EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 22.3.2021

COM(2021) 148 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EKONOMSKO-FINANČNEMU ODBORU IN ODBORU ZA ZAPOSLOVANJE

Poročilo o evropskem instrumentu za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE) po izbruhu COVID-19 v skladu s členom 14 Uredbe Sveta (EU) 2020/672

Instrument SURE: pregled stanja po šestih mesecih

Povzetek

Nov instrument za odzivanje na socialno-ekonomske posledice pandemije

To poročilo je prvo polletno poročilo o evropskem instrumentu za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE). V njem so predstavljene dejavnosti in dosedanja uporaba instrumenta, vključuje pa tudi pregled njegovih socialno-ekonomskih učinkov. SURE je krizni instrument v vrednosti 100 milijard EUR, ki ga je Evropska unija (EU) vzpostavila za pomoč državam članicam pri zaščiti delovnih mest in dohodkov delavcev med pandemijo COVID-19.

Instrument SURE je močan izraz solidarnosti za zaščito delovnih mest in gospodarske aktivnosti na enotnem trgu. Da bi instrument SURE postal dostopen, so se vse države članice dogovorile, da bodo EU zagotovile dvostranska jamstva, tako da bi si Unija lahko izposojala na trgih za financiranje posojil SURE.

Komisija je 2. aprila 2020, v okviru prvega odziva EU na pandemijo, predlagala uredbo o instrumentu SURE. Uredbo o instrumentu SURE je Svet sprejel 19. maja 2020, države članice pa so predložile prve uradne zahtevke v začetku avgusta. Vendar so bila finančna sredstva v višini 100 milijard EUR dana na voljo 22. septembra 2020, tj. potem, ko so vse države članice podpisale sporazume o jamstvu. Komisija je od sprejetja Uredbe pospešila izvajanje instrumenta s tesnim sodelovanjem z državami članicami ter pripravo vseh upravnih in pravnih ureditev (npr. dvostranski sporazumi o posojilih). Tako je bilo prvo izplačilo izvedeno 27. oktobra, le pet tednov potem, ko so bila finančna sredstva dana na voljo.

EU je prvič izdala socialne obveznice za financiranje finančne pomoči državam članicam v okviru instrumenta SURE. To poročilo vključuje tudi ustrezno poročanje v skladu z oddelkom 2.4 okvira za socialne obveznice EU SURE, zlasti o razdelitvi in učinku prihodkov instrumenta SURE. 

Obsežna uporaba

Povpraševanje držav članic po finančni pomoči v okviru instrumenta SURE je veliko. Od njegove uvedbe je Svet – na podlagi predlogov Komisije – 18 državam članicam dodelil več kot 90 % od skupnih 100 milijard EUR sredstev. Poleg tega je Komisija 26. februarja predlagala, naj se finančna pomoč zagotovi tudi Estoniji. Trije najvišji zneski finančne pomoči so bili dodeljeni Italiji (27,4 milijarde EUR), Španiji (21,3 milijarde EUR) in Poljski (11,2 milijarde EUR). Prvotno zahtevani zneski so bili nekoliko znižani za doseganje mejne koncentracije 60 milijard EUR za katero koli od treh največjih upravičenk v skladu z Uredbo. Drugim državam članicam je bil dodeljen znesek, za katerega so zaprosile: Belgija, Portugalska in Romunija so vsaka prejele od 4 do 8 milijard EUR, medtem ko je bilo Grčiji, Irski, Češki, Sloveniji in Hrvaški dodeljenih od 1 do 3 milijarde EUR. Vsem preostalim državam članicam, tj. Slovaški, Litvi, Bolgariji, Madžarski, Cipru, Malti in Latviji, je bila dodeljena manj kot milijarda EUR.

Prve štiri izdaje obveznic v okviru instrumenta SURE so bile zelo uspešne, saj je bilo od oktobra 2020 do januarja 2021 zbranih 53,5 milijarde EUR. Prva transakcija v znesku 17 milijard EUR je bila uspešno izvedena 20. oktobra 2020, in sicer v dveh tranšah. Pet tednov pozneje je bilo z dvema dodatnima transakcijama skupaj zbranih skoraj 40 milijard EUR, kar je zajemalo več kot polovico zahtevkov držav članic, ki so leta 2020 zaprosile za visoka izplačila. S četrto transakcijo januarja 2021 je bilo zbranih dodatnih 14 milijard EUR. Za izdaje obveznic vlagateljem je bilo zanimanje mnogo večje od ponudbe, v povprečju za več 10-krat, kar je imelo za posledico ugodne cenovne pogoje, vključno z negativnimi donosi na obveznice z zapadlostjo največ 15 let.

Uporaba instrumenta SURE v državah članicah upravičenkah

Od 18 držav članic, ki jim je bila dodeljena podpora v okviru instrumenta SURE, jih je 15 zaprosilo za pomoč pri financiranju shem skrajšanega delovnega časa. Večina držav članic upravičenk je zaprosila tudi za podporo za financiranje „ukrepov, podobnih shemam skrajšanega delovnega časa“, od tega jih 14 financira ukrepe za podpiranje samozaposlenih. Vsi ukrepi, ki so jih predlagale države članice, so se šteli za upravičene do finančne pomoči. To je bil rezultat zgodnjega sodelovanja z državami članicami pri načrtovanju in čimprejšnji pripravi izvajanja instrumenta, tudi s pojasnitvijo njegovega področja uporabe. V večini primerov so podprte sheme skrajšanega delovnega časa nove sheme, vzpostavljene v odziv na pandemijo COVID-19. Devet držav članic je zahtevalo finančno pomoč v okviru instrumenta SURE tudi za z zdravjem povezane odhodke, ki so bili neposredno povezani z izrednimi razmerami zaradi COVID-19.

Po ocenah naj bi instrument SURE v letu 2020 zagotovil podporo med 25 in 30 milijonom ljudi, kar predstavlja četrtino vseh zaposlenih v državah članicah upravičenkah. To število zajema približno 21,5 milijona zaposlenih in 5 milijonov samozaposlenih, ki bi jih bilo treba primerjati z vsemi 35 milijoni ljudi, ki so koristili sheme skrajšanega delovnega časa v EU. Na podlagi poročanja držav članic se ocenjuje, da je v letu 2020 od 1,5 milijona do 2,5 milijona podjetij ali 12–16 % podjetij v državah članicah upravičenkah prejelo podporo v okviru instrumenta SURE. Vendar pa to poročanje ni popolno in enotno po vseh državah članicah.

Do konca leta 2020 je bilo izvršenih že 80 % vseh načrtovanih javnofinančnih odhodkov za upravičene ukrepe. V poročilu je predstavljena načrtovana in dejanska uporaba finančne pomoči, dodeljene v okviru instrumenta SURE, ki temelji na podatkih, ki so jih sporočile vse države članice upravičenke razen ene. Posodobljeno poročanje držav članic kaže, da so javnofinančno porabo nekoliko zamaknile. V letu 2020 so države članice porabile manj, kot je bilo prvotno predvideno, ter načrtujejo, da bodo v letih 2021 in 2022 porabile več, kot je bilo prvotno sporočeno avgusta 2020.

Skoraj vse države članice so že porabile ali nameravajo porabiti celoten znesek, dodeljen v okviru instrumenta SURE. Tri države članice trenutno poročajo, da so načrtovani javnofinančni odhodki nižji od zneska, dodeljenega v okviru instrumenta SURE. Te države članice so navedle, da so že sprejele ali nameravajo, po potrebi, sprejeti ukrepe za porabo celotne dodeljene finančne pomoči, vključno z, v nekaterih primerih, podaljšanjem trajanja ukrepov, določenih v ustreznih izvedbenih sklepih Sveta. Zlasti v teh državah članicah bi bilo treba spremljati črpanje sredstev.

Prva ocena učinka instrumenta SURE

Zvišanje stopenj brezposelnosti v državah članicah upravičenkah leta 2020 je bilo nedvomno manjše kot med svetovno finančno krizo, kljub večjemu upadu BDP leta 2020. Odzivnost brezposelnosti na spremembe proizvodnje leta 2020 je bila v državah članicah upravičenkah šibkejša od pričakovanj glede na pretekle trende. Manjše zvišanje stopenj brezposelnosti leta 2020 je prvi pokazatelj uspeha nacionalnih podpornih ukrepov politike in podpornih ukrepov politike na ravni EU, vključno z instrumentom SURE.

Učinek instrumenta SURE presega ohranjanje delovnih mest. Instrument SURE je verjetno prispeval k povečanju splošnega zaupanja v sposobnost EU, da se učinkovito odziva na krizo brez primere. EU je prek instrumenta SURE podpirala in spodbujala uporabo politik skrajšanega delovnega časa v državah članicah. Večina držav članic upravičenk je navedla, da je imel instrument SURE pomembno vlogo pri njihovi odločitvi o sprejetju nove sheme skrajšanega delovnega časa ali spremembi obstoječe sheme.

Instrument SURE je kot eden od prvih elementov odziva politike EU podpiral zaupanje držav članic, da so se odločile za večja posojila in porabo kot bi se sicer. Večina držav članic upravičenk je v anketi navedla, da je bila podpora v okviru instrumenta SURE pomembna za začasno povečanje zajetja in olajšanje pogojev upravičenosti do shem skrajšanega delovnega časa in splošnega financiranja politik za obravnavanje krize COVID-19.

Finančna pomoč prek instrumenta SURE je v več državah članicah ustvarila tudi prihranke v zvezi s plačili obresti. Posojila SURE so državam članicam na splošno zagotavljala ugodnejše pogoje financiranja kot njihovi državni instrumenti. Tako naj bi države članice po ocenah med prvimi štirimi izdajami instrumenta SURE, tj. do izplačila 2. februarja 2021, skupaj privarčevale približno 5,8 milijarde EUR. Ker se pričakuje, da bodo pogoji financiranja v okviru instrumenta SURE še naprej ugodni, bodo nadaljnja izplačila verjetno ustvarila dodatne prihranke.

Nadaljevanje izjemnih okoliščin, ki upravičujejo instrument SURE

V poročilu je obravnavano tudi nadaljevanje izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo instrumenta SURE, tj. ponovni porast okužb od jeseni. To, skupaj s pojavom novih, bolj nalezljivih različic koronavirusa, je številne države članice prisililo k ponovni uvedbi ali zaostritvi zajezitvenih ukrepov. S temi omejitvami se je okrevanje po okrepitvi gospodarske aktivnosti, evidentirani v tretjem četrtletju leta 2020, začasno ustavilo. Stabilno okrevanje v industriji je v nasprotju s šibko aktivnostjo na področju storitev, pri čemer so najnovejše omejitve ponovno močno prizadele delovno intenzivne sektorje, kot so hotelirstvo, razvedrilne dejavnosti in turizem. Čeprav naj bi v drugem četrtletju prišlo do zmernega in nato v tretjem četrtletju do močnejšega okrevanja aktivnosti, so glede na zimsko napoved Komisije iz leta 2021 negotovost in tveganja, povezani z gospodarskimi obeti, še naprej veliki.

Uvod

Evropska unija (EU) je vzpostavila instrument za podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE), da bi pomagala državam članicam zaščititi delovna mesta in dohodke delavcev med pandemijo. Ta instrument temelji na političnih usmeritvah Komisije in je orodje za zaščito naših državljanov med zunanjimi šoki 1 . Natančneje, namenjen je odzivanju na neposredne ekonomske, socialne in z zdravjem povezane posledice izbruha COVID-19 z zagotavljanjem finančne pomoči Unije v obliki posojil pod ugodnimi pogoji državam članicam, ki zanjo zaprosijo. V okviru instrumenta SURE je na voljo finančna pomoč v višini do 100 milijard EUR za pomoč pri financiranju shem skrajšanega delovnega časa držav članic ali podobnih ukrepov, namenjenih zaščiti zaposlenih in samozaposlenih, ter pomožnih, z zdravjem povezanih ukrepov, zlasti na delovnem mestu.

Instrument SURE dopolnjuje nacionalna prizadevanja ter predstavlja drugo raven obrambe za zaščito zaposlenih in samozaposlenih pred tveganjem brezposelnosti in izgube dohodka. Instrument SURE z ohranjanjem povezave med delavci in njihovimi delodajalci tudi ščiti proizvodno zmogljivost gospodarstva, zato se pričakuje, da bo po umiritvi pandemije prispeval k hitrejši in močnejši okrepitvi gospodarske aktivnosti.

V tem poročilu so poudarjeni glavni dosežki instrumenta SURE do februarja 2021, ki jih je mogoče povzeti na naslednji način:

–po ocenah naj bi instrument SURE zagotavljal podporo 25–30 milijonom ljudi in 1,5–2,5 milijonu podjetij;

–18 držav članic je prejelo finančno pomoč v okviru instrumenta SURE, kmalu pa naj bi se jim pridružila še 19. država članica;

–dodeljenih je bilo več kot 90 milijard EUR in izplačanih več kot 53 milijard EUR;

–do zdaj je bilo 5 % finančne pomoči dodeljenih za z zdravjem povezane ukrepe;

–izvršenih je bilo že 80 % javnofinančnih odhodkov, ki jih pričakujejo države članice;

–države članice naj bi po ocenah privarčevale 5,8 milijarde EUR v obliki plačil obresti.

To poročilo je prvo polletno poročilo o instrumentu SURE. Sprejela ga je Evropska komisija (Komisija) v skladu s členom 14 Uredbe Sveta (EU) 2020/672 (uredba o instrumentu SURE) 2 , da bi izpolnila obveznost poročanja Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-finančnemu odboru in Odboru za zaposlovanje v šestih mesecih po aktiviranju instrumenta SURE 22. septembra 2020. Komisija v skladu s členom 14 Uredbe poroča o uporabi finančne pomoči, vključno z neporavnanimi zneski in veljavnim načrtom odplačevanja v okviru instrumenta SURE, ter o nadaljevanju izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo uredbe o instrumentu SURE (pandemija COVID-19). To je prvo tako poročilo, ki ga sprejme Komisija. Naslednja poročila bodo sledila vsakih šest mesecev, dokler bo instrument SURE na voljo 3 . Presečni datum za vključitev informacij v to poročilo je bil 26. februar 2021.

Instrument SURE je tudi prvi primer, v katerem EU izdaja socialne obveznice za financiranje finančne pomoči EU državam članicam na podlagi svoje zavezanosti trajnostnemu financiranju. EU je sprejela in objavila okvir za socialne obveznice EU SURE (v nadaljnjem besedilu: okvir) za lažje izvajanje te zaveze 4 . Pojasnjuje, da se bodo sredstva instrumenta SURE uporabila za financiranje upravičenih socialnih ukrepov. Oddelek 2.4 tega okvira določa, da mora Komisija poročati o razdelitvi prihodkov instrumenta SURE in njihovem učinku. Tudi to poročilo bo izpolnilo to obveznost.

V tem poročilu so opisane dosedanje dejavnosti in uporaba instrumenta SURE, vključuje pa tudi pregled njegovih socialno-ekonomskih učinkov. Poročilo je razdeljeno na šest oddelkov. V oddelku I so poudarjeni ključni ukrepi, ki so jih sprejeli Komisija, Svet in države članice pri oblikovanju in izvajanju instrumenta SURE. V oddelku II je opisano, katere države članice so upravičene do finančne pomoči v okviru instrumenta SURE, vključno z dodeljenimi in izplačanimi neporavnanimi zneski in načrti odplačevanja. Oddelek III vključuje povzetek javnofinančnih odhodkov za nacionalne ukrepe, ki jih podpira instrument SURE 5 . Ta oddelek je dopolnjen s pregledom teh shem v Prilogi 1. V oddelku IV je izvedena predhodna analiza učinka instrumenta SURE, vključno z vplivom pandemije COVID-19 na zaposlovanje in prihranke pri obrestih, ki so jih države članice ustvarile zaradi ugodnih pogojev financiranja v EU. V oddelku V so obravnavane sedanje posledice pandemije COVID-19, ki upravičujejo nadaljevanje instrumenta SURE. V oddelku VI je opisano ustrezno poročanje v skladu z zavezo iz oddelka 2.4 okvira za socialne obveznice EU SURE, ki je vključen v to poročilo.

I.Instrument SURE in njegova operacionalizacija

Komisija je instrument SURE predlagala 2. aprila 2020 v okviru prvega odziva EU na pandemijo COVID-19, da bi podprla države članice 6 . Na podlagi tega predloga je Svet 19. maja 2020 sprejel uredbo o instrumentu SURE. Komisija je nato takoj začela pripravljati potrebne ukrepe za zagotovitev pravočasne razpoložljivosti instrumenta SURE in njegovega hitrega izvajanja v tesnem sodelovanju z vsemi 27 državami članicami.

Za zagotovitev razpoložljivosti instrumenta SURE so se države članice dogovorile, da bodo prostovoljno prispevale k instrumentu s posrednim jamstvom za tveganje, ki ga nosi EU. Unija je vzpostavila sistem jamstev, ki so ga države članice prostovoljno podpisale kot ukrep v skladu s členom 122(1) PDEU. V ta namen se je vseh 27 držav članic strinjalo, da bodo zagotovile jamstvo, ki bo nepreklicno, brezpogojno in razpoložljivo na zahtevo, za 25 % od skupnih 100 milijard EUR sredstev instrumenta SURE, tj. 25 milijard EUR 7 . Tako instrument SURE ni mogel biti na voljo, dokler ni vseh 27 držav članic sklenilo in podpisalo sporazumov o jamstvu s Komisijo na dvostranski podlagi. Delež posameznih držav članic v skupnem znesku jamstev ustreza deležu posameznih držav članic v bruto nacionalnem dohodku EU v skladu s prihodkovnim delom proračuna EU za leto 2020. Uporaba jamstev je omogočila vzpostavitev instrumenta SURE, ne da bi se od držav članic zahtevali vnaprejšnji denarni prispevki ali vplačani kapital.

Vzpostavitev sistema jamstev, ki jih prostovoljno zagotavljajo vse države članice EU, je močan izraz solidarnosti med državami članicami po vsej EU. EU je omogočil, da državam članicam dodeli zadostno finančno pomoč za zaščito delovnih mest in dohodkov med krizo zaradi COVID-19. Nacionalni postopki odobritve 27 držav članic so bili zaključeni poleti 2020. Tako je bil instrument SURE dan na voljo 22. septembra 2020.

Uredba o instrumentu SURE določa pogoje in postopek, v skladu s katerimi države članice zaprosijo za finančno pomoč v okviru instrumenta. Države članice lahko zahtevajo finančno podporo, če so se njihovi dejanski ali načrtovani javnofinančni odhodki od 1. februarja 2020 nenadoma in močno povečali zaradi uvedbe shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov za ublažitev posledic pandemije COVID-19 8 . Svet lahko na podlagi predloga Komisije dodeli finančno pomoč v okviru instrumenta SURE z izvedbenim sklepom 9 . Obdobje razpoložljivosti, v katerem se lahko zagotavlja finančna pomoč v okviru instrumenta SURE, se izteče 31. decembra 2022 10 .

Komisija je začela instrument SURE izvajati takoj po odobritvi uredbe s strani Sveta. Takoj po sprejetju uredbe o instrumentu SURE maja 2020 je začela sodelovati z vsemi 27 državami članicami. Pozanimala se je, ali bi države članice zaprosile za finančno pomoč v okviru instrumenta SURE za čimprejšnje načrtovanje in pripravo izvajanja instrumenta, ko bi bil po podpisu dvostranskih jamstev na voljo. Komisija je po prejetju uradnih zahtevkov za podporo 24. avgusta 2020 predstavila predloge za dodelitev finančne pomoči 15 državam članicam, nato pa je 25. avgusta sledil še en predlog. Ko je bil instrument SURE 22. septembra 2020 dan na voljo, je Svet sprejel izvedbene sklepe za dodelitev finančne pomoči vsem 16 državam članicam (glej preglednico 1). V zadnjem četrtletju leta 2020 je Svet sprejel dva dodatna izvedbena sklepa, s katerima se je skupno število držav članic upravičenk v okviru instrumenta SURE povečalo na 18. V začetku februarja 2021 je še ena država članica uradno zaprosila za podporo v okviru instrumenta SURE in Komisija je 26. februarja predlagala, naj se zagotovi podpora zanjo. Ta časovnica dogodkov je prikazana v preglednici 1.

Preglednica 1: Časovnica izvajanja instrumenta SURE

Vsaka država članica, ki je upravičena do finančne pomoči v okviru instrumenta SURE, je morala s Komisijo podpisati sporazum o posojilu, v katerem so določene značilnosti posojila 11 . Komisija je na podlagi uredbe o instrumentu SURE pooblaščena, da na kapitalskih trgih ali pri finančnih institucijah najema posojila v imenu Unije, poleg tega pa lahko izplačuje finančno pomoč, ki jo Svet v okviru instrumenta SURE odobri državam članicam upravičenkam. Večina sporazumov o posojilu (vključno z zahtevki za sredstva in pravnimi mnenji) je bila podpisanih v zadnjem četrtletju leta 2020, kar je Komisiji omogočilo izdajanje obveznic SURE, s prvo izdajo 20. oktobra 2020. Zaradi obsega najemanja posojil na finančnih trgih so bile te obveznice izdane v tranšah, in sicer štirikrat do konca januarja 2021. Zbrana sredstva so bila državam članicam izplačana v obrokih v enem tednu od izdaje 12 . Obveznice SURE so bile izdane na podlagi novega okvira za socialne obveznice EU, saj se s podporo, ki jo EU dodeli državam članicam v okviru instrumenta, uresničuje socialni cilj ohranjanja delovnih mest in dohodkov družin ter podpiranja gospodarstva kot celote. Ugodni pogoji, ki jih je Komisija dosegla pri najemanju posojil za instrument SURE, so se prek dajanja vzajemnih posojil 13 prenesli neposredno na države članice (glej oddelek II).

II.Uporaba finančne pomoči v okviru instrumenta SURE: dodeljeni in izplačani zneski ter drugi finančni vidiki 

Ta oddelek vključuje pregled držav članic upravičenk in zneskov, ki jih je dodelil Svet, ter izplačil, neporavnanih zneskov in veljavnega načrta odplačevanja.

(i) Pregled upravičenih držav članic in zneskov, ki jih dodelil Svet

Povpraševanje držav članic po finančni pomoči v okviru instrumenta SURE je od njegove uvedbe veliko, pri čemer je bilo razdeljenih več kot 90 % od skupnih 100 milijard EUR sredstev. Osemnajst držav članic je zaprosilo za finančno pomoč, ki jim jo je Svet tudi dodelil, in sicer v skupnem znesku 90,3 milijarde EUR (glej preglednico 2). 19. država članica je zaprosila za finančno pomoč v okviru instrumenta SURE februarja 2021 14 .

Trije najvišji zneski finančne pomoči v okviru instrumenta SURE so bili dodeljeni Italiji (27,4 milijarde EUR), Španiji (21,3 milijarde EUR) in Poljski (11,2 milijarde EUR). Skupaj so te države članice dosegle mejno koncentracijo instrumenta SURE, ki določa, da posojila, dodeljena tem trem državam članicam, ki predstavljajo največji delež posojil, ne sme preseči 60 % skupnih sredstev v višini 100 milijard EUR, tj. 60 milijard EUR 15 .

Preglednica 2: Pregled podpore, dodeljene v okviru instrumenta SURE

(ii) Izplačila, neporavnani zneski in veljavni načrt odplačevanja

Komisija je pristojna za dejavnosti, povezane z najemanjem posojil. V skladu z uredbo o instrumentu SURE je Komisija pooblaščena, da si v imenu Unije izposoja sredstva na kapitalskih trgih ali pri finančnih institucijah za financiranje posojil, zagotovljenih v okviru instrumenta SURE (dajanje vzajemnih posojil) 16 .

Komisija si je začela v imenu EU izposojati sredstva na kapitalskih trgih z izdajanjem socialnih obveznic kmalu po podpisu sporazumov o posojilu oktobra 2020. Izdajanje obveznic se je začelo na podlagi vrste finančnih transakcij. Skupaj so bile do zdaj izvedene štiri transakcije, kot je pojasnjeno v nadaljevanju. Izdaje so bile zelo uspešne, z močnim zanimanjem vlagateljev, ki je pripeljalo do ugodnih cenovnih pogojev v vseh tranšah (glej preglednico 3). Konec februarja 2021 je skupaj 15 držav članic prejelo 53,5 milijarde EUR v štirih izplačilih, kar je predstavljalo 59 % od 90,3 milijarde EUR zaprošenih sredstev. Socialne obveznice SURE so bile izdane z zapadlostjo od 5 do 30 let, kar pomeni, da je bila povprečna zapadlost izplačil državam članicam 14,5 leta 17 . V preglednici 5 je pregled zneskov, do zdaj izplačanih državam članicam, po posojilnih transakcijah in zapadlosti. V njej so navedeni tudi neporavnani zneski, ki jih je treba še izplačati posameznim državam članicam.

Preglednica 3: Ključni statistični podatki o posojilnih transakcijah EU v okviru instrumenta SURE (v EUR)

Opomba: Ti statistični podatki se nanašajo na posojila Komisije v imenu Unije. MS se nanaša na srednje menjalne obrestne mere. Koncesija za novo izdajo se nanaša na premijo, plačano vlagateljem, ki kupijo novoizdano obveznico v razponu, v katerem se pričakuje, da se bo z ustreznimi obveznicami trgovalo na sekundarnem trgu.

Prva transakcija v okviru instrumenta SURE v znesku 17 milijard EUR je bila uspešno izvedena 20. oktobra 2020, in sicer v dveh tranšah. Izdaja je zajemala dve obveznici, pri čemer je treba 10 milijard EUR odplačati do oktobra 2030, 7 milijard EUR pa do leta 2040. Za ta visoko ocenjeni instrument je bilo zanimanje vlagateljev zelo veliko in vpis za obveznici je bil presežen za več kot 13-krat. 27. oktobra 2020 so bila sredstva izplačana Italiji, Poljski in Španiji.

Druga transakcija v okviru instrumenta SURE je bila izvedena 10. novembra 2020 v skupnem znesku 14 milijard EUR. Tudi ta izdaja je bila razdeljena na dva različna roka zapadlosti: 8 milijard EUR novembra 2025 in 6 milijard EUR novembra 2050. Sredstva so bila izplačana Hrvaški, Cipru, Grčiji, Italiji, Latviji, Litvi, Malti, Sloveniji in Španiji.

Tretja transakcija, z eno tranšo, je bila uspešno izvedena 24. novembra 2020 za obveznico v višini 8,5 milijarde EUR z zapadlostjo julija 2035. 15-letna socialna obveznica je pritegnila več vpisov kot katera koli referenčna izdaja posamezne tranše in je bila največji 15-letni posel državnih subjektov, naddržavnih subjektov in agencij do zdaj. Sredstva so bila 1. decembra 2020 izplačana Belgiji, Madžarski, Portugalski, Romuniji in Slovaški.

Četrta transakcija in prva v letu 2021 je bila izvedena 26. januarja 2021, in sicer v dveh tranšah. Socialna obveznica v višini 14 milijard EUR je bila razdeljena na 10 milijard EUR z zapadlostjo junija 2028 in dodatek k že obstoječi obveznici v višini 4 milijarde EUR z zapadlostjo novembra 2050. Vpis obveznic je bil presežen za več kot 8-krat oziroma 12-krat, pri čemer je bila cena 7-letne obveznice določena pri negativnem donosu –0,497 %, za 30-letno obveznico pa pri 0,134 %, kar je pozitiven rezultat za to zapadlost. 2. februarja 2021 so bila sredstva izplačana Belgiji, Cipru, Madžarski, Latviji, Poljski, Sloveniji, Španiji, Grčiji in Italiji.

Poročanje o načrtu odplačevanja je predstavljeno v preglednici 4. Odplačila glavnice posojila naj bi se izvedla v obdobju 2025–2050. Obresti se plačujejo letno.

Preglednica 4: Načrt odplačevanja neporavnanih posojil EU v okviru instrumenta SURE

Preglednica 5: Izplačila državam članicam v okviru instrumenta SURE (v milijardah EUR)

III.Uporaba instrumenta SURE: javnofinančni odhodki in nacionalni ukrepi, zajeti z instrumentom SURE

V tem oddelku je povzetek javnofinančnih odhodkov in nacionalnih ukrepov držav članic, zajetih z instrumentom SURE.

3.1 Dejanski in načrtovani javnofinančni odhodki, ki jih podpira instrument SURE

V tem oddelku je opisana načrtovana in dejanska uporaba finančne pomoči, dodeljene v okviru instrumenta SURE, ki temelji na podatkih, ki jih je Komisiji sporočilo 17 držav članic. 18 Države članice upravičenke bi morale finančno pomoč v okviru instrumenta SURE uporabiti predvsem za podpiranje svojih shem skrajšanega delovnega časa ali podobnih ukrepov, zlasti za samozaposlene, in, če je ustrezno, za podpiranje ustreznih z zdravjem povezanih ukrepov, zlasti ukrepov na delovnem mestu 19 . Najprej bo predstavljena razdelitev javnofinančnih odhodkov, ki ji bo sledila ocena števila zaposlenih in podjetij, zajetih z instrumentom SURE. Predstavitev bo temeljila na dveh ponovitvah poročanja držav članic: avgusta 2020 v času njihovega zahtevka za finančno pomoč v okviru instrumenta SURE (v nadaljnjem besedilu: prvo poročanje) ter ponovno konec januarja in v začetku februarja 2021 (v nadaljnjem besedilu: posodobljeno poročanje). Informacije so predstavljene, kot so jih sporočile države članice 20 .

Prvič, ob koncu leta 2020 je bilo izvršenih 80 % vseh načrtovanih javnofinančnih odhodkov za upravičene ukrepe 21 . Finančna pomoč v okviru instrumenta SURE je bila zagotovljena za pomoč državam članicam pri obvladovanju nenadnih in močnih povečanj dejanskih javnofinančnih odhodkov od 1. februarja 2020 zaradi uporabe shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov za obravnavanje socialno-ekonomskih posledic pandemije COVID-19. Uporabila se je lahko tudi za načrtovana povečanja javnofinančnih odhodkov za take ukrepe. Junija 2020 so nastali javnofinančni odhodki, podprti z instrumentom SURE, predstavljali 46 % vseh javnofinančnih odhodkov, decembra 2020 pa se je ta delež povečal na 80 %. Diagram 1 prikazuje razvoj tega deleža od uvedbe instrumenta SURE.

Diagram 1: Mesečni razvoj javnofinančnih odhodkov v okviru instrumenta SURE (nastali in načrtovani)

Opomba: rahlo negativni odhodki julija 2021 so posledica obsežnih pričakovanih plačil iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov v podporo shemam skrajšanega delovnega časa v zadevnem mesecu.

Primerjava prvega in posodobljenega poročanja držav članic kaže, da so v letu 2020 porabile manj, kot je bilo prvotno pričakovano. Po ocenah iz najnovejšega poročanja naj bi se dejanski javnofinančni odhodki med februarjem in junijem 2020 znižali za 1,3 milijarde EUR (glej diagram 2). Ko so države članice zaprosile za podporo v okviru instrumenta SURE, so pričakovale, da bodo v letu 2020 porabile 90,0 milijarde EUR za ukrepe, upravičene do podpore v okviru instrumenta SURE. Na koncu so porabile 79,3 milijarde EUR, tj. 9,6 milijarde EUR manj, kot je bilo pričakovano.

Posodobljeno poročanje držav članic kaže, da so javnofinančno porabo nekoliko zamaknile. V polovici držav članic so bili v prvi polovici leta 2020 javnofinančni odhodki večji, kot je bilo ocenjeno avgusta 2020, medtem ko so bili v polovici držav članic manjši (glej diagram 3). V dveh državah članicah z največjim povečanjem odhodkov v prvi polovici leta 2020 so se nato odhodki v drugi polovici leta zmanjšali. Devet držav članic je poročalo o manjših javnofinančnih odhodkih v drugi polovici leta 2020, kot je bilo prvotno pričakovano. V večini primerov je to povezano z večjimi načrtovanimi odhodki v letu 2021. Vendar pa dve državi članici načrtujeta manjše odhodke tudi v letu 2021.

Države članice so pri posodobljenem poročanju načrtovale, da bodo v letih 2021 in 2022 porabile več, kot je bilo prvotno sporočeno avgusta 2020. Načrtovani javnofinančni odhodki za upravičene ukrepe v letu 2021 so se povečali s 7,4 milijarde EUR pri prvem poročanju avgusta 2020 na 19,8 milijarde EUR pri poročanju januarja 2020 (glej diagram 2). Samo dve državi članici sta pri posodobljenem poročanju predložili podatke o načrtovanih javnofinančnih odhodkih v letu 2022 (1,3 milijarde EUR). Pričakuje se, da bodo skupni javnofinančni odhodki za upravičene ukrepe v državah članicah upravičenkah zdaj znašali 99,1 milijarde EUR, kar je več od skupnega zneska, do zdaj dodeljenega v okviru instrumenta SURE. To je v skladu z dopolnilno naravo instrumenta SURE, saj dopolnjuje nacionalno financiranje podpore za zaposlovanje. Nekatere države članice načrtujejo, da bodo za te ukrepe porabile več, kot znaša finančna pomoč v okviru instrumenta SURE, za katero so zaprosile, vključno s tistimi, ki so dosegle mejno koncentracijo instrumenta SURE.

Diagram 2: Skupni sporočeni javnofinančni odhodki

Diagram 3: Razlika v nastalih javnofinančnih odhodkih med prvim in posodobljenim poročanjem (v % zneska posojil)

Opomba: Irska je zaprosila za finančno pomoč v okviru instrumenta SURE 27. oktobra 2020, poročanje pa se med prvotnimi in posodobljenimi tabelami ni spremenilo. Češka ni predložila tabele za posodobljeno poročanje pred presečnim datumom.

Skoraj vse države članice so že porabile ali nameravajo porabiti celoten znesek, dodeljen v okviru instrumenta SURE. Dejansko je 15 držav članic porabilo ali namerava porabiti več, kot znaša sedanja finančna pomoč, prejeta v okviru instrumenta SURE za upravičene ukrepe (glej diagram 4). To pomeni, da bodo države članice skupaj porabile več za sheme skrajšanega delovnega časa in podobne ukrepe, kot znaša znesek, za katerega so zaprosile v okviru finančne pomoči SURE. Vendar pa so tri države članice poročale, da so načrtovani odhodki za ukrepe, določene v ustreznih izvedbenih sklepih Sveta, manjši od zneska, dodeljenega v okviru instrumenta SURE. To temelji na posodobljenem poročanju držav članic, ki so tudi navedle, da so že sprejele ali nameravajo, po potrebi, sprejeti ukrepe za uporabo celotne finančne pomoči, dodeljene v okviru instrumenta SURE, tudi v nekaterih primerih podaljšanja trajanja ukrepov, določenih v ustreznih izvedbenih sklepih Sveta. Komisija bo ocenila vse spremembe načrtovanih odhodkov, kot so jih predlagale države članice, da bi zagotovila njihovo nadaljnjo usklajenost z namenom instrumenta SURE, in po potrebi predlagala spremembe izvedbenih sklepov Sveta.

Opomba: javnofinančni odhodki se nanašajo na odhodke, ki so bili sporočeni brez prilagoditve za mejno koncentracijo, za ukrepe, kot so določeni v izvedbenih sklepih Sveta, kar pomeni, da so izključeni vsi novi ukrepi, ki so jih sporočile države članice in ki niso navedeni v izvedbenih sklepih Sveta. Podatki so sporočeni v skladu s tabelami za poročanje, ki so jih predložile države članice. Vendar pa nameravajo države članice s primanjkljajem, kot je prikazano na diagramu 4, uporabiti celotni znesek, dodeljen v okviru instrumenta SURE. Zlasti italijanski organi so navedli, da nameravajo porabiti celotni dodeljeni znesek. V zvezi z diagramom 5 je bil prvotni zahtevek Madžarske za finančno pomoč omejen na 49 % odhodkov za z zdravjem povezane ukrepe, saj so ti ukrepi pomožni, zaradi česar niso mogli doseči najmanj polovice celotnega zneska, dodeljenega v okviru instrumenta SURE. Pri posodobljenem poročanju in tako kot v večini držav članic upravičenk bodo skupni javnofinančni odhodki za ukrepe, upravičene v okviru instrumenta SURE, presegali največji znesek, dodeljen v okviru instrumenta SURE (in bi se morali financirati na nacionalni ravni ali z drugimi instrumenti). V konkretnem primeru Madžarske je ta presežek več kot sorazmeren zaradi z zdravjem povezanih ukrepov, kar pojasnjuje povečanje deleža z zdravjem povezanih ukrepov nad 50 %. 

Države članice večino finančne pomoči v okviru instrumenta SURE uporabijo za podpiranje ukrepov v zvezi s trgom dela, omejeno število držav članic pa jo uporablja tudi za z zdravjem povezane ukrepe. Skupaj je bilo do zdaj 5 % finančne pomoči v okviru instrumenta SURE dodeljenih za z zdravjem povezane ukrepe, pri čemer 10 držav članic uporablja finančno pomoč samo za sheme skrajšanega delovnega časa in podobne ukrepe (glej diagram 5). Uredba o instrumentu SURE omogoča financiranje z zdravjem povezanih ukrepov kot pomožnih ukrepov. V dosedanjih sklepih Sveta o finančni pomoči nobeni državi članici ni bil dovoljen več kot 49-odstotni delež z zdravjem povezanih ukrepov 22 .

Finančna pomoč v okviru instrumenta SURE je enaka 2,8 % plač zaposlenih in samozaposlenih v državah članicah upravičenkah v letu 2020 23 . Ta delež se v državah članicah giblje od 0,8 % do 5,3 % (glej diagram 6). Finančna pomoč poleg tega ustreza 1,5 % BDP držav članic upravičenk.

Diagram 6: Delež zneska posojil za sredstva za plače zaposlenih in samozaposlenih po državah članicah 

Opomba: plače se tukaj merijo kot sredstva za zaposlene in bruto poslovni presežek + raznovrstni dohodek gospodinjstev in nepridobitnih institucij, ki opravljajo storitve za gospodinjstva (plače samozaposlenih). Ocene za leto 2020 so vzete iz jesenske napovedi Evropske komisije iz leta 2020.

3.2Zajetje instrumenta SURE v smislu zaposlenih oseb in podjetij

Po ocenah naj bi instrument SURE v letu 2020 zagotovil podporo med 25 in 30 milijonom ljudi, kar predstavlja četrtino vseh zaposlenih v državah članicah upravičenkah 24 . To pomeni tudi približno dve tretjini zaposlenih v okviru shem skrajšanega delovnega časa v EU 25 . Osrednja ocena, tj. 26,5 milijona, je sestavljena iz približno 21,5 milijona zaposlenih in 5 milijonov samozaposlenih oseb. 26  Razčlenitev po državah članicah je prikazana v diagramu 7, pri čemer instrument zajema od 7 % do skoraj 70 % vseh zaposlenih. Število oseb, zajetih z zdravjem povezanimi ukrepi, je težko oceniti z zadostno stopnjo natančnosti, saj so ukrepi po državah članicah različni. Zato se te ocene tudi lahko štejejo za konservativne glede na to, da podpora v okviru instrumenta SURE presega ukrepe na trgu dela in zato koristi širši javnosti.

Diagram 7: Število delavcev, zajetih z instrumentom SURE (v % vseh zaposlenih v letu 2020)

Opomba: podatki o številu zajetih delavcev so podatki, ki so jih sporočile države članice. Podatki Češke temeljijo na prvem poročanju iz avgusta 2020, zato se predpostavlja, da je skupno število zajetih zaposlenih podobno kot v drugih državah članicah. Podatki o skupnem številu zaposlenih so vzeti iz podatkovne zbirke AMECO, pri čemer je uporabljena opredelitev skupnega števila zaposlenih za nacionalne račune, ki vključuje zaposlene in samozaposlene.

Ocene Komisije, ki temeljijo na poročanju držav članic, kažejo, da je leta 2020 od 1,5 do 2,5 milijona podjetij v državah članicah prejelo podporo v okviru instrumenta SURE. Samo 14 držav članic je sporočilo posodobljene podatke o številu zajetih podjetij 27 . V državah članicah, ki so sporočile podatke, podporo v okviru instrumenta SURE prejema skoraj 800 000 podjetij. To predstavlja 12 % vseh podjetij v teh državah članicah. Ker nekatere večje države članice upravičenke niso sporočile zahtevanih podatkov, je to število nepopolno in precej manjše od dejanskega skupnega števila zajetih podjetij. Po ocenah bi se število podjetij na podlagi razumnih predpostavk bistveno povečalo, in sicer na 1,5–2,5 milijona podjetij, če bi se upoštevale tudi preostale štiri države članice 28 . Države članice, ki Komisiji niso sporočile zahtevanih podatkov, so pozvane, naj to storijo za drugo poročilo o instrumentu SURE.

3.3 Kratek pregled shem skrajšanega delovnega časa ali podobnih ukrepov, podprtih z instrumentom SURE

Od 18 držav članic, upravičenih do podpore v okviru instrumenta SURE, jih je 15 zaprosilo zanjo, da bi pomagale financirati sheme skrajšanega delovnega časa. Te sheme so javni programi, ki podjetjem, ki se soočajo z gospodarskimi težavami, omogočajo, da začasno zmanjšajo število delovnih ur, ki jih opravljajo njihovi zaposleni, ti pa za neopravljene ure prejmejo javnofinančno dohodkovno podporo. Od treh držav članic, ki niso uporabile finančne pomoči v okviru instrumenta SURE za financiranje shem skrajšanega delovnega časa, imata Irska in Malta podobni shemi, ki podjetjem, ki jih je prizadela kriza zaradi COVID-19, zagotavljata podporo v obliki subvencij za plače (glej spodaj). Madžarska ima vzpostavljeno shemo skrajšanega delovnega časa, vendar se njeni javnofinančni odhodki v celoti financirajo iz Evropskega socialnega sklada (zato ni bila upravičena do pomoči v okviru instrumenta SURE).

V večini primerov so podprte sheme skrajšanega delovnega časa nove sheme, vzpostavljene v odziv na pandemijo COVID-19 (glej preglednico 6). Vse te nove sheme so bile vzpostavljene začasno in so pogojene z obstojem gospodarskih težav. Pet držav članic, podprtih z instrumentom SURE, ki so imele sheme skrajšanega delovnega časa vzpostavljene že pred izbruhom COVID-19 (Belgija, Španija, Italija, Portugalska in Slovaška), je sheme prilagodilo v odziv na pandemijo. Uvedene spremembe so se nanašale zlasti na začasno poenostavitev upravnih postopkov, povečevanje zajetja, olajšanje pogojev za upravičenost, večje koristi (za zaposlene in/ali delodajalce) in daljše trajanje podpore.

Vse nacionalne sheme skrajšanega delovnega časa zagotavljajo podporo za zaposlene, katerih pogodba je po popolni prekinitvi poslovnih dejavnosti v celoti začasno prekinjena. Poleg tega večina shem (vendar ne vse) zagotavlja podporo tudi v primeru delnega skrajšanja delovnega časa, kadar so poslovne dejavnosti zmanjšane. Medtem ko se podjetja večinoma lahko sama odločijo za obseg skrajšanja delovnega časa, v nekaterih državah veljajo omejitve. Na primer, v Grčiji in Sloveniji je poleg popolne prekinitve dela (v primeru popolne prekinitve dejavnosti) dovoljeno samo skrajšanje s polnega na krajši delovni čas. Znesek javne podpore se običajno izračuna kot delež plače zaposlenega in se giblje od 50 % do 100 %. V Prilogi 1 so dodatne podrobnosti o shemah skrajšanega delovnega časa.

Vseh 18 držav članic razen Bolgarije in Hrvaške je zaprosilo za podporo pri financiranju „ukrepov, podobnih shemam skrajšanega delovnega časa“. Ti so v večini primerov dopolnjevali sheme skrajšanega delovnega časa. To so ukrepi, ki so namenjeni zaščiti zaposlenih in samozaposlenih ter zmanjšanju obsega brezposelnosti in izgube dohodka med krizo zaradi COVID-19, vendar ne spadajo strogo v zgoraj navedeno opredelitev sheme skrajšanega delovnega časa. Število in vrsta ukrepov, ki spadajo v to kategorijo, se zelo razlikujeta. Na splošno jih je mogoče razdeliti v naslednje skupine:

̶sheme subvencioniranja plač, kot so zgoraj navedene sheme na Irskem in Malti, s katerimi se subvencionirajo stroški dela podjetij, ki jih je prizadela kriza zaradi COVID-19. Te sheme dosežejo enak namen kot sheme skrajšanega delovnega časa (tj. ohranjajo delovna mesta in pomagajo podjetjem, da se izognejo odpuščanju zaposlenih). Vendar pa dodeljena podpora ni neposredno povezana z dejanskim zmanjšanjem števila delovnih ur vsakega zaposlenega, temveč le z zmanjšanjem prometa;

̶ukrepi v podporo samozaposlenim osebam, ki se izvajajo v skoraj vseh državah članicah, ki so zaprosile za podporo v okviru instrumenta SURE. Ti ukrepi zajemajo enkratna nadomestila za dohodkovno podporo, dodeljeno bodisi kot pavšalni znesek bodisi glede na pretekle dohodke/realizirane izgube, in druge podporne ukrepe za znižanje operativnih stroškov podjetij, če koristijo samozaposlenim in podjetjem z enim zaposlenim. Ključna zahteva je, da so upravičenci do podpore še naprej samozaposleni ali izvajajo podjetniško dejavnost (tj. ne prenehajo poslovati);

̶posebna nadomestila za starševski dopust (Belgija, Češka, Italija, Portugalska, Ciper in Malta), ki zagotavljajo dohodkovno podporo za zaposlene in/ali samozaposlene osebe z otroki v obdobjih izrednega zaprtja šol;

̶podpora za sezonske delavce (Ciper, Grčija, Italija in Španija) z začasno prekinitvijo pogodbe o zaposlitvi zaradi pandemije, večinoma v turizmu in/ali kmetijstvu. Gre za „redne“ sezonske delavce, ki bi morali ponovno začeti delati spomladi/poleti 2020, vendar jim je pandemija COVID-19 to preprečila;

̶podpora za usposabljanje, povezana s podporo za skrajšani delovni čas (Belgija in Portugalska). Tovrstna podpora spodbuja zagotavljanje poklicnega usposabljanja za delavce, ki delajo za skrajšani delovni čas.

Devet držav članic je zahtevalo finančno pomoč v okviru instrumenta SURE za financiranje z zdravjem povezanih odhodkov, neposredno povezanih z izrednimi razmerami v zvezi s COVID-19. Med te kategorije spadajo:

̶posebni bolniški dopust zaradi COVID-19 in/ali dopust zaradi karantene (Ciper, Latvija, Malta, Portugalska in Španija);

̶stroški, povezani z večjimi zdravstvenimi in varnostnimi zahtevami za javni sektor (Latvija, Madžarska in Portugalska);

̶ukrepi, namenjeni znižanju stroškov povečanih sanitarno-zdravstvenih in varnostnih zahtev na delovnem mestu, za zasebni sektor (Italija);

̶povečani odhodki za javni zdravstveni sistem, vključno s stroški za osebje (npr. nadure in dodatki za medicinsko osebje, zaposlovanje dodatnega začasnega osebja (Madžarska, Romunija in Portugalska), prenova bolnišnic (Madžarska) in/ali nakup dodatne opreme, zaščitnega materiala, pripomočkov in potrošnega materiala (Belgija, Madžarska, Latvija in Portugalska).

Preglednica 6 – Značilnosti nacionalnih shem skrajšanega delovnega časa, podprtih v okviru instrumenta SURE

IV.Predhodna analiza učinka instrumenta SURE

Ta oddelek vsebuje predhodno analizo učinka instrumenta SURE na zaposlovanje in javne finance ter drugih učinkov.

4.1Ocenjevanje učinka instrumenta SURE na zaposlovanje

Preučene so spremembe stopenj brezposelnosti v državah članicah upravičenkah za zagotovitev prve okvirne ocene učinka s pandemijo povezanih podpornih ukrepov politike, vključno z instrumentom SURE. Instrument SURE je namenjen zagotavljanju pomoči državam članicam pri ohranjanju zaposlitve delavcev in samozaposlenih v EU med pandemijo COVID-19 ter s tem zaščiti državljanov in lajšanju hitrega okrevanja po umiritvi pandemije. Ker je težko oblikovati hipotetični scenarij delovanja trg dela brez instrumenta SURE, je v analizi v tem oddelku preučeno razmerje med proizvodnjo in brezposelnostjo od začetka pandemije. Rezultate bi bilo treba razlagati s previdnostjo, saj na razmerje med proizvodnjo in brezposelnostjo vplivajo številni dejavniki, vključno z instrumentom SURE.

Zvišanje stopenj brezposelnosti v letu 2020 v državah članicah upravičenkah je bilo nedvomno manjše kot med svetovno finančno krizo, kljub večjemu upadu BDP v letu 2020 (glej diagram 8). Glede na zimsko napoved Komisije iz leta 2021 naj bi se rast realnega BDP v državah, ki so bile v letu 2020 upravičene do financiranja iz instrumenta SURE, zmanjšala za 5,8 %. To zmanjšanje je večje od zmanjšanja, ugotovljenega med vrhuncem svetovne finančen krize leta 2009. Hkrati naj bi se stopnja brezposelnosti leta 2020 zvišala za samo 0,7 odstotne točke, medtem ko se je v leta 2009 zvišala za 2,6 odstotne točke.

Diagram 8: Spremembe realnega BDP in brezposelnosti v državah članicah upravičenkah v letu 2009 v primerjavi z letom 2020

Opomba: diagram prikazuje enostavna povprečja držav članic upravičenk do instrumenta SURE. Stopnja brezposelnosti za leto 2020 je povprečje mesečnih stopenj brezposelnosti za leto 2020.

Vir: Eurostat; podatki o BDP za leto 2020 iz zimske napovedi Komisije iz leta 2021.

Odzivnost brezposelnosti na spremembe proizvodnje leta 2020 je bila v državah članicah upravičenkah šibkejša od pričakovanj (glej diagrama 9 in 10) 29 . Hitri in obsežni ukrepi politike, ki so bili leta 2020 sprejeti za obvladovanje krize, so ublažili vpliv upada proizvodnje na zaposlenost. Zato je bilo zvišanje stopenj brezposelnosti v večini držav manjše od pričakovanega 30 .

Opomba: os y: pričakovana sprememba stopenj brezposelnosti ustreza napovedi, ki izhaja iz regresijskega panelnega modela za države članice upravičenke (diagram 9) in regresijskega modela za posamezne države (diagram 10) za obdobje 1999–2019. Analiza temelji na pristopu Okunovega zakona, pri katerem odvisna spremenljivka pomeni spremembo stopnje brezposelnosti, neodvisna spremenljivka pa realno stopnjo rasti BDP. Specifikacija nadzoruje (časovno nespremenljive) značilnosti trga dela za posamezne države prek učinkov, določenih za posamezne države, in dejavnike, ki so skupni vzorcu, prek časovno določenih učinkov. Rezultati se zdijo zanesljivi za uporabo dodatnih neodvisnih spremenljivk, kot sta delovnopravna zakonodaja in sprememba stopnje delovne aktivnosti. Specifikacija nadzoruje endogenost proizvodnje z uporabo cenilke prve razlike pri posplošeni metodi momentov. Hrvaška ni vključena zaradi nerazpoložljivosti podatkov. V primerjavi z nedavnimi študijami Okunovega zakona 31 je prednost te analize ta, da se osredotoča le na upravičenke do instrumenta SURE ter poskuša povezati dejansko in pričakovano stopnjo zaposlenosti z zneskom podpore v okviru instrumenta SURE.

Vir: jesenska napoved Komisije iz leta 2020, podatki Eurostata o skupni stopnji brezposelnosti za leto 2020 (glej opombo k diagramu 8).

Ključni razlog za manjše zvišanje stopenj brezposelnosti v letu 2020 so bili podporni ukrepi politike, vključno z instrumentom SURE (diagram 11). Na podlagi predhodnih dokazov je mogoče manjše povečanje brezposelnosti, kot je bilo pričakovano, delno pripisati razširjeni uporabi shem skrajšanega delovnega časa, tudi v državah članicah, upravičenih do instrumenta SURE. To je pomagalo ohranjati delovna mesta in je omejilo povečevanje brezposelnosti. Drugi dejavniki so povezani z dejstvom, da ljudje zaradi zaustavitve velikega dela gospodarstva niso mogli aktivno iskati dela ali so bili od tega odvrnjeni.

Diagram 11: Povezava med spremembo stopnje brezposelnosti v letu 2020 in odobrenim financiranjem v okviru instrumenta SURE

Opomba: os y: pričakovana sprememba stopenj brezposelnosti izvira iz regresijskega modela za posamezne države, ki je prikazan na diagramu 10 in pojasnjen v opombi k diagramoma 9 in 10.

Vir: jesenska napoved Komisije iz leta 2020.

4.2Dejavniki učinkov instrumenta SURE: razprava in rezultati, ki temeljijo na raziskavi

Učinek instrumenta SURE presega ohranjanje delovnih mest. Opredeliti je mogoče tri dodatne učinke: povečanje zaupanja v EU, podpora EU in spodbujanje uporabe shem skrajšanega delovnega časa ter omogočanje državam članicam, da za podporo zaposlovanju porabijo več kot sicer. Vendar pa je te učinke težko empirično oceniti.

Prvič, instrument SURE je povečal splošno zaupanje v sposobnost EU, da se učinkovito odzove na krizo brez primere. Sposobnost držav članic, da se dogovorijo o instrumentu SURE – novi, inovativni vrsti finančne pomoči v skladu s členom 122 PDEU, z močno socialno razsežnostjo in ekonomsko podlago – in prostovoljnem zagotavljanju jamstev EU, da bi pomagale zagotavljati njegovo finančno stabilnost, je bila jasen znak sposobnosti EU, da se učinkovito in hitro odzove na novo vrsto krize. Prispevala je tudi k pozitivni dinamiki za poznejšo napoved instrumenta Next Generation EU. Komisija je maja 2020 predložila predlog za mehanizem za okrevanje in odpornost, ki sta ga Svet in Evropski parlament na koncu sprejela februarja 2021. Ta skupna sposobnost za hitro odzivanje na krizo, ki je posledica izbruha COVID-19, in vzpostavitev novih instrumentov za izredne razmere, vključno z instrumentom SURE, sta verjetno prispevali k okrepitvi zaupanja gospodarskih subjektov v EU in zmanjšanju obrestnega razmika za državno zadolževanje držav članic ter izboljšanju obetov glede rasti za EU 32 . V tem okviru je mogoče instrument SURE obravnavati kot instrument za mobilizacijo podpore fiskalne politike ter s tem zagotovitev povezovanja med spodbujevalno fiskalno naravnanostjo in prilagodljivo monetarno politiko pri obvladovanju posledic krize.

EU prek instrumenta SURE podpira in spodbuja uporabo politik skrajšanega delovnega časa v državah članicah. Z zagotavljanjem finančne pomoči državam članicam za pomoč pri njihovem financiranju shem skrajšanega delovnega časa za podjetja, ki jih je prizadela pandemija, in podobnimi ukrepi, zlasti za samozaposlene, je instrument SURE spodbujal države članice k izvajanju tovrstnih politik, tudi v skladu s smernicami za zaposlovanje iz leta 2020. Ta instrument je skupaj s podporo, zagotovljeno prek evropskih strukturnih in investicijskih skladov, zlasti Evropskega socialnega sklada, ter prek naložbenih pobud v odziv na koronavirus (CRII in CRII+) državam članicam omogočil večjo ambicioznost v politikah, ki so jih uvedle.

Večina držav članic upravičenk je navedla, da je imel instrument SURE pomembno vlogo pri njihovi odločitvi o sprejetju nove sheme skrajšanega delovnega časa ali spremembi obstoječe sheme 33 . Devet držav članic je vzpostavilo novo shemo skrajšanega delovnega časa v odziv na krizo zaradi COVID-19 34 , štiri države članice pa so spremenile obstoječo shemo skrajšanega delovnega časa 35 . Večina teh shem je bila uvedena ali spremenjena marca 2020, tik preden je Komisija predlagala instrument SURE. Od takrat so bile nove sheme uvedene na Madžarskem, v Grčiji, Romuniji in Sloveniji, obstoječe sheme pa sta spremenili Italija in Španija (glej preglednico A.1 v Prilogi 1) 36 .

Instrument SURE je nekaterim državam članicam omogočil tudi večjo ambicioznost pri ukrepih, podobnih shemam skrajšanega delovnega časa. Vse države članice (z izjemo Bolgarije in Hrvaške) so zaprosile za finančno pomoč v okviru instrumenta SURE za sheme, podobne skrajšanemu delovnemu času, kar vključuje podporo za samozaposlene, in druge ukrepe za ohranjanje delovnih mest. Nekatere države članice so te ukrepe uvedle, preden je bil predlagan instrument SURE, druge pa po tem 37 . Večina držav članic, vključenih v raziskavo, je uvedla nove sheme, podobne skrajšanemu delovnemu času, v odziv na morebitno razpoložljivost financiranja iz instrumenta SURE 38 . Poleg tega je razpoložljivost financiranja iz instrumenta SURE v treh državah članicah prispevala k povečanju proračuna, dodeljenega tem shemam.

Tretjič, instrument SURE je kot eden prvih elementov odziva politike EU okrepil zaupanje držav članic, da so se odločile za večja posojila in porabo, kot bi se sicer. Instrument SURE jim je tudi omogočil, da so ohranile ali povečale javnofinančne odhodke za podpiranje zaposlovanja. To še zlasti velja, kadar je financiranje na voljo po zelo nizkih obrestnih merah in se ponuja z dovolj dolgo zapadlostjo, tako kot instrument SURE. Ta dodatna posojila so lahko namenjena bodisi shemam skrajšanega delovnega časa bodisi drugim s pandemijo povezanim politikam, saj bi finančna pomoč v okviru instrumenta SURE državam članicam omogočila tudi prerazporeditev finančnih sredstev, načrtovanih za sheme skrajšanega delovnega časa, na druga širša področja politike za obvladovanje socialno-ekonomskih posledic pandemije.

Večina držav članic upravičenk je navedla, da je bila podpora v okviru instrumenta SURE pomembna za začasno povečanje zajetja in olajšanje pogojev upravičenosti do shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov ter splošnega financiranja politik za obravnavanje krize COVID-19. 39 Šest držav članic je navedlo, da se je potem, ko je Komisija predlagala vzpostavitev instrumenta SURE, proračun njihovih shem skrajšanega delovnega časa povečal. V dveh od teh primerov se je štelo, da je instrument SURE močno vplival na odločitev.

4.3Osredotočanje na neposredni finančni učinek: ocenjeni prihranki, povezani z obrestno mero

Več držav članic je s tem, ko so prejele finančno pomoč prek instrumenta SURE, ustvarilo prihranke pri plačilu obresti. Posojila SURE so državam članicam zagotovila nižje obrestne mere, kot bi jih imele, če bi same izdale državne dolžniške vrednostne papirje za financiranje shem skrajšanega delovnega časa ali podobnih ukrepov. Socialne obveznice SURE so bile zaradi bonitetne ocene AAA za EU in likvidnosti obveznic izdane po zelo nizkih obrestnih merah, tudi pri dolgi zapadlosti.

Po oceni so države članice med prvimi štirimi izdajami instrumenta SURE, tj. do izplačila 2. februarja 2021, skupaj prihranile 5,8 milijarde EUR. Ta znesek se bo z nadaljnjimi izplačili še povečal. Zato prikazane ocene verjetno ustrezajo spodnji meji in se bodo zvišale, saj je treba izplačati še 36,8 milijarde EUR. V preglednici 7 so razčlenjeni prihranki držav članic pri obrestih, v okviru 1 pa je podrobneje pojasnjena metodologija 40 .

Preglednica 7: Prihranki, povezani z obrestno mero, po državah članicah

Opomba: prihranki pri obrestih se izračunajo po posameznih obveznicah ter seštejejo po datumih izdaje in zapadlosti. Države članice od EU najemajo posojila z različno povprečno zapadlostjo. V državah članicah z velikim deležem zelo dolgoročnih ali dolgoročnih posojil so skupni prihranki pri obrestih običajno večji od zmnožka povprečnega razpona in povprečne zapadlosti. Razlog za to je, da sta razpon in zapadlost običajno pozitivno povezana, tj. krivulje donosa EU SURE so običajno bolj sploščene kot krivulje nacionalnega donosa.

* Za Madžarsko krivulja donosa za obveznice, denominirane v eurih, ni na voljo. Namesto tega je bila uporabljena krivulja donosa v nacionalni valuti.

5Nadaljevanje izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo uredbe o instrumentu SURE 

Uredba o instrumentu SURE tudi določa, da mora Komisija poročati o nadaljevanju izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo instrumenta SURE. 41  S ponovnim porastom okužb od jeseni še naprej obstajajo izjemne okoliščine, ki zahtevajo uvedbo instrumenta SURE in nujne ukrepe za zaposlovanje za podpiranje državljanov. Evropa se od jeseni 2020 spoprijema s ponovnim porastom primerov okužbe s COVID-19, vključno s pojavom novih, bolj virulentnih sevov, kar je pripeljalo do precejšnjega zaostrovanja omejitev. 25. februarja 2021 je bila 14-dnevna pojavnost virusa v EU/EGP 283 na 100 000 prebivalcev, kar je manj kot polovico ravni iz novembra 2020, vendar še vedno precej več kot lansko poletje, ko so bile omejitve prvič ublažene 42 . Bolnišnice in enote za intenzivno nego so v začetku leta 2021 v številnih državah članicah delovale pri polni zmogljivosti ali so bile na robu zmogljivosti.

Zaradi novega zaostrovanja omejitev se je okrevanje po okrepitvi gospodarske aktivnosti, evidentirani v tretjem četrtletju leta 2020, začasno ustavilo. Čeprav se gospodarske posledice zaradi uporabe bolj ciljno usmerjenih omejitev ter prilagoditve podjetij in posameznikov nanje ne zdijo tako hude kot v prvem valu pandemije, se je okrevanje kljub temu ustavilo. V zadnjem četrtletju leta 2020 se je realni BDP v EU na medčetrtletni ravni zmanjšal za 0,4 %, potem ko se je v tretjem četrtletju povečal za 11,5 %. Ker v Evropi še vedno veljajo zajezitveni ukrepi, je za prvo četrtletje leta 2021 napovedano nadaljnje zmanjševanje. V zimski napovedi Komisije, objavljeni 11. februarja 2021, je za EU v letu 2021 napovedana 3,7-odstotna realna rast BDP, po zmanjšanju za 6,3 % leta 2020, kar je največ do zdaj.  43 Tako bi stopnja BDP ob koncu leta 2021 ostala za 2,8 odstotne točke nižja od stopnje pred krizo, tj. leta 2019.

Stabilno okrevanje industrije je v nasprotju s šibko aktivnostjo na področju storitev. V zadnjem četrtletju leta 2020 je industrijska proizvodnja v EU še naprej okrevala in se skoraj vrnila na ravni pred krizo. Nasprotno pa je bila trgovina na drobno, potem ko je poleti v celoti okrevala, jeseni ponovno oslabljena zaradi zaostritve omejitev v EU, medtem ko si nekatere storitve, na primer turizem, še niso opomogle od prvega šoka marca 2020.

Najnovejše omejitve so ponovno močno prizadele delovno intenzivne sektorje, kot so hotelirstvo, razvedrilne dejavnosti in turizem. Sanitarne omejitve še vedno močno vplivajo na te delovno intenzivne sektorje. Nepokrite potrebe po zaposlovanju, tj. razpoložljivost delovne sile na trgu dela, kaže na resne posledice 44 . Poleg tega naj bi se stopnja brezposelnosti leta 2021 povečala, saj so podpore za zaposlovanje neizkoriščene, ljudje pa lahko dejavno iščejo zaposlitev, ko so gospodarstva pripravljena na ponovno odpiranje 45 .

Čeprav se pričakuje, da se bo aktivnost v drugem četrtletju rahlo in v tretjem četrtletju močneje povečala, so gospodarski obeti še vedno povezani z veliko negotovostjo in visokimi tveganji. Pozitivna tveganja so večinoma povezana z možnostjo, da bo cepljenje pripeljalo do hitrejšega sproščanja zajezitvenih ukrepov, kot je trenutno napovedano, ter s tem do hitrejšega in močnejšega okrevanja. Gospodarski rasti bi lahko koristilo tudi močno povečano povpraševanje zaradi zgodovinsko visokih prihrankov gospodinjstev, nizkih stroškov financiranja in podpornih politik. Po drugi strani bi se zaradi novih sevov ali počasne uvedbe cepiva lahko zamaknila odprava zajezitvenih ukrepov, kar bi negativno vplivalo na zaupanje ter pripeljalo do dodatnih previdnostnih prihrankov in zamud pri naložbenih odločitvah. To kaže na potrebo po tem, da se podpora politike gospodarstvu in zaposlovanju ne odpravi, da se prepreči še hujša škoda za evropsko gospodarstvo in socialno strukturo 46 . Ustrezni ukrepi politike vključujejo sheme skrajšanega delovnega časa, upravičene do podpore v okviru instrumenta SURE, ter sheme, ki spodbujajo ustvarjanje delovnih mest in prehajanje med delovnimi mesti, v skladu s priporočilom Komisije o učinkoviti aktivni podpori zaposlovanju 47 .

Instrument SURE je po zasnovi začasen instrument in dodeljenih je bilo že več kot 90 % njegovih sredstev. Ohranjanje politik, namenjenih ohranjanju delovnih mest, ki presega tisto, kar je upravičeno z okoliščinami, lahko dejansko upočasnjuje okrevanje, namesto da bi ga spodbujalo. Če se bo faza izrednih razmer v letu 2021 umirila, bodo razmere morda zahtevale druge ukrepe, zlasti politike aktivnega vključevanja na trg dela, kot so spodbude za zaposlovanje in podjetniška podpora, možnosti izpopolnjevanja in preusposabljanja ter okrepljena podpora zavodov za zaposlovanje.

6Obveznosti poročanja v skladu z okvirom za socialne obveznice EU SURE 

V tem oddelku je opisano ustrezno poročanje v skladu z oddelkom 2.4 okvira za socialne obveznice EU SURE (v nadaljnjem besedilu: okvir). To vključuje poročanje o razdelitvi prihodkov instrumenta SURE po državah članicah upravičenkah in predvidenih glavnih vrstah upravičenih socialnih izdatkov ter poročanje o učinku.

Uvedba instrumenta SURE je bila tudi del zaveze EU trajnostnemu financiranju za spodbujanje razvoja trga socialnih obveznic. Komisija je 7. oktobra 2020 napovedala, da bo vse obveznice SURE izdala kot socialne obveznice in sprejela okvir za socialne obveznice EU. Socialne obveznice ponujajo vlagateljem sredstva, katerih prihodki se uporabljajo za spodbujanje pozitivnih socialnih rezultatov.

Okvir vlagateljem zagotavlja jamstvo za njegovo skladnost z načeli Združenja mednarodnih kapitalskih trgov (ICMA) o socialnih obveznicah 48 . Ta načela so določena za zagotovitev, da se bodo prihodki instrumenta SURE uporabili za financiranje ciljno usmerjenih ukrepov socialne politike. V oddelku 2.4 okvira je opredeljena zaveza glede poročanja o številu postavk poročanja za zagotovitev preglednosti v zvezi s tem, zlasti o razdelitvi in učinku prihodkov instrumenta SURE.

Prvič, kar zadeva razdelitev, bi bilo treba poročati o razčlenitvi prihodkov instrumenta SURE po državah članicah upravičenkah in predvidenih glavnih vrstah upravičenih socialnih izdatkov. Razčlenitev prihodkov, dodeljenih in izplačanih posameznim državam članicam, je v oddelku II(ii) tega poročila. Februarja 2021 je pet držav članic prejelo celotni znesek, ki jim ga je dodelil Svet, dve državi članici sta prejeli približno tri četrtine zneska, osem držav članic pa približno polovico zneska. V oddelku III.1 je opisana razdelitev po upravičenih vrstah odhodkov, tj. ukrepih na trgu dela v primerjavi z zdravjem povezanimi ukrepi, za vse države članice upravičenke do instrumenta SURE. Ukrepom na trgu dela je skupaj dodeljenih 94 milijard EUR ali 95 % javnofinančnih odhodkov. Ta delež ostaja nespremenjen, če so izključene Bolgarija, Češka in Irska, ki še niso prejele izplačil.

Drugič, Komisija se je zavezala, da bo poročala o učinku prihodkov instrumenta SURE na podlagi informacij, ki jih morajo države članice upravičenke zagotoviti o izvajanju načrtovanih javnofinančnih odhodkov vsakih šest mesecev. To bi lahko, na primer, vključevalo podatke o številu oseb in podjetij, zajetih ali podprtih s financiranimi politikami. V okviru je navedeno, da bo to poročanje odvisno od kakovosti in razčlenjenosti informacij, ki jih bodo sporočile države članice. V oddelku III.2 tega poročila so predstavljene ocene deleža zaposlenih in samozaposlenih, zajetih z instrumentom. Po ocenah naj bi bila leta 2020 z instrumentom SURE podprta četrtina zaposlenih in samozaposlenih v državah članicah.

Učinek instrumenta SURE je preučen tudi v oddelku IV tega poročila. Razvidno je, da se brezposelnost v državah članicah upravičenkah v letu 2020 ni povečala tako močno, kot je bilo pričakovano glede na velik upad proizvodnje, kar kaže, da je instrument SURE prispeval k preprečevanju izgube delovnih mest. V tem oddelku so navedeni tudi drugi pozitivni učinki instrumenta SURE, vključno s povečanjem zaupanja v gospodarstvo EU, spodbujanjem ambicioznih shem skrajšanega delovnega časa in prihranki pri obrestih za države članice.

Na splošno so bili prihodki instrumenta SURE, ki so bili dodeljeni in izplačani državam članicam, razdeljeni za javnofinančne odhodke za sheme skrajšanega delovnega časa in podobne ukrepe. Kot taki se uporabljajo za financiranje ukrepov socialne politike, v skladu z osnovnim namenom socialnih obveznic.

Priloga 1: Pregled shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov

Preglednica A.1: Sheme skrajšanega delovnega časa in podobni ukrepi po državah članicah

(1) V političnih usmeritvah Komisije za obdobje 2019–2024 je predlagan evropski sistem pozavarovanja za primer brezposelnosti za zaščito Evropejcev in zmanjšanje pritiska na javne finance med zunanjimi šoki.

(2) Uredba Sveta (EU) 2020/672 z dne 19. maja 2020 o vzpostavitvi evropskega instrumenta za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE) po izbruhu COVID-19 (UL L 159, 20.5.2020, str. 1 ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=en ).

(3) Člen 14(1) uredbe SURE.

(4)   https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower/eu-borrowing-activities/eu-sure-social-bond-framework_en .

(5) Oddelka II in III se nanašata na uporabo finančne pomoči v okviru instrumenta SURE v skladu s členom 14(1) uredbe o instrumentu SURE.

(6) Predlog uredbe Sveta o vzpostavitvi evropskega instrumenta za začasno podporo zmanjševanju tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (instrument SURE) po izbruhu COVID-19 (COM/2020/139 final). ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=COM%3A2020%3A0139%3AFIN ).

(7) Glej člena 11 in 12 uredbe o instrumentu SURE.

(8) Glej člen 3(1) uredbe o instrumentu SURE.

(9) Glej člen 6 uredbe o instrumentu SURE.

(10) Glej člen 12(3) uredbe o instrumentu SURE.

(11) Glej člen 8(2) uredbe o instrumentu SURE.

(12) Glej člen 7 uredbe o instrumentu SURE.

(13) Pri dajanju vzajemnih posojil Komisija najema posojila v imenu Unije in jih daje državam članicam pod enakimi pogoji.

(14) Komisija je 26. februarja 2021 izdala predlog izvedbenega sklepa Sveta o odobritvi začasne podpore Estoniji na podlagi uredbe o instrumentu SURE v znesku 230 milijonov EUR (COM/2021/104 final).

(15) Člen 9(1) uredbe SURE. Mejna koncentracija pomeni, da te tri države članice ne bodo mogle zahtevati nobene dodatne podpore in da nobena druga država članica ne bo mogla najeti posojila v skupnem znesku, višjem od 11,2 milijarde EUR (tretji največji do zdaj dodeljeni delež), saj bi tako presegle mejo 60 %.

(16) Člen 4 uredbe o instrumentu SURE.

(17) V členu 2(1) vsakega od izvedbenih sklepov Sveta je navedeno, da zapadlost posojil Unije državam članicam v povprečju ne sme presegati 15 let.

(18) Češka ni zagotovila posodobljenega poročanja v skladu s členom 11 uredbe o instrumentu SURE do presečnega datuma, zato vsi podatki, ki se nanašajo na Češko, temeljijo na prvem poročanju Češke iz avgusta 2020.

(19) Glej člena 3(2) in 1(2) uredbe o instrumentu SURE.

(20) Novi ukrepi, ki so jih države članice predložile v času posodobljenega poročanja, še niso upoštevani, saj še niso bili ocenjeni glede upravičenosti.

(21) Upravičeni ukrepi so ukrepi, opisani v členu 3(2) Uredbe: nacionalne sheme skrajšanega delovnega časa ali podobni ukrepi in, kot pomožni, z zdravjem povezani ukrepi.

(22) Komisija je državam članicam, dvostransko in v Svetu, dosledno dajala navodila, da ti ukrepi ne bi smeli preseči 15 % dodeljenega zneska.

(23) Plače se tukaj merijo kot sredstva za zaposlene in bruto poslovni presežek + raznovrstni dohodek gospodinjstev in nepridobitnih institucij, ki opravljajo storitve za gospodinjstva (plače samozaposlenih).

(24) Medtem ko je bilo poročanje o javnofinančnih odhodkih s strani držav članic zadovoljivo, je bilo poročanje, ki ga je Komisija zahtevala o podjetjih in osebah, zajetih z ukrepi, podprtimi v okviru instrumenta SURE, po državah članicah nepopolno in različno. To je zahtevalo uporabo razumnih predpostavk in upoštevanje drugih razpoložljivih virov podatkov (glej opombi 26 in 28). Zato poročilo zaradi nepopolnega poročanja držav članic predstavlja približne ocene števila zajetih oseb in podjetij. Za sporočanje podatkov so odgovorne države članice. Opozoriti je treba, da informacije v zvezi s podjetji in zaposlenimi, ki jih Komisija zahteva od držav članic, temeljijo na prizadevanjih Komisije iz oddelka 2.4 okvira za socialne obveznice EU SURE za pridobitev ustreznih podatkov in kazalnikov od držav članic upravičenk, kot je število zajetih/podprtih delovnih mest in podjetij. Poročanje o učinku bo odvisno od kakovosti in razčlenjenosti informacij, zagotovljenih Komisiji.

(25) Ta delež je groba ocena, saj se razpoložljivi podatki o zaposlenih v okviru shem skrajšanega delovnega časa nanašajo samo na osebe, ki so zaprosile za sheme skrajšanega delovnega časa, temeljijo na največjih številkah iz aprila/maja 2020 in ne vključujejo samozaposlenih. Za boljšo uskladitev teh podatkov s podatki o zajetju instrumenta SURE smo iz zajetja instrumenta SURE izključili samozaposlene in predvideli, da „podobni ukrepi“ zajemajo sheme skrajšanega delovnega časa.

(26) Češka ni sporočila posodobljenih informacij o zajetju. Glede na skupno število se predpostavlja, da je število zajetih zaposlenih podobno kot v drugih državah članicah, tj. skoraj četrtina vseh zaposlenih. Vendar če je bila tabela za poročanje Češke iz avgusta 2020 potrjena kot pravilna, bi se skupna ocena števila oseb, ki so prejele podporo v okviru instrumenta SURE, zvišala na 27,5 milijona. Razčlenitev po državah članicah v diagramu 7 prikazuje informacije, kot so jih sporočile države članice. Število zaposlenih, zajetih z ukrepi instrumenta SURE, je precej večje od obsega sredstev za plače. To je, med drugim, posledica dejstva, da so bile nekatere osebe morda upravičene do podpore samo nekaj mesecev in ne celo leto, za katero so bile izplačane plače.

(27) 14 držav članic, ki so poročale o številu zajetih podjetij: Belgija, Bolgarija, Ciper, Hrvaška, Madžarska, Irska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška in Slovenija. Češka je navedla podatke samo pri prvem poročanju.

(28) Pri najnižji oceni, tj. 1,5 milijona, se predpostavlja, da je število zajetih podjetij v zadevnih štirih državah članicah podobno. Pri najvišji oceni (2,5 milijona) se upošteva dejstvo, da je število zajetih zaposlenih v zadevnih štirih državah članicah v povprečju večje, kar bi pomenilo tudi večje število vključenih podjetij.

(29) Odzivnost stopnje zaposlenosti na spremembe gospodarske rasti se v literaturi s področja ekonomije pogosto navaja kot „Okunov zakon“. V skladu z Okunovim zakonom, ki je bolj empirično „pravilo palca“ kot na teoriji osnovana povezava, je 2- do 3-odstotno zmanjšanje rasti proizvodnje povezano z zvišanjem stopnje brezposelnosti za eno odstotno točko (glej Okun, A. M., „Potential GNP: Its measurement and significance“ (Potencialni BNP: njegovo merjenje in pomen), zapisnik strokovne skupine za statistiko podjetij in gospodarsko statistiko, Ameriško statistično združenje, 1962).

(30) V Italiji se je stopnja brezposelnosti leta 2020 celo znižala.

(31) Na primer, poglavje 3 dokumenta Evropske komisije (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020 (Trg dela in razvoj plač v letu 2020).

(32) Razširjeni nakupi vrednostnih papirjev s strani ECB v okviru izrednega programa nakupa vrednostnih papirjev ob pandemiji so imeli prav tako nedvomno pomembno vlogo pri zmanjševanju negotovosti na trgih. Poleg tega je bilo v ekonomskem biltenu ECB z dne 7. januarja 2021 navedeno, da bodo programi v okviru instrumentov Next Generation EU in SURE verjetno prispevali k zmanjšanju razmika prek izboljšanja obetov za rast in fiskalnih obetov v državah članicah ter zaznavanja tveganja. ( https://www.ecb.europa.eu/pub/economic-bulletin/html/eb202008.sl.html ).

(33) Za boljše razumevanje morebitne vloge, ki jo je imel instrument SURE pri oblikovanju in uporabi shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov na nacionalni ravni med pandemijo COVID-19, je Komisija neposredno pozvala organe držav članic, naj prek vprašalnika, ki ga pošljejo Odboru za zaposlovanje, predložijo svoja mnenja. Od 19 držav članic, ki so zaprosile za podporo v okviru instrumenta SURE, jih je 15 izpolnilo vprašalnik.

(34) Bolgarija, Ciper, Grčija, Hrvaška, Madžarska, Litva, Latvija, Romunija in Slovenija. Madžarska se je odločila, da bo financirala svojo novo shemo skrajšanega delovnega časa, ki je bila uvedena v odziv na krizo zaradi COVID-19, iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov v okviru pobud CRII in CRII+, ter ni zahtevala financiranja zanjo v okviru instrumenta SURE.

(35) Belgija, Španija, Irska in Italija. Irska ni zaprosila za podporo v okviru instrumenta SURE za financiranje svoje obstoječe sheme skrajšanega delovnega časa (vzpostavljene v okviru „nadomestila za iskalce zaposlitve“).

(36) Preglednica II.1 temelji na informacijah, ki so jih v svojih zahtevkih za finančno podporo v okviru instrumenta SURE predložile države članice. V njej je pregled datumov zakonodajnih aktov o shemah skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepih.

(37) Te „podobne“ sheme so bile zakonsko urejene pred 2. aprilom (na Cipru, v Grčiji, na Irskem, Poljskem in v Sloveniji), po 2. aprilu (v Španiji, na Madžarskem in Češkem) ali na različne datume med stopnjevanjem krize, tj. od marca do julija 2020 (v Belgiji, Italiji, Litvi, Latviji, na Malti in v Romuniji, glej preglednico II.1).

(38) Glej opombo 33.

(39) Glej opombo 33.

(40) Instrument SURE je bil eden od prvih elementov odziva EU brez primere na krizo brez primere. Ta odziv je ključnega pomena pri ohranjanju donosa javnega dolga v državah članicah, ki so največje upravičenke pomoči iz instrumenta SURE, na izjemno nizki ravni. Te ocene ne vključujejo morebitnih dodatnih učinkov zaupanja, ki so jih novi instrumenti za nujno pomoč, vključno z instrumentom SURE, morda imeli na zaupanje gospodarskih subjektov in obrestni razmik za državno zadolževanje držav članic (glej opombo 32 zgoraj).

(41) Člen 14(1) uredbe SURE.

(42) Podatki Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/data-national-14-day-notification-rate-covid-19 .

(43) European Economic Forecast, Winter 2021 (Interim) ((Vmesna) zimska napoved Evropske komisije iz leta 2021), European Economy Institutional Papers št.°144 – https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip144_en_1.pdf .

(44) Razpoložljivost delovne sile na trgu je opredeljena kot vsota brezposelnih oseb, podzaposlenih delavcev, zaposlenih s krajšim delovnim časom, oseb, ki iščejo zaposlitev, vendar niso takoj na voljo, in oseb, ki so na voljo za delo, vendar ne iščejo zaposlitve, izražena kot odstotek razširjene delovne sile. Za več informacij glej zimsko napoved Evropske komisije iz leta 2021.

(45) V skladu z jesensko napovedjo Evropske komisije iz leta 2020.

(46) V sporočilu Komisije Svetu „Eno leto od izbruha COVID-19: odziv fiskalne politike“ (COM(2021) 105) je navedeno, da „bi se bilo treba izogniti prezgodnjemu umiku fiskalne podpore. Fiskalna politika je učinkovito orodje, zlasti v negotovem okolju. Tveganja predčasnega umika so večja od tveganj, povezanih s predolgim ohranjanjem podpornih ukrepov.“

(47) https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23699&langId=en.

(48)   https://www.icmagroup.org/assets/documents/Regulatory/Green-Bonds/June-2020/Social-Bond-PrinciplesJune-2020-090620.pdf .