—

za Stadt Wiener Neustadt E. Allinger, odvetnik,

—

za.A.S.A. Abfall Service H. Kraemmer, odvetnik,

—

za Evropsko komisijo L. Pignataro-Nolin in C. Hermes, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(5) Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 151) (v nadaljevanju: Direktiva 85/337), člena 1(4) Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1) ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Stadt Wiener Neustadt (mesto Wiener Neustadt, Avstrija) in Niederösterreichische Landesregierung (deželna vlada Spodnje Avstrije) v zvezi z zakonitostjo odločbe, s katero je zadnjenavedena ugotovila, da je treba upravljanje naprave za predelavo nadomestnega goriva s strani.A.S.A. Abfall Service šteti za dovoljeno.

3

Člen 1(1) Direktive 85/337, katerega vsebina je bila povzeta v členu 1(1) Direktive 2011/92, določa:

„Ta direktiva se uporablja pri presoji vplivov na okolje tistih javnih in zasebnih projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje.“

4

Člen 1(2) Direktive 85/337, katerega vsebina je bila povzeta v členu 1(2)(c) Direktive 2011/92, določa:

„V tej direktivi pomenijo:

[…]

‚soglasje za izvedbo‘ pomeni:

odločitev pristojnega organa ali organov, ki dovoljuje nosilcu projekta izvedbo projekta.

[…]“

5

Člen 1(5) Direktive 85/337, katerega vsebina je bila v bistvu povzeta v členu 1(4) Direktive 2011/92, določa:

„Ta direktiva se ne uporablja za projekte, katerih podrobnosti so sprejete s posebnim predpisom nacionalne zakonodaje, ker se cilji te direktive, vključno z zagotavljanjem informacij, dosegajo z zakonodajnim postopkom.“

6

Člen 2(1) Direktive 85/337 določa:

„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov. Ti projekti so opredeljeni v členu 4.“

7

Člen 3(6) Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G 2000) (zakon o presoji vplivov na okolje iz leta 2000 (UVP-G 2000), BGBl. 697/1993) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: UVP-G 2000), določa:

„Pred izvedbo presoje vplivov na okolje ali presoje posameznega primera za projekte, ki so predmet presoje na podlagi odstavkov 1, 2 ali 4, soglasja ni mogoče izdati, odločbe, ki so bile izdane v skladu z upravnimi predpisi pred koncem presoje vplivov na okolje, pa so brez pravnega učinka. Soglasja, ki so bila izdana v nasprotju s to določbo, lahko pristojni organ na podlagi člena 39(3) v roku treh let razglasi za nična.“

8

Člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000 določa:

„Za uveljavitev novih ali dodanih določb na podlagi zveznega zakona, objavljenega v BGBl. I, 87/2009, in za prehod v nov pravni okvir veljajo naslednje določbe:

[…]

9

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je različica člena 46(20), točka 4, UVP-G 2000, kot je bila navedena v točki 8 te sodbe in izhaja iz Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVP-G-Novelle 2009) (zvezni zakon o spremembi zakona o presoji vplivov na okolje iz leta 2000 (UVP-G-Novelle 2009), BGBl. I, 87/2009), začela veljati 19. avgusta 2009.

10

.A.S.A. Abfall Service na ozemlju mesta Wiener Neustadt upravlja napravo za predelavo nadomestnega goriva, v kateri se drobijo pretežno odpadki iz plastike, dokler ni na voljo industrijsko zamenljivo nadomestno gorivo, ki se uporablja pretežno za proizvodnjo cementa. V taki napravi se tako izvaja fizikalna obdelava nenevarnih odpadkov.

11

Med letoma 1986 in 1993 je župan tega mesta izdal obratovalna dovoljenja, ki omogočajo zmogljivost predelave 9990 ton na leto.

12

Deželni glavar Spodnje Avstrije je z odločbo z dne 10. decembra 2002 na podlagi zakonodaje o ravnanju z odpadki dovolil povečanje zmogljivosti naprave za predelavo na največ 34.000 ton na leto. Takšno povečanje zmogljivosti bi se moralo doseči z razširitvijo obstoječe linije za predelavo in z zgraditvijo druge linije za predelavo.

13

To soglasje je bilo izdano, ne da bi bil projekt razširitve predmet presoje vplivov na okolje, določene v UVP-G 2000.

14

Umweltanwalt (mediator za okolje) dežele Spodnje Avstrije je z dopisom z dne 30. aprila 2014 vladi te dežele predlagal, naj odloči, ali bi morala biti ta naprava v skladu z UVP-G 2000 predmet presoje vplivov na okolje.

15

Vlada te dežele je z odločbo z dne 27. junija 2014 na to vprašanje odgovorila nikalno, pri čemer je menila, da bi bilo treba šteti, da je bilo za to napravo izdano soglasje v skladu s členom 46(20), točka 4, UVP-G 2000.

16

Mesto Wiener Neustadt je pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija) vložilo predlog za odpravo te odločbe.

17

To sodišče je s sodbo z dne 12. septembra 2014 to tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

18

Bundesverwaltungsgericht je namreč menilo, da ni bilo treba preučiti, ali bi moralo biti povečanje zmogljivosti predelave, kakršno je bilo dovoljeno z odločbo z dne 10. decembra 2002, predhodno predmet presoje vplivov na okolje v skladu z UVP-G 2000, ker je bilo na podlagi člena 46(20), točka 4, UVP-G 2000 mogoče ugotoviti, da je bilo mogoče tako soglasje šteti za zakonito izdano za upravljanje iz postopka v glavni stvari. Poleg tega naj ta določba ne bi bila v nasprotju s pravom Unije.

19

Mesto Wiener Neustadt je zoper to sodbo vložilo revizijo pri Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče, Avstrija). Trdi, da je člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000 v nasprotju s pravom Unije. Natančneje, meni, da pogoji, v skladu s katerimi lahko nacionalna zakonodaja nek projekt izključi s področja uporabe Direktive 85/337 ali s področja uporabe Direktive 2011/92, v postopku v glavni stvari niso izpolnjeni.

20

V teh okoliščinah je Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali pravo Unije, zlasti Direktiva 2011/92 in zlasti njen člen 1(4) oziroma Direktiva 85/337 in zlasti njen člen 1(5), nasprotuje nacionalni določbi, ki projekte, za katere je veljala obveznost izvedbe presoje vplivov na okolje, za katere pa ni bilo izdano soglasje na podlagi UVP-G 2000, temveč zgolj soglasja na podlagi posameznih sektorskih zakonov (npr. Abfallwirtschaftsgesetz (avstrijski zakon o ravnanju z odpadki)), ki jih od 19. avgusta 2009 […] zaradi črtanja v nacionalnem pravu (člen 3(6) UVP-G 2000) predvidenega triletnega roka ni več mogoče razglasiti za nična, šteje za odobrene na podlagi UVP-G 2000, ali pa je takšno pravilo v skladu z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj na podlagi prava Unije?“

21

Najprej je treba navesti, da bi projekt povečanja zmogljivosti predelave zadevne naprave v postopku v glavni stvari ob upoštevanju datuma, na katerega je bilo izdano soglasje na podlagi zakonodaje o ravnanju z odpadki, to je 10. decembra 2002, lahko spadal na področje uporabe prava Unije in bil zato predmet presoje njegovih vplivov na okolje. To pa ni tako, saj so bila obratovalna dovoljenja izdana med letoma 1986 in 1993, torej pred pristopom Republike Avstrije k Uniji.

22

Pojasniti je treba tudi, da mora predložitveno sodišče presoditi, ali bi moral biti tak projekt predmet presoje vplivov na okolje v skladu s členom 2(1) Direktive 85/337 in – po potrebi – ali je bilo, kot trdi izvajalec projekta, na podlagi sektorskega soglasja, izdanega z odločbo z dne 10. decembra 2002 v skladu z zakonodajo o ravnanju z odpadki, v praksi mogoče spoštovati okoljske zahteve, določene s to direktivo.

23

Nazadnje je treba poudariti, da se glede na datum zadevnih odločb v postopku v glavni stvari, ni treba sklicevati na Direktivo 2011/92.

24

Zato je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(5) Direktive 85/337 razlagati tako, da s področja njene uporabe izključuje zakonsko določbo, kot je člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000, v skladu s katerim je treba projekt, ki je bil predmet odločbe, sprejete v nasprotju z obveznostjo presoje njegovih vplivov na okolje in glede katere se je rok za ničnostno tožbo iztekel, šteti za zakonsko dovoljen.

25

Na splošno želi predložitveno sodišče, drugič, izvedeti tudi, ali je tako zakonsko določbo v pravu Unije mogoče upravičiti z načeloma pravne varnosti in legitimnih pričakovanj.

26

Glede prvega vidika vprašanja za predhodno odločanje je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da člen 1(5) Direktive 85/337 določa, da sta za izključitev projekta s področja uporabe te direktive potrebna dva pogoja. Prvič, podrobnosti projekta morajo biti sprejete s posebnim zakonskim aktom. Drugič, cilji te direktive, vključno z zagotavljanjem informacij, se morajo dosegati v zakonodajnem postopku (glej sodbo z dne 16. septembra 1999, WWF in drugi, C‑435/97, EU:C:1999:418, točka 57, in z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točka 37).

27

Prvi pogoj pomeni, da ima zakonski akt enake značilnosti kot soglasje za izvedbo v smislu člena 1(2) Direktive 85/337. Nosilcu projekta mora zlasti dovoljevati izvedbo projekta in mora tako kakor soglasje vsebovati vse elemente projekta, ki jih je upošteval zakonodajalec in ki so pomembni za presojo vplivov na okolje (glej v tem smislu sodbi z dne 16. septembra 1999, WWF in drugi, C‑435/97, EU:C:1999:418, točki 58 in 59, in z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točki 38 in 39). Iz zakonskega akta mora biti mogoče razbrati, da so bili cilji Direktive 85/337 v zvezi z zadevnim projektom doseženi (sodba z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točka 39 in navedena sodna praksa).

28

To ni tako, če akt ne vsebuje informacij, potrebnih za presojo vplivov soglasja za izvedbo tega projekta na okolje (glej v tem smislu sodbi z dne 16. septembra 1999, WWF in drugi, C‑435/97, EU:C:1999:418, točka 62, in z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točka 40).

29

Drugi pogoj pomeni, da so cilji Direktive 85/337 doseženi v zakonodajnem postopku. Iz člena 2(1) te direktive je namreč razvidno, da je njegov glavni cilj zagotavljati, da se „pred izdajo soglasja za izvedbo“ presodijo vplivi projektov, ki bodo med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije verjetno pomembno vplivali na okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točka 41 in navedena sodna praksa).

30

Zakonodajalec mora imeti zato v času sprejemanja projekta na voljo dovolj informacij. V zvezi s tem informacije, ki jih mora zagotoviti nosilec projekta, vključujejo vsaj opis projekta, ki obsega informacije o lokaciji, zasnovi in velikosti projekta, opis predvidenih ukrepov, zato da bi se preprečili, zmanjšali in po možnosti odpravili pomembni škodljivi vplivi, ter podatke za opredelitev in za presojo glavnih verjetnih vplivov projekta na okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točka 43).

31

Čeprav mora predložitveno sodišče ob upoštevanju sprejetega zakonskega akta in celotnega zakonodajnega postopka, po katerem je bil ta akt sprejet, zlasti pripravljalnega gradiva in parlamentarnih razprav, ugotoviti, ali sta bila ta pogoja izpolnjena (sodba z dne 18. oktobra 2011, Boxus in drugi, od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667, točka 47), pa zakonska določba, kot je člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000, očitno ne izpolnjuje vseh teh zahtev.

32

Iz spisa, predloženega sodišču, je namreč razvidno, da ta določba glede projektov, na katere se nanaša, nima enakih značilnosti kot soglasje za izvedbo v smislu člena 1(2) Direktive 85/337.

33

Prav tako ciljev te direktive očitno ni mogoče doseči s členom 46(20), točka 4, UVP-G 2000, ker nacionalni zakonodajalec, ko je sprejel to določbo, ni imel na voljo informacij o vplivih – na okolje – projektov, na katere naj bi se določba nanašala, in ker vsekakor ta določba velja za že izvedene projekte.

34

Zato zakonska določba, kot je člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000, očitno ne izpolnjuje pogojev iz člena 1(5) Direktive 85/337, tako da ni mogla vplivati na izključitev operacij, ki jih zajema, s področja uporabe te direktive. Predložitveno sodišče pa mora to preveriti glede na vse značilnosti nacionalnega prava in natančnega pomena, ki ga je treba dati zadevni določbi.

35

Glede drugega vidika vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z možnostjo upravičenja zakonske določbe, kot je ta v postopku v glavni stvari, v pravu Unije z načeloma pravne varnosti in legitimnih pričakovanj je treba pojasniti naslednje.

36

Pravo Unije ne nasprotuje temu, da nacionalna pravila v nekaterih primerih dopuščajo legalizacijo ravnanj ali aktov, ki so po tem pravu nezakonita. Za tako možnost pa mora veljati pogoj, da je zadevnim osebam onemogočeno, da bi obšle pravila prava Unije ali jih ne bi uporabile, in da se ta možnost uporabi izjemoma (glej sodbo Sodišča z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska,C‑215/06, EU:C:2008:380, točka 57).

37

Zato je Sodišče presodilo, da zakonodaja, ki dovoljenju za legalizacijo, ki se lahko odobri, tudi če se ne dokažejo izjemne okoliščine, daje iste učinke, kot so učinki dovoljenja za prostorsko načrtovanje, krši zahteve iz Direktive 85/337. Projekte, ki zahtevajo presojo vplivov na okolje, je treba namreč v skladu s členom 2(1) te direktive opredeliti ter je treba nato zanje pred izdajo soglasja za izvedbo in tako nujno pred izvedbo zahtevati soglasje za njihovo izvedbo in navedeno presojo (sodba z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska,C‑215/06, EU:C:2008:380, točka 61).

38

Enako velja za zakonski ukrep, kot je člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000, ki naj bi dopuščal, kar mora preveriti predložitveno sodišče, ne da bi zahteval naknadno presojo in tudi kadar ni nobenih posebnih izjemnih okoliščin, da se za projekt, za katerega bi se morala opraviti presoja vplivov na okolje v smislu člena 2(1) Direktive 85/337, šteje da je bil predmet take presoje.

39

Res je, da se zadevna določba iz postopka v glavni stvari nanaša le na „projekte, za katere soglasij ni več mogoče razglasiti za nične“ zaradi izteka triletnega roka za vložitev tožbe, določenega v členu 3(6) UVP-G 2000.

40

Zgolj ta okoliščina pa ne more spremeniti zgoraj navedene ugotovitve. Res je, da je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da kadar na nekem področju ni predpisov prava Unije, se na podlagi nacionalnega pravnega reda vsake države članice določijo pristojna sodišča in podrobneje uredijo postopkovna pravila za vložitev pravnih sredstev, ki naj bi zagotovila varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, če navedena pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobna pravna sredstva, ki temeljijo na nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravni red Unije (načelo učinkovitosti).

41

Sodišče prav tako meni, da je določitev razumnih rokov za vložitev pravnih sredstev v interesu pravne varnosti, ki hkrati zagotavlja varstvo posamezniku in zadevni upravi, združljiva s pravom Unije. Natančneje, presodilo je, da taki roki ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki izhajajo iz pravnega reda Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 15. aprila 2010, Barth,C‑542/08, EU:C:2010:193, točka 28, in z dne 16. januarja 2014, Pohl,C‑429/12, EU:C:2014:12, točka 29).

42

Zato pravo Unije, ki ne določa pravil glede rokov za vložitev pravnih sredstev zoper soglasja, izdana v nasprotju z obveznostjo predhodne presoje vplivov na okolje, določeno v členu 2(1) Direktive 85/337, načeloma in ob upoštevanju načela enakovrednosti ne nasprotuje temu, da zadevna država članica določi triletni rok za vložitev pravnega sredstva, kot je ta, določen v členu 3(6) UVP-G 2000, na katerega se sklicuje člen 46(20), točka 4, UVP-G 2000.

43

Vendar pa nacionalna določba, iz katere bi izhajalo – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da se projekti, zoper katere ne bi bilo več mogoče vložiti neposrednih pravnih sredstev zaradi izteka roka za njihovo vložitev, določenega z nacionalno zakonodajo, štejejo za očitno zakonsko dovoljene glede na obveznost presoje vplivov na okolje, ni v skladu s to direktivo.

44

Kot je v bistvu navedla generalna pravobranilka v točkah od 42 do 44 sklepnih predlogov, Direktiva 85/337 že kot taka nasprotuje taki določbi, ker je pravni učinek te določbe pristojne organe oprostiti obveznosti upoštevanja dejstva, da je bil projekt v smislu te direktive izveden, ne da bi se presodili njegovi vplivi na okolje in ne da bi se zagotovilo, da bi se taka presoja opravila, kadar dela ali fizični posegi, povezani s tem projektom, zahtevajo naknadno soglasje (glej v tem smislu sodbo z dne 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C‑275/09, EU:C:2011:154, točka 37).

45

Poleg tega je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da morajo države članice povrniti vso škodo, nastalo zaradi opustitve presoje vplivov na okolje (sodba z dne 7. januarja 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 66).

46

Zato morajo pristojni nacionalni organi sprejeti vse splošne ali posebne ukrepe, da bi se taka opustitev popravila (sodba z dne 7. januarja 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 68).

47

V zvezi s tem je treba pojasniti, da čeprav pogoji za tako odškodninsko tožbo, zlasti tisti v zvezi z vprašanjem, ali je treba vsako nezakonitost šteti za krivdno, in tisti v zvezi z vzpostavitvijo vzročne zveze, ob neobstoju prava Unije izvirajo iz nacionalnega prava in čeprav je lahko vložitev take tožbe, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, omejena z določenim rokom, pri čemer je treba spoštovati načeli enakovrednosti in učinkovitosti, ostaja dejstvo, da je treba za to tožbo v skladu z načelom učinkovitosti imeti možnost, da se vloži pod razumnimi pogoji.

48

Iz zgoraj navedenega izhaja, da če nacionalna določba po izteku danega roka preprečuje vložitev odškodninske tožbe zaradi kršitve obveznosti presoje vplivov na okolje, določene v členu 2(1) Direktive 85/337, čeprav se rok za vložitev pravnega sredstva, ki ga nacionalno pravo določa za vložitev odškodninske tožbe, še ni iztekel, bi bila tudi iz tega razloga ta določba v nasprotju s pravom Unije.

49

Zato je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 1(5) Direktive 85/337 razlagati tako, da s področja njene uporabe ne izključuje projekta iz zakonske določbe, kot je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katero je treba projekt, ki je bil predmet odločbe, sprejete v nasprotju z obveznostjo presoje njegovih vplivov na okolje in glede katere je rok za vložitev ničnostne tožbe potekel, šteti za zakonsko dovoljen. Pravo Unije nasprotuje taki zakonski določbi v delu, v katerem določa, da je treba predhodno presojo vplivov na okolje za tak projekt šteti za opravljeno.

50

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 1(5) Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997, je treba razlagati tako, da s področja njene uporabe ne izključuje projekta iz zakonske določbe, kot je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katero je treba projekt, ki je bil predmet odločbe, sprejete v nasprotju z obveznostjo presoje njegovih vplivov na okolje in glede katere je rok za vložitev ničnostne tožbe potekel, šteti za zakonsko dovoljen. Pravo Unije nasprotuje taki zakonski določbi v delu, v katerem določa, da je treba predhodno presojo vplivov na okolje za tak projekt šteti za opravljeno.