi pridržati možnost, da med postopkom posodobi izračun glede na številke, ki jih bo posredovala Helenska republika po datumu, ko je bila sprejeta odločitev o vložitvi te tožbe.

43

Helenska republika meni, da bo predlog Komisije o naložitvi denarne kazni na dan razglasitve sodbe v obravnavanem primeru brezpredmeten, če bo sodba Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) izvršena pred tem datumom, in da dnevni znesek 71193,60 EUR v nobenem primeru ni sorazmeren glede na težo očitane kršitve. V vsakem primeru pa meni, da glede na njen cilj „prisile“ denarna kazen ne bo več potrebna, ker bodo pristojni organi predložili dokaz, da so sprejeli ustrezne ukrepe za sanacijo nezakonitih odlagališč, čeprav naj njihova dejanska sanacija še ne bi bila končana. Helenska republika pa v zvezi s tem meni, da je plačilo denarne kazni, ki jo je naložilo Sodišče v sodbi Komisija/Grčija (C‑387/97, EU:C:2000:356), Komisija prenehala zahtevati od takrat, ko je bilo zadevno nezakonito odlagališče, ki je bilo predmet te zadeve, zaprto in nadomeščeno z objektom za stiskanje in pakiranje smeti, kar je bila začasna rešitev.

44

Podredno, Helenska republika ugovarja koeficientu teže 9, ki ga predlaga Komisija. Navaja, da Komisija glede na točko 16.4 sporočila Komisije med drugim v zvezi s posledicami zadevne kršitve upošteva morebitno „hudo in nepopravljivo škodo za zdravje ljudi ali okolje“. Meni, da take škode za zdravje ljudi v tem primeru ne bi bilo mogoče izkazati, medtem ko bi bila morebitna škoda za okolje odpravljena s sanacijo zadevnih odlagališč. Trditev, da očitana kršitev pomeni obstoj strukturnega problema na nacionalni ravni, naj ne bi bila točna, saj naj bi vsaka grška pokrajina imela vsaj eno zakonito odlagališče. V vsakem primeru pa je koeficient 9 v primerjavi s koeficientom 4, ki ga je predlagala Komisija in ga je Sodišče uporabilo v sodbi Komisija/Španija (EU:C:2003:635), ali s koeficientom 6, ki je bil predlagan in uporabljen v sodbi Komisija/Grčija (EU:C:2000:356) prav tako v zvezi s kršitvami, ki so vplivale na zdravje ljudi in okolje, ter težo, ki jo je mogoče primerjati s težo v obravnavanem primeru, po mnenju Helenske republike nesorazmeren. Komisija bi morala v obravnavanem primeru upoštevati tudi, kot je to storilo Sodišče v sodbi Komisija/Španija (EU:C:2003:635, točki 49 in 50), že uresničeni napredek pri izvršitvi sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592).

45

Helenska republika meni, da je koeficient 3 za trajanje kršitve, ki ga je predlagala Komisija, nesorazmeren, zlasti glede na koeficient 3 iz sodbe Komisija/Francija (EU:C:2005:444) za kršitev, ki je trajala enajst let. Sodišču predlaga, naj v skrajnem primeru določi nižji koeficient trajanja, kot je bil predlagan, kot je to storilo v sodbi Komisija/Španija (EU:C:2003:635). Helenska republika navaja, da faktor „n“, ki izkazuje zmožnost plačila, 4,12, ki je bil naveden v sporočilu Komisije, kot je bilo spremenjeno leta 2012, upošteva bruto domači proizvod (v nadaljevanju: BDP) te države članice za leto 2010, ki je znašal 222,1 milijard EUR, čeprav naj bi se ta znižal in dosegel le 193,7 milijard EUR za leto 2012 , za leto 2013 pa je ocenjeni znesek 182,8 milijard EUR. Helenska republika Sodišču predlaga, naj v skrajnem primeru uporabi nižji faktor „n“, tako da upošteva to okoliščino in vse ekonomske probleme, ki so v tej državi članici nastali zaradi finančne krize.

46

Če bi se Sodišče odločilo za naložitev denarne kazni, Helenska republika ocenjuje, da bi bilo treba predlog Komisije, da se višina te kazni določi vsakih šest mesecev, upoštevati, da bo lahko Komisiji predložila dokaze o stalnem napredku programa zaprtja in sanacije nezakonitih odlagališč in da bo Komisija tako lahko že uresničeni napredek upoštevala.

47

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je naložitev denarne kazni praviloma utemeljena le ob trajanju neizpolnitve obveznosti, ki izhaja iz neizvršitve predhodne sodbe, do presoje dejanskega stanja s strani Sodišča (sodba Komisija/Belgija, C‑533/11, EU:C:2013:659, točka 64 in navedena sodna praksa).

48

V tem primeru iz podatkov, ki sta jih navedli Helenska republika in Komisija 13. in 15. maja 2014, izhaja, da je od skupno 293 nezakonitih odlagališč 70 še delujočih in 223, čeprav niso več delujoča, še ni saniranih. Zato je treba ugotoviti, da na dan, ko je Sodišče presojalo dejstva, ukrepi, potrebni za izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), še niso bili popolnoma sprejeti niti izvedeni.

49

V zvezi s tem trditev Helenske republike, da so njeni pristojni organi sprejeli potrebne ukrepe za sanacijo nezakonitih odlagališč, čeprav naj dejanska sanacija teh odlagališč še ne bi bila končana, ne more vzdržati. Okoliščina – če se predpostavi, da je izkazana – da so pristojni organi namreč sprejeli vse upravne ukrepe, ki so potrebni za odstranitev ugotovljene kršitve, namreč v tem primeru ne zadostuje za odpravo naložitve denarne kazni, saj so se nekatera zadevna nezakonita odlagališča še naprej uporabljala in/ali niso bila sanirana.

50

V teh okoliščinah je Sodišče ugotovilo, da je naložitev plačila denarne kazni Helenski republiki ustrezen finančni ukrep za popolno izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) (glej v tem smislu sodbo Komisija/Irska, C‑374/11, EU:C:2012:827, točka 35 in navedena sodna praksa).

51

Nasprotno pa glede na razvoj v smeri popolne izvršitve sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) in pripombe, ki jih je predložila Helenska republika Sodišču, ni mogoče izključiti, da je bila na dan razglasitve te sodbe sodba Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) popolnoma izvršena. Zato bi bilo treba denarno kazen naložiti, le če bi na dan razglasitve te sodbe neizpolnitev še trajala.

52

Sodišče pri izvrševanju pooblastila za odločanje po prostem preudarku v skladu z ustaljeno sodno prakso določi tako višino in obliko denarne kazni, da je ta po eni strani prilagojena okoliščinam in po drugi strani sorazmerna z ugotovljeno kršitvijo in z zmožnostjo plačila zadevne države članice (glej v tem smislu sodbo Komisija/Luksemburg, EU:C:2013:773, točka 46 in navedena sodna praksa). Predlogi Komisije v zvezi z denarno kaznijo tako Sodišča ne zavezujejo in so zgolj koristen napotek. Prav tako smernice, ki jih vsebujejo sporočila Komisije, za Sodišče niso zavezujoče, temveč prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije, ko Sodišču podaja predloge (glej v tem smislu sodbo Komisija/Španija, C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 116 in navedena sodna praksa). V postopku na podlagi člena 260(2) PDEU v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti, ki obstaja pri državi članici kljub dejstvu, da je bila ta ista neizpolnitev obveznosti že ugotovljena v prvi sodbi, izdani na podlagi člena 226 ES, ali na podlagi člena 258 PDEU, mora namreč Sodišče svobodno določiti denarno kazen glede višine in oblike, za kateri meni, da sta primerni, da bosta to državo članico spodbudili k izpolnitvi obveznosti iz te prejšnje sodbe Sodišča.

53

Pri določitvi zneska denarne kazni so temeljna merila pri presoji Sodišča, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev prisilne narave denarne kazni z namenom enotne in učinkovite uporabe prava Unije, načeloma stopnja teže kršitve, trajanje kršitve in zmožnost plačila zadevne države članice. Za uporabo teh meril je treba upoštevati zlasti posledice neizvršitve za zasebne in javne interese ter obstoječo nujnost, da se zadevno državo članico prisili v to, da izpolni svoje obveznosti (glej sodbo Komisija/Luksemburg, C‑576/11, EU:C:2013:773, točka 47 in navedena sodna praksa).

54

Na prvem mestu je treba glede teže kršitve opozoriti, kot je Sodišče že presodilo, da je obveznost odstranitve odpadkov brez ogrožanja zdravja ljudi in brez škodovanja okolju eden od ciljev politike Unije na področju okolja, kot to izhaja iz člena 191 PDEU. Neobstoj spoštovanja obveznosti iz člena 4 Direktive 75/442 že po naravi te obveznosti lahko neposredno ogrozi zdravje ljudi in škoduje okolju in ga je treba obravnavati kot posebno težko (sodba Komisija/Grčija, EU:C:2000:356, točka 94).

55

Treba je navesti, da je bilo v tem primeru število nezakonitih odlagališč, ki so predmet neizpolnitve obveznosti na dan, ko je Sodišče presojalo dejstva, in sicer 293, od katerih jih 70 še ni bilo zaprtih, precejšnje. Vendar pa je to število očitno manjše, kot je število, ki ga je Helenska republika predložila februarja 2004 ob uvedbi prvega postopka neizpolnitve obveznosti pred Sodiščem, in sicer je bilo takrat 1125 delujočih nezakonitih odlagališč (sodba Komisija/Grčija, EU:C:2005:592, točka 8).

56

Vendar pa je treba ugotoviti, da je v tej zadevi velikost škode, ki je na dan razglasitve te sodbe še naprej nastajala zdravju ljudi in okolju zaradi očitane neizpolnitve obveznosti, v veliki meri odvisna od števila posameznih mest, na katera se nanaša ta neizpolnitev, in zlasti od števila nezakonitih odlagališč, ki se še uporabljajo. Zato je ta škoda manjša kot tista, ki je nastala zdravju ljudi in okolju zaradi začetne neizpolnitve obveznosti, ki je bila ugotovljena v sodbi Komisija/Grčija (EU:C:2005:592).

57

Na drugem mestu je treba opozoriti, da je treba trajanje kršitve presoditi glede na trenutek, v katerem Sodišče obravnava dejansko stanje, in ne glede na trenutek , ko se je nanj obrnila Komisija (sodba Komisija/Portugalska, C‑70/06, EU:C:2008:3, točka 45 in navedena sodna praksa). Vendar je tem primeru kršitev trajala precej dolgo obdobje, in sicer več kot devet let od datuma razglasitve sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), občutno.

58

Na tretjem mestu je treba v zvezi z zmožnostjo plačila zadevne države članice upoštevati trditve Helenske republike, da se je njen BDP od leta 2010 zmanjšal. Sodišče je namreč že odločilo, da je treba upoštevati nedavno gibanje BDP države članice, kot je bilo predstavljeno na dan, ko je Sodišče presojalo dejstva (sodba Komisija/Irska, C‑279/11, EU:C:2012:834, točka 78).

59

Komisija je poleg tega Sodišču predlagala, naj postopno zniža denarno kazen glede na napredek pri izvršitvi sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592).

60

V zvezi s tem je treba navesti, da je, čeprav je treba denarno kazen – zaradi izvršitve sodbe Sodišča v celoti – presojati v celoti, dokler država članica ne sprejme vseh potrebnih ukrepov za izpolnitev obveznosti, vendarle v posebnih primerih mogoča sankcija, ki upošteva morebitni napredek države članice pri izpolnjevanju njenih obveznosti (glej v tem smislu sodbe Komisija/Španija, EU:C:2003:635, točke od 43 do 51, Komisija/Italija, EU:C:2011:740, točke od 47 do 55, in Komisija/Belgija, EU:C:2013:659, točki 73 in 74).

61

V okoliščinah tega primera in zlasti glede na podatke, ki sta jih Sodišču posredovali Helenska republika in Komisija 13. in 15. maja 2014, Sodišče ocenjuje, da je treba določiti periodično denarno kazen, ki se zmanjšuje. Zato je treba določiti način izračuna te denarne kazni in periodičnost te kazni.

62

V zvezi s tem zadnjim vprašanjem je treba v skladu s predlogom Komisije določiti periodično denarno kazen, ki se zmanjšuje, na polletni podlagi, da se Komisiji omogoči, da presoja stanje napredka ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) glede na stanje ob koncu zadevnega obdobja (glej v tem smislu sodbo Komisija/Italija, EU:C:2011:740, točka 54).

63

Navesti je tudi treba, da je škoda, ki še nastaja za zdravje ljudi in okolje, načeloma večja zaradi 70 odlagališč, ki še delujejo, kot zaradi ostalih 223 odlagališč, ki ne delujejo več, ampak jih je treba še sanirati. Zato je treba zadevno državo članico spodbuditi, ne le da v najkrajšem možnem roku sanira vsa zadevna odlagališča, ampak tudi da pred naknadno sanacijo še delujoča odlagališča – takoj ko je mogoče – zapre.

64

Zato je treba za izračun denarne kazni ugotoviti, da vsako še delujoče odlagališče v resnici vsebuje dva različna primera kršitev. In sicer je treba celotno kršitev razdeliti ne le na 293 ločenih kršitev, torej eno kršitev za vsako odlagališče, ampak na 363 kršitev, torej eno kršitev za vsako od 223 odlagališč, ki jih je treba še sanirati, in dve kršitvi za vsako od 70 odlagališč, ki še ni bilo zaprto in ki jih bo kasneje tudi treba sanirati.

65

Glede na te okoliščine in na nujnost, da se zadevno državo članico spodbudi k odpravi očitane neizpolnitve, Sodišče v okviru svoje presoje meni, da je primerno, da za 363 kršitev, ki so bile ugotovljene v tej sodbi, določi polletno denarno kazen v višini 14.520.000 EUR, pri tem pa je treba od tega zneska odšteti znesek 40.000 EUR za vsako kaznivo dejanje, ki je prenehalo ob koncu vsakega zadevnega šestmesečnega obdobja.

66

Za to znižanje denarne kazni mora Helenska republika pred koncem vsakega šestmesečnega obdobja od dneva razglasitve te sodbe predložiti dokaz o tem, da se določena odlagališča, na katera se nanaša neizpolnitev, niso več uporabljala in/ali so bila sanirana. Da bi se izognilo nevarnosti, na katero opozarja Komisija, da bi zadevna država zaprla nezakonita odlagališča in pri tem hkrati ustvarila nova mesta za nenadzorovano odstranjevanje odpadkov, se prej delujoče nezakonito odlagališče šteje za zaprto, le če Helenska republika predloži dokaz ne le o zaprtju ampak tudi o tem, da so odpadki, ki so bili odloženi na tem odlagališču, sedaj zakonito odloženi na posebej določenem odlagališču.

67

Glede na zgoraj navedeno je treba Helenski republiki naložiti, naj Komisiji na račun „Lastni viri Evropske unije“ od dne razglasitve te sodbe in do izvršitve sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), če bo neizpolnitev, ki je ugotovljena v točki 30 te sodbe, takrat še obstajala, plačuje polletno denarno kazen, od katere se za prvi semester po razglasitvi te sodbe in po koncu tega semestra od začetnega zneska 14.520.000 EUR odšteje znesek v višini 40.000 EUR za vsako mesto za nenadzorovano odstranjevanje odpadkov, na katero se nanaša ugotovljena neizpolnitev obveznosti, ki je bilo po 13. maju 2014 zaprto ali sanirano, in znesek v višini 80.000 EUR za zadevna odlagališča, ki so bila po tem datumu hkrati zaprta in sanirana. Za vsa kasnejša polletna obdobja se bo po koncu vsakega polletja izračunala denarna kazen na podlagi zneska denarne kazni, ki je določena za prejšnje polletje, pri tem pa se bodo odšteli enaki zneski glede na zaprtja in sanacije odlagališč, na katera se nanaša ugotovljena neizpolnitev obveznosti, do katerih je prišlo med zadevnim polletjem.

68

Komisija v sporočilu Sodišču predlaga, naj stalni pavšalni znesek določi tako, da upošteva obdobje med dnem, ko je bila razglašena sodba na podlagi člena 258 PDEU in dnem, ko je zadevna država članica izvršila to sodbo ali dnem, ko bo razglašena sodba, izdana na podlagi člena 260 PDEU. Za izračun tega pavšalnega zneska Komisija uporabi enaka merila kot za denarno kazen, in sicer glede na težo kršitve, trajanje te kršitve, ki se upošteva tako, da se dnevni pavšalni znesek pomnoži s številom dni neizvršitve in glede na potrebo, da se zagotovi odvračilni učinek denarne kazni. V sporočilu Komisije je bil predlagan pavšalni znesek v višini 210 EUR. Glede na koeficient teže kršitve v višini 9 in faktor „n“ v višini 4,12, naj bi dnevni pavšalni znesek torej znašal 7786,80 EUR (210 × 9 × 4,12). Ker je bila sodba Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) razglašena 6. oktobra 2005 in je Komisija odločitev, da bo vložila to tožbo na podlagi člena 260 PDEU, sprejela 21. februarja 2013, je med razglasitvijo te sodbe in to odločitvijo preteklo 2696 dni.

69

Zato je 21. februarja 2013 celotni pavšalni znesek (7786,80 EUR x 2696 dni), ki je znašal 20993212,80 EUR, presegel minimalni pavšalni znesek, ki je bil za Helensko republiko določen na 2.181.000 EUR. V teh okoliščinah Komisija ocenjuje, da je treba dnevni pavšalni znesek določiti na 7786,80 EUR od 6. oktobra 2005 do dne, ko bo izdana sodba, s katero bo končan ta postopek oziroma, dokler ne bo v celoti izvršena sodba Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), če se bo to zgodilo prej. Komisija dodaja, da v nasprotju s trditvami Helenske republike obstaja nevarnost trajne neizpolnitve obveznosti, zlasti ob upoštevanju dejstva, da bi ta država članica morala izvršiti več zadevnih predpisov že pred desetletji in a fortiori od sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592).

70

Helenska republika trdi, da glede na odvračilni namen naložitve plačila pavšalnega zneska in upoštevajoč dejstvo, da v postopku sistematično in pošteno sodeluje s službami Komisije, izkazuje, da je že sprejela vse potrebne ukrepe za popolno izvršitev sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) in da ji zato ni treba naložiti plačila pavšalnega zneska. V tem primeru naj namreč ne bi obstajala ponovitvena nevarnost, saj naj bi bilo 95 % ozemlja te države pokrito z zakonitimi obrati za odstranjevanje gospodinjskih odpadkov. Če pa bi Sodišče vendarle odločilo, da ji bo naložilo plačilo tega zneska, Helenska republika Sodišču predlaga, naj ji določi plačilo minimalnega zneska, ki je za to državo članico določen v sporočilu Komisije, in sicer 2.181.000 EUR.

71

Najprej je treba spomniti, da je Sodišče pri izvajanju proste presoje, ki jo ima na tem področju, pristojno, da kumulativno določi denarno kazen in pavšalni znesek (sodba Komisija/Grčija, C‑369/07, EU:C:2009:428, točka 143).

72

Naložitev plačila pavšalnega zneska temelji predvsem na presoji posledic neizpolnitve obveznosti zadevne države članice za zasebne in javne interese, zlasti če se je neizpolnitev obveznosti nadaljevala dlje časa po sodbi, s katero je bila prvotno ugotovljena (glej sodbo Komisija/Španija, C‑184/11, EU:C:2014:316, točka 59 in navedena sodna praksa).

73

Ta naložitev plačila mora v vsakem posameznem primeru temeljiti na upoštevanju vseh bistvenih elementov, ki se nanašajo na značilnosti ugotovljene neizpolnitve in na ravnanje države članice, na katero se nanaša postopek, ki se je začel na podlagi člena 260 PDEU. Ta člen v zvezi s tem podeljuje Sodišču široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, da odloči, ali je tako sankcijo treba naložiti (sodba Komisija/Španija, C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 141).

74

V tem sporu so vsi pravni elementi in dejstva, na podlagi katerih je bila ugotovljena neizpolnitev in zlasti visoko število 1125 nezakonitih odlagališč, na katere se ta neizpolnitev nanaša na podlagi sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592), razglašene oktobra 2005, med katerimi jih maja 2014 293 še vedno ni bilo zaprtih in/ali sankcioniranih, znak, da je treba za učinkovito preventivo poznejših podobnih kršitev prava Unije sprejeti odvračilni ukrep, kakršen je naložitev plačila pavšalnega zneska.

75

V teh okoliščinah mora Sodišče pri svoji presoji določiti znesek tega pavšalnega zneska tako, da ta po eni strani ustreza okoliščinam in da je po drugi sorazmeren z nastalo kršitvijo (sodba Komisija/Grčija, EU:C:2009:428, točka 146).

76

Med dejavniki, ki jih je treba glede tega upoštevati, so elementi, kot sta teža kršitve in obdobje trajanja očitane neizpolnitve obveznosti po izdaji sodbe, s katero je bila ugotovljena (sodba Komisija/Italija, EU:C:2011:740, točka 94).

77

Okoliščine, ki jih je treba upoštevati, izhajajo predvsem iz razlogovanj iz točk 54, 57 in 58 te sodbe v zvezi s težo in trajanjem kršitve in zmožnostjo plačila zadevne države članice.

78

V zvezi s težo kršitve pa je treba vendarle navesti, da je bilo število nezakonitih odlagališč, ki so predmet očitane neizpolnitve obveznosti v obdobju med razglasitvijo sodbe Komisija/Grčija (EU:C:2005:592) oktobra 2005 in razglasitvijo te sodbe, v povprečju očitno višje kot število iz točke 55 te sodbe, ki se je upoštevalo za namen izračuna denarne kazni, in sicer 293 odlagališč, od katerih jih 70 še ni bilo zaprtih. Število nezakonitih odlagališč se je namreč glede na številke, ki so jih stranke maja 2014 predložile Sodišču, v tem obdobju zmanjšalo s 1125, kar je število, ki ga je Sodišče ugotovilo oktobra 2005, na 293, od katerih jih 70 še deluje. V skladu s tem je treba, kot je bilo odločeno v točki 56 te sodbe v zvezi z dejstvom, da se je škoda, ki je nastala zdravju ljudi in okolju zaradi kršitve, ki je bila ugotovljena v tej zadevi, na splošno nanašala na število posameznih mest, na katera se ta kršitev nanaša, ugotoviti, da je ta kršitev težja za namene izračuna pavšalnega zneska kot za določitev denarne kazni.

79

Na podlagi teh dejavnikov Sodišče meni, da bo s tem, da se pavšalni znesek, ki ga bo morala plačati Helenska republika, določi na deset milijonov EUR, opravljena pravilna presoja okoliščin primera.

80

Zato je treba Helenski republiki naložiti, naj Komisiji na račun „Viri lastnih sredstev Evropske unije“ plača pavšalni znesek 10 milijonov EUR.

81

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Helenski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta ni izpolnila obveznosti, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: