This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62025CC0011
Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 12 March 2026.###
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Campos Sánchez-Bordona, predstavljeni 12. marca 2026.
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Campos Sánchez-Bordona, predstavljeni 12. marca 2026.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2026:195
- Date of document:
- 12/03/2026
- Form:
- Sklepni predlogi
- Advocate General:
- Campos Sánchez-Bordona
Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 12. marca 2026(1)
Zadeva C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
proti
Konkurences padome
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče, Latvija))
„ Predhodno odločanje – Konkurenca – Člen 102 PDEU – Zloraba prevladujočega položaja – Pojma gospodarske dejavnosti in podjetja – Organizacija storitve ravnanja z odpadki v občini in možnost izbire sistema za izbiro izvajalca – Odločitve, ki spadajo v okvir izvajanja prerogativ javne oblasti – Postopek izbire izvajalca, ki opravlja storitev ravnanja s komunalnimi odpadki – Neposredna dodelitev – Izvajalec storitev, ki je delno v lasti občine “
1. Jelgava valstspilsētas pašvaldība (občina Jelgava, Latvija) je leta 2004 z družbo, katere večinski delničar je, sklenila pogodbo o opravljanju storitev zbiranja in obdelave odpadkov v občini.
2. Izvajalec je bil izbran brez razpisnega postopka. Pogodba je bila sklenjena z veljavnostjo do leta 2029.
3. Konkurences padome (urad za varstvo konkurence, Latvija) je leta 2021 ugotovil, da je občina z neposredno izbiro izvajalca kršila prepoved zlorabe prevladujočega položaja, zato ji je naložil globo.
4. Predložitveno sodišče prosi za razlago člena 102 PDEU, da bi v bistvu ugotovilo, ali občina pri sprejemanju odločitve o tem, kako organizirati opravljanje storitve ravnanja z odpadki na svojem ozemlju, deluje kot „podjetje“.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 75/442/EGS(2)
5. Člen 5 določa:
„Države članice ustanovijo ali določijo pristojni organ oblasti ali organe oblasti, ki bodo na določenem območju odgovorni za načrtovanje, organizacijo, dovoljevanje in nadzor nad ukrepi odstranjevanja odpadkov.“
2. Direktiva 2008/98/ES(3)
6. Člen 13, naslovljen „Varstvo zdravja ljudi in okolja“, določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju ter zlasti:
(a) ne predstavlja tveganja za vodo, zrak, tla, rastline ali živali;
(b) je brez škodljivih vplivov zaradi hrupa ali vonjav, in
(c) ne vpliva škodljivo na krajino ali kraje posebnega pomena.“
B. Latvijsko pravo
1. Zakon o konkurenci(4)
7. V skladu s členom 1(1) se za „prevladujoč položaj“ šteje gospodarski položaj enega ali več gospodarskih subjektov na določenem trgu, če bi ti subjekti lahko v dovolj dolgem obdobju preprečevali, omejevali ali izkrivljali konkurenco na tem trgu, tako da bi delovali popolnoma ali delno neodvisno od konkurentov, strank, dobaviteljev ali potrošnikov.
8. V členu 1(9) je kot „gospodarski subjekt“ opredeljena vsaka oseba, tudi tuja, ki na latvijskem ozemlju opravlja ali namerava opravljati gospodarsko dejavnost ali katere dejavnost vpliva ali bi lahko vplivala na konkurenco na latvijskem ozemlju.
9. Člen 13 ima enako vsebino kot člen 102 PDEU.(5)
2. Zakon o organizaciji javne uprave(6)
10. V skladu s členom 1, točka 2, „sekundarna pravna oseba javnega prava“ pomeni občino ali drugo pravno osebo javnega prava, ustanovljeno z zakonom ali na podlagi zakona.
11. Člen 87 določa, da pravna oseba javnega prava deluje na področju zasebnega prava, kadar (i) izvaja posle, ki so potrebni za njeno delovanje; (ii) opravlja storitve ali (iii) ustanovi kapitalsko družbo ali pridobi delež v obstoječi kapitalski družbi. Za pravno osebo javnega prava, ki deluje na področju zasebnega prava, veljajo zakoni, ki na splošno urejajo posle zasebnega prava, če to delovanje ni omejeno z drugimi pravili.
3. Zakon o občinah(7)
12. Člen 15 določa, da je ena od samoupravnih nalog občin, da organizirajo zagotavljanje javnih storitev za prebivalstvo, vključno z ravnanjem s komunalnimi odpadki.
4. Zakon o ravnanju z odpadki(8)
13. Člen 9 določa, da občine na svojem upravnem ozemlju organizirajo ravnanje s komunalnimi odpadki, vključno z nevarnimi odpadki, v skladu z načrti ravnanja z odpadki.
14. Člen 15 ureja pristojnost lokalnega organa, da izvajalca, odgovornega za zbiranje, prevoz, ravnanje s komunalnimi odpadki in njihovo skladiščenje na ustreznem območju za ravnanje z odpadki, izbere v skladu s postopkom, določenim v zakonodaji na področju javnega naročanja, tako da organizira postopek oddaje javnega naročila za ravnanje s komunalnimi odpadki na določenem območju.(9)
5. Zakon o javnem naročanju za potrebe države ali občin(10)
15. V skladu s členom 1(3)(a) „javni naročnik“ pomeni javno upravo, drug javni organ, sekundarno pravno osebo javnega prava, pa tudi subjekt zasebnega prava, ki hkrati izpolnjuje naslednji merili:
– ustanovljen je bil za izpolnjevanje javne potrebe ali ima to nalogo in ni komercialne narave,
– je pod nadzorom ali odločilnim vplivom javne uprave, drugega javnega organa, sekundarne pravne osebe javnega prava ali pravne osebe zasebnega prava, ki izpolnjuje ti merili (kar pomeni, da imajo v njem večino glasovalnih pravic pri izbiri članov nadzornih ali upravnih organov ali pri imenovanju vodstvenih delavcev) ali katere dejavnosti v več kot 50‑odstotnem deležu financira država, sekundarna pravna oseba javnega prava ali pravna oseba zasebnega prava, ki izpolnjuje ti merili.
16. Člen 4 vsebuje izjeme od uporabe zakona in javnemu naročniku omogoča, da ga ne uporabi v primeru oddaje naročila, katerega predmet je med drugim storitev, ki jo opravlja organ, ustanovljen za opravljanje nalog javnega naročnika, ki je pod popolnim nadzorom javnega naročnika ali temu podrejen in ki svoje storitve opravlja predvsem (v več kot 80 % njihove vrednosti) za javnega naročnika in v svojih odnosih s tretjimi osebami v celoti spoštuje zakonske zahteve.
II. Dejansko stanje, spor in vprašanje za predhodno odločanje
17. Zaporedje dejstev, navedenih v predložitveni odločbi, je tako:
– družba SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (v nadaljevanju: SIA JKP), katere kapital je v 51‑odstotni lasti občine Jelgava in v 49‑odstotni lasti pravne osebe zasebnega prava, je bila 27. septembra 2004 vpisana v sodni register Republike Latvije;
– občina Jelgava je 1. novembra 2004 z družbo SIA JKP sklenila pogodbo o opravljanju storitev, katere predmet je bilo ravnanje z odpadki ter razvoj in spodbujanje sistema ravnanja z odpadki v občini Jelgava do 31. decembra 2029 (v nadaljevanju: pogodba o opravljanju storitev);
– občina Jelgava je to pogodbo o opravljanju storitev sklenila brez razpisnega postopka, pri čemer je uporabila izjemo, določeno v takrat veljavnem zakonu o javnem naročanju, in sicer postopek in house;
– urad za varstvo konkurence je 25. maja 2020 prejel prijavo posameznika, v kateri je ta trdil, da je bil postopek izbire izvajalca storitev ravnanja z odpadki na območju občine Jelgava nezakonit ter da bi bilo zato treba pogodbo o opravljanju storitev odpovedati in izvesti nov postopek izbire izvajalca;
– urad za varstvo konkurence je 22. julija 2021 izdal odločbo, v kateri je ugotovil, da je občina Jelgava kršila člen 13(1) zakona o konkurenci (prepoved zlorabe prevladujočega položaja), in ji naložil globo.
18. Občina Jelgava je zoper to odločbo vložila tožbo pri Administratīvā apgabaltiesa (regionalno upravno sodišče, Latvija). V bistvu je trdila, da oddaja storitev zbiranja odpadkov v okviru postopka in house ni odločitev udeleženca na trgu. Občina naj bi s sprejetjem odločitve o postopku izbire upravljavca komunalnih odpadkov izvrševala javna pooblastila (za katera velja javno pravo), ki niso pod nadzorom organa, pristojnega za konkurenco.
19. Prvostopenjsko sodišče je tožbo zavrnilo, pri čemer se je strinjalo z ugotovitvami urada za varstvo konkurence ter potrdilo, da je občina Jelgava udeleženec na trgu in da je zlorabila svoj prevladujoči položaj.
20. Občina Jelgava je zoper prvostopenjsko sodbo vložila pritožbo pri Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče, Latvija).
21. V teh okoliščinah je Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče) Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 102 [PDEU] razlagati tako, da na njegovo področje uporabe ob upoštevanju okoliščin obravnavanega primera spada tudi odločitev sekundarne pravne osebe javnega prava o načinih organizacije ravnanja z odpadki na območju občine, ki je v obravnavani zadevi odločitev o organizaciji opravljanja te storitve sprejela tako, da je bila pravica do opravljanja navedene storitve v okviru internega postopka oddana podjetju, ki je delno v lasti občine?
Natančneje, ali je mogoče šteti, da občina deluje kot udeleženec na trgu ali kot podjetje v smislu člena 102 [PDEU], če se odloči, da bo opravljanje storitev ravnanja s komunalnimi odpadki organizirala tako, da se pravica do opravljanja teh storitev podjetju, ki je delno v lasti občine, odda v okviru internega postopka?“
III. Postopek pred Sodiščem
22. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 9. januarja 2025.
23. Pisna stališča so predložili občina Jelgava, urad za varstvo konkurence, latvijska vlada in Evropska komisija. Vsi so se udeležili obravnave, ki je potekala 10. decembra 2025.
IV. Presoja
A. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
24. Predložitveno sodišče podrobno(11) navaja razloge, ki po njegovem mnenju govorijo v prid dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe:
– priznava, da v obravnavani zadevi zloraba prevladujočega položaja ne more vplivati na trgovino med državami članicami, ker se dejansko stanje nanaša na povsem notranji položaj. Načeloma naj bi se uporabljala le nacionalna pravila, in sicer zakon o konkurenci;
– pojasnjuje, da je latvijska zakonodaja o konkurenci oblikovana tako, da je usklajena s pravom Unije. Zakon o konkurenci, sprejet leta 2001, naj bi v bistvu ustrezal členoma 81 in 82 Pogodbe ES (postala člena 101 in 102 PDEU);
– v zvezi s prepovedjo zlorabe prevladujočega položaja poudarja, da je člen 13(1), točka 2, zakona o konkurenci podoben členu 102 PDEU, razen kar zadeva vpliv na trgovino med državami. Zato razlaga nacionalnega prava v zvezi s to določbo ne bi smela odstopati od načina, na katerega se uporablja pravo Unije;
– trdi, da se je Sodišče izreklo za pristojno za odgovor na predloge za sprejetje predhodne odločbe, ki so se nanašali na določbe prava Unije, „v okoliščinah, v katerih dejansko stanje v postopku v glavni stvari ni spadalo neposredno na področje uporabe prava Unije, […] kadar so se navedene določbe uporabljale na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero so za povsem notranje položaje sprejete enake rešitve, kot jih določa pravo Unije“.(12)
25. Strinjam se s pristopom predložitvenega sodišča. Brez drugih preudarkov zadostuje za potrditev dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe napotitev na sodbo z dne 5. decembra 2024, izdano v okviru podobnega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administratīvā apgabaltiesa (regionalno upravno sodišče, Latvija)(13).
26. V zadevi C-606/23:
– je bilo zaprošeno za razlago člena 101(1) PDEU v zvezi z dejanskim stanjem, ki sicer ni spadalo neposredno na področje uporabe prava Unije, vendar so ga urejale nacionalne določbe, ki so se za rešitev povsem notranjega položaja opirale na pravo Unije;
– latvijsko sodišče, ki je predložilo predlog, je menilo, da je za odločitev o uporabi člena 11(1) zakona o konkurenci potrebna razlaga prava Unije. Razlaga te določbe se po njegovem mnenju ne bi smela razlikovati od razlage člena 101(1) PDEU, ker ti določbi določata v bistvu enak pravni okvir.
27. Sodišče je v odgovor na ta predlog:
– priznalo svojo pristojnost za odločanje, ker je iz takrat predložene predložitvene odločbe izhajalo, „[…] da člen 11(1) zakona o konkurenci določa pravni okvir, ki je enak pravnemu okviru, ki je bil vzpostavljen v členu 101(1) PDEU, in da se navedeni člen 11(1) v latvijskem pravnem redu razlaga enako kot člen 101(1) PDEU“;(14)
– opozorilo, da se je že izreklo za pristojno za odločanje o predlogih za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago člena 101(1) PDEU, ki so jih v podobnih položajih vložila latvijska sodišča.(15)
28. Te ugotovitve se smiselno uporabljajo v zadevi, kakršna je obravnavana, v kateri gre za razlago člena 102 PDEU.
B. Analiza vprašanja za predhodno odločanje
29. Odločba urada za varstvo konkurence temelji na dvojni predpostavki, da je občina Jelgava z oddajo spornega naročila ravnala kot podjetje in zlorabila svoj prevladujoči položaj na trgu opravljanja storitve zbiranja komunalnih odpadkov na svojem ozemlju.(16)
30. Vendar ni jasno, ali je v odločbi urada za varstvo konkurence upoštevan le trenutek (1. november 2004)(17), ko je bilo oddano naročilo storitev, ali pa je zajet tudi trenutek (25. maj 2020), ko je bila podana prijava, ki je sprožila ukrepanje tega organa.
31. Določitev, kateri trenutek je bil upoštevan pri presoji zlorabe prevladujočega položaja, bi lahko imela posledice z vidika prava Unije, ki se uporablja.(18)
32. Natančneje, člen 102 PDEU leta 2004 ni veljal. Pač pa je veljal člen 82 Pogodbe ES. Ker se vsebina obeh členov v bistvu ujema, nimam nič proti temu, da se osredotočim na določbo primarnega prava Unije, o kateri sprašuje predloženo sodišče (člen 102 PDEU).
1. Narava naročila
33. Na obravnavi je potekala razprava o tem, ali je zadevno transakcijo mogoče opredeliti kot naročilo storitev ali koncesijo.
34. Odgovor na to vprašanje bi lahko bil primeren za pojasnitev, ali se z vidika prava Unije, ki ureja javna naročila, uporablja Direktiva 2014/24/EU(19) ali Direktiva 2014/23/EU(20).
35. Predložitveno sodišče mora glede na točno vsebino pogodbe, o kateri ima na voljo vse elemente za presojo, pojasniti njeno naravo.(21)
36. Izbira ene ali druge rešitve ne vpliva na odgovor na vprašanje o razlagi člena 102 PDEU. Če je občina Jelgava delovala kot podjetje in zlorabila prevladujoči položaj, se mi ne zdi odločilno, ali je ta (hipotetična) zloraba izhajala iz naročila storitev ali koncesije.
37. Prav tako menim, da to razlikovanje v obravnavani zadevi ni upoštevno za obravnavo pravne ureditve oddaje naročil in house, ki se ji bom posvetil v nadaljevanju. Tako na podlagi člena 12 Direktive 2014/24 (za naročila storitev) kot člena 17 Direktive 2014/23 (za koncesije)(22) je ta pravna ureditev podobna.
38. Vsekakor se bom, da bi sledil terminologiji, ki jo je uporabilo predložitveno sodišče, v teh sklepnih predlogih skliceval na „naročilo storitev“ oziroma „pogodbo o opravljanju storitev“.
2. Predmet spora in stališče predložitvenega sodišča
39. Predložitveno sodišče navaja naslednje razloge, zaradi katerih se je obrnilo na Sodišče:
– da bi za občino veljala obveznost iz člena 13(1) zakona o konkurenci, jo je treba šteti za podjetje in poleg tega mora imeti prevladujoč položaj na zadevnem trgu;
– pravna oseba javnega prava lahko deluje na področju zasebnega prava. Če deluje kot podjetje, mora spoštovati pravila o konkurenci;
– v okviru člena 102 PDEU je opredelitev subjekta kot podjetja odvisna od tega, ali je njegove dejavnosti mogoče opredeliti kot gospodarsko dejavnost ali, nasprotno, kot dejavnost, povezano z izvajanjem javne oblasti;
– opravljanje storitev ravnanja z odpadki je samo po sebi gospodarska dejavnost. Občina z ustanovitvijo pravne osebe zasebnega prava ali pridobitvijo deleža v obstoječi kapitalski družbi deluje na področju zasebnega prava;
– vendar obstajajo dvomi o tem, ali občina z odločitvijo, kako bo organizacija ravnanja z odpadki potekala na območju občine, deluje na področju zasebnega prava;
– v skladu z latvijskim pravom je organizacija ravnanja z odpadki samoupravna naloga in javnopravna obveznost občine. Spada na področje izvajanja prerogativ javne oblasti, kot so opredeljene v nacionalni zakonodaji;(23)
– občina kot pravna oseba javnega prava, ki je zakonsko zavezana organizirati ravnanje z odpadki, mora izbrati upravljavca teh odpadkov v skladu s postopkom, določenim v zakonu, ki napotuje na postopke, določene s pravili o javnem naročanju;(24)
– ko je bilo naročilo storitev oddano (leta 2004), nacionalna zakonodaja ni vsebovala nobene določbe o postopku, po katerem bi morala občina izbrati izvajalca, ki bo opravljal storitev. Kljub temu je Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija) razsodilo, da se zakonodaja o javnem naročanju za izbiro ponudnikov storitev zbiranja odpadkov uporablja od leta 2002;
– v skladu z zakonom o javnem naročanju lahko občine ne uporabijo pravil o javnem naročanju, če sklenejo pogodbo s subjektom, ki ga v celoti obvladujejo. Če pogoji za postopek in house niso izpolnjeni, je treba izvesti postopek oddaje javnega naročila.
40. Predložitveno sodišče se na podlagi teh premis nagiba k razlagi, da „občina […] ne deluje v pogojih konkurence, temveč izvaja javna pooblastila“(25), ko se odloča(26) o načinu opravljanja storitev ravnanja z odpadki.
41. Predložitveno sodišče v istem smislu dodaja, da bi bilo mogoče v okviru kršitev zakonodaje o javnem naročanju preveriti, ali je občina pravilno izvajala javnopravna pooblastila. Zdi se torej, da implicitno izključuje, da bi bilo treba to preverjanje opraviti glede na nacionalna pravila o konkurenci, ki povzemajo vsebino člena 102 PDEU.
3. Vpliv člena 102 PDEU
a) Pojma podjetja in javnih organov, ki opravljajo dejavnosti, povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti
42. Sodišče Evropske unije je sprva izhajalo iz sistemskega vidika, v skladu s katerim je „podjetje“ enotna organizacija kadrovskih, materialnih in nematerialnih elementov, povezanih s pravno samostojnim subjektom, ki dolgoročno zasleduje določen gospodarski cilj.(27)
43. Pozneje se je pristop spremenil v smeri funkcionalnega vidika. Težišče se je premaknilo s subjekta h gospodarski dejavnosti, ki jo opravlja: „[…] [p]ojem podjetja zajema vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihov pravni status in način financiranja […]“.(28)
44. Sodišče je menilo, da „[…] dejstvo ponudbe blaga ali storitev na določenem trgu označuje pojem gospodarske dejavnosti […]“.(29) Običajno gre za storitve, opravljene za plačilo, ki „pomeni ekonomsko vrednost zadevne storitve“.(30)
45. Na tej podlagi je mogoče, da javni subjekt deluje kot podjetje v smislu člena 102 PDEU.(31) „Dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti, pa niso gospodarske, kar bi utemeljevalo uporabo pravil o konkurenci iz Pogodbe […]“.(32)
46. Opravljanje dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti, ne izključuje možnosti, da lahko oseba javnega prava hkrati opravlja zasebne gospodarske dejavnosti, v zvezi s katerimi se šteje za podjetje.(33)
47. Zato je potrebna analiza ad casum, da se ugotovi, ali v konkretnem primeru javni subjekt deluje kot podjetje ali ne.
b) Organizacija ravnanja s komunalnimi odpadki
48. Kar zadeva organizacijo ravnanja z odpadki, je bil referenčni predpis prava Unije, ko je občina Jelgava leta 2004 dodelila opravljanje storitev ravnanja s komunalnimi odpadki, Direktiva 75/442.
49. Člen 4 Direktive 75/442 je državam članicam nalagal, naj sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju. Člen 5 jim je nalagal, naj ustanovijo ali določijo pristojni organ oblasti ali organe oblasti, ki bodo odgovorni za organizacijo ukrepov odstranjevanja odpadkov na določenem območju.(34)
50. V Direktivi 75/442 ni bil določen poseben javni ali zasebni sistem ravnanja s komunalnimi odpadki. Prav tako ni bil uveden s poznejšo Direktivo 2008/98. V Uniji pod okriljem teh direktiv sočasno obstajajo različni modeli za urejanje tega ravnanja, odvisno od preferenc posamezne države članice.
51. V državah članicah, ki se odločijo za model brez zunanjega izvajanja, to je sistem, ki ga upravljajo njihovi javni organi (običajno lokalne oblasti), lahko ti bodisi prevzamejo odgovornost, da sami opravljajo storitev z lastnimi kadrovskimi in materialnimi sredstvi, bodisi zaupajo upravljanje instrumentalnemu subjektu pod njihovim nadzorom, pod pogoji, ki so sprejemljivi za naročila in house.(35)
52. V zvezi z načeli samozadostnosti in bližine pri ravnanju z odpadki ter v skladu z „načelom, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru“, je Sodišče poudarilo vlogo lokalnih oblasti, ki so pristojne za to področje.(36)
53. Z vidika prava Unije torej nič ne nasprotuje temu, da se z nacionalno zakonodajo lokalni oblasti kot osebi, ki izvaja prerogative javne oblasti, dodeli organizacija zbiranja, prevoza, obdelave in odstranjevanja komunalnih odpadkov.
54. Prav tako zadevne lokalne oblasti ni mogoče šteti za „podjetje“, za katero se uporabljajo pravila o konkurenci iz Pogodbe DEU (zlasti člen 102 PDEU).
55. Čeprav je to lokalno oblast mogoče opredeliti kot podjetje v zvezi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi, to ne drži, ponavljam, ko organizira ravnanje s komunalnimi odpadki v okviru pravne ureditve, ki to ravnanje z odpadki povezuje z izvajanjem prerogativ javne oblasti.
56. Informacije, ki so bile Sodišču predložene v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, kažejo, da imajo občine v Republiki Latviji funkcionalno avtonomijo pri organizaciji storitev ravnanja z odpadki.(37)
57. Ob upoštevanju, da mora o nacionalnem pravu presoditi predložitveno sodišče, je občina pristojna za odločitev, kako naj na njenem ozemlju poteka ravnanje s komunalnimi odpadki, vključno z izbiro izvajalca, ki bo izvajal njihovo zbiranje in prevoz, ravnanje z njimi in njihovo skladiščenje.(38)
58. Logično je, da bo moralo predložitveno sodišče v okviru presoje ravnanja občine Jelgava ugotoviti, ali organizacija ravnanja s komunalnimi odpadki spada na področje izvajanja prerogativ javne oblasti, in, če bo odgovor pritrdilen, ali je ta občina ravnala v skladu z zakonom, ki ureja to področje.
59. Če bo predložitveno sodišče potrdilo (k čemur se samo nagiba v predlogu za sprejetje predhodne odločbe), da občina ne deluje v pogojih konkurence, temveč pri odločanju o načinu organizacije ravnanja s komunalnimi odpadki izvaja prerogative javne oblasti, bo uporaba člena 102 PDEU preprosto izključena: občina torej ni delovala kot podjetje.
60. A fortiori, kot pravilno opozarja predložitveno sodišče, v takem položaju ne bi bilo mogoče ugotoviti, da ima občina „prevladujoč položaj na trgu, saj moč, da sprejme tako odločitev (ali zmožnost vplivanja na trg), po svoji naravi ne izhaja iz njenega gospodarskega položaja na zadevnem trgu, temveč iz dejstva, da je zakonsko zavezana k organizaciji ravnanja z odpadki na zadevnem območju“.(39)
61. Iz navedenega izhaja, da za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, kot je postavljeno, zadostuje poudariti, da občine, ki pri izvajanju prerogativ javne oblasti sprejme odločitev o organizaciji opravljanja storitve zbiranja in obdelave odpadkov na svojem ozemlju, ni mogoče opredeliti kot podjetje v smislu člena 102 PDEU. To je dejansko bistveno vprašanje iz predloga za sprejetje predhodne odločbe.
62. Da pa bi bil ta odgovor popoln, bi moral obravnavati tudi vprašanja, ki so se pojavila v zvezi z vsebino pogodbe, sklenjene med občino Jelgava in družbo SIA JKP v okviru postopka in house. Nanje se nanaša drugi del predloga za sprejetje predhodne odločbe.
4. Uporaba zakonodaje o javnem naročanju
63. Glede na informacije, ki so bile predložene Sodišču, daje nacionalno pravo lokalnim oblastem določeno polje proste presoje pri izbiri načina organizacije opravljanja storitev ravnanja z odpadki.
64. To polje proste presoje je občini Jelgava omogočalo, da odda naročilo storitev na podlagi konkurenčnega postopka (eksternalizacija storitve) ali da sama opravlja storitev zbiranja odpadkov (internalizacija storitve).(40)
65. Če bi se občina Jelgava odločila za internalizacijo storitve, bi jo lahko opravljala z lastnimi instrumentalnimi sredstvi, bodisi neposredno bodisi v okviru notranjega postopka, splošno znanega kot postopek in house.
66. Občina Jelgava trdi, da se je leta 2004 odločila, da bo storitve ravnanja s komunalnimi odpadki opravljala prek podjetja, v kapitalu katerega ima večinski delež, v okviru postopka in house.
67. Sodna praksa o izvedljivosti tovrstnih naročil in house je obsežna.(41) Kot je Sodišče večkrat poudarilo, je izjema in house „[…] utemeljena s tem, da javni organ, ki je naročnik, lahko izpolni naloge v javnem interesu, ki so mu naložene, z lastnimi upravnimi, tehničnimi in drugimi sredstvi, in se ni dolžan obrniti na zunanje subjekte, ki niso del njegovih služb […]“.(42)
68. To izjemo, dodaja Sodišče, je „[…] mogoče razširiti na položaje, v katerih je sopogodbenik pravna oseba, ki je pravno ločena od naročnika, če ta naročnik nad izbranim ponudnikom izvaja podoben nadzor, kot je ta, ki ga izvaja nad svojimi službami, in ta subjekt bistveni del svoje dejavnosti opravi za naročnika ali naročnike, ki ga nadzirajo […]“, pri čemer je mogoče šteti, da v takih primerih „naročnik uporablja lastna sredstva“.(43)
69. Sodišče je v sodbi Undis Servizi, katere pomen za spor je bil predmet razprave na obravnavi, ponovilo iste ugotovitve in dodalo, da je priznanje izjeme in house upravičeno „[…] s posebno notranjo povezavo, ki v tem primeru obstaja med naročnikom in izbranim subjektom, čeprav je zadnjenavedeni subjekt od prvonavedenega pravno ločen […]. V tem primeru je mogoče šteti, da naročnik dejansko uporabi lastna sredstva […] in da je izbrani subjekt tako rekoč del njegovih notranjih služb.“(44)
70. Predložitveno sodišče ne prosi za razlago pravil prava Unije o oddaji naročil in house, ki so izključena iz zakonodaje o javnem naročanju.(45) Na Sodišče se ni obrnilo po pomoč pri ugotavljanju, ali je notranji izvajalec, ki mu je občina Jelgava neposredno dodelila upravljanje storitve zbiranja odpadkov, izpolnjeval posebne pogoje za uporabo oddaje naročila in house.
71. Vendar urad za varstvo konkurence in latvijska vlada trdita, da uporaba pravil o javnem naročanju ne izključuje, da organi, pristojni za varstvo konkurence, ocenijo skladnost določenega ravnanja, ki je zajeto s to zakonodajo, s konkurenčnim pravom (katerega del je člen 102 PDEU).
72. Dodajata, da bi bilo mogoče na podlagi take ocene ugotoviti kršitev prepovedi zlorabe prevladujočega položaja iz člena 102 PDEU, ne glede na to, ali zadevna dejavnost spada na področje uporabe sektorskih predpisov (v tem primeru predpisov o javnem naročanju).(46)
73. Urad za varstvo konkurence in latvijska vlada sta na obravnavi priznala, da prvonavedeni ni pristojen, da bi sam presojal nezakonitost odločitve občine, s katero je bilo opravljanje storitve zaupano njenemu notranjemu izvajalcu v okviru pogodbe. Ta odločitev je predmet nadzora Iepirkumu uzraudzības birojs (organ za nadzor nad oddajo javnih naročil, Latvija) in naknadnega sodnega nadzora.(47)
74. V tej fazi in po tem, ko je bila ugotovljeno, da urad za varstvo konkurence ni pristojen za odločanje o tem, ali je prišlo do nezakonite dodelitve in house (to je dodelitve v nasprotju s členom 12 Direktive 2014/24 ali členom 17 Direktive 2014/23), se je razprava osredotočila na vprašanje, ali bi ta (domnevno) nezakonita dodelitev zadostovala za to, da se ugotovi obstoj zlorabe prevladujočega položaja.
75. Menim, da „dvojni nadzor“, ki ga zagovarjata urad za varstvo konkurence in latvijska vlada, ne bi smel imeti za posledico ugotovitve, da postopek oddaje javnih naročil in house sam po sebi pomeni zlorabo prevladujočega položaja.
76. Če bi bila trditev urada za varstvo konkurence in latvijske vlade splošno veljavna, bi postopek in house sam po sebi privedel do presoje, da gre za zlorabo prevladujočega položaja, saj si lokalna oblast pridrži gospodarsko dejavnost na določenem trgu in konkurente za daljše ali krajše obdobje izključi s tega trga.
77. Latvijska vlada v istem smislu trdi, da je uporaba postopka in house privedla do izključitve konkurentov in negativno vplivala na konkurenco na zadevnem trgu.(48)
78. Pomen postopkov oddaje in house, ki jih priznava in ureja pravo Unije (člen 12 Direktive 2014/24 in člen 17 Direktive 2014/23), pa je v tem, da se pod strogimi pogoji spodbuja izbira lastnega instrumentalnega sredstva javnih organov kot sredstva za opravljanje storitve. Pri tem izbira (notranjega) uspešnega ponudnika za izvedbo naloge opravljanja storitev eo ipso pomeni izključitev vseh drugih hipotetičnih konkurentov.
79. Zavedam se, da nekateri organi, pristojni za varstvo konkurence v državah članicah, niso naklonjeni uporabi postopkov za dodelitev naročil in house. Logično je, da se sprašujejo o negativnih učinkih, ki jih lahko ima širjenje teh postopkov na trge (zlasti na trge storitev).(49)
80. Dopustitev oddaje naročil in house pa je bila zavestna odločitev evropskega zakonodajalca, ki je v skladu s svojimi političnimi možnostmi ocenil, da je v nekaterih primerih primerno javne organe držav članic oprostiti obveznosti uporabe konkurenčnih postopkov za oddajo javnih naročil.
81. Naj ponovim, da ta odločitev upravičuje, da javni organi držav članic svojim instrumentalnim subjektom (če med drugim nad njimi izvajajo enak nadzor kot nad lastnimi službami) poverjajo določene naloge, ne da bi potrebe po gradnjah, storitvah ali blagu zadovoljevali na trgu.(50)
82. Nekaj drugega je, če posamične odločitve javnega organa, ki opravljanje storitve zaupa lastnemu instrumentalnemu subjektu, niso v skladu z Direktivo 2014/24 ali Direktivo 2014/23.
83. To bi se lahko zgodilo, če se postopek in house ne bi uporabil pod pogoji, določenimi z zakonom, zlasti kar zadeva „popoln nadzor, ki ga lokalna oblast izvaja nad gospodarsko družbo, kar ni mogoče, če ima zasebna družba delež v tej družbi“.(51) Urad za varstvo konkurence naj bi torej kritiziral „nezakonito uporabo načela internalizacije“.(52)
84. Menim, da je stališče predložitvenega sodišča v zvezi s tem pravilno: odločitev, ali je občina pravilno izvajala svoja javnopravna pooblastila, ko je naročilo dodelila izvajalcu in house, bi se lahko preučila v okviru postopka v zvezi s kršitvijo zakonodaje o javnem naročanju.(53)
85. Odločitev občine Jelgava, ki se ji očita nepravilnost, je namreč mogoče izpodbijati pred organi, pristojnimi za presojo aktov javne uprave na področju javnega naročanja.(54) Pri takem izpodbijanju pa je mogoče trditi, da ukrep ni v skladu z zakonom, je nepotreben ali nesorazmeren, o čemer bi morala na koncu odločiti pristojna sodišča.
86. Vsekakor vse to samo po sebi ni povezano s členom 102 PDEU. Na eni strani, ker se ta določba, kot sem že navedel, ne uporablja za občino, ki odloča o ravnanju z odpadki v okviru izvajanja prerogativ javne oblasti. Na drugi strani pa zato, ker (morebitna) kršitev pravil javnega naročanja ne pomeni nujno zlorabe prevladujočega položaja na notranjem trgu ali na znatnem delu tega trga.
V. Predlog
87. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče, Latvija) odgovori tako:
Občine, ki pri izvajanju prerogativ javne oblasti sprejme odločitev o organizaciji opravljanja storitve zbiranja in obdelave odpadkov na svojem ozemlju, tako da ga z notranjim postopkom (postopek in house) dodeli subjektu, ki je pod podobnim nadzorom, kot ga občina izvaja nad svojimi službami, ni mogoče opredeliti kot „podjetje“ v smislu člena 102 PDEU.
1 Jezik izvirnika: španščina.
2 Direktiva Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23).
3 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3). Med razveljavljenimi direktivami je Direktiva 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL 2006, L 114, str. 9).
4 Konkurences likums z dne 4. oktobra 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, št. 151). Na voljo na https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5 Glej v tem smislu sodbo z dne 14. septembra 2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, točka 6).
6 Valsts pārvaldes iekārtas likums z dne 6. avgusta 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, št. 94). Na voljo na https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7 Likums „Par pašvaldībām“ z dne 19. maja 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, št. 61). Na voljo na https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Veljati je prenehal 1. januarja 2023.
8 Atkritumu apsaimniekošanas likums z dne 14. decembra 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, št. 473/476). Na voljo na https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Veljati je prenehal 18. novembra 2010.
9 Različica, sprejeta 22. junija 2005, ki je začela veljati 26. julija 2005.
10 Likums „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām“ z dne 5. julija 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, št. 110). Na voljo na https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Pozneje je bil nadomeščen z zakonom o javnem naročanju iz leta 2006 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006, št. 65) in iz leta 2016 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016, št. 254).
11 Točka 8 predložitvene odločbe.
12 Predložitveno sodišče se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 26. novembra 2015, Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, točka 12 in navedena sodna praksa).
13 Zadeva Tallinna Kaubamaja Grupp in KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14 Sodba z dne 5. decembra 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp in KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, točka 20).
15 Sodba z dne 18. novembra 2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, točka 47 in navedena sodna praksa).
16 Po mnenju urada za varstvo konkurence (opomba 27 njegovega pisnega stališča) je upoštevni trg v tej zadevi trg zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov na območju uprave mesta Jelgava.
17 Takrat je Latvija že pristopila k Evropski uniji. Akti o pristopu Republike Latvije so bili objavljeni v Uradnem listu Evropske unije z dne 23. septembra 2003 (UL 2003, L 236, str. 33).
18 Lahko bi jih imela tudi v zvezi z uporabo nacionalnega prava. Predložitveno sodišče v točki 16 predložitvene odločbe opozarja na vpliv, ki bi ga z vidika nacionalnega prava lahko imel en ali drug datum: občina Jelgava meni, da se zakonodaja o javnem naročanju zanjo ni uporabljala, ker leta 2004 pravila o postopku za izbiro izvajalca niso obstajala.
19 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
20 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1).
21 Sodba z dne 29. aprila 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, točka 41): „[…] vprašanje, ali se neka transakcija opredeli kot ,javno naročilo‘ v smislu Direktive 2014/24 ali kot ,koncesija‘ v smislu Direktive 2014/23, [je treba] presojati izključno glede na pravo Unije […]“.
22 Sodba z dne 29. aprila 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, točka 48): „[…] uporaba pravil prava Unije o koncesijah [je bila] izključena, če je bil nadzor, ki ga je nad koncesionarjem izvajal javni naročnik, podoben nadzoru, ki ga je ta izvajal nad svojimi službami, in če je koncesionar bistveni del svoje dejavnosti opravljal pri javnem naročniku, ki ga ima v lasti […]. V primeru take podelitve in house se je namreč štelo, da je javni naročnik uporabil lastna sredstva, saj je bil koncesionar, čeprav je bil pravno ločen od njega, v praksi lahko izenačen z notranjimi službami javnega naročnika, zaradi česar javni razpis ni bil obvezen […]. Ta načela so zdaj določena in podrobneje opredeljena v členu 17 Direktive 2014/23, ki določa pogoje, pod katerimi koncesija med subjekti iz javnega sektorja ne spada na področje uporabe te direktive.“
23 Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je ta obveznost tudi v skladu z obveznostmi javnega prava, določenimi v členu 8 Direktive 75/442 (oziroma v členih 8 in 15(1) direktiv 2006/12 in 2008/98).
24 Člen 15(1) zakona o ravnanju z odpadki z dne 14. decembra 2000 določa, da občine izberejo podjetje, odgovorno za ravnanje z odpadki, v skladu s postopki, določenimi v zakonodaji o javnem naročanju. Podobno določbo vsebuje zakon o ravnanju z odpadki z dne 28. oktobra 2010.
25 Točka 18 predložitvene odločbe.
26 Latvijska vlada in urad za varstvo konkurence, ki sta to potrdila v več odlomkih svojih pisnih stališč in ponovila na obravnavi, menita, da iz spisa ni razviden akt občine Jelgava, s katerim bi ta pred sklenitvijo pogodbe določila, da bo uporabila postopek in house. Vendar je v predložitveni odločbi predpostavljen obstoj takega akta, na katerega napotujeta točki 13 in 18. Vsekakor podpis pogodbe med občino Jelgava in družbo SIA JKP sam po sebi in brez drugih listinskih dokazov razkriva, da se je občina odločila za ta sistem oddaje naročila storitev; pogodba ni nič drugega kot izraz volje občine v tem smislu.
27 Sodba z dne 13. julija 1962, Mannesmann/Visoka oblast (19/61, EU:C:1962:31, str. 705 in 706).
28 Sodba z dne 23. aprila 1991, Höfner in Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, točka 21).
29 Sodba z dne 11. julija 2006, FENIN/Komisija (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, točka 25).
30 Sodba z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 48).
31 Sodba z dne 12. julija 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, točka 35).
32 Sodbe z dne 12. julija 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, točka 36); z dne 19. januarja 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, točki 30 in 31), in z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 49).
33 Sodba z dne 1. julija 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, točka 25): „[…] okoliščina, da lahko podjetje pri opravljanju dela svojih dejavnosti izvaja javna pooblastila, ni ovira za to, da je podjetje opredeljeno kot podjetje v smislu konkurenčnega prava Skupnosti za njegove preostale gospodarske dejavnosti […]. Kvalifikacijo, ali gre za dejavnosti na podlagi javnih pooblastil ali gospodarske dejavnosti, je namreč treba opraviti ločeno za vsako dejavnost, ki jo opravlja določena organizacija.“
34 Glej člen 13 Direktive 2008/98, naveden v točki 6 teh sklepnih predlogov. Člen 16 iste direktive državam članicam nalaga, da vzpostavijo integrirano in ustrezno omrežje naprav za obdelavo odpadkov, namenjenih odstranjevanju, in „mešanih komunalnih odpadkov, zbranih iz zasebnih gospodinjstev, vključno tudi kadar takšno zbiranje vključuje mešane odpadke drugih povzročiteljev“.
35 Glej Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, ki ga je Komisija objavila avgusta 2016. V povzetku obstoječega stanja v državah članicah navaja: „Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures“ (str. 1).
36 Sodba z dne 11. novembra 2021, Regione Veneto (Pošiljka mešanih komunalnih odpadkov) (C‑315/20, EU:C:2021:912, točka 25): „[…] države članice [imajo] pri vzpostavitvi takega integriranega omrežja diskrecijsko pravico glede izbire ozemeljske osnove, za katero menijo, da je primerna za dosego nacionalne samozadostnosti glede odstranjevanja zadevnih odpadkov. Vendar […] gre […] za enega izmed najpomembnejših ukrepov, ki jih morajo sprejeti države članice, zlasti predstavniki pristojnih lokalnih oblasti, ki je zagotoviti obdelavo navedenih odpadkov v napravi kar najbližje kraju njihovega nastanka […]“. Moj poudarek.
37 Člen 15 zakona o občinah z dne 19. maja 1994.
38 Člena 9 in 15 zakona o ravnanju z odpadki z dne 14. decembra 2000.
39 Točka 18 predložitvene odločbe.
40 Urad za varstvo konkurence v pisnem stališču (točka 17) priznava, da lahko občine v skladu z nacionalnim pravom same organizirajo ravnanje z odpadki tako, da jih zaupajo svojemu subjektu ali pa jih oddajo zasebnim subjektom. V predložitveni odločbi je ravnanje z odpadki, ki ga opravlja lokalna oblast, poimenovano „internalizacija“ storitve.
41 Zlasti od sodb z dne 18. novembra 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), in z dne 11. januarja 2005, Stadt Halle in RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42 Sodba z dne 8. maja 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, točka 25 in navedena sodna praksa). Nazadnje, sodba z dne 8. decembra 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, v nadaljevanju: sodba Undis Servizi, točka 30).
43 Sodba z dne 8. maja 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, točka 25 in navedena sodna praksa).
44 Sodba Undis Servizi (točka 30).
45 Člen 12 Direktive 2014/24 določa, pod katerimi pogoji javno naročilo, ki ga javni naročnik odda drugi pravni osebi javnega ali zasebnega prava, ne spada na področje uporabe te direktive. Podoben pomen ima člen 17 Direktive 2014/23.
46 Urad za varstvo konkurence v podporo svojim trditvam navaja sodbo z dne 27. februarja 2025, Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, točki 30 in 31). V tej zadevi je bila kot sektorska ureditev uporabljena Direktiva Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 496). Sodišče je razsodilo, da člena 1 in 6 Direktive 96/67 „ne ovirata uporabe člena 102 PDEU v okoliščinah, v katerih je izvajalcu storitev zemeljske oskrbe zavrnjen dostop do letališke infrastrukture, potrebne za izvajanje te dejavnosti na letališču Evropske unije, katerega letni promet je bil na dan te zavrnitve nižji od dveh milijonov potnikov“ (normativni del).
47 Točka 28 pisnega stališča urada za varstvo konkurence.
48 Točka 12 pisnega stališča latvijske vlade: „Zloraba prevladujočega položaja s strani občine [Jelgava] se je pokazala v obliki izključitve in je imela negativen učinek na konkurenco na zadevnem trgu. Dejansko je ravnanje občine, ki si je brez objektivne potrebe (utemeljitve) pridržala gospodarske dejavnosti na zadevnem trgu in zaščitila svojo hčerinsko družbo pred konkurenco, vodilo k izključitvi konkurentov s tega trga za daljše obdobje.“
49 Glej na primer poročilo Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (nacionalna komisija za trge in konkurenco, Španija) z dne 19. junija 2013, naslovljeno „Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia“. V njem je navedeno: „Z omejevanjem konkurence se zapre dostop do opravljanja zadevne storitve za vse ponudnike, ki niso lastni subjekt, s čimer se omeji njihova zmožnost ponujanja produktov upravi, ki je pogosto pomemben odjemalec tovrstnega blaga in storitev“ (oddelek VI, druga sklepna ugotovitev, str. 94). „Ob uporabi tega instrumenta, ki je neločljivo povezan z omejevanjem konkurence, je treba utemeljiti pravilno podelitev statusa lastnega subjekta javnemu organu in poveritev naloge ob vsaki konkretni nabavi“ (oddelek VII, str. 97). Moj poudarek. Poročilo je na voljo na https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any,contains,informe%20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50 Na tej točki napotujem na preudarke, ki sem jih predstavil v sklepnih predlogih v zadevi LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, točka 69).
51 Točka 7 predložitvene odločbe.
52 Točka 7 predložitvene odločbe.
53 Točka 18 predložitvene odločbe. Na koncu te točke predložitveno sodišče poudarja, da se „vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanašajo na veljavnost uporabe internega postopka, običajno postavljajo v okviru postopkov, v katerih se izpodbija odločitev institucije, da izvede neposredno oddajo v okviru postopka oddaje javnega naročila“. V zvezi z naročili in house, ki so bila predmet predlogov za sprejetje predhodne odločbe v sektorju odpadkov, glej med drugim sodbe z dne 10. septembra 2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532); z dne 29. novembra 2012, Econord (C‑182/11 in C‑183/11, EU:C:2012:758), in z dne 12. maja 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54 Urad za varstvo konkurence v točki 28 pisnega stališča priznava, da „za utemeljitev in uporabo izbire vsake oblike opravljanja storitev veljajo pravna merila in sta torej ta utemeljitev in uporaba izbire predmet nadzora nadzornih organov (in pozneje sodišč). Na primer, v okviru trga zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov je ustreznost uporabe člena 3(1)(7) [zakona o javnem naročanju] s strani občine, ki storitev opravlja neodvisno, predmet sodnega nadzora“.
