1

Kraljevina Španija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 23. septembra 2020, Španija/Komisija (T‑370/19, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2020:440), s katero je to zavrnilo njen predlog za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije z dne 18. marca 2019 o sodelovanju nacionalnega regulativnega organa Kosova v Organu evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (UL 2019, C 115, str. 26, v nadaljevanju: sporni sklep).

2

V sedemnajsti uvodni izjavi Stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Kosovom na drugi strani (UL 2016, L 71, str. 3, v nadaljevanju: SPS Kosovo) je navedeno, da ta sporazum „ne posega v stališča o statusu ter je v skladu z [Resolucijo Varnostnega sveta Združenih narodov] 1244/1999 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova“.

3

Člen 2 navedenega sporazuma določa:

„Noben izraz, besedilo ali opredelitev iz tega sporazuma, vključno z vsemi njegovimi prilogami in protokoli, ne pomeni, da [Evropska unija] priznava Kosovo kot samostojno državo ali da posamezne države članice priznavajo Kosovo kot samostojno državo, če tega niso storile.“

4

Člen 111 istega sporazuma, naslovljen „Elektronska komunikacijska omrežja in storitve“, določa:

„Sodelovanje je osredotočeno predvsem na prednostna področja, povezana s pravnim redom EU na tem področju.

Pogodbenici krepita zlasti sodelovanje na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in elektronskih komunikacijskih storitev s končnim ciljem, da Kosovo sprejme pravni red EU v tem sektorju pet let po začetku veljavnosti tega sporazuma, pri čemer se posebna pozornost nameni zagotavljanju in krepitvi neodvisnosti zadevnih [pristojnih] regulativnih organov.“

5

V uvodnih izjavah 5, 13, 20, 22, 25, 29 in 34 Uredbe (EU) 2018/1971 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o ustanovitvi Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) in Agencije za podporo BEREC-u (Urad BEREC), spremembi Uredbe (EU) 2015/2120 ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1211/2009 (UL 2018, L 321, str. 1) je navedeno:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

6

Člen 3 Uredbe 2018/1971, naslovljen „Cilji BEREC-a“, določa:

„1.   BEREC deluje na področju uporabe uredb (EU) št. 531/2012 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. junija 2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji (UL 2012, L 172, str. 10)] in (EU) 2015/2120 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o določitvi ukrepov v zvezi z dostopom do odprtega interneta in spremembi Direktive 2002/22/ES o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami ter Uredbe (EU) št. 531/2012 o gostovanju v javnih mobilnih komunikacijskih omrežjih v Uniji (UL 2015, L 310, str. 1)] ter Direktive (EU) 2018/1972 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (UL 2018, L 321, str. 36)].

2.   BEREC zasleduje cilje iz člena 3 Direktive (EU) 2018/1972. BEREC si zlasti prizadeva zagotoviti dosledno izvajanje regulativnega okvira za elektronske komunikacije na področju uporabe iz odstavka 1 tega člena.

3.   BEREC izvaja svoje naloge neodvisno, nepristransko, pregledno in pravočasno.

4.   BEREC se opira na strokovno znanje [NRO].

[…]“

7

Člen 4 Uredbe 2018/1971, naslovljen „Regulativne naloge BEREC-a“, v odstavku 4, prvi pododstavek, določa:

„Brez poseganja v usklajenost z ustreznim pravom Unije [NRO] in Komisija v največji meri upoštevajo vse smernice, mnenja, priporočila, skupna stališča in najboljše prakse, ki jih sprejme BEREC za zagotovitev doslednega izvajanja regulativnega okvira za elektronske komunikacije v okviru področja uporabe, navedenega v člen[u] 3(1).“

8

Člen 8 te uredbe, naslovljen „Neodvisnost odbora regulatorjev“, določa:

„1.   Odbor regulatorjev pri opravljanju nalog, ki so bile nanj prenesene, in brez poseganja v delo, ki ga njegovi člani opravljajo v imenu svojih zadevnih [NRO], deluje neodvisno in nepristransko v interesu Unije ne glede na posamezne nacionalne ali zasebne interese.

2.   Brez poseganja v usklajevanje, kakor je opredeljeno v členu 3(6), člani odbora regulatorjev in njihovi nadomestni člani ne zahtevajo ali sprejemajo navodil od nobene vlade, institucije, osebe ali organa.“

9

Člen 9 navedene uredbe, naslovljen „Funkcije odbora regulatorjev“, določa:

„Odbor regulatorjev ima naslednje funkcije:

[…]

[…]“

10

Člen 15 iste uredbe, naslovljen „Sestava upravnega odbora“, v odstavku 3 določa:

„Člani upravnega odbora in njihovi nadomestni člani ne zahtevajo in ne sprejemajo navodil od nobene vlade, institucije, osebe ali organa.“

11

Člen 16 Uredbe 2018/1971, naslovljen „Upravne funkcije upravnega odbora“, v odstavku 1 določa:

„Upravni odbor ima naslednje upravne funkcije:

[…]

[…]“

12

Člen 20 te uredbe, naslovljen „Odgovornosti direktorja“, v odstavkih 3 in 6 določa:

„3.   Brez poseganja v pristojnosti odbora regulatorjev, upravnega odbora in Komisije, je direktor neodvisen pri opravljanju svojih dolžnosti in ne zahteva ali sprejema navodil od nobene vlade, institucije, osebe ali organa.

[…]

6.   Direktor je odgovoren za izvajanje nalog Urada BEREC ter pri tem upošteva smernice odbora regulatorjev in upravnega odbora. Direktor je odgovoren zlasti za:

[…]

13

Člen 35 navedene uredbe, naslovljen „Sodelovanje z organi Unije, tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami“, določa:

„1.   Brez poseganja v pristojnosti držav članic in institucij Unije lahko BEREC in Urad BEREC sodelujeta s pristojnimi organi, uradi, agencijami in svetovalnimi skupinami Unije, s pristojnimi organi tretjih držav in mednarodnimi organizacijami, kolikor je to potrebno za dosego ciljev iz te uredbe in izvajanje njunih nalog.

V ta namen lahko BEREC in Urad BEREC na podlagi predhodne odobritve Komisije skleneta delovne dogovore. Ti dogovori ne nalagajo pravnih obveznosti.

2.   V odboru regulatorjev, delovnih skupinah in upravnem odboru lahko sodelujejo regulativni organi tretjih držav, ki so prvenstveno odgovorni za področje elektronskih komunikacij, kadar so te tretje države z Unijo v ta namen sklenile sporazume.

Na podlagi ustreznih določb teh sporazumov se pripravijo delovni dogovori, v katerih so navedeni zlasti narava, obseg in način sodelovanja zadevnih regulativnih organov tretjih držav, ki nimajo glasovalne pravice, pri delu BEREC‑a in Urada BEREC, vključno z določbami o sodelovanju pri pobudah BEREC‑a, finančnih prispevkih in osebju Urada BEREC. Glede kadrovskih zadev so navedeni dogovori v vseh pogledih skladni s kadrovskimi predpisi.

3.   Odbor regulatorjev v okviru letnega delovnega programa iz člena 21 sprejme strategijo BEREC-a za odnose s pristojnimi organi, uradi, agencijami in svetovalnimi skupinami Unije, s pristojnimi organi tretjih držav in mednarodnimi organizacijami v zvezi z zadevami, za katere je pristojen BEREC. Komisija, BEREC in Urad BEREC sklenejo ustrezen delovni dogovor, ki naj bi zagotovil, da BEREC in Urad BEREC delujeta v skladu s svojim mandatom in veljavnim institucionalnim okvirom.“

14

Člen 42 iste uredbe, naslovljen „Izjave o interesih“, določa:

„1.   Člani odbora regulatorjev in upravnega odbora, direktor, napoteni nacionalni strokovnjaki in drugi člani osebja, ki niso zaposleni v Uradu BEREC, dajo pisno izjavo, v kateri navedejo svoje zaveze, pa tudi obstoj oziroma neobstoj kakršnih koli neposrednih ali posrednih interesov, ki bi lahko vplivali na njihovo neodvisnost.

[…]

2.   Člani odbora regulatorjev, upravnega odbora in delovnih skupin ter drugi udeleženci njihovih sej, direktor, napoteni nacionalni strokovnjaki in drugo osebje, ki ni zaposleno v Uradu BEREC, dajo najpozneje na začetku vsake seje natančno in izčrpno izjavo o kakršnih koli interesih, ki bi lahko vplivali na njihovo neodvisnost glede točk dnevnega reda, ter se vzdržijo sodelovanja pri razpravah in glasovanju o takšnih točkah.

[…]“

15

Po tem, ko so v točkah od 1 do 3 obrazložitve spornega sklepa navedene določbe člena 17(1) PEU, člena 35(2) Uredbe 2018/1971 in člena 111 SPS Kosovo, je v členu 1 tega sklepa določeno:

„[NRO] Kosova s prvenstveno odgovornostjo za nadzor vsakodnevnega delovanja trgov elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev lahko sodeluje v odboru regulatorjev in delovnih skupinah [BEREC] ter upravnem odboru Urada BEREC.

Mandat za sodelovanje [NRO] Kosova je določen v Prilogi.“

16

Dejansko stanje spora je predstavljeno v točkah od 1 do 11 izpodbijane sodbe in ga je za potrebe tega postopka mogoče povzeti, kot sledi.

17

Unija je v obdobju med letoma 2001 in 2015 podpisala stabilizacijsko‑pridružitvene sporazume s šestimi državami Zahodnega Balkana, med katerimi sta Bosna in Hercegovina ter Kosovo.

18

Komisija je s sporočilom Evropskemu parlamentu, Svetu Evropske unije, Evropskemu ekonomsko‑socialnemu odboru in Odboru regij z dne 6. februarja 2018, ki ima naslov „Verodostojna širitvena perspektiva in okrepljeno sodelovanje EU z Zahodnim Balkanom“ (COM(2018) 65 final), predlagala ukrepe za razvoj digitalne družbe in uskladitev zakonodaje teh držav z zakonodajo Unije.

19

Eden od teh ukrepov je bil vključevanje Zahodnega Balkana v obstoječe regulativne organe ali skupine strokovnjakov, kot je BEREC. Tako je iz točke 8.3.1 delovnega dokumenta Komisije z dne 22. junija 2018, naslovljenega „Ukrepi v podporo digitalni agendi za Zahodni Balkan“ (SWD(2018) 360 final), razvidno, da bo „[t]esnejši odnos med NRO EU in NRO Zahodnega Balkana prispeval k približevanju regulativnih praks regije praksam Unije […]. Čeprav so trenutno štiri od šestih gospodarstev Zahodnega Balkana opazovalci pri BEREC, se je odbor regulatorjev BEREC strinjal, da bo tesneje sodeloval z vsemi šestimi NRO regije. To bo še vedno mogoče v okviru revidirane Uredbe [št. 1211/2009]“.

20

Komisija je 18. marca 2019 sprejela šest sklepov o sodelovanju NRO iz šestih držav Zahodnega Balkana v BEREC. Med temi šestimi sklepi, katerih podlaga je zlasti člen 35(2) Uredbe 2018/1971, je sporni sklep, s katerim je Komisija NRO Kosova dovolila sodelovanje v odboru regulatorjev in delovnih skupinah BEREC ter v upravnem odboru Urada BEREC.

21

Kraljevina Španija je 19. junija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.

22

Kraljevina Španija je v utemeljitev tožbe navedla tri razloge, ki so se nanašali na kršitev člena 35 Uredbe 2018/1971.

23

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo navedeno tožbo v celoti zavrnilo.

24

Kraljevina Španija je s prvim tožbenim razlogom trdila, da je s spornim sklepom kršen člen 35 Uredbe 2018/1971, ker Kosovo ni „tretja država“ v smislu te določbe. Splošno sodišče je po tem, ko je v točki 28 izpodbijane sodbe navedlo, da pojem „tretja država“ ni opredeljen niti v Uredbi 2018/1971 niti v upoštevni ureditvi Unije, v točkah 29 in 30 navedene sodbe poudarilo, da sta v Pogodbi DEU uporabljena izraza „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado). Splošno sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da peti del Pogodbe DEU, naslovljen „Zunanje delovanje Unije“, katerega naslov III se nanaša na sodelovanje „s tretjimi državami“ (špansko: con terceros países), naslov VI pa na odnose „z mednarodnimi organizacijami in tretjimi državami“ (špansko: con terceros países), odraža dejstvo, da mednarodno družbo sestavljajo različni akterji. Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da je namen določb Pogodbe DEU, ki se nanašajo na „tretje države“ (špansko: terceros países), Uniji omogočiti sklepanje mednarodnih sporazumov z ozemeljskimi subjekti, vključenimi v prožen koncept „države“ (špansko: país), ki pa niso nujno „države“ (špansko: Estados) v smislu mednarodnega prava.

25

Splošno sodišče je v točki 35 izpodbijane sodbe štelo, da pojem „tretja država“ (špansko: tercer país) iz primarnega prava Unije, zlasti členov 212 in od 216 do 218 PDEU, ne more imeti drugačnega pomena, kadar je ta isti pojem naveden v besedilu sekundarne zakonodaje. Iz tega je v točki 36 navedene sodbe sklepalo, da pojma „tretja država“ (špansko: tercer país) v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971 ni mogoče enačiti s pojmom „tretja država“ (špansko: tercer Estado), ampak ima širši obseg, ki ne zajema zgolj suverenih držav (špansko: Estados soberanos), brez poseganja v stališče Unije glede statusa Kosova kot neodvisne države (špansko: Estado independiente), ki ima lahko kot „tretja država“ (špansko: tercer país) prav tako javne organe, kot je NRO Kosova.

26

Kraljevina Španija je z drugim tožbenim razlogom trdila, da člen 111 SPS Kosovo ni sporazum, sklenjen z Unijo, da bi se omogočilo sodelovanje NRO tretje države v organih BEREC v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točkah od 47 do 49 izpodbijane sodbe razsodilo, da sta izpolnjena pogoja, ki sta v tej določbi določena za sodelovanje NRO tretjih držav v organih BEREC, in sicer, prvič, da obstaja „sporazum“ med zadevno tretjo državo in Unijo ter, drugič, da je bil ta sporazum sklenjen „v ta namen“.

27

Kar natančneje zadeva ta drugi pogoj, je Splošno sodišče v točki 53 izpodbijane sodbe pojasnilo, da zlasti sodelovanje z omejenimi pravicami, na katero se nanaša člen 35(2) Uredbe 2018/1971, ustreza tesnemu sodelovanju iz člena 111 SPS Kosovo, ne da bi se to enačilo z „vključitvijo“ NRO Kosova v strukturo BEREC. Splošno sodišče je zato v točki 54 izpodbijane sodbe ugotovilo, da člen 111 SPS Kosovo pomeni sporazum „v ta namen“ v smislu člena 35(2) te uredbe.

28

Nazadnje, v zvezi s tretjim tožbenim razlogom, v skladu s katerim naj bi bil s spornim sklepom kršen člen 35 Uredbe 2018/1971, ker je Komisija odstopila od postopka, določenega za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC, je Splošno sodišče v točkah 77 in 81 izpodbijane sodbe v bistvu navedlo, da niti z Uredbo 2018/1971 niti z nobenim drugim predpisom Unije Uradu BEREC ali drugemu organu ni bila izrecno podeljena pristojnost za sprejemanje delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav, ter da je člen 17 PEU kljub svoji splošnosti zadostna pravna podlaga za sprejetje spornega sklepa. Iz tega je v točki 82 izpodbijane sodbe sklepalo, da je bila Komisija na podlagi te določbe pristojna, da v spornem sklepu enostransko določi delovne dogovore v smislu člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971.

29

Kraljevina Španija s pritožbo Sodišču predlaga, naj:

30

Komisija Sodišču predlaga, naj:

31

Kraljevina Španija v utemeljitev pritožbe navaja pet razlogov, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi pojma „tretja država“ v smislu člena 35 Uredbe 2018/1971, drugi na napačno uporabo prava pri razlagi in uporabi člena 111 SPS Kosovo v povezavi s členom 35 Uredbe 2018/1971, ker je Splošno sodišče napačno razlagalo posledice neobstoja stališča Unije o statusu Kosova glede na mednarodno pravo, tretji na napačno uporabo prava pri razlagi teh določb, ker tam navedeno sodelovanje ne vključuje sodelovanja v BEREC in upravnem odboru Urada BEREC, četrti na napačno uporabo prava, ker je bilo v izpodbijani sodbi ugotovljeno, da je člen 17 PEU veljavna pravna podlaga za sprejetje spornega sklepa, peti pa na napačno uporabo prava pri razlagi člena 35(2) Uredbe 2018/1971, ker je bilo v izpodbijani sodbi ugotovljeno, da lahko Komisija enostransko določi delovne dogovore.

32

Kraljevina Španija s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je štelo, da ima pojem „tretja država“ (špansko: tercer país) v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971 širši obseg kot pojem „tretja država“ (špansko: tercer Estado), saj je menilo, da se ta prvi pojem ne nanaša le na neodvisne države (špansko: Estados independientes). Po mnenju te države članice taka razlaga ni v skladu niti s pravom Unije niti z mednarodnim pravom.

33

Kraljevina Španija Splošnemu sodišču očita, da se je oprlo le na določbe Pogodbe DEU v zvezi s „tretjimi državami“ (špansko: terceros países) in iz tega brez kakršne koli druge analize sklepalo, da je jasen namen teh določb odpreti možnost sklepanja mednarodnih sporazumov s subjekti, ki niso države (špansko: Estados). Splošno sodišče naj namreč s tem ne bi opredelilo nobenega elementa v primarnem pravu Unije ali v mednarodnem pravu, na podlagi katerega bi bilo mogoče razlikovati med pojmoma „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado).

34

Kraljevina Španija meni, da sta pojma „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado) enakovredna, čeprav ustrezata različni stopnji pravne formalnosti. Tako naj bi vsak od izrazov „država“ (špansko: país) in „država“ (špansko: Estado) z vidika mednarodnega prava označeval različno razsežnost istega subjekta in naj bi imel lastno področje uporabe. Izraz „država“ (špansko: país) naj se ne bi uporabljal za sklicevanje na status subjekta v mednarodnem pravu, ampak na njegovo fizično razsežnost. Ta izraza naj bi se lahko glede na kontekst včasih uporabljala zamenljivo.

35

Kraljevina Španija trdi, da izraz „tretja država“ (špansko: tercer país), kot je uporabljen v Pogodbah in Uredbi 2018/1971, nima širšega ali drugačnega pomena od tistega, ki ga ima izraz „tretja država“ (špansko: tercer Estado). Z nasprotno razlago naj bi se lahko pojem „tretja država“ (špansko: tercer país) spremenil v avtonomno kategorijo prava Unije, ki bi imela drugačen pomen od tistega, ki prevladuje v mednarodnem pravu, medtem ko so države (špansko: Estados) ključni subjekti mednarodnih odnosov.

36

Komisija te trditve zavrača kot neutemeljene in trdi, da se izraza „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado) v pravu Unije uporabljata različno. Unija naj bi lahko sklenila mednarodne sporazume s Kosovom kot „tretjo državo“ (špansko: tercer país) iz členov 212 in od 216 do 218 PDEU, ne da bi ji priznala status države (špansko: Estado).

37

V uvodu je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točkah 28 in 29 izpodbijane sodbe ugotovilo, prvič, da pojem „tretja država“ (špansko: tercer país) v Uredbi 2018/1971 niti v ureditvi Unije na področju elektronskih komunikacij ni opredeljen, in drugič, da je v določbah Pogodbe DEU uporabljen tako izraz „tretja država“ (špansko: tercer país) kot izraz „tretja država“ (špansko: tercer Estado), vendar da je v številnih določbah, v katerih so obravnavana vprašanja v zvezi z zunanjimi odnosi, bolj v uporabi izraz „tretja država“ (špansko: tercer país). Natančneje, Splošno sodišče je navedlo, da peti del Pogodbe DEU, ki se nanaša na zunanje delovanje Unije, vsebuje naslov III o sodelovanju „s tretjimi državami“ (špansko: con terceros países) in naslov VI o odnosih „z mednarodnimi organizacijami in tretjimi državami“ (špansko: con organizaciones internacionales y terceros países), kar tako odraža dejstvo, da mednarodno družbo sestavljajo različni akterji.

38

V zvezi s tem je očitno, da jezikovna razlaga Pogodb, zlasti petega dela Pogodbe DEU, ne omogoča določitve pomena pojma „tretja država“ (špansko: tercer país) iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971.

39

Na eni strani sta namreč izraza „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado) brez razlikovanja vsebovana v številnih določbah Pogodbe EU in Pogodbe DEU, ne da bi se zdelo, da obstaja posebna utemeljitev za uporabo enega ali drugega od teh izrazov.

40

Na drugi strani v skladu z ustaljeno sodno prakso formulacija, uporabljena v eni od jezikovnih različic določbe prava Unije, ne more biti edina podlaga za razlago te določbe oziroma ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami.

41

V zvezi s tem, kot je generalna pravobranilka navedla v točkah od 50 do 52 sklepnih predlogov, nista v vseh jezikovnih različicah Pogodbe EU in Pogodbe DEU uporabljena oba izraza, in sicer „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado). V različicah teh pogodb v estonskem, latvijskem, poljskem in slovenskem jeziku se zlasti uporablja izraz „tretja država“ (špansko: tercer Estado). Poleg tega, kadar sta ta izraza uporabljena v isti jezikovni različici, se njuna uporaba ne ujema vedno z uporabo v drugih jezikovnih različicah teh pogodb.

42

Določbe prava Unije pa je treba razlagati in uporabljati enotno, ob upoštevanju različic v vseh jezikih Unije, ter je treba v primeru razhajanj med temi različicami zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere element je (glej v tem smislu sodbi z dne 26. januarja 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 in C‑423/19, EU:C:2021:63, točka 65 in navedena sodna praksa, ter z dne 14. julija 2022, Italija in Comune di Milano/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila), C‑59/18 in C‑182/18, EU:C:2022:567, točka 67 in navedena sodna praksa).

43

V obravnavani zadevi je Splošno sodišče v točki 30 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se z določbami Pogodbe DEU, ki se nanašajo na „tretje države“ (špansko: terceros países), odpira možnost sklepanja mednarodnih sporazumov s subjekti, „ki niso države“ (špansko: distintas de los Estados). Splošno sodišče je v točki 35 izpodbijane sodbe na podlagi te premise razsodilo, da pojem „tretja država“ (špansko: tercer país), uporabljen v primarnem pravu Unije, ne more imeti drugačnega pomena, kadar je isti pojem vsebovan v besedilu sekundarne zakonodaje, kot je besedilo člena 35(2) Uredbe 2018/1971. Iz tega je v točki 36 izpodbijane sodbe sklepalo, da obseg pojma „tretja država“ (špansko: tercer país) v smislu tega člena 35(2) ne zajema zgolj suverenih držav (špansko: Estados soberanos).

44

Splošno sodišče je navedeno premiso določilo, ne da bi upoštevalo razlike med jezikovnimi različicami Pogodbe EU in Pogodbe DEU, iz besedila katerih ni mogoče sklepati, da obstaja razlika v pomenu izrazov „tretja država“ (špansko: tercer país) in „tretja država“ (špansko: tercer Estado).

45

Ugotovitev take razlike v pomenu bi bila poleg tega v nasprotju z dejstvom, navedenim v točki 39 te sodbe, da se v več jezikovnih različicah teh pogodb uporablja le izraz „tretja država“ (špansko: tercer Estado).

46

Enako velja za Uredbo 2018/1971. Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 63 sklepnih predlogov, izraza „tretja država“ (špansko: tercer país) namreč ni v vseh jezikovnih različicah te uredbe. V bolgarski, estonski, latvijski, litovski, poljski in slovenski različici te uredbe se uporablja samo ustreznik izraza „tretja država“ (špansko: tercer Estado).

47

Iz navedenega izhaja, da je Splošno sodišče pri svoji obrazložitvi tako napačno uporabilo pravo.

48

Vendar je treba opozoriti, da če je iz obrazložitve odločbe Splošnega sodišča razvidna kršitev prava Unije, vendar je očitno, da je izrek te odločbe utemeljen iz drugih pravnih razlogov, taka kršitev ne more povzročiti razveljavitve te odločbe in je treba obrazložitev nadomestiti (sodba z dne 6. oktobra 2020, Bank Refah Kargaran/Svet, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, točka 50 in navedena sodna praksa).

49

Za preizkus, ali je v obravnavani zadevi izrek izpodbijane sodbe utemeljen iz drugih pravnih razlogov, je treba preučiti, ali je Splošno sodišče v točki 37 izpodbijane sodbe lahko upravičeno ugotovilo, da Komisija ni kršila člena 35(2) Uredbe 2018/1971 s tem, da je Kosovo enačila s „tretjo državo“ (špansko: tercer país) v smislu te določbe.

50

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da mora biti za zagotovitev polnega učinka člena 35(2) Uredbe 2018/1971 ozemeljsko enoto, ki je zunaj Unije in katere statusa neodvisne države Unija ni priznala, mogoče enačiti s „tretjo državo“ (špansko: tercer país) v smislu te določbe, ne da bi bilo kršeno mednarodno pravo (glej v tem smislu sodbi z dne 24. novembra 1992, Poulsen in Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, točka 9, ter z dne 5. aprila 2022, Komisija/Svet (Mednarodna pomorska organizacija), C‑161/20, EU:C:2022:260, točka 32).

51

Meddržavno sodišče je glede Kosova v svetovalnem mnenju z dne 22. julija 2010, Skladnost enostranske razglasitve neodvisnosti Kosova z mednarodnim pravom (Zbirka odločb ICJ 2010, str. 403), ugotovilo, da s sprejetjem izjave o neodvisnosti Kosova z dne 17. februarja 2008 niso bili kršeni niti splošno mednarodno pravo, niti Resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov 1244 (1999), niti ustavni okvir, ki se uporabi.

52

To enačenje ne vpliva na posamezna stališča držav članic glede vprašanja, ali ima Kosovo status neodvisne države, ki ga zahtevajo njegovi organi, kot je to navedeno v prvi opombi spornega sklepa.

53

Iz zgoraj navedenega izhaja, da je v nasprotju s tem, kar trdi Kraljevina Španija, Kosovo mogoče enačiti s „tretjo državo“ (špansko: tercer país) v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971, ne da bi bilo kršeno mednarodno pravo.

54

Poleg tega je treba glede vključitve „tretjih držav“ (špansko: terceros países) v sistem sodelovanja iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971 opozoriti, da morata biti v skladu s prvim pododstavkom te določbe za sodelovanje NRO takih držav izpolnjena dva kumulativna pogoja. Prvi se nanaša na obstoj „sporazuma“, sklenjenega z Unijo, drugi pa na okoliščino, da je bil ta sporazum sklenjen „v ta namen“.

55

Kot je Splošno sodišče navedlo v točki 32 izpodbijane sodbe, je Unija s Kosovom sklenila več sporazumov, s čimer mu je priznala sposobnost sklepanja takih sporazumov. Med temi sporazumi je SPS Kosovo, katerega člen 111, ki se nanaša na elektronska komunikacijska omrežja in storitve, določa, da je vzpostavljeno sodelovanje osredotočeno predvsem na prednostna področja, povezana s pravnim redom Unije na tem področju, in da pogodbenici to sodelovanje krepita, končni cilj pa je, da Kosovo sprejme navedeni pravni red pet let po začetku veljavnosti tega sporazuma, pri čemer se posebna pozornost nameni zagotavljanju in krepitvi neodvisnosti pristojnih regulativnih organov.

56

Poleg tega, kot izhaja iz točke 49 izpodbijane sodbe, je člen 111 SPS Kosovo glede svoje formulacije in konteksta podoben določbam o krepitvi sodelovanja na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev iz drugih stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumov, ki jih je Unija sklenila z državami Zahodnega Balkana, ki so kandidatke za pristop, na katerih temelji sodelovanje NRO teh držav v organih BEREC. Čeprav uvodna izjava 34 Uredbe 2018/1971 vsebuje splošno sklicevanje na sporazume, sklenjene z državami članicami EGP/EFTA in državami kandidatkami za pristop, pa, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 68 sklepnih predlogov, v navedeni uvodni izjavi status države kandidatke za pristop ni naveden zato, da bi se s področja tega sodelovanja izključile države, ki tako kot Kosovo ne spadajo v ti kategoriji, ampak zgolj kot ponazoritev sporazumov iz člena 35(2), prvi pododstavek, te uredbe.

57

Zato je treba tudi za SPS Kosovo šteti, da je bil sklenjen z namenom omogočiti takšno sodelovanje v smislu te določbe, ker se člen 111 tega sporazuma izrecno nanaša na sprejetje pravnega reda Unije in okrepitev sodelovanja med pogodbenicama na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.

58

Te presoje ne more omajati okoliščina, ki jo je poudarila Kraljevina Španija v okviru tretjega pritožbenega razloga, in sicer da člen 95 Stabilizacijsko‑pridružitvenega sporazuma med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani in Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo na drugi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 54, str. 3) izrecno določa „sodelovanje z evropskimi strukturami“, česar naj Splošno sodišče ne bi navedlo. Kraljevina Španija v zvezi s tem trdi, da v nasprotju s tem členom 95 v členu 111 SPS Kosovo ni omenjeno nobeno sodelovanje v organu Unije, kot je BEREC.

59

Vendar taka razlika ne vpliva na okoliščino, poudarjeno v točki 56 te sodbe, in sicer da je člen 111 SPS Kosovo glede svoje formulacije in konteksta podoben določbam o krepitvi sodelovanja na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev iz drugih stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumov, ki jih je Unija sklenila z državami Zahodnega Balkana, ki so kandidatke za pristop, na katerih temelji sodelovanje NRO teh držav v organih BEREC in ki so bili v skladu z uvodno izjavo 34 Uredbe 2018/1971 sklenjeni „v ta namen“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971. Zato dejstvo, da besedilo SPS Kosovo ni enako besedilu katerega od teh sporazumov, ni upoštevno.

60

Poleg tega člen 35(2) Uredbe 2018/1971 s tem, da glede sodelovanja organov tretjih držav v BEREC vsebuje sklicevanje na „sporazume[, sklenjene z Unijo v ta namen]“, in na „ustrezne določbe teh sporazumov“, pogojuje to sodelovanje z obstojem sporazumov, ki vzpostavljajo okvir sektorskega sodelovanja med Unijo in temi državami na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ne da bi se zahtevalo, da navedeni sporazumi izrecno določajo takšno sodelovanje.

61

Glede namena Uredbe 2018/1971 je treba navesti, da člen 35(2) te uredbe v skladu s ciljem sodelovanja, ki mu sledi, omogoča sodelovanje med odborom regulatorjev, delovnimi skupini in upravni odborom BEREC ter NRO tretjih držav, ki so prvenstveno odgovorni za področje elektronskih komunikacij.

62

Tako po eni strani iz uvodne izjave 20 navedene uredbe izhaja, da bi moral imeti BEREC pravico, da sklene delovne dogovore s pristojnimi organi tretjih držav s ciljem razvoja sodelovanja in izmenjave stališč o regulativnih vprašanjih. Po drugi strani je v uvodni izjavi 34 te uredbe navedeno, da je sodelovanje pristojnih regulativnih organov tretjih držav v organih BEREC namenjeno razširitvi doslednega izvajanja regulativnega okvira za elektronske komunikacije.

63

Namen člena 111 SPS Kosovo pa je okrepiti sodelovanje na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, da bi lahko Kosovo sprejelo pravni red Unije na tem področju.

64

Zato ob upoštevanju vsega navedenega Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točki 37 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija s tem, da je v spornem sklepu v bistvu štela, da je mogoče Kosovo enačiti s „tretjo državo“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971, ni kršila te določbe.

65

Prvi pritožbeni razlog je torej treba zavrniti kot neutemeljen.

66

Kraljevina Španija z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točki 33 izpodbijane sodbe napačno razlagalo posledice neobstoja stališča Unije o statusu Kosova glede na mednarodno pravo, s čimer naj bi kršilo člen 111 SPS Kosovo v povezavi s členom 35 Uredbe 2018/1971.

67

Kraljevina Španija trdi, da ker tega, da ima Kosovo status države, niso priznale vse države članice, Komisija s sprejetjem spornega sklepa ni mogla odobriti sodelovanja NRO Kosova v mreži neodvisnih organov, ki je vzpostavljena med državami. S takim sklepom naj bi Unija priznala organ ozemlja, in sicer je to Kosovo, v zvezi s katerim Unija nima skupnega stališča, razen priznanja, da gre za primer sui generis, kar vsaki državi članici omogoča, da določi vrsto odnosov, ki jih želi vzpostaviti s tem ozemljem. Po mnenju Kraljevine Španije sporni sklep tako povzroča približevanje, ki bi lahko v praksi pomenilo implicitno dejansko priznanje statusa Kosova kot države in s tem naložitev tega priznanja državam članicam Unije.

68

Komisija meni, da je drugi pritožbeni razlog nov in da z njim ni opredeljeno pravno pravilo, ki naj bi ga Splošno sodišče kršilo. Ta pritožbeni razlog naj bi bil torej nedopusten in vsekakor brez vsakršne pravne podlage.

69

Prvič, kot je bilo opozorjeno v točki 52 te sodbe, je v prvi opombi spornega sklepa izrecno navedeno, da poimenovanje Kosova v naslovu tega sklepa „ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244(1999) in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova“. Taka navedba je bila vključena tudi v sedemnajsto uvodno izjavo in člen 2 SPS Kosovo.

70

Drugič, iz presoje, vsebovane v točkah 56 in 57 te sodbe, izhaja, da je glede na člen 111 SPS Kosovo namen tega sporazuma med drugim omogočiti sodelovanje NRO Kosova v organih BEREC, kar je v skladu s ciljem sodelovanja z NRO tretjih držav, ki mu sledi člen 35(2) Uredbe 2018/1971. V zvezi s tem Kraljevina Španija ne izpodbija niti zakonitosti tega sporazuma in te uredbe niti dejstva, da na Kosovu obstaja NRO v smislu navedene uredbe.

71

Iz tega sledi, da Kraljevina Španija ne more utemeljeno trditi, da sta s spornim sklepom zgolj zato, ker se z njim vzpostavlja sodelovanje z NRO Kosova, in sicer z izvajanjem SPS Kosovo in Uredbe 2018/1971, zadnjenavedena akta kršena in da ta sklep pomeni priznanje Kosova kot tretje države.

72

Zato tega, da je Komisija sprejela sporni sklep, ni mogoče razlagati tako, da pomeni implicitno priznanje statusa Kosova kot neodvisne države s strani Unije.

73

Iz tega sledi, da je premisa, na kateri temelji očitek Kraljevine Španije v zvezi s točko 33 izpodbijane sodbe, napačna. Zato je treba ta drugi pritožbeni razlog vsekakor zavrniti kot neutemeljen, ne da bi se preučil ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

74

Kraljevina Španija s tretjim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je v točkah od 49 do 53 izpodbijane sodbe ugotovilo, da cilj iz člena 111 SPS Kosovo, in sicer sprejetje pravnega reda Unije na področju elektronskih komunikacij, zahteva sodelovanje Kosova v BEREC v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971.

75

Na prvem mestu, Kraljevina Španija trdi, da je sodelovanje Kosova v organu Unije, kot je BEREC, izključeno, ker SPS Kosovo ne vsebuje nobene izrecne navedbe v zvezi s tem. V utemeljitev tega očitka navaja trditve, povzete v točki 58 te sodbe.

76

Na drugem mestu, Kraljevina Španija trdi, da uporaba izraza „sodelovanje“ v členu 111 SPS Kosovo ne pomeni nujno sodelovanja NRO Kosova v BEREC v skladu s členom 35(2) Uredbe 2018/1971. To sodelovanje naj bi bilo načeloma pridržano za države članice, saj je naloga tega organa razvijati pravila Unije na področju elektronskih komunikacij in sprejeti stališča, ki vplivajo na odločitve nacionalnih organov in organov Unije. Dopustitev sodelovanja Kosova v tem organu naj tej državi ne bi omogočala, da sprejme pravni red Unije, temveč da sodeluje pri oblikovanju sektorskih pravil Unije, kar naj ne bi bilo v skladu s ciljem člena 35(2) Uredbe 2018/1971.

77

Kraljevina Španija izpodbija presojo Splošnega sodišča v točki 53 izpodbijane sodbe, v skladu s katero sodelovanje iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971 ustreza tesnemu sodelovanju iz člena 111 SPS Kosovo, vendar ni enakovredno kakršni koli „vključenosti“ NRO Kosova v strukturo BEREC. S to neobrazloženo presojo naj bi bil kršen člen 111 SPS Kosovo, ki ne določa „tesnega“ sodelovanja.

78

Na tretjem mestu, Kraljevina Španija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 35 Uredbe 2018/1971, ker je štelo, da je sodelovanje NRO Kosova v BEREC mogoče kljub neobstoju skupnega stališča Unije o statusu Kosova.

79

Komisija te trditve izpodbija.

80

Prvič, na očitek, da je sodelovanje Kosova v organu Unije, kot je BEREC, izključeno, ker v SPS Kosovo ni nobene izrecne navedbe v ta namen, je bilo odgovorjeno v točkah 59 in 60 te sodbe.

81

Drugič, očitka v zvezi z napako, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo v točki 53 izpodbijane sodbe s tem, da je štelo, da sodelovanje iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971 ustreza tesnemu sodelovanju iz člena 111 SPS Kosovo, ni mogoče sprejeti.

82

V zvezi s tem je treba navesti, da člen 35 Uredbe 2018/1971 predvideva različne stopnje in oblike sodelovanja. V odstavku 1 te določbe je tako določena možnost, da BEREC in Urad BEREC na podlagi predhodne odobritve Komisije skleneta delovne dogovore zlasti s pristojnimi organi tretjih držav, pri čemer je pojasnjeno, da ti dogovori ne ustvarjajo pravnih obveznosti. Ta oblika sodelovanja je torej manj „tesna“ od sodelovanja NRO tretjih držav v BEREC iz odstavka 2 navedene določbe, ki – kot je razvidno iz točke 63 te sodbe – prispeva k sodelovanju iz člena 111 SPS Kosovo, katerega namen je zlasti zagotoviti in okrepiti neodvisnost sodelujočih regulativnih organov.

83

Vendar v nasprotju s tem, kar trdi Kraljevina Španija, zadnjenavedena oblika sodelovanja med Unijo in Kosovom ne omogoča, da se sodelovanje NRO te tretje države v organih BEREC izenači z vključitvijo tega NRO v ta organ Unije.

84

Namreč, kot je generalna pravobranilka navedla v točkah 97 in 98 sklepnih predlogov, kadar predstavniki NRO Kosova sodelujejo pri delu odbora regulatorjev, delovnih skupin in upravnega odbora BEREC, v skladu z uvodnima izjavama 5 in 13, členom 3(3), členom 8(2) in členom 15(3) Uredbe 2018/1971 svoje mnenje podajo popolnoma neodvisno in pregledno. Poleg tega je vpliv predstavnikov NRO tretjih držav v okviru BEREC omejen s členom 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, ker je možnost, da se jim podeli glasovalna pravica, s to določbo izrecno izključena.

85

Prav tako v nasprotju s trditvami Kraljevine Španije sodelovanje NRO Kosova v BEREC Kosovu ne omogoča sodelovanja pri pripravi sektorskih predpisov Unije na področju elektronskih komunikacij. Čeprav namreč v skladu s členom 4(4) Uredbe 2018/1971 NRO in Komisija „v največji meri upoštevajo vse smernice, mnenja, priporočila, skupna stališča in najboljše prakse, ki jih sprejme BEREC“, ti akti niso pravno zavezujoči in ne spadajo v okvir postopka priprave predpisov Unije na področju elektronskih komunikacij. Edina naloga BEREC je, da ima vlogo foruma za sodelovanje med NRO ter med NRO in Komisijo, da se zagotovi dosledno izvajanje regulativnega okvira na tem področju, kot izhaja iz člena 3(2) Uredbe 2018/1971 v povezavi z uvodno izjavo 5 te uredbe.

86

Nazadnje, tretjič, očitek, ki se nanaša na kršitev člena 35(2) Uredbe 2018/1971 zaradi neobstoja skupnega stališča Unije o statusu Kosova kot države, je treba iz istih razlogov, kot so tisti, navedeni v točkah od 69 do 73 te sodbe, zavrniti.

87

Iz tega sledi, da Splošno sodišče s tem, da je v točkah 53 in 54 izpodbijane sodbe razsodilo, da sodelovanje, ki izhaja iz člena 111 SPS Kosovo, ustreza načinom sodelovanja iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971 in da je zato člen 111 SPS Kosovo sporazum „v ta namen“ v smislu člena 35(2) te uredbe, ni napačno uporabilo prava.

88

Tretji pritožbeni razlog je torej treba v celoti zavrniti kot neutemeljen.

89

Četrti pritožbeni razlog je v bistvu sestavljen iz dveh delov. Kraljevina Španija z drugim delom izpodbija pristojnost Komisije za sprejetje spornega sklepa. Ta drugi del bo preučen skupaj s petim pritožbenim razlogom, s katerim se prekriva.

90

Kraljevina Španija s prvim delom trdi, da člen 111 SPS Kosovo ni zadostna pravna podlaga za sprejetje spornega sklepa. Izpodbija presojo Splošnega sodišča v točki 72 izpodbijane sodbe, v skladu s katero sodelovanje NRO tretje države v BEREC ne zahteva posebnega dovoljenja, določenega v okviru mednarodnega sporazuma.

91

Kraljevina Španija v zvezi s tem trdi, da je SPS Kosovo zelo splošen sporazum, ki ne določa vključitve ali udeležbe Kosova v strukturah Unije na katerem koli področju, niti na področju telekomunikacij. Opozarja, da člen 111 SPS Kosovo ne vsebuje sklicevanja na sodelovanje te države v organu Unije, ampak na sodelovanje med pogodbenicama tega sporazuma.

92

Komisija meni, da te trditve niso utemeljene.

93

Iz obrazložitve, navedene v točkah od 56 do 64 in od 80 do 87 te sodbe, je razvidno, da je člen 111 SPS Kosovo sporazum „v ta namen“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971 ter da je s tem člen 111 SPS Kosovo zadostna pravna podlaga za sodelovanje NRO Kosova pri delu BEREC in Urada BEREC.

94

Natančneje, ni nujno, da tak sporazum, da bi pomenil takšno zadostno pravno podlago, vsebuje podrobne določbe v zvezi s sodelovanjem v BEREC v smislu člena 35(2) te uredbe. Dejstvo, da nekateri pridružitveni sporazumi z državami kandidatkami za pristop ali nekateri sklepi, ki se nanašajo na sodelovanje NRO držav članic Efte, vsebujejo podrobnejše določbe kot člen 111 SPS Kosovo, v zvezi s tem ni upoštevno.

95

Zato je treba prvi del četrtega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.

96

Kraljevina Španija z drugim delom četrtega pritožbenega razloga izpodbija pristojnost Komisije za sprejetje spornega sklepa. Sodelovanja Kosova v BEREC naj ne bi bilo mogoče določiti s sklepom, ki temelji le na členu 17 PEU, ker po eni strani SPS Kosovo te možnosti ne določa in ker po drugi strani Unija nima skupnega stališča o statusu Kosova. Kraljevina Španija izpodbija presojo Splošnega sodišča v točki 77 izpodbijane sodbe, v skladu s katero je zato, ker z Uredbo 2018/1971 BEREC ni bila izrecno podeljena pristojnost za sklepanje delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav, zlasti NRO Kosova, za to pristojna Komisija v skladu s členom 17 PEU.

97

Kraljevina Španija poleg tega trdi, da s sodelovanjem Kosova v BEREC niso spoštovani pristojnosti Sveta Evropske unije in člen 16 PEU v povezavi s členom 21(3) PEU. Svet naj bi moral presoditi, ali je sodelovanje NRO Kosova v interesu Unije, in uskladiti zadevne interese.

98

Kraljevina Španija v zvezi s tem opozarja, da je izbira pravne podlage še posebej pomembna, ker omogoča ohranitev pristojnosti vsake institucije (sodba z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točki 49 in 50), ter da sklenitev mednarodnega sporazuma zahteva presojo interesov Unije v okviru odnosov s tretjo državo in tehtanje med različnimi interesi, ki spadajo v te odnose (sodba z dne 28. julija 2016, Svet/Komisija, C‑660/13, EU:C:2016:616, točka 39).

99

Kraljevina Španija s petim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točkah 76 in 77 izpodbijane sodbe napačno razlagalo člen 35(2) Uredbe 2018/1971, ker je razsodilo, da je Urad BEREC decentralizirana agencija Unije ter da mora Komisija na podlagi svojih izvršilnih funkcij in pooblastila za zastopanje navzven prevzeti vse pristojnosti, ki niso bile izrecno prenesene na to agencijo, zlasti sprejetje delovnih dogovorov iz te določbe.

100

Kraljevina Španija trdi, da je Splošno sodišče napačno razumelo naravo in funkcije BEREC, kar potrjuje dejstvo, da točki 76 in 77 izpodbijane sodbe ne vsebujeta sklicevanja na BEREC, katerega najvišji organ odločanja je odbor regulatorjev, ki nima pravne osebnosti in ni decentralizirana agencija, temveč na Urad BEREC, ki je organ, katerega vloga je zagotoviti administrativno podporo BEREC.

101

Kraljevina Španija navaja, da poseben status BEREC izhaja iz obveznosti neodvisnosti regulatorjev, ki ga sestavljajo. Ta obveznost v povezavi z dejstvom, da BEREC ni decentralizirana agencija, naj bi povzročila, da ima BEREC širša pooblastila kot agencije Unije.

102

Zato naj bi se morala Komisija omejiti na posredovanje v primerih, ki so izrecno določeni z Uredbo 2018/1971, kot naj bi bilo razvidno iz jezikovne, sistematične in teleološke razlage člena 35(2) Uredbe 2018/1971. Zato naj bi bil za sprejetje delovnih dogovorov pristojen BEREC, in ne Komisija.

103

Komisija se s temi trditvami ne strinja. Drugi del četrtega pritožbenega razloga naj bi bil delno očitno nedopusten, saj trditve v zvezi s pristojnostjo Sveta za sprejetje spornega sklepa, ki izhaja iz člena 16 PEU, niso bile navedene na prvi stopnji. Poleg tega naj drugi del četrtega pritožbenega razloga ne bi bil utemeljen.

104

Komisija v zvezi s petim pritožbenim razlogom trdi, da iz besedila člena 35(2) Uredbe 2018/1971 izhaja, da ta ne določa pristojnega organa za sprejetje delovnih dogovorov.

105

Pristojnosti, ki niso bile izrecno prenesene na agencijo Unije v okviru zakonodajnega akta, pa naj bi spadale v pristojnost Komisije. To razlago naj bi potrjevala okoliščina, da je s členom 35(1) Uredbe 2018/1971 na BEREC in na Urad BEREC izrecno preneseno pooblastilo za sklenitev „delovnih dogovorov“, vendar na podlagi „predhodne odobritve Komisije“. Poleg tega naj bi iz sistematične analize te uredbe izhajalo, da je predhodna odobritev Komisije nujna za sodelovanje na podlagi člena 35(1) navedene uredbe, vendar v njenem členu 35(2) ni omenjena, ker je Komisija tista, ki opredeljuje podrobna pravila sodelovanja na podlagi zadnjenavedene določbe.

106

Poleg tega naj neodvisnost, priznana BEREC v okviru njegovih nalog, ne bi preprečevala, da se Komisiji priznajo posebne pristojnosti glede odnosov s tretjimi državami.

107

Najprej je treba ugotoviti, da se trditve Kraljevine Španije v zvezi z drugim delom četrtega pritožbenega razloga v bistvu nanašajo na domnevno napačno uporabo prava, ker naj bi Splošno sodišče razsodilo, da je člen 17 PEU veljavna pravna podlaga za sprejetje spornega sklepa. Zato – čeprav je res, da se Kraljevina Španija na prvi stopnji ni sklicevala na pristojnost Sveta – je namen trditev, navedenih v okviru drugega dela četrtega pritožbenega razloga v zvezi s členom 16 PEU, grajati razloge, ki so v točkah od 74 do 82 izpodbijane sodbe navedeni v zvezi s pristojnostjo, ki jo ima Komisija na podlagi člena 17 PEU. Te trditve se tako navezujejo na trditve, ki jih je Kraljevina Španija v tožbi na prvi stopnji izpeljala iz zadnjenavedene določbe, in so torej dopustne, ker namreč ne spreminjajo predmeta spora pred Splošnim sodiščem.

108

Glede utemeljenosti je treba opozoriti, da člen 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971 določa, da se „[n]a podlagi ustreznih določb [sporazumov med Unijo in tretjimi državami, na katere se nanaša prvi pododstavek,] […] pripravijo delovni dogovori, v katerih so navedeni zlasti narava, obseg in način [tega] sodelovanja […], vključno z določbami o sodelovanju pri pobudah BEREC-a, finančnih prispevkih in osebju Urada BEREC“.

109

V zvezi s tem, prvič, Splošno sodišče s tem, da je v točki 70 izpodbijane sodbe zavrnilo trditve Kraljevine Španije, da je iz besedila člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971 razvidno, da bi bilo treba načine sklenitve teh „delovnih dogovorov“ določiti le v sporazumih, v katerih je določeno sodelovanje v BEREC, ni storilo napake. Po eni strani bi bila namreč taka razlaga težko združljiva s polnim učinkom te določbe, katere predmet je ravno določiti sprejetje navedenih delovnih dogovorov. Po drugi strani, kot je razvidno iz točke 60 te sodbe, izraz „ustrezne določbe […] sporazumov“, pred katerim stoji besedna zveza „na podlagi“, pomeni, da mora biti sprejetje„delovnih dogovorov“ v skladu z določbami sporazumov, ki uvajajo okvir za sektorsko sodelovanje med Unijo in tretjo državo, in zlasti z njihovim končnim ciljem, ki je v primeru člena 111 SPS Kosovo sprejetje pravnega reda Unije v sektorju elektronskih komunikacij.

110

Ob tem dejstvo, da SPS Kosovo ne vsebuje določb za sklepanje delovnih dogovorov na podlagi člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, ne more omajati, kot to trdi Kraljevina Španija, ugotovitve, da je člen 111 SPS Kosovo zadostna pravna podlaga za sodelovanje NRO Kosova pri delu BEREC in Urada BEREC, kot izhaja iz točk od 56 do 64 in od 80 do 87 te sodbe.

111

Drugič, navesti je treba, da čeprav člen 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971 določa vzpostavitev „delovnih dogovorov“ za izvajanje sodelovanja NRO tretjih držav pri delu BEREC in Urada BEREC, v tej določbi ni natančno opredeljen postopek sprejetja takih dogovorov.

112

V zvezi s tem, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 122 sklepnih predlogov, spornega sklepa ni bilo mogoče sprejeti na podlagi člena 17 PEU v okviru funkcij Komisije na področju izvrševanja in zastopanja navzven. Kar na eni strani zadeva izvršilne funkcije, namreč člen 290(1) in člen 291(2) PDEU zahtevata izrecen prenos pooblastil na Komisijo, kar pa v obravnavani zadevi ni podano. Na drugi strani glede funkcij zastopanja Unije navzven zadostuje ugotovitev, da sklepanja „delovnih dogovorov“ za izvajanje sodelovanja NRO tretjih držav pri delu BEREC in Urada BEREC v smislu člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971 ni mogoče šteti za dejanje zastopanja Unije navzven. Iz te določbe namreč izhaja, da namen takih delovnih dogovorov ni to zastopanje navzven kot tako, temveč zlasti natančnejša določitev narave, obsega in pogojev sodelovanja regulativnih organov tretjih držav, ki so v ta namen z Unijo sklenile sporazume, pri delu teh organov Unije.

113

Poleg tega iz člena 9(i) in člena 20(6)(m) Uredbe 2018/1971 ob upoštevanju uvodne izjave 20 te uredbe izhaja, da je v navedeni uredbi določeno, kateri organi lahko sklenejo delovne dogovore iz njenega člena 35(2). Na eni strani je namreč v uvodni izjavi 20 navedene uredbe navedeno, da bi BEREC moral imeti pravico, da sklene delovne dogovore, med drugim s pristojnimi organi tretjih držav. Na drugi strani člen 9(i) in člen 20(6)(m) iste uredbe določata, da odbor regulatorjev in direktor Urada BEREC skupaj odobrita sklenitev delovnih dogovorov med drugim s temi organi v skladu s členom 35 Uredbe 2018/1971.

114

Prav tako iz teh določb izhaja, da mora Komisija v okviru sprejetja delovnih dogovorov izvajati samo nadzorno pooblastilo. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 20 te uredbe navedeno, da bi morala Komisija „zagotoviti, da so potrebni delovni dogovori skladni s politiko in prednostnimi nalogami Unije in da BEREC deluje v skladu s svojim mandatom in z veljavnim institucionalnim okvirom“.

115

Poleg tega, kar posebej zadeva sodelovanje s tretjimi državami, člen 35(1) Uredbe 2018/1971 določa, da BEREC in Urad BEREC na podlagi predhodne odobritve Komisije skleneta delovne dogovore.

116

V nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točkah 77 in 78 izpodbijane sodbe, pa dejstvo, da člen 35(2) te uredbe ne vsebuje takega pojasnila, glede na določbe navedene uredbe ne pomeni, da je za sklepanje delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav, zlasti NRO Kosova, pristojna Komisija.

117

Kot je namreč generalna pravobranilka navedla v točkah od 130 do 132 sklepnih predlogov, dejstvo, da le člen 35(1) Uredbe 2018/1971 pristojnost za sklepanje delovnih dogovorov izrecno podeljuje BEREC in Uradu BEREC, in sicer na podlagi predhodne odobritve Komisije, ne pomeni, da je ta pristojnost v okviru člena 35(2) te uredbe, ki se nanaša na poseben primer sodelovanja s tretjimi državami v obliki sodelovanja NRO zadevnih držav v odboru regulatorjev in v delovnih skupinah ter v upravnem odboru BEREC oziroma Urada BEREC, razdeljena drugače. Nasprotno, pravilo iz člena 35(1) navedene uredbe, v skladu s katerim lahko BEREC in Urad BEREC na podlagi predhodne odobritve Komisije skleneta delovne dogovore, je treba razlagati kot splošno pravilo, ki se uporablja tudi v posebnem okviru člena 35(2) te uredbe, ker ta člen ne določa odstopanja od načela, določenega v členu 35(1) Uredbe 2018/1971.

118

Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 133 sklepnih predlogov, okoliščina, da je sodelovanje pri delu BEREC in Urada BEREC, ki je določeno v členu 35(2) Uredbe 2018/1971, tesnejša oblika sodelovanja z NRO tretjih držav kot sodelovanje na podlagi člena 35(1) te uredbe, ne more omajati teh presoj. Sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC je bilo namreč potrjeno že s sporazumom, sklenjenim v ta namen, iz člena 35(2) navedene uredbe, in sicer v obravnavani zadevi s členom 111 SPS Kosovo.

119

Ta razlaga je v skladu s sistemom, določenim z Uredbo 2018/1971. V skladu s členom 3(3) in členom 8(1) te uredbe ob upoštevanju njenih uvodnih izjav 5 in 13 je namreč naloga BEREC, da zagotovi strokovno znanje in da deluje povsem neodvisno. V skladu z uvodno izjavo 22 navedene uredbe bi moral BEREC imeti možnost, da deluje v interesu Unije, neodvisno od vseh zunanjih vplivov, vključno s političnim pritiskom ali gospodarskim vmešavanjem. Prav tako, kot je razvidno iz uvodne izjave 32 te uredbe, je bil Uradu BEREC namenjen lasten proračun za zagotovitev njegove avtonomije in neodvisnosti. V tem okviru morajo v skladu s členom 8(2), členom 16(1)(m), členom 20(3) in členom 42 Uredbe 2018/1971 v povezavi z uvodnimi izjavami 22, 25 in 29 te uredbe zahteve po neodvisnosti izpolnjevati tudi osebe, ki zasedajo v BEREC, zlasti člani odbora regulatorjev, kot so člani upravnega odbora in direktor Urada BEREC.

120

Dejstvo, da lahko Komisija enostransko odloči o nekaterih delovnih dogovorih za sodelovanje pri delu BEREC in Urada BEREC brez njunega soglasja, pa ne bi bilo združljivo z neodvisnostjo BEREC in bi presegalo nadzorno funkcijo, ki je v tem okviru podeljena Komisiji z isto uredbo.

121

Zato je Splošno sodišče s tem, da je v točki 77 izpodbijane sodbe razsodilo, da ker z Uredbo 2018/1971 niti Uradu BEREC niti drugemu organu ni bila izrecno podeljena pristojnost za sklepanje delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav, med drugim NRO Kosova, ta pristojnost pripada Komisiji, kršilo tako razdelitev pristojnosti med Komisijo na eni strani ter BEREC in Uradom BEREC na drugi strani kot tudi pravila za zagotovitev neodvisnosti BEREC, ki so določena v Uredbi 2018/1971.

122

Nazadnje, cilj okrepitve sodelovanja z NRO tretjih držav na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ki se uresničuje med drugim s členom 35 Uredbe 2018/1971 in ki zahteva usklajevanje s temi tretjimi državami, potrjuje ugotovitev, da Komisija v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točki 82 izpodbijane sodbe, ne more enostransko sprejeti sklepa o vzpostavitvi delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje navedenih NRO tretjih držav.

123

S pridržkom predhodne odobritve Komisije bi morali biti namreč taki dogovori sklenjeni med BEREC in Uradom BEREC na eni strani ter pristojnimi organi teh tretjih držav na drugi strani, nato pa, kot izhaja iz člena 9(i) in člena 20(6)(m) Uredbe 2018/1971, odobreni s strani odbora regulatorjev skupaj z direktorjem Urada BEREC. Komisija zato ne more imeti pristojnosti za enostransko sklenitev tovrstnih dogovorov.

124

Iz tega sledi, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 77 in 82 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je za sklenitev delovnih dogovorov, ki se uporabijo za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC v smislu člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, enostransko pristojna Komisija na podlagi člena 17 PEU, napačno uporabilo pravo.

125

Vendar je treba ob upoštevanju preudarkov, ki izhajajo iz točke 123 te sodbe, zavrniti trditve Kraljevine Španije, da je za odločanje o sodelovanju NRO Kosova v BEREC pristojen Svet na podlagi odobritve Komisije.

126

Glede na zgornje preudarke je treba drugi del četrtega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen. Petemu pritožbenemu razlogu pa je treba ugoditi in posledično izpodbijano sodbo razveljaviti.

127

V skladu z drugim stavkom prvega odstavka člena 61 Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.

128

Tako je v obravnavani zadevi.

129

Kot je bilo navedeno v točki 22 te sodbe, je Kraljevina Španija v utemeljitev tožbe na prvi stopnji navedla tri razloge.

130

Kraljevina Španija v okviru tretjega tožbenega razloga na prvi stopnji trdi, da je bil s spornim sklepom kršen člen 35 Uredbe 2018/1971, ker je Komisija odstopila od postopka, ki je z navedeno določbo določen za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC.

131

Iz razlogov, navedenih v točkah od 112 do 124 te sodbe, Komisija ni bila pristojna za sprejetje spornega sklepa. Zato je treba tretji tožbeni razlog sprejeti, ne da bi bilo treba preučiti druge razloge iz tožbe na prvi stopnji.

132

Ob upoštevanju navedenega je treba predlogom Kraljevine Španije ugoditi in sporni sklep razglasiti za ničen.

133

Opozoriti je treba, da lahko Sodišče v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU, če meni, da je to potrebno, določi tiste učinke akta, razglašenega za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne.

134

Iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da je mogoče iz razlogov pravne varnosti ohraniti učinke takega akta, zlasti kadar bi takojšnji učinki ničnosti tega akta povzročili resne negativne posledice za zadevne osebe, zakonitost izpodbijanega akta pa se ne izpodbija iz razlogov v zvezi z njegovim namenom ali vsebino, temveč zaradi nepristojnosti avtorja tega akta ali bistvene kršitve postopka (sodba z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR, C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 175 in navedena sodna praksa).

135

V obravnavani zadevi je bil sporni sklep razglašen za ničen zaradi nepristojnosti avtorja tega sklepa, in sicer Komisije.

136

Zaradi nujnosti dogovorov v zvezi z zlasti finančnimi prispevki in osebjem Urada BEREC ter NRO tretjih držav, na katere se nanaša člen 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, bi razglasitev ničnosti spornega sklepa lahko ogrozila sodelovanje NRO Kosova v BEREC, če ne bi bila dopolnjena z ohranitvijo učinkov tega sklepa, dokler ne bo nadomeščen z novim aktom.

137

V teh okoliščinah je treba učinke spornega sklepa ohraniti do začetka veljavnosti – v razumnem roku, ki ne sme presegati šestih mesecev od dneva razglasitve te sodbe – morebitnih novih delovnih dogovorov, sklenjenih na podlagi člena 35(2) Uredbe 2018/1971 med BEREC, Uradom BEREC in NRO Kosova.

138

V skladu s členom 184(2) Poslovnika o stroških, če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu, odloči Sodišče.

139

V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

140

Ker je v obravnavani zadevi Kraljevina Španija predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se Komisiji naloži plačilo stroškov v zvezi s to pritožbo in postopkom na prvi stopnji.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: